Pháp luật về quản lý viên chức, từ thực tiễn các trưởng trung cấp luật Bộ Tư Pháp (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ HƢỜNG

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC - TỪ THỰC TIỄN CÁC
TRƢỜNG TRUNG CẤP LUẬT THUỘC BỘ TƢ PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

ĐẮK LẮK, NĂM 2017

1


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ HƢỜNG

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC - TỪ THỰC TIỄN CÁC

TRƢỜNG TRUNG CẤP LUẬT THUỘC BỘ TƢ PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN VĂN HÙNG

ĐẮK LẮK, NĂM 2017

2


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi; các
thông tin, số liệu đảm bảo trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, chưa được công
bố trong bất cứ công trình khoa học khác.
Ngƣời cam đoan

Trần Thị Hƣờng

3


LỜI CẢM ƠN

Luận văn Thạc sĩ được hoàn thành bằng sự nỗ lực và nghiêm túc của
tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu khoa học và luôn nhận được sự hỗ trợ,
giúp đỡ tận tình của Thầy giáo hướng dẫn khoa học, bạn bè và đồng nghiệp
thuộc 05 Trường Trung cấp Luật của Bộ Tư pháp, Vụ Tổ chức cán bộ - Bộ Tư
pháp và gia đình tôi.

Trước tiên tôi xin trân trọng cảm ơn Thầy giáo hướng dẫn khoa học là
Tiến sĩ Phan Văn Hùng, công tác tại Bộ Nội vụ đã luôn dành thời gian, tâm
huyết, nhiệt tình chỉ bảo và định hướng cho tôi ngay từ những ngày đầu trong
quá trình nghiên cứu, tìm tài liệu và viết Luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu Trường Trung cấp Luật Buôn
Ma Thuột đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và
nghiên cứu.
Xin trân trọng cảm ơn các đồng chí Lãnh đạo các Trường Trung cấp
Luật thuộc Bộ Tư pháp, Vụ Tổ chức cán bộ - Bộ Tư pháp đã hỗ trợ, tạo điều
kiện cho tôi trong quá trình điều tra, thu thập thông tin để nghiên cứu hoàn
thành Luận văn.
Xin dành tình cảm và sự biết ơn đến ba mẹ, các anh, chị, em của tôi đã
động viên, hỗ trợ, tạo điều kiện cao nhất cho tôi trong cuộc sống, học tập và
nghiên cứu để có kết quả này.
Xin trân trọng cảm ơn./.
Tác giả

Trần Thị Hƣờng

4


Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU

1

Chƣơng 1: Viên chức và quản lý viên chức

6

1.1. Viên chức

6

1.2. Quản lý viên chức

15

1.3. Pháp luật về quản lý viên chức

21

1.4. Một số văn bản điều chỉnh pháp luật về quản lý viên chức
hiện nay

25

1.5. Đánh giá chung về pháp luật quản lý viên chức

46

Chƣơng 2: Thực trạng quản lý viên chức tại các Trƣờng Trung
cấp Luật thuộc Bộ Tƣ pháp hiện nay

49

2.1. Hoạt động của các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp

49

2.2. Thực tiễn hoạt động quản lý viên chức tại các Trường Trung
cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp

59

2.3. Cơ chế chính sách thực hiện quản lý viên chức

72

2.4. Kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân

77

Chƣơng 3: Giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công
tác quản lý viên chức tại các Trƣờng Trung cấp Luật thuộc Bộ
Tƣ pháp

