Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn Quận Sơn Trà- Thành phố Đà Nẵng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HUỲNH MINH TUẤN

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN SƠN TRÀ – THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Đà Nẵng - Năm 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HUỲNH MINH TUẤN

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN SƠN TRÀ – THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng
Mã số: 60.34.20

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VÕ XUÂN TIẾN

Đà Nẵng - Năm 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Huỳnh Minh Tuấn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................ 3
5. Bố cục luận văn ...................................................................................... 3
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu ................................................................ 3
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC ..................................................................................................... 8
1.1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......................................... 8
1.1.1. Một số khái niệm .............................................................................. 8
1.1.2. Phân loại chi NSNN ........................................................................ 15
1.1.3. Ý nghĩa của quản lý chi NSNN ...................................................... 18
1.1.4. Các tiêu chí đánh giá kết quả chi NSNN quận Sơn Trà ................. 20
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..................... 24
1.2.1. Công tác lập dự toán chi NSNN huyện (quận) ............................... 25

1.2.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước ................................... 27
1.2.3. Công tác quyết toán chi ngân sách nhà nước .................................. 29
1.2.4. Kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước ............. 32
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC .................................................................................................... 33
1.3.1. Điều kiện tự nhiên ........................................................................... 33
1.3.2. Điều kiện kinh tế ............................................................................. 34
1.3.3. Điều kiện xã hội .............................................................................. 35
1.3.4. Các qui định của trung ương ........................................................... 35


1.3.5. Tổ chức bộ máy và trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý cấp
huyện ............................................................................................................... 35
1.3.6. Nhận thức và ý thức chấp hành của cơ quan, đơn vị sử dụng
ngân sách trên địa bàn ..................................................................................... 37
1.3.7. Các nhân tố khác ............................................................................. 37
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC QUẬN SƠN TRÀ ....................................................... 41
2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA QUẬN ẢNH
HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..................... 41
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ........................................................................... 41
2.1.2. Đặc điểm xã hội .............................................................................. 43
2.1.3. Đặc điểm kinh tế ............................................................................ 45
2.1.4. Tình hình chi ngân sách nhà nước quận Sơn Trà ........................... 49
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUẬN
SƠN TRÀ ........................................................................................................ 55
2.2.1. Công tác lập, phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước.................. 56
2.2.2. Công tác chấp hành quản lý chi ngân sách nhà nước .................... 72
2.2.3. Quyết toán quản lý chi NSNN quận Sơn Trà ................................. 80
2.2.4. Kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước ............. 82

2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN QUẬN SƠN TRÀ . 88
2.3.1. Những kết quả đạt được của việc quản lý chi NSNN quận Sơn
Trà ................................................................................................................... 88
2.3.2. Những hạn chế của chi NSNN quận Sơn Trà ................................. 91
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trên ............................................. 93
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH SƠN TRÀ ........................................................................................... 95
3.1. CĂN CỨ CỦA CÁC GIẢI PHÁP ........................................................... 95


3.1.1. Căn cứ nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội của quận trong thời
gian tới ............................................................................................................. 95
3.1.2. Định hướng hoàn thiện quản lý chi ngân sách trên địa bàn quận ... 97
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP .............................................................................. 99
3.2.1. Hoàn thiện công tác lập, phân bổ dự toán chi ngân sách quận
Sơn Trà ............................................................................................................ 99
3.2.2. Hoàn thiện công tác chấp hành chi ngân sách .............................. 104
3.2.3. Hoàn thiện công tác quyết toán chi NSNN ................................... 108
3.2.4. Hoàn thiện công tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN 110
3.3. KIẾN NGHỊ ........................................................................................... 117
KẾT LUẬN .................................................................................................. 119
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BQ

Bình quân

ĐTPT

Đầu tư phát triển

ĐTXDCB

Đầu tư xây dựng cơ bản

GTSX

Giá trị sản xuất

GDĐT

Giáo dục đào tạo

KBNN

Kho bạc nhà nước

KT-XH

Kinh tế xã hội

NSNN

Ngân sách nhà nước

NS

Ngân sách

QLNN

Quản lý nhà nước

SX

Sản xuất

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1.

