Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGUYỄN THỊ HỒNG PHÚC

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ
GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Đà Nẵng – Năm 2013


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

NGUYỄN THỊ HỒNG PHÚC

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ
GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành : Tài chính ngân hàng
Mã số : 60.34.20

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN NGỌC VŨ

Đà Nẵng – Năm 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đay là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luân văn là trung thực và chưa được ai
công bố trong bất kỳ công trình nào.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hồng Phúc


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................... 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................... 3
4. Phương pháp nghiên cứu .................................................................... 4
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn ............................................................ 4
6. Kết cấu của luận văn........................................................................... 4
7. Tổng quan về tài liệu nghiên cứu........................................................ 4
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC; LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG ......................................................................................................... 8
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG .................................................................................................. 8
1.1.1. Ngân sách nhà nước...................................................................... 8
1.1.2. Hệ thống Ngân sách nhà nước.................................................... 16
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ........................................ 19

1.2. LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 22
1.2.1. Lập dự toán NSNN và ngân sách địa phương ............................ 22
1.2.2. Phân bổ, giao dự toán ngân sách địa phương ............................. 28
1.2.3. Tiêu chí đánh giá kết quả công tác lập, phân bổ và giao dự toán33
1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập, phân bổ và giao dự toán NSNN
............................................................................................................... 34
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................ 36
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO
DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
QUẢNG NGÃI............................................................................................... 37
2.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ XÃ HỘI TỈNH QUẢNG NGÃI . 37
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên....................................................................... 37


2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn
2010-2012 ............................................................................................. 37
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI...... 41
2.2.1. Lập dự toán ngân sách ................................................................ 41
2.2.2. Phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương ......................... 47
2.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP
PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI ........................................................................... 62
2.3.1. Kết quả đạt được ......................................................................... 62
2.3.2. Những hạn chế và tồn tại ............................................................ 63
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại.................................... 70
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................ 73
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC
LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI...................................................... 74

3.1. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG CỦA CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ
VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG................................... 74
3.1.1. Định hướng phát triển của tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian đến... 74
3.1.2. Định hướng về lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách............. 76
3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP, PHÂN BỔ VÀ
GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.......................................... 78
3.2.1. Hoàn thiện công tác lập dự toán dự toán ngân sách địa phương 78
3.2.2. Hoàn thiện hệ thống định mức, các tiêu chí lập, phân bổ dự toán ngân
sách địa phương và các chế độ, chính sách. .............................................. 81
3.2.3. Lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách gắn kết việc chi tiêu
ngân sách với kết quả đầu ra................................................................. 87
3.2.4. Xây dựng và ban hành các tiêu chí đánh giá thực hiện nhiệm vụ
của các đơn vị sự nghiệp công.............................................................. 89


3.2.5. Nâng cao chất lượng lập dự toán và phân bổ ngân sách, có sự gắn kết
chặt chẽ với nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn........ 90
3.2.6. Tăng cường công tác dự kiến, dự báo về quy mô, cơ cấu thu chi
ngân sách trong công tác lập, phân bổ và giao dự toán ........................ 91
3.2.7. Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc chấp
hành ngân sách theo dự toán................................................................. 91
3.2.8. Nâng cao vai trò của HĐND các cấp.......................................... 93
3.2.9. Nâng cao năng lực, trình độ, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm
công tác quản lý ngân sách ................................................................... 94
3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VÀ ĐỀ XUẤT .................................................... 96
3.3.1. Sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước ................................ 96
3.3.2. Phân cấp quản lý ngân sách ........................................................ 97
3.3.3. Cần có chế tài xử lý các trường hợp vi phạm không thực hiện chế
độ công khai NSNN.............................................................................. 98
KẾT LUẬN .................................................................................................... 99

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 101
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CCTL