80

3.1. Yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý viên chức hiện nay

80

3.2. Những yêu cầu đặt ra đối với việc nâng cao chất lượng quản lý
viên chức

81

3.3. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức

86

3.4. Giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý
viên chức

90

KẾT LUẬN

102

TÀI LIỆU THAM KHẢO

104

5


DANH MỤC BẢNG BIỂU

Stt

Ký hiệu

Nội dung

1

Bảng 2.1

Số lượng biên chế công chức, viên chức của các
Trường được Bộ Tư pháp giao

56

2

Bảng 2.2

Cơ cấu công chức viên chức của các Trường
Trung cấp Luật

57

3

Bảng 2.3

Cơ cấu viên chức của các Trường theo vị trí công
tác

57

4

Bảng 2.4

Trình độ chuyên môn của công chức, viên chức
các Trường Trung cấp Luật

58

5

Bảng 2.5

6

Bảng 2.6 Viên chức đang học tập nâng cao trình độ

Trình độ tin học ngoại ngữ

6

Trang

58
69


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Stt

Ký hiệu

1

ĐTBD

2

TCL

Nguyên nghĩa
Đào tạo, bồi dưỡng
Trung cấp Luật

7


MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài luận văn
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã và đang từng bước
đổi mới, hoàn thiện, nhằm đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thời kỳ phát triển và
hội nhập quốc tế. Đặc biệt là sau những thành tựu đạt được của 30 năm công
cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo và
khởi xướng; Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII (2016 - 2021), hoạt động của
Quốc hội, Chính phủ khóa XIV (2016 - 2021).
Quốc Hội đã thông qua nhiều văn bản luật điều chỉnh về cán bộ, công
chức, viên chức, trong đó có Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 (ngày
13/11/2008), Luật Viên chức số 58/2010/QH12 (ngày 15/11/2010). Đảng,
Chính phủ, các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản quy định về công tác
quản lý cán bộ, công chức, viên chức, đảng viên. Các cấp, các ngành đã tổ
chức quán triệt và thực hiện nghiêm túc các văn bản chỉ đạo, hướng dẫn về

quản lý cán bộ, công chức, viên chức và đảng viên.
Có khoảng hơn 11 triệu cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ
máy nhà nước ở Việt Nam, đội ngũ này có vai trò vô cùng quan trọng trong
quá trình Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế
- chính trị - văn hóa - xã hội. Hơn nữa, đất nước ta đang trong thời kỳ thực
hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, yêu cầu xây dựng và
nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đòi hỏi công tác
quản lý phải được quan tâm một cách đúng mực. Một quốc gia muốn có đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức mạnh, chuyên nghiệp thì không thể thiếu
công tác quản lý khoa học, hiện đại và thống nhất. Đặc biệt là công tác quản
lý đội ngũ viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Do đó, cần

8


thiết phải có sự nghiên cứu về pháp luật quản lý viên chức đáp ứng yêu cầu
phát triển đất nước và hội nhập quốc tế.
Các văn bản pháp luật về quản lý cán bộ, công chức, viên chức và công
tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức đã có nhiều đổi mới: công tác tuyển
dụng được thực hiện thông qua kỳ thi, theo nguyên tắc cạnh tranh, khách
quan, công khai; thi nâng ngạch; thi tuyển lãnh đạo; công tác đánh giá công
chức, viên chức dựa trên kết quả công việc và gắn với thẩm quyền, trách
nhiệm của người đứng đầu; thực hiện chế độ khen thưởng, kỷ luật và các quy
định khác về quy trình trong công tác tổ chức cán bộ, đào tạo, bồi dưỡng công
chức, viên chức được coi trọng. Qua đó, chất lượng của đội ngũ cán bộ, công
chức, viên chức đã từng bước được nâng cao, có phẩm chất đạo đức, trình độ,
năng lực đáp ứng yêu cầu phát triển, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, hội
nhập quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp được thành lập trong
giai đoạn chuyển tiếp pháp luật về quản lý viên chức từ Pháp lệnh cán bộ

công chức sang Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức.
Vì lý do nêu trên, tác giả đã chọn đề tài: “Pháp luật về quản lý viên
chức - Từ thực tiễn các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp” làm đề tài
nghiên cứu của luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Với tầm quan trọng của mình, nên cán bộ, công chức, viên chức và
quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là đề tài luôn nhận được sự
quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý và là đề tài được tổ chức
nhiều tại các hội nghị, hội thảo khoa học trong nước và quốc tế. Các tạp chí
chuyên ngành cũng có nhiều bài viết trao đổi về đề tài này. Tuy nhiên, về đối
tượng là viên chức các công trình nghiên cứu, bài viết chỉ tập trung nghiên

9


cứu về số lượng; chất lượng; hoạt động chuyên môn; những bất hợp lý trong
pháp luật điều chỉnh về viên chức; các biện pháp nâng cao chất lượng đội ngũ
viên chức. Có thể kể ra các bài viết, công trình nghiên cứu như:
- Nội dung cần có của Luật Viên chức qua bài viết: Sự điều chỉnh của
pháp luật về viên chức, GS.TS. Phạm Hồng Thái;
- Bàn luận một số nội dung về khái niệm viên chức, điều kiện, quy trình
tuyển dụng viên chức, quyền và nghĩa vụ, đạo đức, văn hoá giao tiếp, những
việc không được làm đối với viên chức: Một số suy nghĩ về việc xây dựng
Luật Viên chức, Vũ Khoan - Nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ;
- Khái niệm và phân loại viên chức, tính nghề nghiệp của viên chức,
đạo đức nghề nghiệp của viên chức, thời giờ làm việc, tuổi tuyển dụng và tuổi
nghỉ hưu của viên chức: Viên chức và những vấn đề cần chú ý khi xây dựng
Luật Viên chức, Văn Tất Thu;
- Yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ viên chức hiện nay, quan
điểm và phương hướng đổi mới cơ chế quản lý viên chức: Tiếp tục đổi mới cơ