Tổng giá trị sản xuất của quận Sơn Trà giai đoạn 2010 2014

2.2.

48

Tổng chi ngân sách nhà nước quận Sơn Trà giai đoạn
2010 - 2014

2.4.

47

Tổng thu ngân sách trên địa bàn quận giai đoạn 2010 2014

2.3.

Trang

48

Tình hình chi ĐTXDCB từ nguồn ngân sách quận Sơn
Trà, giai đoạn 2006 – 2014

50

2.5.

Chi đầu tư XDCB quận Sơn Trà giai đoạn 2010 – 2014

51

2.6.

Tình hình chi thường xuyên từ nguồn NS quận Sơn Trà
giai đoạn 2006 – 2014

2.7.

Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với
GTSX

2.8.

57

Tình hình phân bổ chi đầu tư xây dựng phân theo ngành
kinh tế giai đoạn 2010 – 2014

2.10.

56

Lập dự toán chi thường xuyên NSNN giai đoạn 2010 –
2014 phân theo cấp ngân sách

2.9.

52

68

Chi ngân sách quận Sơn Trà giai đoạn 2010 – 2014

phân theo nội dung kinh tế

72

2.11.

Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Sơn Trà.

74

2.12.

Tình hình chi sự nghiệp y tế giai đoạn 2010 - 2014

77


2.13.

So sánh tình hình thực hiện chi thường xuyên so với dự
toán được giao đầu năm từ năm 2010 - 2013

2.14.

Tình hình kiểm soát, thanh toán vốn ĐTXDCB từ nguồn
NSNN cấp quận qua KBNN từ năm 2006 – 2014

2.15.

80

84

Kết quả kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN quận
Sơn Trà từ năm 2006 – 2014

87


DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu

Tên hình

hình
2.1.

Quy trình lập dự toán NSNN hàng năm

2.2.

Cơ cấu chi sự nghiệp, văn hóa – thể thao – du lịch quận
Sơn Trà

Trang
59

79

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cùng với sự đổi mới chung của đất nước và thực
hiện chương trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nước, quản lý ngân
sách nhà nước cũng đã có những bước cải cách, đổi mới và đạt được một số
thành tựu đáng kể; Đặc biệt là từ khi Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội
khoá XI kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ
năm ngân sách 2004 với mục tiêu và ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc
quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, phát triển kinh tế- xã hội.
Ngân sách nhà nước vừa là nguồn kinh phí được nhà nước sử dụng để
tài trợ cho sự tồn tại và hoạt động của hệ thống bộ máy nhà nước, vừa là công
cụ để nhà nước thực hiện các dịch vụ công, chi phối, điều chỉnh các mặt hoạt
động khác của đất nước. Trong tiến trình đổi mới, thực hiện cải cách nền tài
chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan tổ
chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN một cách tiết kiệm và có
hiệu quả. Trong đó việc hoàn thiện công tác thu, chi NSNN luôn được Đảng
và Nhà nước coi là một nội dung quan trọng hàng đầu.
Một trong những giải pháp quan trọng để tăng cường nguồn lực ngân
sách chính là phải quản lý chi ngân sách thật tốt. Chính vì lẽ đó, kiểm soát và
quản lý chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhà nước luôn là mối quan tâm lớn
của Đảng, nhà nước và của các cấp, các ngành, góp phần quan trọng trong
việc giám sát sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính một cách đúng
mục đích, có hiệu quả, đồng thời là biện pháp hữu hiệu để thực hiện tiết kiệm,
chống lãng phí. Từ năm 2004, thực hiện luật ngân sách nhà nước, công tác
quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN đã có những chuyển biến tích cực,
công tác lập, duyệt, phân bổ dự toán được chú trọng hơn về chất lượng và thời