: Cải cách tiền lương

DNNN

: Doanh nghiệp nhà nước

ĐTNN

: Đầu tư nước ngoài

ĐTPT

: Đầu tư phát triển

GDĐT

: Gíao dục đào tạo

GDP

: Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KHCN

: Khoa học công nghệ

KHHGĐ

: Kế hoạch hóa gia đình

NSNN

: Ngân sách nhà nước

NSTW

: Ngân sách trung ương

NSĐP

: Ngân sách địa phương

MT

: Môi trường

PTTH

: Phát thanh truyền hình

QLHC

: Quản lý hành chính

TDTT

: Thể dục thể thao

TX

: Thường xuyên

UBND

: Ủy ban nhân dân

XD

: Xăng dầu

VHTT

: Văn hóa thông tin


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Số hiệu

Tên bảng

bảng

Trang

2.1

Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu của tỉnh Quảng Ngãi

38

2.2

Cơ cấu kinh tế Quảng Ngãi giai đoạn 2010-2012

40

2.3

Lập dự toán thu - chi NSĐP giai đoạn 2010-2012

43

2.4

Dự toán thu, chi ngân sách địa phương giai đoạn 2010-

47

2012 do Bộ Tài chính giao
2.5

Dự toán thu, chi ngân sách địa phương do UBND tỉnh

50

giao
2.6

Bảng so sánh số lập dự toán và số giao dự toán ngân

53

sách địa phương giai đoạn 2010-2012
2.7

Bảng quyết toán dự toán thu –chi ngân sách 2010-2012

57

2.8

Bảng cơ cấu chi thường xuyên

62

3.1

Định mức phân bổ chi hành chính, Đảng, đoàn thể

83

3.2

Định mức chi sự nghiệp dạy nghề đối với hệ Cao đẳng

84

nghề, Trung cấp nghề


DANH MỤC HÌNH VẼ
Số hiệu
hình
2.1

Tên hình

Trang

Tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) giai đoạn 2010 -2012

41

DANH MỤC SƠ ĐỒ
Số hiệu
sơ đồ

Tên sơ đồ

Trang

1.1

Hệ thống ngân sách Việt Nam

19

1.2

Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương

27

1.3

Phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương

32


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong quá trình phát triển đất nước nói chung các địa phương nói riêng,
NSNN luôn là công cụ quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội,
là công cụ hiệu quả trong việc điều tiết nền kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.
Trong suốt những năm qua, nằm trong chương trình cải cách tài chính

công của đất nước, cải cách hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước luôn là
trung tâm của mọi cải cách tài chính công. Cơ sở pháp lý về quản lý ngân
sách nhà nước luôn là trung tâm của mọi cải cách tài chính công. Cơ sở pháp
lý về quản lý ngân sách nhà nước trước những năm 1990 dưới hình thức là
các nghị quyết của HĐBT (nay là Chính phủ) đã được thay đổi bằng các bộ
luật, Luật ngân sách nhà nước năm 2002, có hiệu luật từ ngân sách nhà nước
2004. Đồng thời Chính phủ đã ban hành nhiều cơ chế chính sách nhằm thay
đổi cơ chế quản lý hiện hành nhằm tăng cường tính minh bạch, hiệu lực, hiệu
quả trong quản lý ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến
nay cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi bổ sung
cho phù hợp với thực tiễn.
Trong xu thế của Việt Nam ngày càng tăng cường phân cấp quản lý cho
chính quyền địa phương, trong quản lý ngân sách nhà nước cũng nằm trong
xu thế đó. Chính quyền địa phương được quyết định trao quyền quyết định
ngân sách nhiều hơn so với thời kỳ trước đây, quyền quyết định nhiệm vụ thu,
chi của các cấp chính quyền địa phương. Quyết định phân bổ và giao dự toán
ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, ban hành chế độ chính sách chi tiêu đặc
thù, quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu …, đi cùng với quyền hạn trên là tăng
cường hơn trách nhiệm của các cấp chính quyền trước nhân dân về việc quản
lý và sử dụng ngân sách nhà nước.