chế quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, Trần Anh Tuấn;
- Yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về viên
chức: Pháp luật về viên chức và những đổi mới về phương thức, cơ chế quản
lý viên chức, Ngô Tự Nam;
- Các giải pháp thực hiện Luật Viên chức để nâng cao chất lượng phục
vụ của đơn vị sự nghiệp: Thực hiện tốt Luật Viên chức để tiếp tục đổi mới cơ
chế quản lý và nâng cao chất lượng phục vụ của khu vực sự nghiệp công lập,
Trần Văn Tuấn;
Với mong muốn nghiên cứu sâu về những vấn đề liên quan tới pháp
luật quản lý viên chức tại các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp, nhất

10


là trong giai đoạn “Đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, nâng cao
chất lượng nguồn nhân lực, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa
trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập
quốc tế” [8]. Hi vọng luận văn này sẽ có những đóng góp nhất định trong việc
nghiên cứu về pháp luật quản lý viên chức.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Luận văn tập trung nghiên cứu và đưa ra các quan điểm, giải pháp
nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của pháp luật về quản lý viên chức tại
các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.
- Nhiệm vụ:
Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về viên chức và quản lý
viên chức.
- Đánh giá thực trạng và các nhân tố ảnh hưởng đến việc quản lý viên
chức ở các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.

- Đề xuất các giải pháp góp phần tăng cường công tác quản lý viên
chức ở các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là lý luận và thực tiễn pháp luật về
quản lý viên chức ở các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.
- Phạm vi nghiên cứu:
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về quản lý viên chức làm
việc tại các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.

11


5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Trong luận văn, tác giả sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ;
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; phương pháp
phân tích, tổng hợp trong việc nghiên cứu các quy định của pháp luật liên
quan đến quản lý viên chức, quản lý của các đơn vị sự nghiệp công lập và tác
động của cơ chế, pháp luật tới thực tiễn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn có những đóng góp sau:
- Góp phần vào hệ thống hóa lý luận về đội ngũ viên chức và quản lý
viên chức;
- Góp phần vào đánh giá thực trạng quản lý viên chức ở các Trường
Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp;
- Xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng quản lý viên chức ở
các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn “Pháp luật về quản lý viên chức - Từ thực tiễn các Trường

Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp”, ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục
tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm có 03 chương:
Chương 1. Viên chức và quản lý viên chức
Chương 2. Thực trạng quản lý viên chức tại các Trường Trung cấp Luật
thuộc Bộ Tư pháp hiện nay
Chương 3. Giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác
quản lý viên chức tại các Trường Trung cấp Luật thuộc Bộ Tư pháp.

12


Chƣơng 1
VIÊN CHỨC VÀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC
1.1. Viên chức
1.1.1. Khái niệm viên chức
Pháp luật nước ta trong một thời gian dài đã không có sự phân biệt về
cán bộ, công chức và viên chức. Chúng ta thường sử dụng cụm từ “cán bộ,
công chức” để xác định trong trường hợp người này được bầu cử, phê chuẩn
để đảm nhiệm chức vụ, chức danh trong bộ máy của Đảng, trong cơ quan nhà
nước, trong tổ chức chính trị - xã hội theo nhiệm kỳ, được hưởng lương từ
ngân sách nhà nước là cán bộ; trong trường hợp được tuyển dụng, bổ nhiệm,
giao giữ một chức vụ, chức danh gắn với trình độ đào tạo về chuyên môn
nghiệp vụ, hoạt động thường xuyên trong bộ máy của Đảng, trong các cơ
quan Nhà nước, trong tổ chức chính trị, xã hội, hưởng lương từ ngân sách nhà
nước là công chức; nhưng họ được tuyển dụng hay giao giữ một công việc
thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp của tổ chức chính trị, của nhà nước,
một phần từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp gọi là viên chức. Như vậy, có thể
thấy pháp luật về viên chức ở nước ta là một bộ phận của pháp luật về cán bộ,
công chức. Trong thời gian đó, ở nước ta không có sự phân biệt cán bộ, công
chức, viên chức mà được nhập chung vào một nhóm gọi là “cán bộ, công

chức, viên chức”.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 chưa quy định rõ thế nào là
“cán bộ”, “công chức”, “viên chức”. Từ khi Luật Viên chức 2010 có hiệu
lực (ngày 01/01/2012), Luật Cán bộ, công chức 2008 có hiệu lực (ngày
01/01/2010) đã quy định cụ thể thế nào là cán bộ, công chức và viên chức.
Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10 tháng 10 năm 2003 của Chính
phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ công chức trong các đơn vị sự

