Pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo luật đất đai hiện hành

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT VÀ CHUYỂN ĐỔI MỤC
ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO LUẬT ĐẤT ĐAI HIỆN HÀNH

PHÙNG THỊ LÝ

HÀ NỘI – 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT VÀ CHUYỂN ĐỔI MỤC
ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT THEO LUẬT ĐẤT ĐAI HIỆN HÀNH

PHÙNG THỊ LÝ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN THỊ DUNG

HÀ NỘI – 2016

LỜI CẢM ƠN
Trong hơn 2 năm học tập, nghiên cứu chương trình cao học Luật Kinh tế tại
Viện Đại học Mở Hà Nội, chúng tôi đã tiếp thu được nhiều kiến thức mới, những
kinh nghiệm quý báu, là hành trang cho chúng tôi tiếp tục thực hiện tốt hơn nhiệm
vụ của mình.
Luận văn này là một phần kết quả quan trọng trong quá trình đào tạo cao học.
Với tất cả tình cảm của mình, tôi xin tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Ban giám hiệu
Viện Đại học Mở, các Thầy, Cô giáo trong và ngoài Viện Đại học Mở đã tận tình
giảng dạy, giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình học tập và
nghiên cứu.
Tôi xin cảm ơn, TS. Nguyễn Thị Dung – người đã hướng dẫn tôi trong suốt
quá trình làm Luận văn. Thầy đã cho tôi thêm nhiều kiến thức về khoa học, cách
tiếp cận và nghiên cứu về Luật Đất đai cũng như giúp tôi rèn luyện kỹ năng nghiên
cứu khoa học.
Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn tới những người thân trong gia đình và bạn
bè đã luôn quan tâm, động viên, giúp đỡ để tôi có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ học
tập trong suốt thời gian qua.
Mặc dù tôi đã có cố gắng trong quá trình làm luận văn, song không thể tránh
khỏi những hạn chế nhất định, rất mong nhận được sự chỉ dẫn, góp ý và giúp đỡ
quý báu của các Thầy, cô giáo và các bạn đồng nghiệp.

Hà Nội, ngày

tháng 10 năm 2016

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phùng Thị Lý

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực.
Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Sau Đại học xem xét để tôi có
thể bảo vệ luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn.
Hà Nội, ngày

tháng 10 năm 2016

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phùng Thị Lý


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................................... 1
2. Tổng quan nghiên cứu........................................................................................ 2
3. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................... 3
4. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................... 3
5. Phương pháp nghiên cứu.................................................................................... 3
6. Nội dung luận văn .............................................................................................. 3
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT,
CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO
THUÊ ĐẤT, CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT.......................................... 5
1.1. Tổng quan về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất .......... 5

1.1.1. Các khái niệm về giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất5
1.1.2. Đặc điểm của giao đất cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất ........... 7
1.1.3. Cơ sở của việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất ..... 9

1.1.4. Vai trò của hoạt động giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
............................................................................................................................ 11
1.2. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất ...... 11
1.2.1. Khái niệm Pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng
đất ....................................................................................................................... 11
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giao đất, cho thuê đất và chuyển
mục đích sử dụng đất .......................................................................................... 12
* Nhóm quy phạm quy định về căn cứ giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích
sử dụng đất. ........................................................................................................ 12
*Nhóm các quy phạm về hình thức giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử
dụng đất .............................................................................................................. 13
* Nhóm các quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử


dụng đất .............................................................................................................. 14
* Nhóm các quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích
sử dụng đất ......................................................................................................... 14
* Nhóm các quy phạm về xử lý vi phạm đối với các họat động giao đất, cho thuê
đất và chuyển mục đích sử dụng đất ................................................................... 15
1.3. Sơ lược về hệ thống Pháp luật Việt Nam về giao đất, cho thuê đất và
chuyển mục đích sử dụng đất ............................................................................ 15
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 VỀ GIAO ĐẤT,
CHO THUÊ ĐẤT VÀ CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT ......................... 20
2.1. Các quy định Pháp luật về căn cứ giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất ................................................................................................. 20
2.2. Các quy định Pháp luật về hình thức giao đất, cho thuê đất và chuyển

