Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách từ thực tiễn ngành Kiểm sát nhân dân

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

CHU THỊ QUYÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO
CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH TỪ THỰC TIỄN NGÀNH
KIỂM SÁT NHÂN DÂN
Chuyên ngành: Luật Kinh Tế
Mã số

:

60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM THỊ GIANG THU

HÀ NỘI, 2017


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CHO CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ...............................7
1.1. Những vấn đề chung về quản lý ngân sách nhà nước .........................................7
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách .........13
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH TRONG NGÀNH KIỂM SÁT

NHÂN DÂN .............................................................................................................27
2.1. Khái quát về Viện kiểm sát nhân dân ................................................................27
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân
sách trong ngành Kiểm sát nhân dân ........................................................................32
2.3. Đánh giá về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân
sách trong ngành Kiểm sát nhân dân giai đoạn 2012-2015 ......................................51
Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN NGÂN
SÁCH TRONG NGÀNH KIỂM SÁT NHÂN DÂN .............................................62
3.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước của ngành Kiểm sát
nhân dân ....................................................................................................................62
3.2. Một số giải pháp thúc đẩy phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị
dự toán trong ngành Kiểm sát nhân dân....................................................................69
KẾT LUẬN ..............................................................................................................78
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................79


DANH MỤC VIẾT TẮT
NQ

Nghị quyết

TW

Trung ương

NSNN

Ngân sách nhà nước

KSND

Kiểm sát nhân dân

TT

Thông tư

NĐ

Nghị định

CP

Chính phủ

BTC

Bộ Tài chính

NS

Ngân sách

UBND

Ủy ban nhân dân

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSTW

Ngân sách trung ương

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBTVQH

Ủy ban thường vụ quốc hội

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

ĐVDT

Đơn vị dự toán

KTNN

Kiểm toán nhà nước

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Hình 2.1: Tổ chức đơn vị dự toán ngân sách ngành Kiểm sát nhân dân ..................33
Bảng 2.1: Kinh phí cấp cho ngành Kiểm sát nhân dân từ năm 2012-2015 ..............38
Hình 2.2: Phân cấp lập dự toán ngân sách nhà nước ngành Kiểm sát nhân dân.......40
Hình 2.3: Phân cấp giao dự toán ngân sách nhà nước ngành Kiểm sát nhân dân.....43
Hình 2.4: Phân cấp quyết toán ngân sách nhà nước ngành Kiểm sát nhân dân ........46
Bảng 2.2: Kết quả kiểm toán chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2012-2015 ............51


Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là nguồn lực tài chính của quốc gia. Việc quản lý quá
trình hình thành và phân bổ một cách có hiệu quả ngân sách nhà nước là vấn đề
quan trọng và cấp thiết của các quốc gia trên thế giới. Quản lý ngân sách nhà nước
là một bộ phận cấu thành của quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội và
được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa
phương.
Trên phương diện lý thuyết cũng như tổng kết thực tiễn, phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu
quả quản lý ngân sách nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết
mối quan hệ giữa các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc xử lý
các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước. Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước giúp cho việc xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp quản
lý ngân sách, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Viện kiểm sát nhân dân là một hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà
nước, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo
trong ngành. Với chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp
theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân góp phần đảm
bảo cho pháp luật được chấp hành nghiêm minh và thống nhất.

Thực hiện chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, nhiệm vụ của Viện
KSND càng được tăng cường và mở rộng.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải
cách tư pháp đến năm 2020 đã nêu rõ :
Đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách cho các cơ quan và hoạt động
tư pháp theo hướng ngân sách tư pháp do Quốc hội phân bổ và giao các cơ quan tư
pháp địa phương quản lý và sử dụng, có sự giám sát, kiểm tra của các cơ quan tư
pháp trung ương; có cơ chế cho phép địa phương hỗ trợ kinh phí hoạt động cho cơ
quan tư pháp từ khoản vượt thu ngân sách địa phương. [1]
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lấn thứ XI khẳng định:
Viện kiểm sát được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Tòa án, bảo đảm tốt
hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực
1


hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; tăng cường trách nhiệm
công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra. [2]
Trong bối cảnh cải cách tư pháp mãnh mẽ như hiện nay, nhằm đáp ứng yêu
cầu hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc đổi mới, tăng cường chức năng, nhiệm
vụ các khâu công tác nghiệp vụ, tạo đột phá trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn
thì thực tiễn đặt ra trong công tác quản lý tài chính là phải nâng cao hiệu quả phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán trong ngành Kiểm sát nhân
dân nhằm đảm bảo tốt hơn nữa điều kiện cơ sở, vật chất, kinh phí của ngành, tăng
tính chủ động, trách nhiệm của đơn vị dự toán ngân sách các cấp trong quản lý sử
dụng ngân sách nhà nước nhằm sử dụng tiết kiệm, hiệu quả ngân sách nhà nước.
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn nêu trên, học viên đã lựa chọn đề tài: “Phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách từ thực tiễn ngành
Kiểm sát nhân dân" làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng

là đề tài được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu trong những năm vừa qua. Cụ thể
như:
- Cuốn "Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng"
của Ngân hàng Thế giới do Nhà xuất bản Văn hoá thông tin ấn hành năm 2005 đã
cung cấp nhiều vấn đề mang tính lý thuyết về phân cấp.
- Cuốn sách “Trao quyền trong thực tế – từ sự phân tích đến thực hiện” của
Ngân hàng thế giới, Nhà xuất bản văn hóa thông tin (năm 2006) đề cập đến vấn đề
trao quyền-cách hiểu và áp dụng trong thực tiễn.
Đề tài: “Thực hiện tốt sự phân cấp giữa chính quyền Trung ương với chính
quyền địa phương" Viện quản lý kinh tế Trung ương thực hiện (2005). Cuốn sách
“Phân cấp quản lý nhà nước - Lí luận và thực tiễn" của PGS.TS Võ Kim Sơn, do
Nhà xuất bản Chính trị quốc gia ấn hành năm 2004. Cuốn sách “Phân cấp ngân sách
cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp” của tác giả PGS.TS Lê Chi
Mai (2006) do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành. Cuốn sách “Điều hòa
ngân sách giữa trung ương và địa phương” của tác giả TS Bùi Đường Nghiêu (chủ
biên 2006) do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành. Ngoài ra còn nhiều công

2


trình nghiên cứu liên quan đến quản lý ngân sách nhà nước của Ủy ban Tài chính –
Ngân sách của Quốc hội, Học viện Tài chính, Trường Đại học Kinh tế quốc dân...
Các công trình nghiên cứu, cuốn sách nói trên đã tiếp cận dưới những góc độ
khác nhau cả về mặt lý luận và thực tiễn việc phân cấp quản lý ngân sách là nguồn
tư liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả trong việc xây dựng đề cương nghiên cứu,
cũng như trong quá trình triển khai viết luận văn. Song những công trình nghiên cứu
khoa học nêu trên chủ yếu nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và
trên nhiều lĩnh vực khác nhau, chưa nghiên cứu đầy đủ về phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách.
Các công trình nghiên cứu mới tập trung vào hệ thống giải pháp đổi mới công

tác quản lý ngân sách nói chung chứ chưa tập trung nhiều vào giải pháp về phân cấp
quản lý ngân sách hoặc nếu có nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách thì mới
chỉ chú ý đến một số nội dung như: sự tác động qua lại tương hỗ giữa phân cấp và
quản lý tài chính công; phân cấp quản lý hành chính nhà nước hay đánh giá tình
hình phân cấp giữa Chính phủ và Chính quyền cấp tỉnh trên một số lĩnh vực như:
quy hoạch, kế hoạch, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở, ngân sách, quản lý đất
đai, tài nguyên, khoáng sản, quản lý doanh nghiệp nhà nước, quản lý các đơn vị
cung ứng dịch vụ công cộng, về tổ chức bộ máy và nhân sự.
Một số nghiên cứu đã xem xét vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
song chủ yếu mới tiếp cận dưới giác độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi
sâu phân tích việc thực hiện các quy định trên thực tế chẳng hạn như trong cuốn
“Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp” của
tác giả PGS.TS Lê Chi Mai (2006) do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành,
tác giả mới chỉ phân tích bản chất và nội dung của phân cấp ngân sách, các mô hình
quản lý ngân sách, các tiêu chí và mức độ phân cấp ngân sách, những lợi ích và rủi
ro trong quá trình phân cấp phân cấp ngân sách, quy trình ngân sách, định mức phân
bổ và chi tiêu ngân sách...
Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu các lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán
ngân sách nói riêng, đồng thời xây dựng hệ thống các giải pháp nâng cao hiệu quả
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán là rất cần thiết.

3


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài hệ thống hóa lý thuyết cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước, nghiên
cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật phân cấp quản lý ngân sách cho
các đơn vị dự toán ngân sách.

Trên cơ sở tìm hiểu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách cho các đơn vị
dự toán ngân sách trong ngành Kiểm sát nhân dân; đánh giá những kết quả đã đạt
được, những tồn tại, hạn chế trong việc phân cấp quản lý NSNN cho các đơn vị dự
toán ngân sách ngành Kiểm sát nhân dân đưa ra phương hướng và giải pháp chủ yếu
nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu nói trên, luận văn tập trung giải quyết các
nhiệm vụ trọng tâm, chủ yếu sau:
- Hệ thống hóa, làm rõ thêm một số vấn đề lý luận cơ bản, các căn cứ pháp lý,
cơ chế điều hành, quản lý của nhà nước về quản lý ngân sách nhà nước trong ngành
Kiểm sát nhân dân dân hiện nay.
- Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các
đơn vị dự toán NS ngành Kiểm sát nhân dân trong giai đoạn 2012 - 2015 từ đó đề
xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN cho các đơn vị
dự toán ngân sách trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho
các đơn vị dự toán ngân sách.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn đi sâu vào xem xét vấn đề phân cấp quản lý trong lĩnh vực ngân sách
nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách trên các nội dung:
Phân cấp về thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức
ngân sách nhà nước;
Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước;
Phân cấp trong quản lý chu trình ngân sách nhà nước;
Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước.
4