13


nghiệp của nhà nước đã đưa ra sự phân biệt giữa viên chức với cán bộ, công
chức cùng được điều chỉnh trong Pháp lệnh cán bộ, công chức. Theo quy định
của Nghị định này thì viên chức được hiểu là công dân Việt Nam, trong biên
chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một
nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các
nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật được quy định tại điểm d
khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán
bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003.
Từ điển Tiếng Việt: “Viên chức là người làm việc trong một cơ quan
của nhà nước hay trong một sở tư” [34, tr.1415].
Theo Từ điển Luật học:
Viên chức là người làm việc trong cơ quan nhà nước hoặc tổ chức
phi chính phủ, tổ chức tư nhân được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một
ngạch hoặc được giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị
sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội,
được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu từ đơn
vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật [33, tr.854].
Luật Viên chức 2010 đã đưa ra định nghĩa về viên chức như sau: “Viên

chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại
đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ
lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [26].
Theo định nghĩa nêu trên, viên chức là công dân Việt Nam tức là người
có quốc tịch Việt Nam; làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập; có trình
độ chuyên môn, năng lực phù hợp với vị trí việc làm.

14


Luật Viên chức cũng đã làm rõ khái niệm viên chức, phân biệt viên
chức với cán bộ và công chức, xác định rõ các vấn đề chung nhất trong hoạt
động nghề nghiệp của viên chức: các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động nghề
nghiệp của viên chức; các nguyên tắc quản lý viên chức phù hợp với thể chế
chính trị của Việt Nam và tính chất, đặc điểm lao động của viên chức.
Luật Viên chức đã làm rõ các khái niệm như vị trí việc làm, tuyển
dụng, hợp đồng làm việc, đơn vị sự nghiệp công lập, quy tắc ứng xử,.. đặc
biệt là “chức danh nghề nghiệp” của viên chức để phân biệt với “ngạch” của
cán bộ, công chức.
"Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của
Nhà nước; tổ chức chính trị; tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy
định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ
quản lý Nhà nước" [26].
Đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định tại Điều 9 Luật Viên chức
2010 được chia thành hai loại, là đơn vị sự nghiệp công được giao quyền tự
chủ và đơn vị sự nghiệp công chưa được giao quyền tự chủ. Như vậy, đơn vị
sự nghiệp công lập có thể hoạt động như một doanh nghiệp, tự chịu trách
nhiệm về dịch vụ do mình cung ứng nhưng không nhằm mục đích lợi nhuận.
Với xu hướng xã hội hóa các dịch vụ công, các đơn vị sự nghiệp công lập có
thể tự tìm kiếm nguồn tài chính để đầu tư cho sự phát triển của mình, bảo đảm

cung ứng dịch vụ công ngày một tốt hơn.
Theo quy định của Luật Viên chức, vị trí việc làm và chức danh nghề
nghiệp là căn cứ xác định chức vụ, trình độ, năng lực của viên chức. Để bảo
đảm mọi chế độ, chính sách đối với viên chức phải căn cứ vào vị trí việc làm
gắn với chức danh nghề nghiệp của viên chức.

15


Vị trí việc làm là công việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề
nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng, là căn cứ xác định số lượng
người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử
dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập [26].
“Chức danh nghề nghiệp là tên gọi thể hiện trình độ và năng lực
chuyên môn, nghiệp vụ trong từng lĩnh vực ngành nghề hoạt động của viên
chức” [26].
Trên thực tế, viên chức làm việc trong các lĩnh vực cung cấp các dịch
vụ công thiết yếu cho cộng đồng như y tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, thể
dục, thể thao, giao thông công cộng, ... đều có các chức danh nghề nghiệp như
bác sĩ, giáo viên, giảng viên, vận động viên, đạo diễn .... Việc quy định vị trí
làm việc gắn với chức danh nghề nghiệp theo quy định của Luật Viên chức đã
thể hiện rõ đặc điểm hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Việc xác định ai ở
vị trí làm việc nào, thuộc chức danh nghề nghiệp nào sẽ được thể hiện trong
hợp đồng lao động. Việc sử dụng khái niệm "chức danh nghề nghiệp" thay
cho khái niệm "ngạch" đã thể hiện sự khác nhau giữa viên chức và công chức
trong lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp.
1.1.2. Đặc điểm của viên chức
Theo quy định tại Điều 2 Luật Viên chức 2010, viên chức có những đặc
điểm cơ bản sau đây:
- Là công dân Việt Nam, theo quy định tại khoản 1 Điều 17 Hiến pháp