2

Quảng Ngãi là một tỉnh có diện tích không lớn, 5.131,5 km2 với dân số
đạt mức trung bình so với bình quân chung của các tỉnh trong cả nước,
1.221.600 người, tuy nhiên là một trong số các tỉnh có nền kinh tế phát triển
năng động. Cho đến năm 2012 quy mô thu NSNN là 18.856 tỷ đồng, chi
NSNN là 10.348 tỷ đồng với tốc độ tăng thu chi tương đối nhanh. Để đạt
được kết quả như trên địa phương đã có những biện pháp để đưa công tác

quản lý ngân sách ngày càng tốt hơn như: quy định các quy trình trong công
tác soạn lập ngân sách nhà nước, các định mức phân bổ ngân sách, các chế độ
chính sách trong chi tiêu tài chính, tổ chức thực hiện ngân sách đã được phê
chuẩn, từng bước kiện toàn sắp xếp bộ máy quản lý tài chính ngân sách…
Tuy nhiên, trong công tác quản lý ngân sách của địa phương vẫn bộc lộ những
tồn tại bất cập, như chất lượng công tác lập dự toán ngân sách còn thấp vì thế
hàng năm phải điều chỉnh sửa đổi dự toán nhiều lần; phân bổ dự toán vẫn còn
nhiều tiêu chí và định mức phân bổ chưa thật sự hợp lý, công tác chấp hành
ngân sách còn chưa nghiêm túc, chưa chặt chẽ, còn vượt quá xa so với dự
toán được phê duyệt. Mặt khác, trước yêu cầu và xu thế về đổi mới phương
thức quản lý, trong đó lập dự toán ngân sách phải sát với thực tế, phân bổ
ngân sách phải dựa trên kết quả, theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, cải cách
hành chính trong khu vực tài chính công, xu hướng huy động tối đa các nguồn
lực trong xã hội, với nhiều thành phần kinh tế, nhiều tổ chức cá nhân cùng
tham gia đầu tư phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công mà quan niệm
lâu nay chỉ thuộc về nhiệm vụ của NSNN. Trước các đòi hỏi đó, địa phương
còn lúng túng, bị động chưa có biện pháp phù hợp. Chính vì vậy, cần thiết
phải hoàn thiện quy trình quản lý ngân sách mà trong đó công tác lập, phân bổ
và giao dự toán ngân sách đóng một vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng.
Xuất phát từ ý nghĩa, vai trò và thực tế nêu trên và để trả lời câu hỏi :
Nếu là người làm công tác lập dự toán ngân sách địa phương anh (chị) phải


3

làm gì để dự toán ngân sách địa phương thực sự là công cụ thực thi ngân sách
đạt hiệu quả, đáp ứng với yêu cầu công tác quản lý tài chính, ngân sách ngày
càng cao. Vì thế, tôi đã chọn đề tài : ‘‘Hoàn thiện công tác lập, phân bổ và
giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm
luận văn thạc sỹ kinh tế.

2. Mục tiêu nghiên cứu
Thông qua nghiên cứu lý luận và tình hình thực tiễn luận văn « Hoàn
thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Quảng Ngãi » tác giả mong muốn tìm kiếm một phương thức hợp lý cho
việc lập kế hoạch phân bổ các nguồn lực ngân sách nhằm hoàn thiện công tác
lập ngân sách địa phương. Qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực,
cụ thể là :
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về công tác lập, phân bổ và giao
dự toán ngân sách để làm cơ sở nghiên cứu đề tài.
- Phân tích thực trạng công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách
địa phương hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt được, những hạn
chế và nguyên nhân.
- Qua nghiên cứu thực tiễn, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện
hơn công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương tại Quảng
Ngãi.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề về công tác
lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Phạm vi nghiên cứu : Trong luận văn này tập trung nghiên cứu công tác
lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương. Phạm vi giới hạn trong 3
năm 2010, 2011, 2012 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.