2

gian. Việc quản lý điều hành NSNN cũng đã có những thay đổi lớn và đạt
được thành tựu quan trọng, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, giả
quyết những vấn đề xã hội. Tuy nhiên, tính năng động và tích cực của đơn vị
sử dụng ngân sách chưa phát huy, tâm lý ỷ lại trông chờ vào NSNN còn phổ
biến. Điều đó ảnh hưởng không tốt đến việc huy động và khai thác các nguồn
lực cho đầu tư nhằm đạt được các mục tiêu phát triển và giải quyết được các
vấn đề xã hội. Hơn thế nữa, trong lĩnh vực quản lý chi NSNN còn nhiều bất
cập cần được nhìn nhận một cách khách quan để tìm biện pháp cải thiện. Sơn
Trà là quận có vị trí thuận lợi về phát triển du lịch. Mặc dù thời gian qua Sơn
Trà được đánh giá là đã có bước chuyển biến tích cực, song chưa thể khẳng
định được rằng đổi mới quản lý chi NSNN là những cải cách có tính hệ thống
và có hiệu quả. Công tác quản lý chi ngân sách của quận Sơn Trà hiện nay hiệu
quả chưa cao. Các đơn vị dự toán ngân sách gò bó vào chính sách chế độ, tiêu
chuẩn định mức nhưng lại không bị rang buộc về hiệu quả sử dụng ngân sách
được giao. Nhận thức được vai trò cấp thiết cần phải hoàn thiện quản lý chi
NSNN trong những năm tới, tác giả đã chọn đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi ngân
sách nhà nước trên địa bàn quận Sơn Trà – thành phố Đà Nẵng”
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về công tác quản lý chi NSNN.
- Đánh giá thực trạng tình hình quản lý chi NSNN quận Sơn Trà – Đà
Nẵng.
- Đề xuất giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi
NSNN quận Sơn Trà – Đà Nẵng.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu
Là các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến việc quản lý chi NSNN
quận Sơn Trà.

3

- Phạm vi nghiên cứu
+ Nội dung: Nghiên cứu những vấn đề ảnh hưởng chi NSNN.
+ Không gian: Các nội dung trên được tiến hành nghiên cứu trên phạm
vi quận Sơn Trà – Đà Nẵng
+ Thời gian: Các đề xuất trong luận văn có ý nghĩa từ nay đến năm
2020.
4. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu nói trên, đề tài sử dụng các phương pháp sau:
- Phương pháp khảo sát, phương pháp chuyên gia,
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh,
- Các phương pháp khác,…
5. Bố cục luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục, tài liệu tham khảo, phụ
lục, nội dung chính luận văn được kết cấu gồm 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước
- Chương 2: Thực trạng công tác quản lý chi Ngân sách quận Sơn Trà –
Đà Nẵng
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN quận
Sơn Trà – Đà Nẵng
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Trong thời gian gần đây, các vấn đề liên quan đến quản lý chi NSNN
đã có nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà quản lý kinh
tế và các bài viết đăng trên báo, tạp chí của Trung ương và địa phương, cụ
thể:
- “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp” của GSTS Dương Thị Bình Minh, Nxb tài chính, 2005 và “một số vấn đề về chính
sách tài khóa và đầu tư công với mục tiêu ổn định vĩ mô” của PGS.TS Vũ