2013 “Công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc
tịch Viêt Nam” [25]. Người được xác định có quốc tịch Việt Nam (là công
dân Việt Nam) theo quy định của Luật Quốc tịch Việt Nam.
- Được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào
một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Thông qua hoạt

16


động tuyển dụng (thi tuyển hoặc xét tuyển), người trúng tuyển viên chức được
đơn vị sự nghiệp công lập ký hợp đồng làm việc. Thời hạn, nội dung và hình
thức của hợp đồng được thực hiện theo quy định của pháp luật. Công việc
hoặc nhiệm vụ được giao phù hợp với vị trí việc làm tuyển dụng, chức danh
nghề nghiệp mà viên chức được bổ nhiệm.
- Hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật. Đơn vị sự nghiệp công lập do cơ quan có thẩm quyền thành
lập nhằm cung cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nước, nên hoạt động
của đơn vị này phải theo quy định của nhà nước. Lương, các chế độ chính sách
đối với viên chức phải được thực hiện theo quy định chung của nhà nước.
Với những đặc điểm nêu trên, Luật Viên chức 2010 đã làm rõ được
khái niệm viên chức, phân biệt viên chức với cán bộ và công chức đó chính là
chế độ tuyển dụng gắn với vị trí việc làm, làm việc theo chế độ hợp đồng làm
việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp và tiền lương được
hưởng từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
1.1.3. Phân loại viên chức
Theo Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10 tháng 10 năm 2003 của
Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ công chức trong các đơn
vị sự nghiệp của nhà nước thì viên chức được phân loại theo trình độ đào tạo,
theo ngạch viên chức hoặc vị trí công tác, mỗi loại viên chức có các yêu cầu,
tiêu chuẩn riêng. Điều 4 của Nghị định đã phân loại viên chức như sau:

- Theo trình độ đào tạo, viên chức có các loại:
+ Viên chức loại A: yêu cầu chuẩn là trình độ giáo dục đại học trở lên
thì được bổ nhiệm vào ngạch;
+ Viên chức loại B: yêu cầu chuẩn là trình độ giáo dục nghề nghiệp thì
được bổ nhiệm vào ngạch;

17


+ Viên chức loại C: yêu cầu chuẩn là trình độ dưới giáo dục nghề
nghiệp thì được bổ nhiệm vào ngạch.
- Theo ngạch viên chức, viên chức có các ngạch sau:
+ Tương đương với ngạch chuyên viên cao cấp trở lên;
+ Tương đương ngạch chuyên viên chính;
+ Tương đương ngạch chuyên viên;
+ Tương đương ngạch cán sự;
+ Nhân viên.
- Theo vị trí công tác, viên chức được phân thành hai loại là viên chức
lãnh đạo và viên chức chuyên môn nghiệp vụ.
Theo quy định hiện hành, tại Điều 3 Nghị định số 29/2012/NĐ-CP
ngày 12 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý
viên chức. Viên chức được phân loại như sau:
- Theo vị trí việc làm, viên chức có 02 loại:
+ Viên chức quản lý là “người được bổ nhiệm giữ chức vụ quản lý có
thời hạn, chịu trách nhiệm điều hành, tổ chức thực hiện một hoặc một số công
việc trong đơn vị sự nghiệp công lập nhưng không phải là công chức và được
hưởng phụ cấp chức vụ quản lý” [26].
+ Viên chức không giữ chức vụ quản lý bao gồm những người chỉ thực
hiện chuyên môn nghiệp vụ theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự
nghiệp công lập.

- Theo chức danh nghề nghiệp, viên chức được phân loại trong từng
lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp với các cấp độ từ cao xuống thấp như sau:
Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng I, II, III, IV.

