Tiểu luận bội chi ngân sách nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT
====●O‫۝‬Ο●====

LUẬT
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Đề tài 1:
BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Giảng viên: Thầy Phan Phương Nam

Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 03 năm 2018


MỤC LỤC
MỤC LỤC............................................................................................................................2
LỜI NÓI ĐẦU......................................................................................................................2
TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................................................24

LỜI NÓI ĐẦU
Ngân sách Nhà nước là một trong những yếu tố quan trọng của một quốc
gia, đặc biệt trong đó là vấn đề thu và chi của Ngân sách Nhà nước. Tình trạng thu
và chi của Ngân sách Nhà nước ảnh hưởng đến rất nhiều lĩnh vực khác nhau như
kinh tế, chính trị, xã hội,…là một công cụ hữu hiệu của Nhà nước để quản lý và
điều chỉnh vấn đề tài chính, kinh tế vĩ mô,… của quốc gia thông qua việc điều
chỉnh giá trị thu và chi của Ngân sách Nhà nước, nó còn là một nguồn lực rất quan
trọng và có thể nói là cốt lõi bên cạnh yếu tố con người để Nhà nước có thể thực
hiện tốt những nhiệm vụ của mình và duy trì hoạt động cũng như vận hành bộ máy
Nhà nước. Việc quản lý và sử dụng Ngân sách Nhà nước cũng có những điểm
tương đồng nhất định với việc quản lý và sử dụng ngân sách, tài chính của một gia
đình, phải làm sao để chi tiêu được một cách hiệu quả với nguồn thu nhập có giới

hạn nhất định, hạn chế tình trạng giá trị chi tiêu vượt ra khỏi giá trị thu nhập, việc
chi nhiều hơn thu đối với Ngân sách Nhà nước được gọi là tình trạng “Bội chi
Ngân sách Nhà nước”.
Vậy, cụ thể Bội chi Ngân sách Nhà nước là như thế nào? Nguyên nhân, ảnh
hưởng, cách giải quyết tình trạng Bội chi Ngân sách Nhà nước và những vấn đề

2


khác liên quan đến Bội chi Ngân sách Nhà nước ra sao theo quy định của pháp luật
Việt Nam hiện hành sẽ được đề cập và làm rõ trong phạm vi bài viết này.

1. Khái niệm bội chi ngân sách Nhà nước
1.1. Theo từ điển Tiếng Việt
Theo từ điển Tiếng Việt1, “bội chi” là một động từ chỉ việc chi vượt
quá mức thu hoặc quá mức dự trù. Theo nghĩa này, ta có thể hiểu bội chi
ngân sách Nhà nước là chi vượt quá mức thu hoặc quá mức dự trù của ngân
sách Nhà nước.
1.2.

Theo kinh tế học vĩ mô2
Bội chi ngân sách trong kinh tế học vĩ mô và kinh tế học công

cộng là tình trạng các khoản chi của ngân sách Nhà nước (ngân sách chính
phủ) lớn hơn các khoản thu "không mang tính hoàn trả" của ngân sách nhà
nước, phần chênh lệch chính là bội chi ngân sách. Bội chi ngân sách Nhà
nước còn được gọi với một cái tên khác là thâm hụt ngân sách Nhà nước.
Trong đó, các khoản thu không mang tính hoàn trả điển hình như:
-

Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức và cá nhân nộp theo quy định của
pháp luật;

1
2

/>Samuelson, Paul A. and Nordhaus, Wiliam D. (2007), Kinh tế học, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội.

3


1.3.

Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước;
Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân;
Các khoản viện trợ không hoàn lại;
Các khoản thu không hoàn lại khác theo quy định của pháp luật.

Theo quy định của pháp luật Việt Nam
Pháp luật Việt Nam hiện hành không có quy định nào định nghĩa

chính thức khái niệm bội chi ngân sách nhà nước, mà thay vào đó chỉ liệt kê
các cấp bội chi ngân sách nhà nước và đưa ra cách xác định số bội chi ngân
sách nhà nước.
Cụ thể, Khoản 1 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định:
“Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương
và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi ngân sách trung
ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân
sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách
trung ương. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội

chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng
chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm
chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương.”
2. Phân loại Bội chi ngân sách Nhà nước
2.1. Theo pháp luật Việt Nam hiện hành
“Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương
và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh”3
Theo Khoản 1, 2, Điều 6 Luật Ngân sách nhà nước 2015, ngân sách
nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó
ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, đối với bội chi ngân sách nhà nước, chỉ có bội chi ngân sách
trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Tức là, ở cấp địa
phương, chỉ có ngân sách cấp tỉnh là được cho phép bội chi. Đây cũng là
một điểm mới so với Luật Ngân sách nhà nước 2002 và đây cũng là lần đầu
3

Khoản 1 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước 2015

4


tiên Luật Ngân sách Nhà nước mới quy định bội chi ngân sách địa phương
(NSĐP) là một cấu phần trong bội chi Ngân sách Nhà nước.
2.1.1. Bội chi ngân sách trung ương
Bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn
hơn giữa tổng chi ngân sách trung ương không bao gồm chi trả
nợ gốc và tổng thu ngân sách trung ương.
Giả sử:
A: Bội chi ngân sách trung ương
B: Tổng thu ngân sách trung ương