mục đích sử dụng đất......................................................................................... 24
2.2.1. Hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất ........................................ 24
2.2.2. Hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất .............................................. 27
2.2.3. Hình thức thuê đất .................................................................................... 29
2.2.4. Thời hạn giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất............ 31
2.3. Các quy định Pháp luật về điều kiện giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất ................................................................................................. 34
2.4. Các quy định Pháp luật về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và chuyển
mục đích sử dụng đất......................................................................................... 36
2.5. Các quy định Pháp luật về xử lý vi phạm đối với hoạt động giao đất, cho
thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất ........................................................ 38
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT VÀ CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT .... 44
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất ................................................................................................. 44
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất ................................................................................................. 45
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về giao đất, cho thuê


đất và chuyển mục đích sử dụng đất. .................................................................. 45
3.2.1.1. Các yêu cầu về hoàn thiện các quy định về pháp luật về giao đất, cho
thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất........................................................... 45
3.2.1.2. Các giải pháp chính về hoàn thiện các quy định về pháp luật về giao đất,
cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất .................................................... 46
3.2.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giao đất, cho
thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất........................................................... 50
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 56
TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................... 58

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quí giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là
nguồn nội lực, nguồn vốn to lớn của đất nước, là thành phần quan trọng hàng đầu
của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh
tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng, có ý nghĩa chính trị, kinh tế - xã hội sâu
sắc trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI)
đã xác định “tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy
mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản
trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”
Với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam, Nhà nước giữ vai trò đại
diện cho chủ sở hữu và thực hiện quyền quản lý nhằm đảm bảo cho đất đai được sử
dụng tiết kiệm, đúng mục đích và đạt hiệu quả kinh tế cao. Quản lý Nhà nước đối
với đất đai là một nội dung lớn và quan trọng của Luật Đất đai 2013, trong đó giao
đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất là những chế định trung tâm
mang tính chất nền tảng.
Trong thời gian qua, công tác giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử
dụng đất đã từng bước đáp ứng yêu cầu sử dụng đất, phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội, cải thiện điều kiện sinh hoạt của nhân dân, ổn định an ninh chính trị của đất
nước. Tuy nhiên việc giao đất, cho thuê đất vào mục đích phi nông nghiệp, đặc biệt
là đất ở đã không được kiểm soát một cách chặt chẽ. Nhiều công trình được thực
hiện không đảm bảo yêu cầu của quyết định giao đất, cho thuê đất: sử dụng không
đúng vị trí, sai lệnh diện tích được giao, sử dụng đất không đúng mục đích,...
Để khắc phục tình trạng này Luật Đất đai 2013 đã có những qui định cụ thể
làm cơ sở pháp lí đảm bảo cho việc giao đất, cho thuê đất cũng như việc sử dụng
đất được giao, được cho thuê thực hiện một cách tiết kiệm, có hiệu quả.
Nhận thức sâu sắc ý nghĩa thực tiễn cũng như tính cấp thiết của vấn đề, trên
cơ sở phân tích, bình luận, đám giá thực trạng pháp luật nhằm tìm kiếm những giải

pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về một vấn đề
quan trọng trong lĩnh vực đất đai, tác giả mạnh dạn chọn đề tài "Pháp luật về giao
-1-


đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất theo Luật Đất đai 2013" làm đề
tài Luận văn Thạc sĩ Luật học của mình.
2. Tổng quan nghiên cứu
Thời gian qua đã có một số công trình khoa học Pháp luật về giao đất, cho
thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất được công bố, mà tiêu biểu là những công
trình: Luận văn thạc sĩ luật học về “Những vấn đề pháp lí trong hoạt động cho thuê
đất của nhà nước” của Trần Thị Thanh Hợp; Luận văn tiến sĩ luật học về “ Địa vị
pháp lý của người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự và thương mại” của
Nguyễn Quang Tuyến; Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội,
của nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội – 2008; “ Về thẩm quyền giao đất, cho
thuê đất và thu hồi đất trong Luật đất đai năm 1993” của Nguyễn Quang Tuyến –
Tạp chí Luật học số 01/2001; “ Cải cách thủ tục hành chính về giao đất, cho thuê
đất – nội dung mới trong Luật đất đai năm 2003” của Nguyễn Thị Nga – Tạp chí
Luật học số 02/2005; “Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều đổi mới trong công tác
giao đất, cho thuê đất. Một trong những điểm mới đáng chú ý là thu hẹp các trường
hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất không thu tiền sử
dụng đất và cơ bản chuyển sang thuê đất nhằm sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả” của
Lê Thanh Khuyến Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai Báo Điện tử
Chính phủ ngày 02/2014…
Các công trình nghiên cứu trên chủ yếu đi sâu tìm hiểu, bình luận những quy
định về đối tượng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất và chuyển
mục đích sử dụng đất; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo hình thức giao
đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất được ban hành trước và sau khi
Luật đất đai năm 2013 ra đời mà chưa có công trình đề cập, nghiên cứu một cách
toàn diện, hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định của

Luật đất đai năm 2013 về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất đặt
trong bối cảnh của quá trình hội nhập và phát triển.
Trên cơ sở kế thừa những thành tựu nghiên cứu của các công trình khoa học
đã được công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu chế định về giao đất, cho thuê đất và
chuyển mục đích sử dụng đất của Luật đất đai năm 2013.

-2-


3. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử
dụng đất, những nội dung cơ bản của quản lý nhà nước đối với đất đai.
- Phân tích thực trạng của Luật Đất đai 2013 về giao đất, cho thuê đất và
chuyển mục đích sử dụng đất.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho thuê đất
và chuyển mục đích sử dụng đất.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà
nước về giao đất. cho thuê đất, chuyển mục đích sủ dụng đât;
- Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện về giao đất. cho thuê đất, chuyển
mục đích sủ dụng đât;
- Đánh giá quá trình thực thi pháp về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục
đích sủ dụng đât.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết yêu cầu mà đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng phương
pháp nghiên cứu duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lê Nin.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp sau đây:
- Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử … được sử dụng trong chương 1
khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
- Phương pháp phân tích so sánh, phương pháp thống kê được sử dụng trong

chương 2 khi đánh giá thực trạng pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục
đích sử dụng đất.
- Phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng ở
chương 3 về một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
6. Nội dung luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, khóa
luận được kết cấu thành 3 chương với nội dung như sau:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất và pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
-3-


Chương 2: Thực trạng pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích
sử dụng đất.
Chương 3: Một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về giao đất, cho
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

-4-


CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIAO ĐẤT,
CHO THUÊ ĐẤT, CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT, CHUYỂN
MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Tổng quan về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
1.1.1. Các khái niệm về giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm về giao đất
Giao đất là một nội dung của quản lý nhà nước đối với đất đai, là hoạt động
của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để chuyển giao đất trên thực tế và quyền sử

dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất. Căn cứ vào nhu cầu sử
dụng đất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy định của pháp luật, Nhà nước
trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, không phải bất kì chủ thể
nào cũng được Nhà nước trao quyền theo những phương thức nói trên. Để được
nhận quyền sử dụng đất từ Nhà nước, các chủ thể phải đáp ứng những điều kiện mà
pháp luật quy định. Ví dụ như để thực hiện các dự án đầu tư, người sử dụng đất phải
chứng minh được năng lực tài chính của mình, phải ký quỹ theo quy định của pháp
luật đầu tư và không vi phạm pháp luật đất đai đối với các dự án đang sử dụng đất
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trước đó, hoặc công chức Nhà nước không
thể được giao đất sản xuất nông nghiệp... Những qui định của pháp luật trong lĩnh
vực giao đất rất chặt chẽ và cụ thể, bao gồm những qui định chung và những qui
định cụ thể cho từng cơ quan. Những qui định chung là các qui định mà mỗi cơ
quan Nhà nước khi giao đất phải triệt để tuân theo: các nguyên tắc, các căn cứ, trình
tự, thủ tục... về giao đất. Những qui định về thẩm quyền cụ thể nhằm giới hạn phạm
vi các quyền hạn về giao đất thực hiện các thẩm quyền này thống nhất và hợp lý,
vừa không phân tán, thả nổi cho cấp dưới vừa không tập trung, quan liêu ở cấp trên
làm cho mỗi cơ quan thấy được trách nhiệm của mình trong lĩnh vực giao đất:
Theo quy định tại Luật Đất đai thì: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau
đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để
trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất” (khoản 7- Điều 3 chương 1 - Luật Đất đai 2013)