18


Tùy vào từng lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp của viên chức mà tiêu
chuẩn của từng hạng chức danh nghề nghiệp sẽ khác nhau.
Ví dụ: Điều 4 Thông tư liên tịch số 21/2015/TTLT-BGDĐT-BNV ngày
16 tháng 9 năm 2015 của Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Nội vụ quy định mã
số, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp giáo viên tiểu học công lập, đã quy định
về tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp Giáo viên tiểu học hạng II gồm những
nhiệm vụ phải thực hiện; tiêu chuẩn về trình độ đào tạo, bồi dưỡng; tiêu chuẩn
về năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của giáo viên.
Tại điểm a, khoản 1, Điều 9 Thông tư cũng quy định: “Chức danh nghề
nghiệp giáo viên tiểu học hạng II được áp dụng hệ số lương viên chức loại A1
(từ hệ số lương 2,34 đến hệ số lương 4,98)” [9].
1.1.4. Hoạt động nghề nghiệp của viên chức
Lao động của viên chức không mang tính quyền lực công, chỉ thuần túy
là hoạt động nghề nghiệp mang tính chuyên môn, nghiệp vụ, vì vậy, Luật
Viên chức 2010 đã làm rõ hoạt động nghề nghiệp của viên chức như sau:
Hoạt động nghề nghiệp của viên chức là việc thực hiện công việc
hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về trình độ, năng lực, kỹ năng chuyên
môn, nghiệp vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của
pháp luật về viên chức và các pháp luật có liên quan [26].
Từ định nghĩa trên ta thấy, hoạt động nghề nghiệp của viên chức mang
tính phục vụ, không vì mục tiêu lợi nhuận, nhằm cung cấp các nhu cầu cơ
bản, thiết yếu cho người dân trong các lĩnh vực liên quan đến sức khỏe, giáo
dục, môi trường, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao, lao động việc làm,

an sinh xã hội, thông tin và truyền thông, ... Hoạt động nghề nghiệp của viên
chức có các đặc điểm sau:

19


- Là hoạt động phục vụ nhằm đáp ứng những nhu cầu cơ bản, thiết yếu
để duy trì và phát triển con người. Xã hội càng phát triển, những nhu cầu của
con người ngày càng cao, nhà nước phải có trách nhiệm đảm bảo và cung cấp
tốt các nhu cầu này để phục vụ người dân. Hoạt động nghề nghiệp của viên
chức liên quan đến một số lĩnh vực như giáo dục, đào tạo, chăm sóc sức khỏe,
vệ sinh môi trường, việc làm, nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, văn
hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao, an sinh xã hội, ...
- Hoạt động nghề nghiệp của viên chức được thực hiện trong các lĩnh
vực có tính chất chuyên môn sâu, theo các tiêu chuẩn nhất định. Mỗi lĩnh vực
hoạt động nghề nghiệp cung cấp một loại nhu cầu cơ bản, thiết yếu. Ví dụ:
bệnh viện đáp ứng nhu cầu về chăm sóc sức khỏe, khám, chữa bệnh; trường
học đáp ứng nhu cầu về đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao dân trí; viện nghiên cứu
đáp ứng nhu cầu về nghiên cứu khoa học, ứng dụng kết quả nghiên cứu vào
thực tiễn, ...
- Là hoạt động vì cộng đồng, cung cấp cho người dân và cộng đồng các
nhu cầu cơ bản, thiết yếu như chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội, vệ sinh môi
trường, văn hóa, nghệ thuật, …
- Là hoạt động mang tính nghề nghiệp cao nên có yêu cầu về trình độ,
năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ. Để đáp ứng yêu cầu của hoạt động
nghề nghiệp, phù hợp với công việc hoặc nhiệm vụ được giao, viên chức phải
trải qua các khóa đào tạo, bồi dưỡng và được cơ quan có thẩm quyền cấp văn
bằng, chứng chỉ. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp có
tính năng khiếu như: văn hóa, nghệ thuật, thể dục, thể thao thì năng khiếu, tố
chất và tài năng bẩm sinh là yếu tố cần thiết, văn bằng, chứng chỉ không phải

là yêu cầu quan trọng. Còn một số ngành, lĩnh vực như nghiên cứu, đào tạo
thì người có trình độ, có kinh nghiệm có thể cống hiến, sáng tạo và đòi hỏi
phải có văn bằng, chứng chỉ.