4

4. Phương pháp nghiên cứu
Về mặt phương pháp luận, tác giả sử dụng phương pháp chủ đạo là
phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Các phương pháp cụ thể
được sử dụng : Nghiên cứu lý thuyết và vận dụng các văn bản quy phạm pháp
luật; khảo sát tình hình thực tế, thu thập tài liệu, phương pháp phân tích thống

kê số tương đối, số tuyệt đối, số bình quân, phương pháp so sánh đối chiếu,
suy luận.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
- Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, hoạch định các
chính sách quản lý NSNN.
- Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận
dụng vào công tác quản lý NSNN.
6. Kết cấu của luận văn
Nội dung chính của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về ngân sách nhà nước và công tác
lập, phân bổ giao dự toán ngân sách địa phương.
Chương 2: Thực trạng về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân
sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác lập, phân bổ và
giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
7. Tổng quan về tài liệu nghiên cứu
Trong công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế xã hội, công tác lập,
phân bổ và giao dự toán ngân sách nói chung và ngân sách địa phương nói
riêng là một công cụ vô cùng quan trọng của các cấp chính quyền nhà nước
trong việc điều hành, quản lý nền kinh tế; là công cụ điều tiết nền kinh tế theo
cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Thực hiện tốt công tác lập,


5

phân bổ và giao dự toán sẽ góp phần ổn định nền kinh tế tài chính tiền tệ,
kiềm chế lạm phát, giải quyết vấn đề an sinh xã hội…
Một số tài liệu, bài viết, công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến
đề tài đó là :
- ‘‘Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và định hướng đổi

mới’’ của tác giả TS. Vũ Sỹ Cường, đã khái quát tình hình thực hiện phân cấp
quản lý nhà nước trong những năm gần đây và đưa ra một số giải pháp cải cách
trong giai đoạn sắp tới. Trên cơ sở đánh giá những ưu điểm và hạn chế của quá
trình phân cấp quản lý NSNN, tác giả đã nêu ra 7 giải pháp cần thiết để hoàn
thiện phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong thời gian tới như sau :
+ Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước,
+ Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định
và quản lý nguồn thu.
+ Thứ ba, về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách
+ Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu.
+ Thứ năm, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán
ngân sách
+ Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài
chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa
+ Thứ bảy, cho phép sự linh hoạt nhất định trong điều hành ngân sách
địa phương để đối phó với những biến động
- ‘‘Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp’’ của GS-TS
Dương Thị Bình Minh, Nxb Tài chính, 2005’’ Tài liệu đề cập đến thực trạng
quản lý chi tiêu công còn lãng phí, đầu tư công còn dàn trải và thiếu hiệu quả,
định hướng và giải pháp cho đầu tư công ở Việt Nam trong những nam tới. Công
trình đề đến những nguyên nhân làm cho đầu tư công kém hiệu quả đó chính là
công tác phân bổ dự toán chưa thật sự phù hợp và chưa bám sát với mục tiêu


6

phát triển kinh tế xã hội trong thời gian trung hạn và dài hạn; đồng thời tác giả đã
đưa ra các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện thực trạng này.
Bên cạnh đó còn có các Thông tư, Nghị định như: Luật ngân sách nhà
nước số 01/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 ; thông tư số 59/2003/TTBTC ngày 23/06/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số

60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết
hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước; Nghị quyết số 10/2007/NQHĐND ngày 16 tháng 7 năm 2007 của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi
ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước giai đoạn 2007 – 2010; Nghị quyết số
17/2010/NQ- HĐND ngày 13 tháng 12 năm 2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Ngãi ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa
phương năm 2011; Quyết định số 33/2010 ngày 14 tháng 12 năm 2010 của Ủy
ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ban hành Định mức phân bổ dự toán chi thường
xuyên ngân sách địa phương năm 2011 năm đầu của thời kỳ ổn định ngân
sách…
Từ đó, tôi đã tổng hợp và đưa ra các vấn đề cần được tiếp tục nghiện cứu
để hoàn thiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi như sau :
Thứ nhất, về mặt lý luận, luận văn hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ
bản về ngân sách nhà nước, về công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách
địa phương. Đặc biệt luận văm làm rõ vị trí, vai trò của công tác này đã ảnh
hưởng, tác động đến quá trình phát triển xã hội của đất nước nói chung và của
tỉnh Quảng Ngãi nói riêng.
Thứ hai, luận văn thống kê, tổng hợp, phân tích và đánh giá thực trạng
công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi giai đoạn 2010-2012. Qua đó đã chỉ rõ những kết quả đạt được cũng


7

như những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế trong việc tổ
chức thực hiện công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương tại
Quảng Ngãi.
Thứ ba, trên cơ sở những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân đã được xác
định luận văn đưa ra mục tiêu, yêu cầu hoàn thiện, qua đó đề xuất được các giải

pháp cụ thể, giải pháp có tính định hướng nhằm hoàn thiện và nâng cao hiêu lực,
hiệu quả công tác lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách nhà nước nói chung,
đối với tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong thời gian đến.


