Luật Tài Chính và Bảo Hiểm

TIỂU LUẬN
Đề Tài:
“Một số hạn chế của các quy định pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước”

Lời Mở Đầu
1


Như chúng ta đã biết, Bội chi ngân sách nhà nước là một vấn đề mà các quốc
gia đều gặp phải. Việc xử lý Bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) là một vấn đề
nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác
động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Vì vậy mỗi quốc gia đều có
những biện pháp thích hợp nhằm khắc phục bội chi ngân sách đưa bội chi đến
một mức nhất định. Chính phủ Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Luật
ngân sách nhà nước đã đi vào cuộc sống và đạt nhiều kết quả quan trọng trong
quản lý ngân sách nhà nước, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia vững
mạnh, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mặc
dù vậy, quy trình ngân sách trong luật còn phức tạp, tồn tại nhiều bất cập trong
thực tiễn. Vì vậy em chọn đề tài: “Một số hạn chế của các quy định pháp luật về
bội chi ngân sách nhà nước” để viết bài tiểu luận này.

Nội Dung
I. Những vấn đề chung về bội chi ngân sách nhà nước
2


1. Bội chi ngân sách nhà nước:
Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội
chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi ngân sách trung ương được xác định
bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách trung ương không bao gồm
chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách trung ương. Bội chi ngân sách địa phương

cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác
định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm
chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương. ( Khoản 1
Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015)
1.2. Bội chi ngân sách trung ương được bù đắp từ các nguồn sau:
a) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu Chính phủ, công trái xây dựng Tổ
quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật;
b) Vay ngoài nước từ các khoản vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), vay
ưu đãi của Chính phủ các nước, các định chế tài chính các nước và các tổ chức
quốc tế; phát hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế; không bao gồm các
khoản Chính phủ vay về cho các tổ chức kinh tế vay lại.
1. 3. Bội chi ngân sách địa phương được bù đắp từ các nguồn sau:
a) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và các
khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật;
b) Vay từ nguồn Chính phủ vay về cho ngân sách địa phương vay lại.
1.4. Vay để bù đắp bội chi ngân sách quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều
này không bao gồm sổ vay để trả nợ gốc.
1.5. Ngân sách cấp tỉnh từng địa phương được phép bội chi khi đáp ứng đủ
các quy định và điều kiện sau:
a) Chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung
hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo quy định tại điểm a
khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách nhà nước
b) Bội chi ngân sách cấp tỉnh hằng năm không vượt quá mức bội chi ngân
sách hằng năm được Quốc hội quyết định cho từng địa phương cấp tỉnh theo quy
định tại điểm c khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách nhà nước;
c) Trong thời hạn 90 ngày, kể từ ngày kết thúc năm ngân sách trước năm xây
dựng dự toán, không phát sinh nợ quá hạn đối với các khoản nợ vay phải thanh
toán trong năm ngân sách trước năm xây dựng dự toán. Trường hợp đặc biệt, Bộ
Tài chính trình Chính phủ;
3

d) Vay bù đắp bội chi ngân sách địa phương được huy động chủ yếu từ các
khoản vay trung và dài hạn. Hằng năm, căn cứ diễn biến thị trường vốn, Bộ Tài
chính trình Chính phủ tỷ lệ tối thiểu các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách địa
phương có thời hạn vay trung và dài hạn;
đ) Số dư nợ vay của ngân sách địa phương, bao gồm cả số vay bù đắp bội chi
ngân sách theo dự toán, không vượt mức dư nợ vay quy định tại khoản 6 Điều này.
1.6. Mức dư nợ vay của ngân sách địa phương:
a) Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, không vượt quá 60%
số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp;
b) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo
phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương, không vượt quá
30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp;
c) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo
phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương, không
vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp;
d) Việc xác định số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn
hơn, bằng hoặc nhỏ hơn chi thường xuyên quy định tại điểm b và điểm c của khoản
này trên cơ sở dự toán thu, chi ngân sách địa phương được Quốc hội quyết
định của năm dự toán ngân sách, số thu ngân sách địa phương được hưởng theo
phân cấp được xác định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 15 của Nghị định này, không
bao gồm khoản thu kết dư ngân sách địa phương.
1.7. Giao Bộ Tài chính quy định chi tiết và hướng dẫn nội dung vay và trả nợ
của chính quyền địa phương.
(Điều 4 Nghị Định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ngân sách
nhà nước số 163/2016/NĐ/CP)
2. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước
Có 2 nhóm nguyên nhân cơ bản gây ra bội chi NSNN:
- Nhóm nguyên nhân thứ nhất là tác động của chu kỳ kinh doanh. Khủng hoảng

làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên, để giải quyết
những khó khăn mới về kinh tế và xã hội. Điều đó làm cho mức bội chi NSN N
tăng lên. ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh, thu của Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi
chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức bội chi NSNN. Mức bội chi
do tác động của chu kỳ kinh doanh gây ra được gọi là bội chi chu kỳ.
4


- Nhóm nguyên nhân thứ hai là tác động của chính sách cơ cấu thu chi của
Nhà nước. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu
dùng sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư
và tiêu dùng của Nhà nước thì mức bội chi NSNN sẽ giảm bớt. Mức bội chi do tác
động của chính sách cơ cấu thu chi gây ra được gọi là bội chi cơ cấu.
Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai
lớn,...), tổng hợp của bội chi chu kỳ và bội chi cơ cấu sẽ là bội chi NSNN.
3. Một số giải pháp xử lý bội chi Ngân sách Nhà nước
Bội chi NSNN tác động đến kinh tế vĩ mô phụ thuộc nhiều vào các giải pháp
nhằm bù đắp bội chi NSNN. Mỗi giải pháp bù đắp đều làm ảnh hưởng đến cân đối
kinh tế vĩ mô. Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới thường sử dụng các giải pháp
chủ yếu nhằm xử lý bội chi NSNN như sau:
Thứ nhất: Nhà nước phát hành thêm tiền. Việc xử lý bội chi NSNN có thể
thông qua việc nhà nước phát hành thêm tiền và đưa ra lưu thông. Tuy nhiên, giải
pháp này sẽ gây ra lạm phát nếu nhà nước phát hành thêm quá nhiều tiền để bù đắp
bội chi NSNN. Đặc biệt, khi nguyên nhân bội chi NSNN là do thiếu hụt các nguồn
vốn đối ứng để đầu tư cho phát triển gây "tăng trưởng nóng" và không cân đối với
khả năng tài chính của quốc gia.
Thứ hai: Vay nợ cả trong và ngoài nước. Để bù đắp thâm hụt NSNN, nhà
nước có thể vay nợ nước ngoài và trong nước. Việc vay nợ nước ngoài quá nhiều
sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài cả về chính trị lẫn kinh tế và làm giảm dự
trữ ngoại hối quá nhiều khi trả nợ, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn đến khủng hoảng

tỷ giá. Vay nợ trong nước sẽ làm tăng lãi suất, và cái vòng nợ - trả lãi - bội chi sẽ
làm tăng mạnh các khoản nợ công chúng và kéo theo gánh nặng chi trả của NSNN
cho các thời kỳ sau...
Thứ ba: Tăng các khoản thu, đặc biệt là thuế. Việc tăng các khoản thu, đặc
biệt là thuế có thể sẽ bù đắp sự thâm hụt NSNN và giảm bội chi NSNN. Tuy nhiên,
đây không phải là giải pháp cơ bản để xử lý bội chi NSNN, bởi vì nếu tăng thuế
không hợp lý sẽ dẫn đến làm giá cả hàng hóa tăng gây ảnh hưởng lớn đến sản xuất
và đời sống nhân dân, nghiêm trọng hơn sẽ triệt tiêu động lực của các doanh
nghiệp trong các ngành sản xuất kinh doanh và làm mất đi khả năng cạnh tranh của
nền kinh tế đối với các nước trong khu vực và trên thế giới.
Thứ tư: Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên từ
NSNN. Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhưng vô cùng quan trọng với
5