Nghiên cứu và phân tích thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho
đơn vị dự toán các cấp ngành Kiểm sát nhân dân từ đơn vị dự toán cấp I đến các
đơn vị dự toán cấp III trực thuộc trên cơ sở tổng hợp số liệu NSNN năm 2012,
2013, 2014, 2015. Luật Ngân sách Nhà nước 2015 cùng các văn bản hướng dẫn thi
hành có hiệu lực từ 1.1.2017 và cho đến nay chưa thực sự có những vấn đề thực tiễn
để đánh giá xem xét. Kết quả phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũng được thể
hiện rõ nhất thông qua việc phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước hàng năm.
Cho đến nay, quyết toán Ngân sách Nhà nước 2015 mới được Quốc hội thông qua.
Vì vậy học viên đánh giá phân tích dựa trên kết quả đến 2015.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Học viên đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống là tra cứu, sưu
tầm tài liệu, kế thừa có chọn lọc và phát triển kết quả nghiên cứu của một số công
trình nghiên cứu có liên quan trong ngành Kiểm sát nhân dân cũng như các công
trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN đã được công bố để làm rõ các vấn đề
được đề cập trong luận văn.
Bên cạnh đó, luận văn sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp trên cơ sở thu
thập thông tin, số liệu từ những báo cáo về số liệu ngân sách nhà nước, dự toán
NSNN, quyết toán NSNN ngành Kiểm sát nhân dân...để hệ thống hóa các dữ liệu
nhằm minh họa giúp ta thấy rõ hơn về tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước cho các đơn vị dự toán trong ngành Kiểm sát nhân dân.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Luận văn góp phần hệ thống hóa, phân tích và làm rõ thêm một số vấn đề lý
luận; các qui định quản lý ngân sách nhà nước, phân cấp quản lý ngân sách cho các
đơn vị dự toán ngân sách.
- Phân tích, làm rõ thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho đơn vị
dự toán các cấp trong ngành Kiểm sát nhân dân, đánh giá những kết quả đạt được,
chỉ rõ những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân.
- Đề xuất phương hướng và hệ thống giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán của ngành Kiểm sát nhân dân
nhằm sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn vốn ngân sách nhà nước, góp phần nâng

cao hiệu quả hoạt động của bộ máy cơ quan Viện kiểm sát nhân dân để hoàn thành

5


tốt các mục tiêu, nhiệm vụ trính trị mà Đảng và Nhà nước đã giao cho ngành Kiểm
sát nhân dân gắn với yêu cầu đẩy mạnh cải cách tư pháp.
7. Cơ cấu của luận văn
Chương 1. Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các
đơn vị dự toán ngân sách.
Chương 2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách cho các đơn vị dự toán
ngân sách ngành Kiểm sát nhân dân.
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách
cho các đơn vị dự toán ngành Kiểm sát nhân dân.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
1.1. Những vấn đề chung về quản lý ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, Nhà nước
bằng quyền lực chính trị và xuất phát từ nhu cầu về tài chính để đảm bảo thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình đã đặt ra những khoản thu, chi của ngân sách nhà
nước. Điều này cho thấy chính sự tồn tại của Nhà nước, vai trò của Nhà nước đối
với đời sống kinh tế - xã hội là những yếu tố cơ bản quyết định sự tồn tại và tính
chất hoạt động của ngân sách nhà nước. Thuật ngữ “Ngân sách nhà nước”được sử
dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội mọi quốc gia.

Ngân sách nhà nước trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học
hay hẹp hơn là tài chính học.
Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu
và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết
định để thực hiện trong thời gian nhất định.
Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nước còn là một khái niệm pháp
lý. Khái niệm này hàm chứa nội dung chính trị - pháp lý quan trọng như mối tương
quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và
thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng như
sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá
trình ngân sách.
Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhà nước có phần khác biệt
đáng kể so với định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế. Sự khác biệt
giữa hai phương diện tiếp cận này được thể hiện ở chỗ, nếu các nhà kinh tế quan
niệm NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ của quốc gia, trong đó dự liệu các
khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một tài khóa thì các nhà luật học lại quan
niệm NSNN là một đạo luật đặc biệt do Quốc hội ban hành để cho phép Chính phủ
thực hiện trong thời hạn xác định. Tính chất đặc biệt của đạo luật này được thể hiện
ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nước là đạo luật được cơ quan lập pháp
làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông
7


thường; thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách thường xác định là một
năm trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thường là vô hạn. [3, tr.11-15]
Luật Ngân sách nhà nước của Việt Nam năm 2015 quy định: “Ngân sách nhà
nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong
một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Các đặc điểm của ngân sách nhà nước

NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu
hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội,
NSNN có các đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, ngân sách nhà nước là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần
được Quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Đặc điểm này cho thấy việc
thiết lập NSNN không chỉ là kỹ thuật nghiệp vụ kinh tế (lập dự toán các khoản thu
và chi định thực hiện trong một năm) mà còn là vấn đề mang tính kỹ thuật pháp lý
(nghĩa là phải trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại Quốc hội giống
như việc ban hành một đạo luật để làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý
nhất định cho các chủ thể tham gia vào hoạt động ngân sách). Do ngân sách nhà
nước bắt buộc phải được quốc hội biểu quyết thông qua như một kỹ thuật pháp lý
nên ngân sách nhà nước khác hẳn với các loại ngân sách thông thường (ví dụ: ngân
sách gia đình, ngân sách của các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội...). Sự
khác biệt thể hiện ở chỗ, ngân sách nhà nước vừa phản ánh các hành vi kinh tế (lập
dự trù các khoản thu, chi sẽ thực hiện trong tương lai), vừa thể hiện các hành vi
pháp lý của các chủ thể có thẩm quyền (cơ quan hành pháp có trách nhiệm lập dự
toán ngân sách và cơ quan lập pháp có thẩm quyền quyết định bản dự toán đó).
Trong khi đó, các loại ngân sách của các chủ thể khác thì chỉ phản ánh các hành vi
thuần túy kinh tế (mang tính chất kỹ thuật tài chính) như lập dự trù kế hoạch thu chi
tiền tệ mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trước
khi đem ra thực hiện trên thực tế.
Thứ hai, ngân sách nhà nước không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần
túy mà còn là một đạo luật. Theo thông lệ, sau khi bản dự toán ngân sách nhà nước
đã được soạn thảo bởi cơ quan hành pháp thì nó sẽ được chuyển sang cho cơ quan
lập pháp xem xét quyết định và ban bố dưới hình thức một đạo luật để thi hành. Quá
8