8

CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC;
LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG
1.1.1. Ngân sách nhà nước
a. Khái niệm về NSNN
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế một thành phần trong hệ
thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong
đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Sự ra đời của NSNN đã làm thay đổi
rất lớn về phương thức quản lý tài chính nhà nước, khởi đầu là Anh, kế đến là
Mỹ và Pháp sau đó mô hình này lan rộng đến các nước khác. Khái niệm ngân
sách nhà nước phản ánh những thể chế được xã hội thiết lập bằng hệ thống
pháp luật nhằm mục đích ấn định con số chi tiêu trong một năm mà nhà nước
phải tìm kiếm nguồn tài trợ; đồng thời nhà nước đưa ra những nguyên tắc về
kế toán để theo dõi chi tiết và chặt chẽ các khoản chi tiêu của nhà nước với
mục đích là để kiểm soát các khoản chi. Hay nói một cách khác, ngân sách
nhà nước là một đạo luật tài chính cơ bản do Quốc hội quyết định, thông qua
qua đó các khoản thu, chi tài chính của nhà nước được thực hiện trong một
niên khóa tài chính. [13, tr. 211-213]
Tuy nhiên, cho đến nay quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa

thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy
theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan
niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong
một giai đoạn nhất định của quốc gia; Theo điều 1 của Luật Ngân sách Nhà


9

nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002, định nghĩa:
Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự
toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện
trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà
nước. [5, tr. 1]
b. Đặc điểm NSNN
Thứ nhất, NSNN là một đạo luật tài chính.
NSNN mang dấu ấn của việc sử dụng quyền lực khi nhà nước buộc các
tổ chức, cá nhân trong xã hội đóng góp một phần thu nhập, của cải để đáp ứng
các nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Trải qua quá trình phát triển, cùng với hệ
thống luật pháp ngày một hoàn thiện thì các khoản thu, chi của NSNN cũng
được thể chế hóa bằng pháp luật. Theo đó, Quốc hội là cơ quan thực hiện
quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực
hiện nhằm đảm bảo chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Thứ hai, NSNN là dự toán thu chi của nhà nước trong một thời gian
nhất định (niên hạn hay đa niên)
NSNN chỉ thật sự xuất hiện với đầy đủ ý nghĩa và vai trò của nó khi
nhà nước tư sản bắt đầu lập dự toán thống nhất cho các khoản thu và chi của
mình. Cho nên, nói đến ngân sách nhà nước trước hết đó là một bảng thu chi
của nhà nước trong một giai đoạn nhất định (niên hạn hay đa niên) và có tính
pháp lý rất cao.
Thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm phục vụ cho

lợi ích cộng đồng.
Khái niệm NSNN đã chỉ rõ NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nước nên
không một ai khác ngoài nhà nước có quyền sử dụng quỹ tiền tệ này. Bởi thế
có thể nói NSNN luôn được gắn chặt với sở hữu nhà nước. Nhà nước khi sử


10

dụng ngân sách nhà nước phải lấy lợi ích chung, lợi ích cộng đồng làm mục
tiêu hàng đầu.
c. Bản chất NSNN
Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với tư cách là một phạm trù
kinh tế bao giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại phát
triển kinh tế của mỗi quốc gia.
Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước. Sự xuất hiện của
Nhà nước đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu
của mình.
Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời
khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện
NSNN. Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song
quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất.
Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống
nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi
của Nhà nước thường rất tùy tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào.
Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng
hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường
tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả
cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới;
lúc này, các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được
hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi

Nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó.
Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị
ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu,
chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là
một năm). Đặc trưng của ngân sách:


11

- Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn
các khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách
của các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp
và do luật định của Nhà nước. Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn
bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình
tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà
nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi.
- Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của
các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với
một bên là xã hội. Như vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân
phối các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội.
Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ,
đó là:
Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu
vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước,
Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính
và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước. Tính chất bắt
buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong
diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng
của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà
Nhà nước có chức năng điều hành.

Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội
mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và
chi thường xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả
năng tài chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế xã hội của mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến
tính chất, qui mô hoạt động của NSNN.


12

Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung
NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu
sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn
lịch sử.
Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành
nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là
quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn
lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai
phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị.
Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản
cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy
rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn
liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân [2].
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn
lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên
trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là,
Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp
của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó
chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội. Nếu chỉ
chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội

thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời
sống nhân dân bị bần cùng.
Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các
nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như
sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh


13

trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm
bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội
của mình.
d. Nguyên tắc quản lý NSNN
d1. Nguyên tắc niên hạn.
Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với hai nội dung chính: (1) Mỗi
năm Quốc hội phải thông qua NSNN một lần; (2) chính phủ thi hành NSNN
trong thời gian một năm.
Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiện
ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho Quốc hội và công chúng hiểm soát
tình hình thu chi tài chính công được đều đặn và sát thực. Mỗi năm Chính phủ
thu bao nhiêu và chi cho cái gì, Quốc hội và công chúng cần phải biết. Thực
hiện nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của Quốc hội trong
việc kiểm soát Chính phủ. Quốc hội sẽ quyết định NSNN mỗi năm một lần,
nếu Quốc hội chưa quyết định ngân sách thì chính phủ không có quyền thu,
chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất. [13, tr. 214-215]
Quản lý NSNN phải xác định thời gian khởi đầu và thời gian kết thúc
để giúp cho Chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính của quốc gia,
qua đó có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng
nguồn lực công. Nói chung, sự giới hạn NSNN hàng năm với dự toán các

khoản thu chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài chính công trở nên minh bạch
và quản lý có trật tự. [13, tr. 215]
Tùy theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm ngân sách nhà nước có thể
bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 của năm dương lịch và kết thúc vào ngày 31 tháng
12, hoặc có thể bắt đầu từ ngày 1 tháng 4 và kết thúc vào ngày 31 tháng 3…
Ngày nay, các nước có khuynh hướng mở rộng NSNN vượt quá khuôn
khổ niên hạn, tức là thiết lập khuôn khổ NSNN đa niên (3-5 năm ).


14

d2. Nguyên tắc đơn nhất
Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, dự toán chi cần được trình
bày trong một văn kiện duy nhất. Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việc
lập ngân sách bằng nhiều văn kiện không tập trung. Chính phủ không được đệ
trình NSNN trước Quốc hội bằng nhiều văn kiện khác nhau. Quốc hội chỉ
xem xét và thông qua NSNN bằng một đạo luật duy nhất. [13, tr. 217-218]
d3. Nguyên tắc toàn diện
NSNN phải là một ngân sách toàn diện và bao quát. Các khoản thu và
chi trong NSNN phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, phản ánh đầy đủ
mọi chương trình tài chính của Chính phủ. Tất cả các khoản thu và khoản chi
của quốc gia phải ghi vào trong dự toán NSNN, không có sự bù trừ giữa thu
và chi. [13, tr. 218]
e. Vai trò của NSNN
Vai trò của NSNN ở mọi thời đại và trong mọi mô hình kinh tế là công
cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội và đó được xem là vai trò quan trọng
bậc nhất của NSNN và được thể hiện ở một số mặt chủ yếu sau đây:
e1.NSNN đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước
Mục tiêu của ngân sách nhà nước không phải là để nhà nước đạt lợi
nhuận như doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước

các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc phải đảm bảo các
nhu cầu chi tiêu của Nhà nước để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn
phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho
các doanh nghiệp hoạt động.
e2. Góp phần kính thích tăng trưởng kinh tế
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm
đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh
doanh. Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực kinh tế,