20


- Trong quá trình hoạt động nghề nghiệp của viên chức, tinh thần trách
nhiệm và đạo đức nghề nghiệp phải được đề cao vì “hoạt động nghề nghiệp
của viên chức tác động đến sự phát triển của thể lực, trí lực và đời sống tinh
thần. Ví dụ, trong ngành y tế có quy định về y đức; trong ngành giáo dục có
quy định về đạo đức nhà giáo, ...” [1].
Viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức cung
cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nước. Vì vậy, các quyền và nghĩa vụ
của viên chức được pháp luật quy định. Do đặc điểm hoạt động nghề nghiệp
của viên chức là hoạt động mang tính chuyên môn nghiệp vụ, có yêu cầu về
trình độ, năng lực, kỹ năng riêng nên Luật Viên chức 2010 đã quy định các
nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp buộc viên chức phải tuân theo và
chịu trách nhiệm trong quá trình thực hiện hoạt động nghề nghiệp; các quyền
và nghĩa vụ của viên chức được quy định theo hướng mở nhằm tạo điều kiện
cho viên chức có thể phát huy tài năng, sức sáng tạo, khả năng cống hiến của
mình và được hưởng các chế độ, chính sách đặc thù trong các lĩnh vực hoạt
động đặc thù theo quy định của pháp luật. Ngoài các quyền được quy định
chung như cán bộ, công chức (các quyền và các chế độ liên quan đến tiền
lương, nghỉ ngơi được đảm bảo thực hiện theo quy định của pháp luật như chế
độ xét nâng bậc lương, hưởng các phụ cấp ưu đãi nghề, phụ cấp chức vụ, nghỉ
lễ, tết, nghỉ phép, …), viên chức còn có các quyền như sau:
- Quyền về hoạt động kinh doanh và làm việc ngoài thời gian quy định
(Điều 14). Với quy định này, viên chức có điều kiện phát huy tài năng, năng
khiếu của mình, mặt khác còn tăng thêm kinh nghiệm làm việc, thu nhập, cải

thiện cuộc sống.
- Các quyền khác của viên chức (Điều 15), viên chức có đóng góp cho
sự phát triển của đơn vị sự nghiệp, xã hội sẽ được khen thưởng, tôn vinh,
được tạo điều kiện trong học tập, hưởng các chính sách ưu đãi về nhà ở, …

21


Cùng với việc quy định các quyền của viên chức, Luật Viên chức 2010
cũng đã quy định các nghĩa vụ của viên chức phù hợp với tính chất, đặc điểm
hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Các nghĩa vụ của viên chức gồm:
- Nghĩa vụ chung của viên chức (Điều 16), cũng giống cán bộ, công
chức khi thực hiện nhiệm vụ công vụ hay tham gia nền công vụ cũng có nghĩa
vụ phải thực hiện. Viên chức khi thực hiện nhiệm vụ hoặc công việc phải tuân
thủ pháp luật, thực hiện nội quy, quy chế làm việc của cơ quan, đơn vị; thực
hiện các quy định về chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp trong ngành, lĩnh vực
hoạt động, …
- Trong hoạt động nghề nghiệp, viên chức cũng phải thực hiện nghĩa vụ
của mình (Điều 17) như là đảm bảo thời gian và chất lượng của công việc; sự
phối hợp với đồng nghiệp trong việc thực hiện công việc, thái độ khi giao
tiếp, làm việc với nhân dân; …
- Ngoài các nghĩa vụ chung, viên chức quản lý còn phải thực hiện các
nghĩa vụ theo đúng chức trách, nhiệm vụ được giao; chịu trách nhiệm về
nhiệm vụ được giao; giữ gìn sự đoàn kết của đơn vị; … (Điều 18).
- Là cán bộ, công chức hay là viên chức trong quá trình làm việc, thực
hiện nhiệm vụ phải tuân thủ quy định của pháp luật, không được làm những
việc mà pháp luật quy định không được làm. Điều 19 Luật Viên chức quy
định những việc viên chức không được làm, nếu viên chức vi phạm sẽ phải
chịu trách nhiệm và bị xử lý theo quy định của pháp luật.
1.2. Quản lý viên chức

1.2.1. Khái niệm quản lý
Nói đến quản lý là nói đến sự tác động có ý thức của con người lên một
hệ thống nào đó nhằm đạt được mục đích nhất định. Quản lý xuất hiện khi có
hoạt động lao động của con người. Trong quá trình lao động sản xuất, con