4

Như Thăng, tạp chí quản lý ngân quỹ quốc gia số 113 (11/2011): Hai tài liệu
đề cập đến thực trạng quản lý chi tiêu công còn lãng phí, đầu tư công dàn trãi
và thiếu hiệu quả, định hướng và giải pháp cho đầu tư công ở Việt Nam trong
những năm tới: Thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế quốc gia, thu hút hợp lý các
nguồn lực xã hội để tập trung đầu tư cho hạ tầng kinh tế xã hội, nâng cao hiệu
quả sử dụng các nguồn lực tài chính công, đặc biệt nguồn vốn từ NSNN, thực
hiện cơ cấu lại chi NSNN. Công trình đề cập đến các nhóm giải pháp tiếp tục
hoàn thiện thể chế tài chính trong chi tiêu công và đầu tư công ở Việt Nam.
- Luận án tiến sĩ của tác giả Tô Thượng Hiền, Trường Đại học Ngân
hàng Thành Phố Hồ Chí Minh với đề tài “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân
sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020”
(2012),. Thông qua đề tài, tác giả đã khái quát được những điểm mới về mặt
lý luận về hiệu quả quản lý NSNN và quản lý NSNN. Trên cơ sở đó tác giả đã
phân tích nội dung phân tích thực trạng thu, chi NSNN đề xuất những giải
pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý NSNN tỉnh An Giang đảm bảo tăng
trưởng và phát triển kinh tế bền vững với tầm nhìn đến năm 2020. Đề tài này
là cơ sở lý luận giúp tỉnh Bình Định hoàn thiện hơn công tác quản lý chi ngân
sách nhà nước nói riêng và các tỉnh khác nói chung.
- Tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng trong luận án tiến sĩ “Quản lý chi ngân
sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định”
(2012), trường Đại học Kinh tế Quốc Dân. Luận án đã đưa ra cơ sở lý luận
trong đầu tư xây dựng cơ bản. Luận án đưa ra các chỉ tiêu đánh giá quản lý
chi NSNN trong đầu tư XDCB về kết quả chi, hiệu quả chi NSNN trong đầu
tư XDCB, khảo sát chu trình quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB, một chỉ
số toàn diện để đánh giá hiệu quả quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB từ
khâu Luật pháp, lập kế hoạch, lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán cho
đến khâu kiểm tra, thanh tra, đánh giá chương trình. Tác giả đã đưa ra được 7

5

giải pháp lớn góp phần giúp tăng cường công tác quản lý chi NSNN trong đầu
tư xây dựng cơ bản trên địa bàn Bình Định.
Tác giả Trần Văn Lâm trong luận án tiến sỹ “Hoàn thiện quản lý chi
NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh”
(2009), Học viện Tài chính. Tác giả đã làm sáng tỏ nhận thức mối quan hệ
giữa tăng trưởng, phát triển và phát triển bền vững, đồng thời hệ thống hóa
các vấn đề cơ bản về chi ngân sách, quản lý chi ngân sách nhà nước, đặc biệt
đã phân tích được ưu và nhược điểm của phương pháp quản lý theo kiểu quản
lý NSNN theo kiểu hành chính truyền thống và phương thức quản lý NSNN
theo kiểu hành chính truyền thống và phương thức quản lý NSNN theo khuôn
khổ chi tiêu trung hạn gắn với kết quả đầu ra. Luận án đã phân tích được thực
trạng của công tác chi quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Trên cơ
sở đó, Tác giả đề xuất ra các giải pháp hoàn thiện chi quản lý NSNN. Tuy
nhiên, Luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của tỉnh khi áp dụng phương
án quản lý mới.
- Tác giả Nguyễn Ngọc Hải trong luận án tiến sĩ “Hoàn thiện cơ chế
chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam” (2008), Luận
án đã khái quát chung được cơ chế quản lý chi đối với NSNN cho hàng hóa
công cộng, đồng thời khái quát cách thức tổ chức và điều hành các khoản chi
NSNN cho hàng hóa công cộng, đồng thời khái quát cách thức tổ chức và
điều hành khoản chi NSNN để thực hiện cung ứng hàng hóa công cộng cho
Nhà nước. Dựa trên các luận cứ khoa học, tác giả đã trình bày phân tích, đánh
giá thực trạng của nhiệm vụ chi NSNN và cơ chế quản lý NSNN cho việc
cung ứng hàng hóa công cộng trong thời kỳ chuyển đổi nền kinh tế ở Việt
Nam trên 2 khía cạnh: những thành tựu đạt được và những vấn đề cần hoàn
thiện, như vậy Luận án đã đóng góp các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý

chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng, tuy nhiên luận án chưa chỉ