trình "luật hóa" bản dự toán ngân sách nhà nước tại cơ quan lập pháp thể hiện sự
khác biệt về phương diện pháp lý giữa ngân sách nhà nước so với các loại ngân sách

của các chủ thể khác. Sở dĩ có sự khác biệt này là vì ngân sách nhà nước có vị trí,
vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, ổn định chính trị - xã hội
của một đất nước nên cần thiết phải bảo đảm cho ngân sách nhà nước có được giá
trị pháp lý như một đạo luật. Việc chuyển hóa bản dự toán ngân sách nhà nước
thành đạo luật chẳng những sẽ giúp cho quốc hội kiểm soát được chính phủ trong
quá trình thu, chi ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm quyền lợi cho toàn thể dân
chúng (là những người phải đóng thuế cho nhà nước) mà còn làm cho bản kế hoạch
tài chính quan trọng bậc nhất này có thể thực hiện được dễ dàng hơn trong thực tế vì
nó được bảo đảm thực hiện như một đạo luật.
Thứ ba, ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được
trao cho chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải đặt dưới sự giám sát trực tiếp của
quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của quốc hội đối với hoạt động thi hành
ngân sách của chính phủ đã trở thành nguyên tắc hiến định, thực chất là nhằm kiểm
soát nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi ngân sách
nhà nước. Sự kiểm soát thường xuyên của quốc hội đối với chính phủ trong lĩnh vực
này cũng là phương cách để củng cố và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch
trong hoạt động tài chính nhà nước, góp phần quản trị tốt nền tài chính công trong
đó dân chúng đóng vai trò quyết định. Đây chính là một trong những đặc điểm quan
trọng giúp ta phân biệt giữa ngân sách nhà nước với các loại ngân sách của các chủ
thể khác như ngân sách của các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, ngân sách
cá nhân hay ngân sách của hộ gia đình. Sự khác biệt này thể hiện ở chỗ, việc thiết
lập và thi hành ngân sách nhà nước rất cần có sự tham gia kiểm soát của dân chúng
(có thể bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua cơ quan đại diện cho mình là
quốc hội) với mục đích nhằm bảo vệ lợi ích chung, trong khi đối với các loại ngân
sách của các chủ thể khác thì nhà nước cần phải để cho chính chủ thể đó tự quyết
định và tự chịu trách nhiệm về các hậu quả xảy ra cho mình trong quá trình xây
dựng và thực thi ngân sách trên cơ sở tôn trọng quyền tự định đoạt đối với lợi ích
riêng của các chủ thể đó. Trong trường hợp cần thiết, việc thi hành ngân sách của
các chủ thể này cũng chỉ chịu sự kiểm tra, giám sát của một số cơ quan hành pháp
nhưng cũng bị giới hạn trong một phạm vi hợp lý theo quy định của pháp luật.

9


Thứ tư, ngân sách nhà nước được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu
mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các
lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế này hay đẳng cấp xã hội nào. Lợi ích
chung là yếu tố ảnh hưởng mang tính quyết định đến việc tiến hành các nghiệp vụ
tài chính (nghiệp vụ thu, chi ngân sách) của chính phủ mà ở đó chính phủ luôn tìm
cách thỏa mãn tối đa các nhiệm vụ chi, tiêu đã được hoạch định và cho phép thực
hiện bởi quốc hội. Đôi khi, vì mục tiêu thỏa mãn lợi ích chung của toàn thể quốc gia
mà chính phủ buộc phải tiến hành những nhiệm vụ chi không chắc chắn đem lại
một lợi ích cụ thể nào cho riêng mình, ví dụ như việc trợ cấp cho nhân dân các vùng
bị thiên tại, địch họa hay việc tài trợ cho các doanh nghiệp trong nước bằng biện
pháp trợ giá nhằm phục hồi một ngành sản xuất quan trọng nào đó của đất nước.
Đặc điểm này khiến cho ngân sách nhà nước khác biệt đáng kể với ngân sách của
các tổ chức khác, các cá nhân hay hộ gia đình, bởi lẽ ngân sách của các chủ thể này
liên quan trực tiếp đến lợi ích riêng tư của mỗi chủ thể đó và bao giờ chúng cũng
được thiết lập, thực hiện vì mục tiêu đem lại những lợi ích cụ thể cho chính họ. Suy
cho cùng, điểm khác biệt này giữa ngân sách nhà nước với ngân sách tư nhân thể
hiện ở chỗ: nếu một khoản chi tiêu nào đó không đem lại một lợi ích kinh tế cụ thể
nào cho tư nhân thì họ sẽ không bao giờ thực hiện và không bắt buộc phải thực
hiện, trong khi chính phủ vì mưu cầu lợi ích chung nên có thể phải thực hiện những
khoản chi rõ ràng không đem lại các lợi ích kinh tế cho mình. Đặc điểm này giúp ta
phân biệt rõ hơn địa vị và vai trò của chính phủ so với tư nhân trong nền kinh tế - xã
hội đương đại.
Thứ năm, ngân sách nhà nước luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập
pháp và hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. [4, Tr.16-19]
1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền
nhà nước. Tổ chức hệ thống ngân sách chịu tác động bởi nhiều yếu tố mà trước hết