C: Tổng chi ngân sách trung ương (không bao gồm chi trả nợ
gốc)
Số bội chi ngân sách trung ương được tính như sau:
A = C – B (A > 0)
2.1.2. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh
Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân
sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh
lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi
trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương.
Bội chi ngân sách địa phương được tổng hợp vào bội chi ngân
sách nhà nước và do Quốc hội quyết định4.
Giả sử:
D: Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh
E: Bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương
F: Tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc của
từng địa phương
4

Điểm c Khoản 5 Điều 7 Luật Ngân sách Nhà nước 2015

5


G: Tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương
Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh của từng địa phương được
tính như sau:
E = F – G (E > 0)
Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh được tính như sau:
D=
•

, trong đó:
là bội chi ngân sách cấp tỉnh của tỉnh i

• n là tổng số tỉnh
• i là tỉnh
Để được phép bội chi thì ngân sách cấp tỉnh từng địa phương
phải đáp ứng đủ các quy định và điều kiện sau: 5
-

Chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư
công trung hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết
định theo quy định tại điểm a khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách

-

nhà nước;
Bội chi ngân sách cấp tỉnh hằng năm không vượt quá mức bội
chi ngân sách hằng năm được Quốc hội quyết định cho từng
địa phương cấp tỉnh theo quy định tại điểm c khoản 5 Điều 7

-

Luật ngân sách nhà nước;
Trong thời hạn 90 ngày, kể từ ngày kết thúc năm ngân sách
trước năm xây dựng dự toán, không phát sinh nợ quá hạn đối
với các khoản nợ vay phải thanh toán trong năm ngân sách
trước năm xây dựng dự toán. Trường hợp đặc biệt, Bộ Tài

-

chính trình Chính phủ;
Vay bù đắp bội chi ngân sách địa phương được huy động chủ
yếu từ các khoản vay trung và dài hạn. Hằng năm, căn cứ diễn
biến thị trường vốn, Bộ Tài chính trình Chính phủ tỷ lệ tối

5

Khoản 5, Điều 4, Nghị định 163/2016/NĐ-CP.

6


thiểu các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách địa phương
-

có thời hạn vay trung và dài hạn;
Số dư nợ vay của ngân sách địa phương, bao gồm cả số vay
bù đắp bội chi ngân sách theo dự toán, không vượt mức dư nợ
vay, cụ thể:
Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, không
vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo
phân cấp;
Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được
hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân
sách địa phương, không vượt quá 30% số thu ngân sách được
hưởng theo phân cấp;
Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được
hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên
của ngân sách địa phương, không vượt quá 20% số thu ngân

sách được hưởng theo phân cấp.

2.2.

Theo tài chính công hiện đại6
Tài chính công hiện đại phân loại bội chi ngân sách thành hai

loại: bội chi cơ cấu và bội chi chu kỳ.
Việc phân biệt hai loại thâm hụt này có tác dụng quan trọng trong
việc đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài chính khi thực
hiện chính sách tài chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến thâm hụt
ngân sách như thế nào giúp cho chính phủ có những biện pháp điều chỉnh
chính sách hợp lý trong từng giai đoạn của chu kỳ kinh tế.
2.2.1. Bội chi cơ cấu
Bội chi cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những
chính sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp
bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu cho giáo dục, quốc phòng,...
6

Samuelson, Paul A. and Nordhaus, Wiliam D. (2007), Kinh tế học, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội.

7


Nguyên nhân dẫn đến bội chi cơ cấu chủ yếu là nguyên nhân chủ
quan: do quản lý, điều hành ngân sách nhà nước bất hợp lý. Biểu
hiện qua những vấn đề như việc khai thác và đánh giá nguồn thu
chưa tốt, nguồn thu không hiệu quả, không đủ cho hoạt động chi
của ngân sách nhà nước, phân bổ và sử dụng ngân sách nhà nước
còn nhiều bất cập, dẫn đến thất thoát và lãng phí nguồn lực tài

chính của nhà nước. Ngoài ra, bội chi cơ cấu còn có thể bắt
nguồn do nhà nước chủ động sử dụng bội chi ngân sách nhà nước
như là một công cụ để thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư,
kích thích tiêu dùng tạo sự tăng trưởng cho nền kinh tế, khắc
phục tình trạng suy thoái của nền kinh tế.
2.2.2. Bội chi chu kỳ
Bội chi chu kì là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu
kỳ kinh tế, nghĩa là mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu
nhập quốc dân.
Nguyên nhân dẫn đến bội chi chu kì thường là nguyên
nhân khách quan: do nền kinh tế bị suy thoái, trì trệ. Khi nền kinh
tế suy thoái và khủng hoảng, của cải vật chất tạo ra ít, năng suất
lao động của xã hội thấp, thất nghiệp gia tăng, làm cho nguồn thu
vào ngân sách nhà nước bị giảm sút, nhưng nhu cầu chi tiêu lại
gia tăng để giải quyết những vấn đề khó khăn mới về kinh tế- xã
hội như: trợ cấp xã hội, các khoản chi để phục hồi nền kinh tế,...
Điều đó đã dẫn đến tình trạng thu không đủ chi và ngân sách nhà
nước bị thâm hụt. Bên cạnh đó, thiên tai và tình trạng bất ổn về
an ninh chính trị của quốc gia, thế giới cũng ảnh hưởng rất lớn
đến ngân sách nhà nước, do nhu cầu chi tiêu cho quốc phòng và
an ninh trật tự xã hội tăng lên và phải chi nhiều để khắc phục hậu
quả thiên tai, điều này dẫn chi mất cân bằng thu chi ngân sách,
sinh ra hiện tượng bội chi ngân sách nhà nước.
3. Cách tính bội chi ngân sách nhà nước