15

thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi,
đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư
thấp; hoặc thông qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng
hóa, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp
dụng mức thuế suất ưu đãi với những hàng hóa mà Chính phủ khuyến dụng.
Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. [9]
e3. Điều tiết thị trường, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát
Trong cơ chế thị trường, cung cầu là những yếu tố chi phối mạnh mẽ
đến hoạt động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động
đến giá cả, làm tăng – giảm đột biến gây ra các biến động trên thị trường. Để
điều tiết cung- cầu, ổn định giá cả, nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của người
sản xuất và người tiêu dùng, nhà nước sử dụng NSNN can thiệp vào thị
trường dưới các hình thức trực tiếp như: chi ngân sách mua hàng hóa, dịch vụ
để điều chỉnh tổng cầu, trợ giá, tài trợ vốn nhằm kích cầu, kích cung …Đồng
thời sử dụng thuế, một bộ phận của NSNN để tác động gián tiếp vào cung cầu
thông qua hạn chế hoặc khuyến khích sản xuất và tiêu dùng. Bên cạnh đó,
NSNN còn được sử dụng để can thiệp vào thị trường tài chính thông qua sử
dụng các quỹ dự trữ tài chính tác động vào cung cầu tiền tệ, trên cơ sở đó nhà

nước thực hiện kiềm chế và kiểm soát lạm phát. [9]
e4. Giải quyết các vấn đề xã hội
Với chức năng phân phối (phân phối tổng sản phẩm xã hội), NSNN
được xem là một công cụ quan trọng để điều tiết làm giảm bớt khoảng cách
chênh lệch về thu nhập, hạn chế sự phân hóa giữa các tầng lớp dân cư và góp
phần vào thực hiện công bằng xã hội. Vai trò này của NSNN được thể hiện ở
cả hai mặt thu và chi. Về thu, nhà nước sử dụng thuế trực thu, thuế gián thu
để điều tiết thu nhập của mọi tầng lớp dân cư; về chi, thông qua các khoản chi


16

tiêu ngân sách, nhà nước thực hiện các chính sách phúc lợi và tạo ra những
sản phẩm, dịch vụ công phục vụ cho nhu cầu chung của toàn xã hội. [9]
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn; nó đảm bảo nhu cầu chi tiêu của
nhà nước và các cấp chính quyền địa phương để duy trì sự tồn tại của bộ máy
nhà nước, để xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội không vì mục tiêu lợi
nhuận, tăng tích lũy cho NSNN, NSĐP hàng năm. Tác động tích cực đến cơ
cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý các cơ cấu kinh tế, góp phần kích
thích tăng trưởng kinh tế. Điều tiết thị trường, ổn định giá cả và kiểm soát lạm
phát, đó là điều tiết cung –cầu , nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của người sản
xuất và người tiêu dùng, thông qua các hình thức trực tiếp như: chi ngân sách
mua hàng hóa, dịch vụ để điều chỉnh tổng cầu, trợ giá, bình ổn giá; sử dụng
thuế để tác động gián tiếp vào cung – cầu thông qua hạn chế hoặc khuyến
khích. Giải quyết các vấn đề xã hội như điều tiết làm giảm bớt khoảng cách
chênh lệch về thu nhập, hạn chế sự phân hóa giữa các tầng lớp dân cư và góp
phần vào thực hiện công bằng xã hội; thông qua các khoản chi tiêu ngân sách
mà thực hiện các chính sách phúc lợi công cộng và an sinh xã hội …
1.1.2. Hệ thống Ngân sách nhà nước
Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức

bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển
kinh tế- xã hội của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước
nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp.
Theo hiến pháp 1992 của nước ta và luật NSNN năm 2002, hệ thống
NSNN được tổ chức bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. [13, tr. 219-219]. Để hiểu rõ hơn về ngân sách địa phương, trước hết
ta tìm hiểu về ngân sách trung ương.
a. Ngân sách Trung ương
Về cơ cấu, ngân sách trung ương bao gồm ngân sách cơ quan lập pháp