đó là chế độ xã hội của một nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính. Thông
thường ở các nước hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành
chính. Ở nước ta với mô hình nhà nước thống nhất nên hệ thống ngân sách được tổ
chức theo hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

10


Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương. Ngân sách địa phương bao
gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân
dân.
Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam được tổ chức và quản lý thống nhất
theo nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành
một thể thống nhất; các cấp ngân sách thống nhất có cùng nguồn thu, cùng định
mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình ngân sách.
Tính tập trung: thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung
các nguồn thu lớn và các nhiệm vụ chi quan trọng. Ngân sách cấp dưới chịu sự chi
phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo
cân đối ngân sách của ngân sách cấp mình.
Tính dân chủ: thể hiện dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ
ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được
quyền chi phối ngân sách cấp mình.
1.1.3. Đơn vị dự toán ngân sách nhà nước
Đơn vị dự toán ngân sách là cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền
giao dự toán ngân sách.
Điểm 1.1 Khoản 1 Mục V Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003
hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ
quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước quy định về đơn

vị dự toán các cấp như sau:
“Đơn vị dự toán cấp I: là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng năm do
Thủ tướng Chính phủ hoặc Ủy ban Nhân dân giao. Đơn vị dự toán cấp I thực hiện
phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách nhiệm
trước nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách
của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị cấp
dưới trực thuộc.
Đơn vị dự toán cấp II: là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn vị dự
toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán giao cho đơn vị dự toán cấp III (Trường
hợp được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I), chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện
11


công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và
quyết toán của đơn vị cấp dưới.
Đơn vị dự toán cấp III: là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách, được đơn vị dự
toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có trách nhiệm tổ chức, thực hiện
công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình.
Đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III được nhận kinh phí để thực hiện
phần công việc cụ thể, khi chi tiêu phải thực hiện công tác kế toán và quyết toán
theo quy định”.
1.1.4. Quản lý ngân sách nhà nước trong đơn vị dự toán ngân sách
Quản lý nói chung được hiểu như là sự tác động của chủ thể quản lý tác động
đến đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích
hợp nhằm đạt được những mục tiêu đã định.
Quản lý Ngân sách nhà nước trong các đơn vị dự toán là hoạt động của chủ thể
quản lý Ngân sách nhà nước thông qua việc sử dụng các phương pháp và công cụ
quản lý thích hợp để tác động và điều hành hoạt động của các đơn vị dự toán ngân
sách nhằm đạt được những mục tiêu đã định.
Quản lý ngân sách nhà nước trong các đơn vị dự toán NSNN được thực hiện

thông qua việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và Luật ngân sách đúng đắn
sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của các đơn vị dự toán trong việc thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ mà Đảng và nhà nước giao phó. Quản lý ngân sách nhà nước
trong các đơn vị dự toán là nghiệp vụ quản lý vi mô, có sự phân công, phân cấp cụ
thể đối với từng cấp, từng đơn vị dự toán. Tác động quản lý phải thông qua các hệ
thống, các biện pháp phù hợp với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng
quản lý và được biểu hiện qua nhiều mặt khác nhau như sau:
Việc quản lý ngân sách nhà nước trong đơn vị dự toán ngân sách nhà nước
phải được tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật; hoạt động thu, chi ngân
sách nhà nước đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập dự toán ngân
sách đến khâu chấp hành và quyết toán, kiểm tra ngân sách nhà nước hàng năm ;
xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán nhà nước các cấp, của các cán
bộ nhà nước trong quản lý ngân sách.
Quản lý ngân sách nhà nước trong đơn vị dự toán ngân sách nhà nước sử dụng
tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi trọng biện pháp tổ chức - hành chính: biện
12


pháp này bảo đảm được tính thống nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật
pháp trong quản lý ngân sách.
Quản lý ngân sách nhà nước trong đơn vị dự toán ngân sách nhà nước là sự
quản lý kết hợp yếu tố con người và yêu tố tài chính: Các đơn vị dự toán ngân sách
nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách nhà nước, vừa là người tổ chức các
hoạt động ngân sách, cho nên trước hết phải quản lý con người; các hoạt động ngân
sách nhà nước có liên quan đến tất cả các chủ thể nhằm phục vụ cho việc điều hành
hoạt động của cơ quan nhà nước và thực hiện các nhiệm vụ cụ thể do nhà nước
giao.
Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước. Nhưng để hoạt
động thu, chi mang lại hiệu quả tốt, phải có chính sách, cơ chế quản lý ngân sách
đồng bộ và Luật ngân sách nhà nước làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và