8


Theo như khái niệm về bội chi ngân sách nhà nước, ta có thể suy ra có hai
cách tính bội chi ngân sách nhà nước như sau:

Cách 1: Bội chi ngân sách nhà nước là khoản chênh lệch lớn hơn giữa tổng
chi ngân sách nhà nước không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách
nhà nước trong một năm tài chính.
Trong đó,
Chi ngân sách bao gồm các khoản sau7:
a) Chi đầu tư phát triển;
b) Chi dự trữ quốc gia;
c) Chi thường xuyên;
d) Chi trả nợ lãi;
đ) Chi viện trợ;
e) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Thu ngân sách bao gồm các khoản sau8:
a) Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;
b) Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước
thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các
khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và
doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định
của pháp luật;
c) Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức,
cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương;
d) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Bội chi Ngân sách Nhà nước = Tổng chi - Tổng thu
7
8

Khoản 2 Điều 5 Luật Ngân sách Nhà nước 2015
Khoản 1 Điều 5 Luật Ngân sách Nhà nước 2015

9

Cách 2:

Bội chi Ngân sách Nhà nước = X + Y. Trong đó,
X: Tổng bội chi Ngân sách địa phương
Y: Tổng bội chi Ngân sách trung ương
4. Ảnh hưởng của Bội chi ngân sách Nhà nước
4.1.

Tích cực

Việc bội chi sẽ mang lại điều tích cực như giúp phát triển kinh
tế - xã hội trong điều kiện hoàn cảnh ngân sách nhà nước còn hạn hẹp
nếu mục đích của việc bội chi được tính toán một cách hợp lý và hoàn
thành tốt. Chẳng hạn, nếu Chính phủ chấp nhận bội chi để tài trợ cho
các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn thì chính lợi
tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho Ngân
sách Nhà nước và từ đó giúp Nhà nước chi trả được nợ gốc và lãi cho
các khoản vay tài trợ đã bội chi trong quá khứ. Trong trường hợp hợp
này, tuy là khoản chi vượt ngoài khoản thu nhưng suy cho cùng nó sẽ
mang lại sự tăng trưởng phát triển nhất định nếu các nhà hoạch định
chính sách biết tính toán hợp lý và số tiền bội chi được sử dụng đúng
mục đích, hiệu quả.
4.2.

Tiêu cực
Gây ra lạm phát. Như đã phân tích ở trên, bội chi ngân sách Nhà

nước ở mức cao rất có nguy cơ sẽ gây ra lạm phát. Bởi vì khi ngân sách bị
bội chi có thể được bù đắp bằng phát hành tiền (sẽ tăng cung tiền tệ) hay

vay nợ đều có thể làm tăng nguy cơ lạm phát. Việc phát hành tiền sẽ trực
tiếp làm tăng cung tiền tệ trên thị trường, đồng tiền mất giá, giá cả tăng cao.

10


Ảnh hưởng đến cán cân thương mại. Tình trạng bội chi Ngân sách
Nhà nước sẽ làm lãi suất thị trường tăng, giá trị đồng nội tệ tăng lên, giá
hàng hóa trong nước theo đó cũng tăng lên và tương đối đắt hơn so với
hàng hóa nước ngoài làm giảm lượng hàng hóa xuất khẩu, tăng lượng hàng
hóa nhập khẩu, có thể dẫn đến cán cân thương mại thâm hụt (nhập siêu).
Tình trạng bội chi ngân sách nhà nước có những ảnh hưởng hết sức
rộng lớn trên tất cả các lĩnh vực, các hoạt động kinh tế xã hội. Việc thâm
hụt Ngân sách Nhà nước ở mức độ cao và kéo dài sẽ làm cho Nhà nước
phải tìm cách tăng các khoản thu như thuế, phí,… như vậy sẽ làm ảnh
hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội của người dân.
Ngoài ra, còn rất nhiều những ảnh hưởng khác từ việc sử dụng các
biện pháp khắc phục bội chi Ngân sách Nhà nước.
5. Nguyên nhân dẫn đến bội chi ngân sách Nhà nước
Việc phân biệt nguyên nhân dẫn đến bội chi Ngân sách Nhà nước có tác
dụng quan trọng trong việc đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài
chính khi thực hiện chính sách tài chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng
đến thâm hụt ngân sách như thế nào giúp cho chính phủ có những biện pháp
điều chỉnh chính sách hợp lý trong từng giai đoạn của chu kỳ kinh tế.
5.1.