22


người thấy cần thiết phải có sự quản lý để các hoạt động của con người có tổ
chức hơn, chặt chẽ hơn, gắn kết với nhau hơn.
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, mỗi ngành
khoa học nghiên cứu về quản lý từ những góc độ khác nhau và đưa ra định
nghĩa riêng về quản lý, rất nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải
thích không giống nhau về quản lý. Cho đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa
thống nhất về quản lý.
- Frederick Winslow Taylor (1856 - 1915) được coi là “ông tổ” của
trường phái “quản lý theo khoa học”, ông cho rằng quản lý là hoàn thành
công việc và biết chính xác giá trị của công việc đó.
- Theo Henrry Fayol (1841 - 1925), là người đầu tiên tiếp cận quản lý
theo quy trình, ông là người có ảnh hưởng to lớn trong lịch sử tư tưởng quản
lý từ thời kỳ cận - hiện đại. Ông cho rằng quản lý là một tiến trình, nó bao
gồm các khâu như lập kế hoạch, tổ chức, phân công điều khiển và kiểm soát
nhằm đạt được mục tiêu đề ra; và ông đã nêu ra 5 chức năng của quản lý là:
lập kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, phối hợp và kiểm tra. Quản lý chính là thực
hiện 5 chức năng trên.
- Peter Ferdinand Drucker (1909 - 2005), ông được coi là cha đẻ của
ngành Quản trị kinh doanh hiện đại: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn. Bản
chất của nó không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không
nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích” [19].
- Theo điều khiển học, quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay

một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc để cho hệ
thống hay quá trình ấy vận hành theo ý muốn của người quản lý nhằm đạt
được những mục đích đặt ra.
- Theo C. Mác, mọi sự phát triển của xã hội đều thông qua hoạt động
của con người và thông qua điều khiển của con người. Ông viết:

23


Tất cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiến
hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng đều cần đến sự
chỉ đạo để điều hòa những hoạt động cá nhân và thực hiện những
chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản
xuất khác với những sự vận động của những khí quan độc lập của
nó. Một người độc tấu vĩ cầm tự mình điều khiển lấy mình, còn một
dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng [12, tr.480].
- C. Mác đã coi “Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản
chất xã hội của quá trình lao động” [13, tr. 29 - 30].
Như vậy, ở đâu có sự hợp tác của nhiều người, ở đó cần có quản lý, bởi
vì hoạt động chung của nhiều người đòi hỏi phải được liên kết lại dưới nhiều
hình thức, có thể là tổ chức, nhóm, tổ, hội, đội, …
- Lênin đã viết: “Muốn quản lý tốt mà chỉ biết thuyết phục không thôi
thì chưa đủ, mà cần phải biết tổ chức về mặt thực tiễn” [35, tr.473].
Xét về góc độ ngôn ngữ, nghĩa của từ “quản lý” còn tồn tại nhiều cách
hiểu khác nhau:
- Nguyễn Minh Đạo: “Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển,
hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người nhằm đạt
tới mục tiêu đã đề ra” [32, tr.15].
- “Quản lý là việc đạt tới mục đích của tổ chức một cách có kết quả và
hiệu quả thông qua quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các

nguồn lực của tổ chức” [32, tr.15].
- Từ điển Tiếng Việt: “Quản lý là trông coi và giữ gìn theo những yêu
cầu nhất định” [34, tr.1013].

24


- Từ điển Luật học: “Quản lý là tác động của chủ thể lên đối tượng
theo mục tiêu nhất định” [33, tr.633].
Từ những quan niệm trên cho thấy, quản lý là sự tác động có ý thức của
chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, điều khiển,
chỉ đạo hoạt động của con người nhằm đạt được mục đích hoạt động chung và
phù hợp với quy luật khách quan. Quản lý là một hoạt động liên tục và cần
thiết trong một tổ chức để gắn kết con người lại với nhau. Đó là quá trình tạo
nên sức mạnh của các cá nhân với nhau trong một tổ chức, có ý nghĩa quyết
định đối với sự tồn tại và phát triển của tổ chức, xã hội. Quản lý tốt thì xã hội
phát triển, ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển của xã hội.
Quản lý là một yếu tố không thể thiếu trong đời sống xã hội, xã hội
càng phát triển thì vai trò của quản lý càng lớn, nội dung và phạm vi quản lý
càng phong phú, phức tạp hơn.
1.2.2. Khái niệm quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước, bởi vì các
hoạt động của xã hội đều do nhà nước quản lý. Quản lý nhà nước là tổng thể
các thể chế, tổ chức bộ máy nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn được giao trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nói đến quản
lý nhà nước là nói đến quyền lực nhà nước.
Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt
động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội
và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ

của nhà nước trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ
tổ quốc xã hội chủ nghĩa [21, tr.407].

25