điều hành ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý
ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận trong
cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm hạn chế tác
dụng tích cực của cơ chế.
Hệ thống các phương pháp quản lý ngân sách nhà nước trong đơn vị dự toán
được sử dụng đồng thời, có sự tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách
động viên, chi đầu tư phát triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình
ngân sách… trong đó quy trình ngân sách và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
cho các đơn vị dự toán ngân sách nhà nước giữ vai trò quan trọng.
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp, nhiều đơn vị
dự toán và mỗi cấp, mỗi đơn vị dự toán ngân sách đều được phân giao những nhiệm
vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp, mỗi đơn vị dự toán lại
được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và ngân
sách.
Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà nước gồm nhiều cấp, nhiều đơn vị dự
toán thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu khách quan. Bởi vì mỗi
cấp ngân sách nhà nước, mỗi đơn vị dự toán ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ
thu, chi mang tính độc lập. Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ
13


chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình quản
lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy sự phát triển
ổn định của nền kinh tế - xã hội.
Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền, các đơn vị dự toán ngân
sách làm nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách.
Chế độ pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là tổng hợp các quy
phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các

quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân định trách nhiệm, quyền hạn của các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách nhà nước và các quan hệ
xã hội phát sinh quá trình thực hiện việc phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi của
ngân sách các cấp.
Hiến pháp 1992 - văn bản pháp luật có giá trị cao nhất trong hệ thống pháp
luật của Việt Nam là cơ sở nền tảng của hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về
tài chính ngân sách. Việc Hiến pháp có quy định về tài chính, ngân sách trong đó có
chế độ phân cấp ngân sách đã tạo cơ sở, nền tảng cho việc xây dựng ban hành Luật
Ngân sách Nhà nước.
Ngày 20/3/1996 Luật ngân sách nhà nước được ban hành, quy định về phân
cấp quản lý NSNN lần đầu tiên được thể chế hóa thành quy định của Luật. Ngày
19/12/1996 Chính phủ ban hành Nghị định 87/NĐ-CP quy định chi tiết việc phân
cấp, quản lý, lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước. Theo đó ngân sách
nhà nước bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách các cấp chính
quyền địa phương (ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã). Phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước bảo đảm nguyên tắc phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội của Nhà
nước. NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để bảo đảm thực
hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước; Phân định rõ nguồn thu, nhiệm
vụ chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ
sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới từ 3 đến 5 năm.
Sau 2 năm thực hiện, Luật ngân sách nhà nước ngày 20/6/1996 được sửa đổi,
bổ sung bằng Luật NSNN ngày 20/5/1998. Ngày 18/7/1998 Chính phủ ban hành
Nghị định số 51/1998/NĐ-CP sửa đổ, bổ sung một số điều của Nghị định số 87/NĐCP quy định chi tiết việc phân cấp, quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN.

14


Theo đó, quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo nguyên tắc bổ
sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát
triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung là khoản thu của ngân sách

cấp dưới. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan
quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì
phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi đã quy
định, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác,
trừ một số trường hợp ngoại lệ, ủy ban nhân dân các cấp được sử dụng ngân sách
trong phạm vi được phân cấp để hỗ trợ cho các đơn vị do cấp trên quản lý đóng trên
địa bàn. Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSTW và ngân sách
tỉnh, xã, thị trấn cũng được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 51/1998/NĐ-CP cho
phù hợp với tình hình mới.
Năm 2002, nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý ngân sách nhà nước theo
hướng đổi mới, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật ngân sách nhà
nước (sửa đổi) và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Luật ngân sách nhà
nước năm 2002 đã quy định nguyên tắc phân cấp: Ngân sách trung ương và ngân
sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ
thể. Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ
chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được
thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ
động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao
Luật ngân sách nhà nước cũng đã quy định cụ thể vai trò, quyền hạn của Quốc
hội và Hội đồng nhân dân trong việc quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết
toán ngân sách nhà nước và đồng thời cũng bảo đảm sự chỉ đạo điều hành thống
nhất ngân sách nhà nước trong phạm vi cả nước của Chính phủ. Quy định về phân
cấp quản lý tài chính ngân sách trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất của hệ thống tài
chính quốc gia và vai trò chủ đạo của ngân sách nhà nước, tăng cường chủ động,
phát huy sáng tạo của địa phương, tăng khả năng tự cân đối của ngân sách địa
phương trong việc đảm bảo các nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh.

15

Luật ngân sách nhà nước 2002 đã phân cấp khá mạnh mẽ nguồn thu của ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương, tăng tính chủ động, tích cực của chính
quyền địa phương.
Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và
địa phương đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ
tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao
quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân
sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình
trong thực hiện ngân sách.
Theo quy định tại Luật ngân sách nhà nước năm 2015:
"Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xác định phạm vi, trách nhiệm
và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc
quản lý Ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội".
Theo khái niệm này, bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc
giải quyết mối quan hệ về vật chất và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền từ trung
ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước, giữa các đơn
vị dự toán với các cơ quan chủ quản. Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách là
làm rõ quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền nhà nước về ngân sách và
của các cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách.
Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước bao gồm quyền quyết định về ngân sách
và thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước.
Như vậy, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân
sách nhà nước là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của các đơn vị
dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước.
Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự
toán ngân sách
Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của các đơn vị dự toán nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ được giao nhằm góp phần
phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, xóa đói , giảm nghèo, thúc đẩy nền

kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và
khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.