Nguyên nhân khách quan
Tác động của chu kỳ kinh tế. Mức bội chi Ngân sách Nhà nước do

nguyên nhân này gây ra được gọi là bội chi chu kỳ bởi vì nó phụ thuộc vào

giai đoạn của nền kinh tế đó. Nếu nền kinh tế đang trong giai đoạn phồn
thịnh thì thu Ngân sách Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi Ngân sách Nhà
nước không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức bội chi Ngân sách
Nhà nước. Và ngược lại, nếu nền kinh tế đang trong giai đoạn khủng hoảng
thì sẽ làm cho thu nhập của Nhà nước giảm đi, nhưng nhu cầu chi tiêu của
Nhà nước lại tăng lên do giải quyết những khó khăn mới của nền kinh tế và
xã hội. Điều đó làm tăng mức bội chi Ngân sách Nhà nước .

11


Thiên tai, tình hình bất ổn của an ninh thế giới cũng là một
nguyên nhân làm bội chi ngân sách nhà nước. Tình hình bất ổn của an ninh
thế giới và diễn biến phức tạp của thiên tai không thể biết trước sẽ làm gia
tăng nhu cầu chi cho quốc phòng, an ninh trật tự xã hội, khắc phục hậu quả
của thiên tai một cách bất ngờ sẽ có thể làm bội chi ngân sách Nhà nước.
5.2.

Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, nguyên nhân chủ quan của bội chi ngân sách thể hiện ở

chính sách chủ động chấp nhận bội chi ngay khi lập dự toán để tăng
cường nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, đầu tư phát triển để góp phần
tạo đà cho tăng trưởng kinh tế.
Thứ hai, do quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước bất hợp lý.
Quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước bất hợp lý được thể hiện qua
việc đánh giá và khai thác nguồn thu chưa tốt chẳng hạn như trốn thuế và
buôn bán hàng lậu đang là vấn đề nan giải, bên cạnh đó thất thu thuế còn do
có nhiều khoản thu chưa được khai thác tương ứng với tiềm năng; phân bổ
và sử dụng Ngân sách Nhà nước còn nhiều bất cập, gây thất thoát, lãng phí

nguồn lực tài chính nhà nước, kết quả là thu Ngân sách Nhà nước không đủ
để trang trải nhu cầu chi tiêu. Bên cạnh đó, các hoạt động đầu tư bằng vốn
Ngân sách Nhà nước không thật sự được công khai hóa, sự phân định trách
nhiệm thiếu minh bạch, thiếu sự giám sát toàn diện từ công chúng, năng lực
quản lý của các bộ ngành yếu kém không theo kịp xu hướng phát triển của
nền kinh tế. Kết quả là tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư của Ngân
sách Nhà nước diễn ra rất phổ biến. Và, một khi khoản chi không được sử
dụng hiệu quả thì mục đích của việc vay nợ và khía cạnh tích cực của bội
chi ngân sách sẽ không được phát huy.
Thứ ba, tác động của chính sách cơ cấu thu chi ngân sách của
Nhà nước. Ở nguyên nhân này mức bội chi được gọi là bội chi cơ cấu. Khi
Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ

12


làm tăng mức bội chi Ngân sách Nhà nước. Ngược lại, thực hiện chính sách
giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức bội chi Ngân sách Nhà
nước sẽ giảm bớt.
Thứ tư, chất lượng đầu tư công thấp. Chất lượng của đầu tư công là
một chỉ báo then chốt cho sự thành công của chính phủ trong cải cách.
Những người hay nhóm có thế lực chính trị có thể lợi dụng các dự án đầu tư
công để trục lợi cá nhân và trở lên giàu có một cách bất chính. Khi đầu tư
công trở thành đối tượng của các hành vi trục lợi thì một mặt mục tiêu của
dự án đầu tư không được thực hiện, đồng thời gánh nặng chi phí sẽ được đặt
lên vai của người dân và của nền kinh tế. Trên thực tế Việt Nam đang đánh
mất một phần đáng kể nguồn lực của mình do lãng phí và tham nhũng, dẫn
đến ngân sách Nhà nước phần lớn luôn nằm trong tình trạng thiếu hụt.
Thứ năm, giá hàng hóa trên thế giới (nhất là giá nhóm hàng năng
lượng, phân bón, thuốc phòng chữa bệnh và phôi thép,…) tăng liên tục với

tốc độ cao sẽ ảnh hưởng đến mức bội chi Ngân sách Nhà nước trên các giác
độ: các hàng hóa xuất khẩu đạt giá cao hơn. Từ đó, thu Ngân sách Nhà nước
từ hoạt động ngoại thương tăng nhưng các hàng hóa tăng giá mạnh lại là
những vật tư đầu vào quan trọng mà chúng ta phải nhập khẩu với số lượng
lớn kết quả là chi phí sản xuất của các doanh nghiệp tăng, làm giảm thu
nhập chịu thuế của gần như tất cả các doanh nghiệp, nguồn thu Ngân sách
Nhà nước từ thuế thu nhập doanh nghiệp giảm.
6. Biện pháp khắc phục bội chi ngân sách Nhà nước
Tình trạng bội chi ngân sách nhà nước được xem như là một điều tất yếu do
nước ta đang trong giai đoạn phát triển, cần thiết phải sử dụng nguồn lực của
nhà nước cho đầu tư phát triển mà các thành phần kinh tế khác không muốn
làm hoặc chưa có khả năng làm được.
Về cơ bản, hầu hết chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc
phục bội chi Ngân sách Nhà nước tùy từng điều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà

13


các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp. Từ đó cũng gây ra
tác động lên nền kinh tế khác nhau:
Thứ nhất: Nhà nước phát hành thêm tiền hay vay ngân hàng trung ương.
Việc xử lý bội chi Ngân sách Nhà nước có thể thông qua việc ngân hàng trung
ương phát hành thêm tiền và đưa ra lưu thông. Ưu điểm của biện pháp này là
nhu cầu tiền để bù đắp ngân sách nhà nước được đáp ứng một cách nhanh
chóng, không phải trả lãi, không phải gánh thêm các gánh nặng nợ nần. Tuy
nhiên, giải pháp này sẽ gây ra lạm phát nếu nhà nước phát hành thêm quá nhiều
tiền để bù đắp bội chi Ngân sách Nhà nước. Đặc biệt, khi nguyên nhân bội chi
Ngân sách Nhà nước là do thiếu hụt các nguồn vốn đối ứng để đầu tư cho phát
triển gây "tăng trưởng nóng" và không cân đối với khả năng tài chính của quốc
gia.

Thứ hai: Vay nợ trong nước dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ,
trái phiếu chính quyền địa phương. Biện pháp này có ưu điểm là cho phép
Chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách mà không cần phải tăng cơ sở tiền tệ
hoặc giảm dự trữ ngoại hối nhà nước. Tuy nhiên, mặc dù việc khắc phục bội
chi ngân sách bằng nợ không gây ra lạm phát trước mắt nhưng nó có thể làm
tăng áp lực lạm phát trong tương lai nếu như tỷ lệ nợ trong GDP liên tục tăng,
vay nợ trong nước còn làm tăng lãi suất, cái vòng nợ - trả lãi - bội chi sẽ làm
tăng mạnh các khoản nợ công chúng và kéo theo gánh nặng chi trả của Ngân
sách Nhà nước cho các thời kỳ sau.
Thứ ba: Vay nợ ngoài nước. Để bù đắp thâm hụt Ngân sách Nhà nước, nhà
nước có thể vay nợ nước ngoài bằng cách nhận viện trợ nước ngoài hoặc vay
nợ nước ngoài từ các chính phủ nước ngoài, các định chế tài chính thế giới như
Ngân Hàng Thế Giới (WB), Qũy Tiền Tệ Quốc Tế (IMF), Ngân Hàng Phát
Triển Châu Á (ADB),...Vay nợ nước ngoài là một biện pháp giảm bội chi ngân
sách hữu hiệu, có thể bù đắp được các khoản bội chi mà lại không gây sức ép
lạm phát cho nền kinh tế. Tuy nhiên, việc vay nợ nước ngoài quá nhiều sẽ kéo
theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài cả về chính trị lẫn kinh tế và làm giảm dự trữ

14


ngoại hối quá nhiều khi trả nợ, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn đến khủng hoảng
tỷ giá...
Thứ tư: Tăng các khoản thu, đặc biệt là thuế. Việc tăng các khoản thu, đặc
biệt là thuế có thể sẽ bù đắp sự thâm hụt Ngân sách Nhà nước và giảm bội chi
Ngân sách Nhà nước khá hiệu quả. Tuy nhiên, đây không phải là giải pháp cơ
bản để xử lý bội chi Ngân sách Nhà nước, bởi vì nếu tăng thuế không hợp lý sẽ
có thể dẫn đến làm giá cả hàng hóa tăng gây ảnh hưởng lớn đến sản xuất và đời
sống nhân dân, nghiêm trọng hơn sẽ triệt tiêu động lực của các doanh nghiệp
trong các ngành sản xuất kinh doanh và làm mất đi khả năng cạnh tranh của

nền kinh tế đối với các nước trong khu vực và trên thế giới.
Thứ năm: Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên từ
Ngân sách Nhà nước. Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhưng vô
cùng quan trọng với mỗi quốc gia khi xảy ra bội chi Ngân sách Nhà nước và
xuất hiện lạm phát. Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công có nghĩa là chỉ đầu
tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu quả nhằm tạo ra những đột phá
cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt những dự án chưa hoặc không hiệu
quả thì phải cắt giảm, thậm chí không đầu tư. Mặt khác, bên cạnh việc triệt để
tiết kiệm các khoản đầu tư công, những khoản chi thường xuyên của các cơ
quan nhà nước cũng phải cắt giảm nếu những khoản chi này không hiệu quả và
chưa thực sự cần thiết.
Thứ sáu: Tăng cường vai trò quản lý nhà nước nhằm bình ổn giá cả, ổn định
chính sách vĩ mô và nâng cao hiệu quả hoạt động trong các khâu của nền kinh
tế. Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước sử dụng một hệ thống chính sách
và công cụ quản lý vĩ mô để điều khiển, tác động vào đời sống kinh tế - xã hội,
nhằm giải quyết các mối quan hệ trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội,
nhất là mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội, giữa tăng
trưởng kinh tế với giữ gìn môi trường v.v.. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay,
khi lạm phát là một vấn nạn của các nước trên thế giới, vấn đề tăng cường vai