mỗi quốc gia khi xảy ra bội chi NSNN và xuất hiện lạm phát. Triệt để tiết kiệm các
khoản đầu tư công có nghĩa là chỉ đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu
quả nhằm tạo ra những đột phá cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt những dự
án chưa hoặc không hiệu quả thì phải cắt giảm, thậm chí không đầu tư. Mặt khác,
bên cạnh việc triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công, những khoản chi thường
xuyên của các cơ quan nhà nước cũng phải cắt giảm nếu những khoản chi này
không hiệu quả và chưa thực sự cần thiết.
Thứ năm: Tăng cường vai trò quản lý nhà nước nhằm bình ổn giá cả, ổn định
chính sách vĩ mô và nâng cao hiệu quả hoạt động trong các khâu của nền kinh tế.
Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước sử dụng một hệ thống chính sách và công
cụ quản lý vĩ mô để điều khiển, tác động vào đời sống kinh tế - xã hội, nhằm giải
quyết các mối quan hệ trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội, nhất là mối
quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội, giữa tăng trưởng kinh tế với
giữ gìn môi trường v.v.. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, khi lạm phát là một vấn
nạn của các nước trên thế giới, vấn đề tăng cường vai trò quản lý nhà nước đối với

quản lý NSNN nói chung và xử lý bội chi NSNN nói riêng có ý nghĩa vô cùng cấp
thiết.
II. Một số hạn chế của các quy định pháp luật về bội chi ngân sách nhà
nước
1. Về bội chi và phương pháp tính bội chi NSNN
Luật Ngân sách Nhà nước và văn bản hướng dẫn quy định bội chi ngân sách nhà
nước là bội chi ngân sách trung ương (NSTW) và được bù đắp bằng nguồn vay
trong nước và ngoài nước. Bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến
hạn. Chi NSTW bao gồm chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay.
Như vậy, khoản chi ngân sách này được phản ánh 2 lần trong ngân sách: lần thứ
nhất, sử dụng nguồn vay để thực chi cho các nhiệm vụ như chi đầu tư, dự trữ,... lần
thứ hai, được phản ánh trong chi trả nợ gốc khi đến hạn trả nợ vay. Do đó, mức bội
chi ngân sách nhà nước của Việt Nam thường cao hơn so với phương pháp tính bội
chi ngân sách theo thông lệ quốc tế.
Bội chi được tính bằng số vay mới trong năm, chi ngân sách nhà nước bao
gồm toàn bộ chi trả nợ; không trừ đi trả nợ gốc. Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà
nước còn chưa phản ánh đầy đủ các khoản vay của Chính phủ như: vay bằng trái
phiếu Chính phủ cho lĩnh vực giáo dục, y tế, giao thông, thuỷ lợi,...
2. Về phạm vi tính bội chi ngân sách:
Theo quy định của pháp luật hiện hành: Bội chi ngân sách nhà nước không
phản ánh khoản vay bằng phát hành trái phiếu Chính phủ cho lĩnh vực giáo dục, y
tế, giao thông, thuỷ lợi; khoản vay về cho vay lại,... Tuy nhiên, những khoản vay
6


này được tính vào nghĩa vụ nợ của Chính phủ, nợ công và được bố trí để trả nợ.
Nhiều nước trên thế giới đều thực hiện nguyên tắc phản ánh đầy đủ các khoản vay
thuộc nghĩa vụ nợ của Chính phủ vào cân đối NSNN.
Hiện nay, Chính phủ thực hiện vay ngoài nước với 2 mục tiêu được xác định
là: (1) vay ưu đãi từ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho bù đắp bội chi