6

ra được nguyên nhân sâu xa sự bất cập trong vận hành cơ chế này.
- Tác giả Hà Việt Hoàng trong luận văn thạc sĩ “Thực trạng và giải
pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý cấp huyện tỉnh Thái Nguyên”
(2007), Đại học Thái Nguyên, luận văn đề cập đến quản lý ngân sách nhà
nước trong giai đoạn hiện nay và hướng đến các năm tới. Luận văn đã đưa ra
những kinh nghiệm quản lý ngân sách hiệu quả và đã trình bày được những
luận điểm và phương pháp quản lý các nguồn thu – chi ngân sách một cách
hợp lý và giải quyết các tồn đọng hiện nay.
- Tác giả Nguyễn Hoàng Tuấn trong luận văn thạc sỹ “Nâng cao hiệu
quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2006 – 2010”
(2006), Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh, với nội dung phân cấp
ngân sách trong đó phân bổ vốn đầu tư và chi thường xuyên, từng bước đổi
mới công tác lập dự toán gắn liền với thực hiện các chương trình kinh tế, nâng
cao ý thức tiết kiệm chống lãng phí, ý thức kỷ luật tài chính, có chính sách tài
chính để khai thác hiệu quả nguồn lực hiện có góp phần tạo môi trường đầu tư
thuận lợi. Luận văn chưa làm rõ vấn đề chấp hành ngân sách của các đơn vị
dự toán.
- Tác giả Nguyễn Văn Ngọc trong luận văn thạc sĩ kinh tế “Quản lý và
sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại các cơ quan hành chính nhà nước,
đơn vị sự nghiệp trên địa bàn Lâm Đồng”, (2012), Trường Đại học Kinh tế
TP Hồ Chí Minh. Nghiên cứu những vấn đề chung về quản lý sử dụng ngân
sách nhà nước. Thực trạng quản lý và sử dụng ngân sách địa phương tại cơ
quan hành chính, đơn vị sự nghiệp ở Lâm Đồng. Tăng cường các biện pháp
quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại cơ quan hành chính,
đơn vị sự nghiệp. Luận văn chưa làm rõ vấn đề đầu tư xây dựng cơ bản.

- Tác giả Tạ Xuân Quan trong luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện quản lý
chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh” (2011), Đại học Đà Nẵng, luận văn đã


7

hệ thống và phát triển được các vấn đề lý luận cơ bản về chi ngân sách nhà
nước, làm rõ các vấn đề nổi cộm trong quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh
Hà Tĩnh đối với các khoản chi thường xuyên. Luận án cũng đã chỉ ra được
những kết quả đạt được và một số tồn tại trong việc vận dụng quá trình quản
lý chi ngân sách nhà nước. Đồng thời, luận án đã đề xuất giải pháp áp dụng
quy trình lập dự toán và phân bổ dự toán tương đối phù hợp và có khả năng
thực thi ở Hà Tĩnh hiện nay.
- Tác giả Huỳnh Thị Cẩm Liêm trong luận văn thạc sỹ “Hoàn thiện
công tác quản lý ngân sách nhà nước huyện Đức Phổ” (2011), Đại học Đà
Nẵng, luận văn đã khái quát lại những vấn đề cơ bản về NSNN và quản lý
NSNN cấp huyện. Trên cơ sở đó phân tích thực trạng công tác quản lý NSNN
huyện Đức Phổ và đưa ra các giải pháp hoàn thiện.


8

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Một số khái niệm
a. Ngân sách nhà nước
Mỗi một quốc gia khi hình thành nhà nước thì cần phải có nguồn lực để

bảo vệ chính thể nhà nước và đảm bảo cho các mặt hoạt động phát triển của
mình. Một trong những nguồn lực quan trọng nhất là NSNN. NSNN phục vụ
cho giai cấp thống trị. Nó là công cụ để giai cấp thống trị bảo vệ nhà nước ,
đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nước, đồng thời là công cụ để hoàn thiện quản
lý nhà nước của mình. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, là
điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính chất lịch sử. Nó phản ánh
những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản
phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại hàng hóa – tiền tệ cà được sử dụng
như một công cụ thực hiện chức năng của nhà nước.
Như vậy, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Bên cạnh đó, NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan ra đời, tồn tại
và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước. Luật
NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI kỳ họp lần
thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: NSNN là toàn bộ các khoản
thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và
được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ


9

của nhà nước. NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm
chủ yếu các khoản thu và chi của nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối
bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào
NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy
động được để thực hiện các mục tiêu KT – XH. NSNN được lập và thực hiện
cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn
thông qua.

NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. Quỹ này thể hiện lượng
tiền huy động từ thu nhập quốc gia để đáp ứng cho các khoản thu, chi của nhà
nước, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài
chính được tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định được vào bất kì
thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị
gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn
tài chính cho các ngành các lĩnh vực, các địa phương của nền kinh tế quốc
dân.
NSNN là một phạm trù kinh tế tài chính được coi là một hệ thống quan
hệ kinh tế tồn tại khách quan. Hệ thống các quan hệ kinh tế này được đặc
trưng bởi quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài
chính và bằng các quan hệ đó mà quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được tạo
lập và sử dụng. Hệ thống các quan hệ kinh tế này bao gồm:
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu vực doanh nghiệp.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp.
- Quan hệ giữa NSNN với các tầng lớp dân cư.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính.
Như vậy đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại
quỹ tiền tệ của Nhà nước với các khoản thu và các khoản chi của nó thì
NSNN lại phản ánh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện


10

các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với chủ thể đặc biệt,
đó là Nhà nước nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để gải
quyết các nhiệm vụ về KT – XH.
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với
nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện
nhiệm vụ chi của mỗi cặp ngân sách.

Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù
hợp với hệ thống tổ chức bộ máy QLHC nhà nước. Ở nước ta, bộ máy QLHC
Nhà nước được tổ chức 4 cấp trung ương: cấp trung ương; tỉnh, thành phố
trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và xã, phường,
thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm
vụ được giao.
b. Chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân
phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy
QLNN và thực hiện các chức năng KT – XH mà nhà nước đảm nhận theo
những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ
NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành
các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình phân phối là quá trình cấp
phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá
trình sử dụng là quá trình hình thành trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ
ngân sách không phải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử
dụng.
Như vậy, chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo
nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà
nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước.


11

Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: các khoản chi phát
triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ
máy nhà nước, chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác
theo qui định của pháp luật.
Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có

những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc trưng cơ bản như
nhau.
Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh
tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách do
chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo qui định hoặc phân cấp quản lý
NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT – XH.
Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định
cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó quyết
định các nhiệm vụ chính trị, KT – XH của vùng, miền, đất nước; thể hiện ý
chí nguyện vọng của nhân dân.
Chi ngân sách nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở
các vùng hay phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn
diện nền KT – XH của Nhà nước.
Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên
tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được
xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT – XH đề ra.
Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không
trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng
của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức chi tiêu công. Điều
này được quyết định bởi những chức năng tổng thể về KT – XH của Nhà
nước.
Các khoản chi ngân sách gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá


12

trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ suất hối đoái..nói chung là các
phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ.
Để đánh giá tính tích cực, tiến bộ của ngân sách một quốc gia người ta
thường xem xét đến cơ cấu nội dung chi của ngân sách quốc gia đó. Cơ cấu

chi ngân sách thường được hiểu là hệ thống các khoản chi ngân sách bao
gồm: các khoản chi và tỷ trọng của nó...Nội dung, cơ cấu chi NSNN là sự
phản ánh những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước đó trong
từng giai đoạn, lĩnh vực và chịu sự chi phối của các nhân tố sau:
- Chế độ chính trị xã hội là nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến nội dung, cơ
cấu chi ngân sách vì nó quyết định bản chất và nhiệm vụ KT – XH của Nhà
nước.
- Sự phát triển của lực lượng sản xuất vì nó tạo khả năng và điều kiện
cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung
cơ cấu chi trong từng thời kì nhất định
- Khả năng tích lũy của nền kinh tế: khả năng này càng lớn thì nguồn
chi đầu tư phát triển kinh tế cũng như khả năng đáp ứng yêu cầu chi thường
xuyên tăng lên.
- Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ KT – XH mà
nó đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
c. Quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà
chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp
thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển
phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt
động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và
phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải
xác định đúng đắn.