15


trò quản lý nhà nước đối với quản lý Ngân sách Nhà nước nói chung và xử lý
bội chi Ngân sách Nhà nước nói riêng có ý nghĩa vô cùng cấp thiết.
Theo quy định pháp luật Việt Nam thì bội chi ngân sách trung ương có
thể được bù đắp từ các nguồn sau9:
a)

Vay trong nước từ phát hành trái phiếu Chính phủ, công trái xây

dựng Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp
luật;
b)

Vay ngoài nước từ các khoản vay hỗ trợ phát triển chính thức

(ODA), vay ưu đãi của Chính phủ các nước, các định chế tài chính các nước
và các tổ chức quốc tế; phát hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế;
không bao gồm các khoản Chính phủ vay về cho các tổ chức kinh tế vay
lại.
Đối với bội chi ngân sách địa phương thì được bù đắp từ các nguồn sau10:
a)

Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và

các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật;
b)

Vay từ nguồn Chính phủ vay về cho ngân sách địa phương vay lại.

Ngoài những biện pháp thường được áp dụng để giải quyết bội chi ngân
sách nhà nước như trên, còn có những biện pháp mang tính dài hạn như:
Thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu
tư. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước. Đổi mới
công tác quản lý nhà nước về đầu tư theo hướng loại bỏ tình trạng khép kín
trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, tách chức năng quản lý nhà nước với
quản lý kinh doanh. Từ đó, tăng cường tính công khai, minh bạch và thực hiện
đầu tư có hiệu quả, tránh dàn trải. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và
thực hiện quản lý đầu tư theo quy hoạch. Khắc phục tình trạng tiêu cực, lãng

9

Khoản 2 Điều 4 Nghị định 163/2016/NĐ-CP
Khoản 3 Điều 4 Nghị định 163/2016/NĐ-CP

10

16


phí, thất thoát trong đầu tư, tăng cường công tác giám sát đầu tư, kiểm tra, kiểm
soát, phát hiện và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm quy định về quản lý
đầu tư. Bên cạnh đó, cần tiếp tục tăng cường và nâng cao hiệu quả các chính
sách khuyến khích đầu tư trong nước nhằm thu hút vốn đầu tư của khu vực tư
nhân.
Hoàn thiện chính sách cải cách khu vực công cũng là một vấn đề quan trọng
cần đặt ra. Đẩy mạnh chính sách cải cách, sắp xếp lại các Doanh nghiệp Nhà
nước, tạo ra môi trường kinh doanh bình đẳng giữa mọi thành phần kinh tế.
Đẩy mạnh chính sách xã hội hóa, tăng cường tham gia của khu vực tư trong
việc cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ công, những dịch vụ nào mà khu vực
tư thực hiện tốt hơn khu vực công thì nên chuyển giao cho khu vực tư thực
hiện.
Nhà nước có chiến lược quy hoạch tổng thể các dự án về xây dựng, phát
triển cơ sở hạ tầng trong ngắn hạn cũng như dài hạn, công khai và kêu gọi vốn
đầu tư từ khu vực tư nhân. Đồng thời lấy góp ý, phản hồi từ công chúng về việc
cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, hoàn thiện chất lượng cung ứng, nâng cao
trách nhiệm, minh bạch, so sánh, đối chiếu với các dịch vụ khác.
Tăng thu bằng cách đẩy mạnh thực hiện cải cách thủ tục hành chính, hải
quan; tăng cường kiểm tra chống thất thu thuế, nợ đọng; đẩy mạnh tuyên
truyền giáo dục để nâng cao hiểu biết và tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế; kiểm

tra, thanh tra phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp kê khai không đúng,
không nộp đủ số thuế phải nộp,…

17


7. Phân biệt thiếu hụt ngân sách tạm thời và bội chi ngân sách
Tiêu
chí

Thiếu hụt ngân sách tạm thời

Bội chi ngân sách

Chỉ diễn ra tại một thời điểm Khoản 1 Điều 4 Luật Ngân sách
trong năm ngân sách mà tại thời Nhà nước 2015 và Khoản 1
điểm đó nhà nước cần tiền chi Điều 4 Nghị định 163/2016/NĐnhưng không có tiền để chi.