16


Hai là, tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm
pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của
các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực để đảm
bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước, phát triển kinh tế-xã hội.
Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của đơn vị dự
toán ngân sách trong quản lý sử dụng ngân sách nhà nước, giải quyết mối quan hệ
tài chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc
thiếu sót trong từng nội dung quản lý.
Bốn là, tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ quan Kế
hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các cấp, các đơn vị
dự toán ngân sách trong từng nội dung quản lý.
Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán
ngân sách
Một là, đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước cho các đơn vị dự toán là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho
việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản
lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền
nhà nước, các đơn vị dự toán ngân sách nhà nước từ trung ương đến địa phương
hoạt động. Tuy nhiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước không phụ thuộc hoàn
toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện
mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt chức

năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó
khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.
Hai là, đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước cho các cấp chính quyền và các đơn vị dự toán hợp lý không chỉ đảm bảo
phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền,
các đơn vị dự toán ngân sách từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện
phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng địa phương trong cả nước. Nó
cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan
17


hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát
huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô ngân sách nhà nước.
Mục đích phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán
ngân sách
Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán ngân sách nhằm
hướng tới các mục đích sau:
Một là, làm tăng hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Nếu phân cấp quản lý
Ngân sách nhà nước một cách hợp lý sẽ làm tăng hiệu quả công tác quản lý Ngân
sách nhà nước, phục vụ cho sự phát triển kinh tế, xã hội của Quốc gia.
Hai là, phát huy tính chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách: Khi các địa
phương được chủ động về ngân sách sẽ làm tăng hiệu quả sử dụng ngân sách thông
qua việc cung cấp dịch vụ công cộng cũng như phúc lợi kinh tế cho người dân của
địa phương.
Ba là, khuyến khích cung cấp hiệu quả hàng hóa công cộng: Mục đích của
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là khuyến khích các địa phương chi ngân sách
cho việc cung cấp các hàng hóa công cộng quan trọng và có giá trị lâu dài như giáo
dục, y tế…
Bốn là, tăng cường năng lực quản lý cho các cấp chính quyền: Nếu phân cấp
quản lý ngân ngân sách nhà nước tốt hơn sẽ góp phần vào tăng năng lực quản lý nhà

nước của chính quyền trung ương và địa phương qua đó làm tăng hiệu quả quản lý
ngân sách nhà nước.
Năm là, tạo điều kiện cho việc giám sát ngân sách nhà nước: Giám sát là một
trong những chức năng cơ bản của Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Giám sát trong
phân cấp quản lý ngân scahs nhà nước là để bảo đảm các yêu cầu luật pháp và chính
sách về ngân sách nhà nước được chấp hành một cách dân chủ, đúng đắn, hiệu quả
và hiệu lực.
Giám sát là cầu nối để qua đó Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định các
vấn đề quan trọng của quốc gia, của địa phương. Thực tế cho thấy trong công tác
xây dựng pháp luật về ngân sách, nếu chỉ quy định chung có tính nguyên tắc về cơ
chế quản lý, mà không quy định rõ về định mức, tiêu chuẩn phân bổ kinh phí thì
không thể nói đến sự công bằng trong sử dụng ngân sách và càng không thể có đủ
cơ sở để phát hiện các hành vi tiêu cực tham nhũng. Hơn nữa các tiêu chuẩn định
18


mức, thủ tục và chế độ trách nhiệm phải được công khai, minh bạch để các đối
tượng nhận thức, thống nhất hành động và giám sát thực hiện.
Giám sát thực hiện các quy định phân cấp quản lý NSNN sẽ góp phần kịp thời
phát hiện các bất hợp lý, phát hiện các sai phạm trong sử dụng ngân sách không
đúng mục đích, đối tượng hoặc các sai phạm gây thất thoát.
Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán
ngân sách
Một là, Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: để quản
lý Ngân sách nhà nước có hiệu quả thì Nhà nước thường ban hành hệ thống những
quy định pháp luật có liên quan đến việc tổ chức và quản lý ngân sách nhà nước,
trong đó có những quy định cụ thể về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
Trong hệ thống những quy định pháp luật về ngân sách nhà nước thì Luật
ngân sách nhà nước là văn bản pháp luật quy định tập trung nhất những vấn đề có
liên quan đến quản lý ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.