ngân sách nhà nước để đầu tư các chương trình, dự án thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế
- xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp; (2) vay ưu đãi, vay thương mại của
các nước và các tổ chức quốc tế để thực hiện cho vay lại đối với các dự án đầu tư
phát triển có khả năng thu hồi vốn (bao gồm cả các dự án cơ sở hạ tầng). Khoản
vay về cho vay lại này không tính vào bội chi ngân sách nhà nước. Về lâu dài, nên
bỏ cơ chế Chính phủ vay về cho vay lại, các doanh nghiệp tự vay trên thị trường
vốn và tự bố trí nguồn trả nợ; trường hợp thật cần thiết thì Nhà nước bảo lãnh.
Trước mắt, khi còn tiếp tục thực hiện cơ chế vay về cho vay lại thì thực hiện theo
dõi và quản lý thông qua Quỹ tích luỹ trả nợ, không phản ánh vào cân đối NSNN
(không tính vào bội chi NSNN) vì đây là khoản vay đã xác định được nguồn để trả
nợ, mặt khác đối tượng nhận vay chủ yếu là các doanh nghiệp, không phải là đối
tượng của NSNN.
3. Về giới hạn mức huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh.
Quy định hiện hành có quy định giới hạn mức dư nợ từ nguồn vốn huy động
không quá 30% (100% đối với TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh) Đối với khoản vay
của chính quyền địa phương để đầu tư dự án có khả năng thu hồi vốn thì không
tính vào giới hạn dư nợ trên theo đúng quy định.
Thực hiện chính sách này đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động huy
động thêm nguồn vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội ở địa phương,
nhất là những thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, tỉnh Khánh
Hoà,... đã thực hiện khá tốt cơ chế này để phát triển cơ sở hạ tầng mà vẫn đảm bảo
nguồn trả nợ.
4. Chưa có quy định cụ thể về quản lý vốn đầu tư phát triển từ nguồn NSNN.
Quản lý vốn đầu tư phát triển là một nội dung quan trọng trong quản lý chi
NSNN. Hiện nay, chưa có quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư phát triển (lập dự
toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn, dự án đầu tư), mà chỉ được quy
định ở các văn bản dưới Luật (Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ),
dẫn đến tính pháp lý không cao, trong tổ chức thực hiện còn tình trạng bố trí vốn
cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê
duyệt, chưa đủ thủ tục, chưa căn cứ vào nguồn lực và còn dàn trải, làm cho dự án

đầu tư triển khai chậm, kéo dài thời gian thực hiện, giảm hiệu quả vốn đầu tư
NSNN.
5. Về các quy định khác có liên quan đến quản lý NSNN có tác động đến tình
trạng bội chi NSNN
7


Đất nước ta đang trong quá trình phát triển, quy mô nền kinh tế vẫn còn nhỏ,
trình độ lao động chưa cao, hiệu quả trong sản xuất kinh doanh còn hạn chế...
Chính vì vậy nguồn thu NSNN chưa lớn và không thưc sự vững chắc, một số
nguồn thu lớn vẫn phụ thuộc vào giá cả thị trường thế giới (thu từ dầu thô, thuế
xuất nhập khẩu …) điều đó đã gây khó khăn cho công tác tăng thu, giảm chi và
kiềm chế bội chi NSNN ở nước ta.
Những quy định của pháp luật còn chưa chặt chẽ dẫn đến tình trạng thất thu,
trốn thuế, công tác kiểm tra, giám sát việc thu chi ngân sách cũng là nguyên nhân
tác động xấu đến bội chi ngân sách Nhà nước.
Lãi suất vay trong thời gian qua còn cao, thời gian vay còn ngắn, ít có những
khoản vay dài hạn, trong khi đó nhiều khoản vay được dùng để xây dựng đầu tư cơ
bản với thời gian thu hồi vốn dài đã gây khó khăn cho công tác thu ngân sách. Mặt
khác nhiều dự án đầu tư không mang lại hiệu quả, nhiều chủ dự án không có khả
năng trả nợ, tình trạng tham ô, tham nhũng ở nhiều cấp, nhiều lĩnh vực còn diễn ra
phổ biến cũng là những nguyên nhân gây thất thoát lãng phí trong việc sử dụng
nguồn ngân sách Nhà nước.
Đối với những khoản vay nước ngoài, mặc dù được ưu đãi với lãi suất thấp,
thời gian vay dài hạn với khối lượng tương đối lớn, tuy nhiên đây là những khoản
vay theo chương trình, theo những điều khoản đã được định sẵn trong các hợp
đồng vay nợ mà bên đối tác đưa ra, vì vậy mà nếu như ta không có sự chuẩn bị kỹ
càng, xem xét kĩ tính khả thi của từng dự án, thẩm định, duyệt dự án một cách rõ
ràng thì có thể gây ra hiệu quả không được như mong đợi gây thất thoát và thiệt hại
cho NSNN khi phải thực hiện điều kiện của đối tác và lại đè nặng lên NSNN khi