CP:
Bội chi ngân sách nhà nước bao
gồm bội chi ngân sách trung
ương và bội chi ngân sách địa

Khái
niệm

phương cấp tỉnh. Bội chi ngân
sách trung ương được xác định
bằng chênh lệch lớn hơn giữa
tổng chi ngân sách trung ương

không bao gồm chi trả nợ gốc
và tổng thu ngân sách trung
ương. Bội chi ngân sách địa
phương cấp tỉnh là tổng hợp bội
chi ngân sách cấp tỉnh của từng
địa phương, được xác định bằng
chênh lệch lớn hơn giữa tổng
chi ngân sách cấp tỉnh không
bao gồm chi trả nợ gốc và tổng
thu ngân sách cấp tỉnh của từng
địa phương

18


Có ở ngân sách trung ương và Có ở ngân sách trung ương và
Cấp
ngân
sách

địa phương bao gồm ngân sách địa phương là: Ngân sách cấp
cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện tỉnh. Không có bội chi ở ngân
và ngân sách cấp xã.

sách cấp huyện và ngân sách
cấp xã.

Việc dự Nhà nước không biết trước việc Có thể biết trước hoặc không
liệu của này.
NN

1. Trường hợp quỹ ngân sách Bội chi ngân sách trung ương
trung ương thiếu hụt tạm thời được bù đắp từ các nguồn sau:
thì được tạm ứng từ quỹ dự trữ 1. Vay trong nước từ phát hành
tài chính trung ương và các trái phiếu Chính phủ, công trái
nguồn tài chính hợp pháp khác xây dựng Tổ quốc và các khoản
để xử lý và phải hoàn trả trong vay trong nước khác theo quy
năm ngân sách; nếu quỹ dự trữ định của pháp luật;
Cách
thức xử
lý

tài chính và các nguồn tài chính 2. Vay ngoài nước từ các khoản
hợp pháp khác không đáp ứng vay hỗ trợ phát triển chính thức
được thì Ngân hàng Nhà nước (ODA), vay ưu đãi của Chính
Việt Nam tạm ứng cho ngân phủ các nước, các định chế tài
sách trung ương theo quyết định chính các nước và các tổ chức
của Thủ tướng Chính phủ. Việc quốc tế; phát hành trái phiếu
tạm ứng từ Ngân hàng Nhà Chính phủ ra thị trường quốc tế;
nước Việt Nam phải được hoàn không bao gồm các khoản
trả trong năm ngân sách, trừ Chính phủ vay về cho các tổ
trường hợp đặc biệt do Ủy ban chức kinh tế vay lại.
thường vụ Quốc hội quyết định.

Bội chi ngân sách địa phương

2. Trường hợp quỹ ngân sách được bù đắp từ các nguồn sau:
cấp tỉnh thiếu hụt tạm thời thì a) Vay trong nước từ phát hành
được tạm ứng từ quỹ dự trữ tài trái phiếu chính quyền địa
chính địa phương, quỹ dự trữ tài phương và các khoản vay trong

19


chính trung ương và các nguồn nước khác theo quy định của
tài chính hợp pháp khác để xử pháp luật;
lý và phải hoàn trả trong năm b) Vay từ nguồn Chính phủ vay
ngân sách.

về cho ngân sách địa phương

3. Trường hợp quỹ ngân sách vay lại.
cấp huyện và cấp xã thiếu hụt
tạm thời thì được tạm ứng từ
quỹ dự trữ tài chính địa phương
và các nguồn tài chính hợp pháp
khác để xử lý và phải hoàn trả
trong năm ngân sách.
( Điều 58, Luật Ngân sách Nhà
nước 2015)
Không có điều kiện cụ thể

Ngân sách cấp tỉnh từng địa
phương được phép bội chi khi
đáp ứng đủ các quy định và
điều kiện cụ thể sau:
a) Chỉ được sử dụng để đầu tư

Điều
kiện

các dự án thuộc kế hoạch đầu tư
công trung hạn đã được Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh quyết
định theo quy định tại điểm a
khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách
nhà nước;
b) Bội chi ngân sách cấp tỉnh
hằng năm không vượt quá mức
bội chi ngân sách hằng năm
được Quốc hội quyết định cho
từng địa phương cấp tỉnh theo
quy định tại điểm c khoản 5
Điều 7 Luật ngân sách nhà

20


nước;
c) Trong thời hạn 90 ngày, kể từ
ngày kết thúc năm ngân sách
trước năm xây dựng dự toán,
không phát sinh nợ quá hạn đối
với các khoản nợ vay phải thanh
toán trong năm ngân sách trước
năm xây dựng dự toán. Trường
hợp đặc biệt, Bộ Tài chính trình
Chính

phủ;

d) Vay bù đắp bội chi ngân sách
địa phương được huy động chủ
yếu từ các khoản vay trung và
dài hạn. Hằng năm, căn cứ diễn
biến thị trường vốn, Bộ Tài
chính trình Chính phủ tỷ lệ tối
thiểu các khoản vay bù đắp bội
chi ngân sách địa phương có
thời hạn vay trung và dài hạn;
đ) Số dư nợ vay của ngân sách
địa phương, bao gồm cả số vay
bù đắp bội chi ngân sách theo
dự toán, không vượt mức dư nợ
vay quy định tại khoản 6 Điều 4
Nghị định 163/2016/NĐ-CP.
8. Những điểm mới của Luật Ngân sách Nhà nước 2015 về Bội chi Ngân
sách Nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước 2015 được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015,
có hiệu lực từ năm ngân sách 2017, thay thế Luật Ngân sách nhà nước năm
2002. Luật Ngân sách nhà nước 2015 tiếp tục kế thừa các quy định của Luật