13

Quản lý chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ
tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên
cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật.

Quản lý chi ngân sách cấp quận là quá trình các cơ quan quản lý nhà
nước có thẩm quyền sử dụng hệ thống các biện pháp tác động vào hoạt động
chi ngân sách cấp quận, đảm bảo cho các khoản chi ngân sách quận được sử
dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.
Quản lý chi ngân sách là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một
cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ
thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân bổ ngân
sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân
sách.
Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp
phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy
và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN là
quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch
đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu
quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ
của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT – XH.
Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do Nhà
nước điều hành và là một mặt của quản lý kinh tế - xã hội quan trọng, do đó
trong quản lý NSNN cần được nhận thức đầy đủ. Chủ thể quản lý NSNN là
Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực
hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản
lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Nói cụ thể
hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN.


14

Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương
pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như:

- Phương pháp tổ chức: được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể
quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của NSNN theo những
khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt
động đó của quản lý NSNN.
- Phương pháp hành chính: được sử dụng khi các chủ thể quản lý
NSNN muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ
một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành
chính.
- Phương pháp kinh tế: được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy
kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động
tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý NSNN.
- Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: được sử dụng để
quản lý và điều hành các hoạt động quản lý NSNN được xem như một loại
công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng.
Bên cạnh đó, vấn đề quan trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức
quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn
vậy cần phải quan tâm các mặt sau:
- Quản lý chi phải gắn chặt với việc bố trí các khoản chi làm cơ sở cho
việc quản lý xây dựng quy chế kiểm tra, kiếm soát.
- Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các
khoản chi tiêu ngân sách nhà nước.
- Quản lý chi phải thực hiện các biện pháp đồng bộ, kiểm tra giám sát
trước, trong và sau khi chi.
- Phân cấp quản lý các khoản chi cho các cấp chính quyền địa phương
và các tổ chức trên cơ sở phải phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển KT – XH của


15

các cấp theo luật ngân sách để bố trí các khoản chi cho thích hợp.

- Quản lý chi ngân sách phải kết hợp quản lý các khoản chi ngân sách
thuộc vốn nhà nước với các khoản chi thuộc nguồn của các thành phần kinh tế
để tạo ra sức mạnh tổng hợp, nâng cao hiệu quả chi.
1.1.2. Phân loại chi NSNN
Tùy theo yêu cầu của việc phân tích, đánh giá và quản lý NSNN trong
từng thời kỳ người ta có thể phân chia các khoản chi NSNN theo tiêu thức
khác nhau. Theo tính chất kinh tế, chi NSNN được chia ra các nội dung:
a. Chi đầu tư phát triển kinh tế
Một trong các chức năng quan trọng của nhà nước là chức năng tổ chức
kinh tế. Chức năng này trong cơ chế thị trường được thể hiện bằng vai trò của
nhà nước trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Ngân sách nhà nước
với các vai trò của nó được coi là một công cụ quan trọng trong việc thực hiện
chức năng nói trên của nhà nước.
Chi phát triển đầu tư là những khoản chi mang tính chất tích lũy phục
vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng gắn với việc cơ sở hạ tầng nhằm tạo ra
môi trường và điều kiện thuận lợi cho việc bỏ vốn đầu tư của các doanh
nghiệp vào các lĩnh vực cần thiết, phù hợp với mục tiêu của nền kinh tế. Nói
khác đi, việc chi cho đầu tư phát triển của NSNN nhằm mục đích tạo ra sự
khởi động ban đầu, kích thích quá trình vận động các nguồn vốn trong xã hội
để hướng tới sự tăng trưởng.
Chi đầu tư phát triển được cấp phát chủ yếu từ ngân sách trung ương và
một số bộ phận đáng kể của ngân sách địa phương và bao gồm các khoản chi
sau đây:
- Chi đầu tư xây dựng cơ bản: Là khoản chi tài chính nhà nước được
đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (cầu cống, bến cảng, sân bay,
hệ thống thủy lợi..), các công trình kinh tế có tính chất chiến lược , các công