phải chi để trả nợ cho các khoản vay trước đó.
Riêng đối với việc cân đối ngân sách Nhà nước hiện nay, thì tình trạng ngân
sách trung ương cân đối hộ ngân sách địa phương bằng những chỉ tiêu, những định
mức quy định cho từng địa phương. Chính những quy định này đã làm mất đi tính
sáng tạo chủ động trong hoạt động thu, chi của các địa phương. Mặt khác chính hệ
thống ngân sách lồng ghép hiện đang áp dụng ở nước ta (nghĩa là ngân sách cấp
trên phải “ôm” cả ngân sách cấp dưới) đang tạo ra sự ỷ lại, thụ động, trông chờ của
địa phương vào sự phân bổ ngân sách của cấp trên. Đây là một nhược điểm rất lớn
trong cơ chế quản lý ngân sách ở nước ta khi đã bỏ “nền kinh tế bao cấp” để phát
triển nền kinh tế thị trường. Hậu quả rõ ràng nhất là việc cân đối ngân sách địa
phương như hiện nay, nhất là đối với các tỉnh điều tiết ngân sách về trung ương đã
làm nguồn lực ngân sách nhà nước bị phân tán khiến ngân sách trung ương luôn
trong tình trạng khó khăn, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư phát triển, trong khi địa
phương không có sự chủ động trong quản lý ngân sách.
Ngoài ra hiện vẫn còn những đề mục chi trả nợ gốc trong cân đối thu, chi
ngân sách Nhà nước, phản ánh sai bản chất các nghiệp vụ tài chính ngân sách,
khiến cho công đoạn thủ tục còn rườm rà gây chậm trễ trong việc thu, chi ngân
8


sách ảnh hưởng đến công tác quản lý và hoạch định mức bội chi ngân sách nhà
nước của chúng ta.

Kết Luận

9


Tùy định hướng và thực tiễn tình hình phát triển kinh tế, xã hội của từng
quốc gia mà bội chi ngân sách nhà nước mang ý nghĩa tích cực hay tiêu cực.

Đối với Việt Nam trong hoàn cảnh hiện tại, vấn đề bội chi ngân sách luôn được
đề đặt ra và tìm hướng khắc phục hợp lý. Cùng với nhu cầu và hoàn cảnh này,
Chính phủ nước ta đã thiết lập cơ chế pháp lý thích hợp với hoàn cảnh kinh tế
thời cuộc, tận dụng các công cụ của mình để khắc phục tình trạng bội chi ngân
sách nhà nước, ổn định nền kinh tế đất nước hiện thời và làm nền tảng phát
triển các lĩnh vực khác trong tương lai.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

10


1. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015
2. Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà
nước số 163/2016/NĐ- CP
3. />4. />
MỤC LỤC

11


STT
1
2

3
4

NỘI DUNG

TRANG

LỜI MỞ ĐẦU
NỘI DUNG
I. Những vấn đề chung về bội chi ngân sách nhà nước
1. Bội chi ngân sách nhà nước

2
3
3
3

2. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước
3. Một số giải pháp xử lý bội chi Ngân sách Nhà nước
II. Một số hạn chế của các quy định pháp luật về bội chi
ngân sách nhà nước
1. Về bội chi và phương pháp tính bội chi NSNN
2. Về phạm vi tính bội chi ngân sách
3. Về giới hạn mức huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh
4. Chưa có quy định cụ thể về quản lý vốn đầu tư phát triển từ
nguồn NSNN
5. Về các quy định khác có liên quan đến quản lý NSNN có
tác động đến tình trạng bội chi NSNN
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

4
5
6

12

6
7
7
7
8
10
11