Thông thường trong luật ngân sách nhà nước sẽ có những quy định về hệ thống
ngân sách nhà nước có những cấp nào, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà
nước là gì, quy định về phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
của các cấp ngân sách, những quy định về cách thức quản lý ngân sách nhà nước và
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước ở trung ương như Quốc hội, Chính phủ và
các cơ quan ở địa phương như Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, những quy
định về giám sát và kiểm toán ngân sách nhà nước ...
Ngoài ra, để triển khai thực hiện Luật ngân sách nhà nước, Chính phủ ban
hành nhiều văn bản pháp quy có tính dưới luật để hướng dẫn những nội dung cụ thể
về quản lý ngân sách nhà nước.
Qua các văn bản quy định về chế độ phân cấp quản lý ngân sách cho thấy
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là vấn đề cơ bản trong quản lý ngân sách ngân
sách nhà nước. Ở các thời kỳ khác nhau, nội dung cơ bản của quy định pháp luật về
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã thể hiện ở việc quy định tính tập trung,
thống nhất của ngân sách nhà nước; vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và có
cơ chế hỗ trợ đặc thù cho ngân sách địa phương; sự phân công nhiệm vụ quyền hạn
của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ

19


chi của các cấp ngân sách; bảo đảm tính tập trung dân chủ, phát huy tính chủ động
sáng tạo của ngân sách địa phương.
Hai là, tính chất đặc thù của hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống ngân
sách nhà nước của mỗi quốc gia thường được phân thành các cấp tương ứng với hệ
thống bộ máy nhà nước.
Ba là, tính đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước: điều này được thể hiện tại
các quốc gia mà quyền lực nhà nước có tính chất tập trung cao thì các nguồn thu
ngân sách lớn là của cấp trung ương, địa phương được phân cấp những nguồn thu
nhỏ, tại các quốc gia mà quyền lực nhà nước có sự phân cấp mạnh hơn thì cấp địa

phương có nhiều quyền độc lập tương đối trong việc ban hành và thực thi nhiều
quyết định về ngân sách địa phương.
Bốn là, tính hiệu quả của việc cung cấp hàng hóa công cộng: Trong công tác
quản lý nhà nước, chính quyền trung ương và địa phương vừa đảm bảo chức năng
quản lý nhà nước vừa phải đảm bảo cung cấp các hàng hóa công cộng. Việc cung
cấp hang hóa công cộng ở cấp trực tiếp tiến hành chi trong phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước sẽ làm cho việc chi tiêu hiệu quả hơn.
Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán
ngân sách
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói chung và phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước cho các đơn vị dự toán đem lại kết quả tốt cần quán triệt đầy
đủ các nguyên tắc cơ bản sau:
Một là, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp và đồng bộ với
phân cấp quản lý nhà nước.
Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính của Nhà nước để phục vụ cho hoạt
động của bộ máy quản lý nhà nước. Bộ máy quản lý nhà nước được tổ chức thành
nhiều cấp khác nhau thì hệ thống ngân sách nhà nước cũng phải được tổ chức sao
cho phù hợp với cơ cấu của chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước.
Hiến pháp và pháp luật của nhà nước thường có những quy định cụ thể về
quản lý ngân sách nhằm tạo cơ sở pháp lý đối với việc đảm bảo nguồn lực tài chính
cho phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Do đó để
đảm bảo nguyên tắc tôn trọng pháp luật thì phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
phải tuân thủ những quy định do Hiến pháp đặt ra.
20


Quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn cần phải chú ý đến quan
hệ giữa quản lý nhà nước theo ngành và quản lý theo lãnh thổ. Kết hợp giữa quản lý
theo ngành và quản lý theo lãnh thổ là một nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà
nước về kinh tế - xã hội. Yêu cầu quản lý theo ngành đòi hỏi không được nhận thức

một cách lệch lạc là Nhà nước, Chính phủ và các Bộ ở trung ương thì quản lý các
công việc ở trung ương còn các Sở, ngành thì quản lý các công việc của địa phương.
Yêu cầu quản lý theo lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể các ngành các lĩnh
vực, các mặt hoạt động về chính trị, văn hoá, kinh tế, xã hội trên một đơn vị hành
chính lãnh thổ nhằm thực hiện sự quản lý nhà nước một cách toàn diện.
Quản lý nhà nước theo ngành hay lĩnh vực và sự quản lý theo lãnh thổ tất yếu
phải được kết hợp và thống nhất với nhau theo những quy định pháp luật. Những
quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần phải chú ý tôn trọng nguyên
tắc này.
Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, đồng thời tạo cho
ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối trong hệ thống ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng phục vụ cho việc thực hiện chức
năng và nhiệm vụ của Nhà nước đối với xã hội. Trong đó những nhiệm vụ quan
trọng nhất được tập trung ở cấp trung ương. Vì thế trung ương phải được dành một
khoản ngân sách thích đáng cho việc thực hiện quyền quản lý nhà nước bao trùm
trên phạm vi cả nước. Mặt khác trong hệ thống ngân sách nhà nước thì ngân sách
trung ương còn đóng vai trò là trung tâm điều hòa của hệ thống.
Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo là nắm giữ các nguồn thu quan trọng
đủ để Nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ của mình và điều tiết các mặt hoạt động của
nền kinh tế thông qua chính sách sử dụng ngân sách nhà nước.
Ngân sách địa phương cần có sự độc lập tương đối là một yêu cầu hết sức cần
thiết. Khi đã xác định địa phương là một cấp quản lý nhà nước thì đồng nghĩa với
việc địa phương có những quyền tự chủ nhất định và trung ương sẽ tạo điều kiện về
mặt pháp lý và tài chính để địa phương thực hiện tốt quyền tự chủ đó.
Ba là, đảm bảo tính hiệu quả: Nguyên tắc về tính hiệu quả trong phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước bao gồm hai nội dung cơ bản là tính hiệu quả kinh tế và
tính hiệu suất. Tính hiệu quả kinh tế đòi hỏi phải đạt được kết quả cụ thể với đầu

21