21


Ngân sách nhà nước năm 2002 hiện hành bảo đảm tính thống nhất của ngân
sách nhà nước và là hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với
tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào
tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại. Luật Ngân sách nhà
nước 2015 có một số nội dung thay đổi về Bội chi ngân sách Nhà nước như
sau:

Luật Ngân sách Nhà nước 2015 là Luật Ngân sách đầu tiên quy định bội chi
ngân sách địa phương là một cấu phần trong bội chi Ngân sách Nhà nước. Nói
cách khác, bội chi Ngân sách Nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương
và bội chi ngân sách địa phương. Đây là điểm mới quan trọng để tăng cường
kiểm soát bội chi Ngân sách Nhà nước. Trước đây, Luật Ngân sách Nhà nước
2002 có cho phép ngân sách cấp tỉnh được phép huy động được phép huy động
vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu
cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp
tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách
cấp tỉnh năm dự toán (Khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách Nhà nước 2002) nhưng
không quy định đó là bội chi.
So với Luật Ngân sách Nhà nước 2002, Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và
văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định rõ hơn, chi tiết hơn về các nguồn bù
đắp bội chi Ngân sách Nhà nước bằng cách liệt kê cụ thể tại Khoản 4, 5 Điều 7
Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Khoản 2, 3 Điều 4 Nghị định 163/2016/NĐCP.
Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định chỉ có ngân sách địa phương cấp
tỉnh mới được phép bội chi. Đồng thời, bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh
chỉ được bội chi khi đáp ứng đủ các quy định và điều kiện tại Khoản 5 Điều 4
Nghị định 163/2016/NĐ-CP như đã trình bày ở phần trên. Điều này giúp việc
bội chi bảo đảm phù hợp với khả năng trả nợ của địa phương và tổng mức bội
chi chung của ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, để bảo đảm quản lý chặt chẽ
việc vay nợ của ngân sách cấp tỉnh, phù hợp khả năng trả nợ, đảm bảo quản lý

22


chặt chẽ ở từng địa phương, góp phần bảo đảm an toàn nợ công, phù hợp với
thông lệ quốc tế và để khuyến khích các địa phương tăng thu, tại Khoản 6 Điều
7 Luật Ngân sách Nhà nước và Khoản 6 Điều 4 Nghị định 163/2016/NĐ-CP đã

quy định khống chế mức giới hạn vay của ngân sách địa phương tính trên số
thu ngân sách được hưởng theo phân cấp, thay vì khống chế mức huy động trên
chi đầu tư xây dựng cơ bản như Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.

KẾT LUẬN
Bội chi ngân sách Nhà nước không phải là hiện tượng mới mẻ mà phổ biến
ở hầu hết các nước trên thế giới, từ những nước công nghiệp phát triển đến những
nước nghèo đang phát triển song mức thâm hụt mỗi nước là khác nhau. Nó là

23


nguyên nhân gây nên hiện tượng lạm phát, nhập siêu...gây ảnh hưởng xấu đến nền
kinh tế, do đó đây là mối quan tâm sâu sắc của mỗi quốc gia. Thực ra về lý luận,
thâm hụt ngân sách không phải hoàn toàn là tiêu cực. Theo kinh nghiệm nếu ở
mức độ nhất định (dưới 5% năm ) thì nó còn có thể kích thích sản xuất. Cho nên ở
các nước phát triển cũng chỉ cố gắng thu hẹp thâm hụt ngân sách nhà nước chứ
chưa loại trừ được hoàn toàn. Có nhiều biện pháp tài trợ như phát hành tiền, vay
trong nước, vay nước ngoài, cắt giảm chi tiêu… song chúng đều chứa những
nhược điểm riêng có thể gây tác dụng phụ đến nền kinh tế. Để tài trợ thâm hụt
ngân sách một cách có hiệu quả cần kết hợp đồng bộ nhiều biện pháp và nghệ
thuật quản lý vĩ mô là phải hạn chế và trung hoà các mặt tiêu cực, đẩy mạnh mặt
tích cực nhằm hạn chế những tác động xấu đến các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Để tăng
nguồn thu cho ngân sách nhà nước, cần đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế và tuỳ vào
đặc điểm mỗi nước mà nước đó sẽ đưa ra những chính sách cụ thể và thích hợp.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
(1)
(2)
(3)

Luật Ngân sách nhà nước 2015;
Nghị định 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn Luật ngân sách nhà nước;
Thông tư 342/2016/TT-BTC hướng dẫn Nghị định 163/2016/NĐ-CP hướng

dẫn Luật ngân sách nhà nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành;
(4)
Samuelson, Paul A. and Nordhaus, Wiliam D. (2007), Kinh tế học, Nhà xuất
bản Tài chính, Hà Nội.

24