-5-


Như vậy, giao đất được Nhà nước sử dụng khi phân bổ đất đai, nhằm chuyển
giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Hoạt động giao đất được thực hiện
dưới hai hình thức: giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử
dụng đất. Căn cứ vào mục đích sử dụng đất để xác định thời hạn sử dụng đất và
quyền, nghĩa vụ cho người sử dụng đất. Tương ứng với hai hình thức giao đất nói
trên, việc sử dụng đất của người sử dụng đất cũng tồn tại dưới hình thức. Hình thức

sử dụng đất mà không phải nộp tiền sử dụng đất và hình thức sử dụng phải nộp tiền
sử dụng đất. Nói cách khác, hình thức phân phối đất đai của Nhà nước cúng chính là
hình thức sử dụng đất của người sử dụng đất.
1.1.1.2. Khái niệm về cho thuê đất
Cho thuê đất cũng là một phương thức định đoạt đất đai của Nhà nước, là hình
thức mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Cũng giống như
hình giao đất, hoạt động cho thuê đất nhằm chuyển giao quyền sử dụng đất từ Nhà
nước đến người sử dụng đất và xác lập quyền sử dụng đất cho họ. Sự khác biệt giữa
hai hình thức này là, giao đất được thực hiện bằng một quyết định hành chính còn
cho thê đất được thực hiện thông qua hợp đồng. Hơn nữa, việc giao đất có thể được
xác định thời hạn hoặc không có thời hạn, tùy thuộc vào từng mục đích sử dụng đất,
còn cho thuê đất luôn được xác định thời hạn cụ thể. Theo kinh nghiệm của nhiều
nước trên thế giới thì chế độ thuê đất đã tạo cho người sử dụng đất một động lực
đầu tư có hiệu quả vào đất đai.
Mặt khác, cũng cần phải phân biệt giữa quan hệ cho thuê đất diễn ra giữa Nhà
nước với người sử dụng đất và quan hệ cho thuê quyền sử dụng đất giữa những
người sử dụng đất với nhau. Quyền cho thuê đất của Nhà nước được phát sinh trên
cơ sở quyền sở hữu Nhà nước về đất đai, Nhà nước có quyền định đoạt số phận
pháp lý đối với đất đai thông qua nhiều hình thức, trong đó có quyền cho thuê đất.
Bởi vậy, theo pháp luật đất đai Nhà nước có quyền cho thuê đất để sử dụng vào mọi
mục đích sản xuất kinh doanh cho tất cả các đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Việc
cho thuê đất được thực hiện thông qua hợp đồng. Tuy nhiên, trước khi ký hợp đồng
cho thuê đất thì việc cho thuê đất cũng được thực hiện bằng một quyết định hành
chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Tại Luật đất đai năm 2013 (khoản 8- Điều 3 - chương 1), có khái niệm pháp lý là
“Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất ( sau đât gọi là Nhà nước cho thuê đất) là
-6-


việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng

đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất”
1.1.1.3. Khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất
Chuyển mục đích sử dụng đất được hiểu là việc cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ra quyết định hành chính cho phép chuyển mục đích sử dụng đất với diện tích
đất cụ thể từ mục đích này sang mục đích khác hoặc ngưởi sử dụng đất chủ động
chuyển mục đích đối với các trường hợp không phải xin phép cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền nhưng phải thực hiện việc đăng ký đất đai.
Trong quá trình sử dụng đất tuỳ theo từng thời điểm cụ thể và điều kiện sản
xuất, kinh doanh tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có những yêu cầu sử dụng đất khác
nhau. Vì vậy, nhiều người sử dụng đất có nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất
hoặc chuyển đất nông nghiệp trồng lúa nước sang nuôi trồng thuỷ sản, trồng cây lâu
năm... Những qui định về chuyển mục đích sử dụng đất nhằm thúc đẩy quá trình
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, tăng hiệu
quả sử dụng đất.
Đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền thì yêu cầu này có được chấp nhận hay không phụ thuộc vào
tính khả thi của sự chuyển đổi chế độ pháp lý của đất đó, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất và qui định của pháp luật. Với tư cách là người quản lý nhà nước sẽ quyết
định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hay không. Hay nói cách khác: Cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất là quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền đối với người sử dụng đất xin chuyển mục đích sử dụng đất so với mục đích
sử dụng đất ban đầu cho phù hợp với điều kiện sản xuất, kinh doanh.
1.1.2. Đặc điểm của giao đất cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
1.1.2.1.Đặc điểm của giao đất
- Giao đất là căn cứ pháp lý phát sinh quyền sử dụng, xác lập quan hệ pháp
luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, làm phát sinh quyền và nghĩa vụ
của các bên. Căn cứ quyết định giao đất tuỳ từng trường hợp phát sinh nghĩa vụ tài
chính giữa người sử dụng đất và Nhà nước.
- Quyết định giao đất là quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền
nên quan hệ pháp luật về giao đất mang tính mệnh lệnh. Một quyết định giao đất

-7-


được coi là không trái pháp luật khi nó được thực hiện theo đúng những nội dung
mà pháp luật qui định: căn cứ, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục...
Hoạt động giao đất thông qua 2 bước:
+ Bước 1: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định giao đất.
+ Bước 2: Trên cơ sở quyết định giao đất mà tiến hành đo đạc, xác định địa
giới và cắm mốc trên thực địa.
Quy trình này đảm bảo tính hợp pháp cũng như hạn chế những nảy sinh đáng
tiếc trong quá trình sử dụng đất đai như vi phạm pháp luật đất đai hoặc tranh chấp
đất đai.
1.1.2.2. Đặc điểm của thuê đất
Thuê đất, người thuê tiếp nhận tài sản thuê là một thửa đất từ Nhà nước - chủ
sở hữu đối với đất và trở thành người có “quyền sử dụng đất” trong thời gian thuê.
Còn "thuê quyền sử dụng đất" người thuê tiếp nhận tài sản thuê là quyền sử dụng
đất từ người cho thuê là người có quyền sử dụng đất được Nhà nước thừa nhận và
trở thành người có "quyền sử dụng đất của người khác trong thời gian thuê". Theo
Luật Đất đai 2013, Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (gọi là Nhà nước cho
thuê đất) là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu
cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất.( khoản 8- Điều 3
- chương 1 - Luật Đất đai 2013).
- Cho thuê đất được tiến hành thông qua quyết định hành chính của cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền, sau đó trên cơ sở quyết định này sẽ tiến hành kí kết hợp
đồng cho thuê đất.
- Bên thuê đất phải sử dụng đúng mục đích, phải trả tiền thuê và trả lại đất khi
hết thời hạn thuê được các bên thoả thuận.
- Quyền và nghĩa vụ phát sinh khi quyết định cho thuê đất có hiệu lực pháp
luật và chấm dứt theo như thời hạn ghi trong quyết định.
1.1.2.3. Đặc điểm của chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền.
- Chuyển mục đích sử dụng đất phải có quyết định của cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền.
- Phải thực hiện nghĩa vụ tài chính cho việc chuyển mục đích sử dụng đất.
-8-


- Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất sẽ được xác lập theo loại đất đã
được chuyển mục đích.
1.1.3. Cơ sở của việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
1.1.3.1. Cơ sở lý luận
Đất đai được coi là tài nguyên thiên nhiên hạn chế, là tài sản quốc gia, là tư
liệu sản xuất không thể thiếu của các ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, nhưng trên
thực tế nguồn tài nguyên này đang bị những tác động tiêu cực của con người như sử
dụng đất không đúng mục đích, đất không được sử dụng bị hoang hoá, đất bị khai
thác quá mức, bị bạc màu, xói mòn,... Chính vì vậy, công tác quản lý đất đai của nhà
nước đòi hỏi phải được thực hiện ngày càng khoa học, chặt chẽ, đảm bảo hiệu quả.
Các nhu cầu về đất đai cho sản xuất, xây dựng và đời sống hàng ngày phát triển. Để
đáp ứng các nhu cầu đó, trong điều kiện vốn đất có hạn Nhà nước phải thực hiện
việc phân chia lại đất đai hợp lý, công bằng. Vì vậy, điều chỉnh và phân bố lại đất
đai là tổng hợp các hành vi pháp lý có liên quan chặt chẽ với nhau của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền trong việc phân chia lại một cách hợp lý quỹ đất đai vì lợi ích
của Nhà nước và tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Giao đất, cho thuê đất và chuyển
mục đích sử dụng đất là những hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai nhằm
phân bổ lại đất đai theo quy hoạch sử dụng đất. Với tư cách đại diện của chủ sở hữu
toàn đân về đất đai, Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng: quyền chiếm hữu, quyền sử
dụng và quyền định đoạt. Các hành vi giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử
dụng đất là sự cụ thể hoá trên thực tế quyền định đoạt của Nhà nước.
1.1.3.2. Cơ sở thực tiễn
Việt nam có vốn đất đai của cả nước là 33 triệu ha, trong những năm gần đây,

giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất được coi là một trong
những công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về đất đai, góp phần phát triển
kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư và bước đầu phát huy nguồn lực của đất đai trong
phát triển của đất nước.
Việc giao đất, cho thuê đất đã được quy định trong Luật đất đai năm 2003, đã
góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư và bước đầu
phát huy nguồn lực của đất đai trong phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trong quá
trình thực hiện, các quy định của Luật Đất đai năm 2003 đã phát sinh một số điểm
-9-


hạn chế dẫn đến vẫn còn tình trạng đất được giao cho thuê sử dụng không đúng mục
đích, vi phạm pháp luật.
Chẳng hạn, tình trạng chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án còn
xảy ra ở nhiều địa phương dẫn đến lãng phí đất đai và gây bất bình trong dư luận.
Hay, nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng
chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu
vực nhạy cảm, vùng biên giới.
Ngoài ra, vẫn còn tình trạng nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất không thu
tiền nhưng sử dụng lãng phí và thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra nhiều sai
phạm.
Việc quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay
còn thấp nên có nhiều trường hợp sử dụng đất có diện tích lớn đã “lách” luật bằng
cách nhờ người khác đứng tên khi nhận chuyển quyền sử dụng đất, gây khó khăn
cho công tác quản lý nhà nước về đất đai, gây phức tạp trong việc đăng ký sử dụng
đất, dễ phát sinh khiếu kiện, tranh chấp đất đai ảnh hưởng đến tiến trình công
nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.
Để khắc phục những hạn chế nêu trên, đồng thời thể chế hóa các quan điểm
đổi mới của Đảng phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển nhanh kinh tế - xã hội
theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Luật Đất đai năm 2013 đã có

nhiều đổi mới trong công tác giao đất, cho thuê đất.
Một số ví dụ cụ thể, các tỉnh miền núi phía Bắc có 160 nông, lâm trường được
giao quản lí 649.888 ha đất; đến nay diện tích lâm trường đưa vào sử dụng được gần
100%, đất lâm trường đã đưa vào sử dụng được khoảng 80%. Tuy nhiên, tình hình
sử dụng đất trong nông, lâm trường vẫn còn nhiều yếu kém, hiệu quả sử dụng đất
còn thấp, việc quản lí tài nguyên đất, tài nguyên rừng còn nhiều bất cập, tình trạng
tranh chấp, lấn chiếm đất giữa nông, lâm trường và hộ dân diễn ra ở nhiều nơi. Theo
báo cáo của các tỉnh hiện nay có 12.909 ha(1,9%) đất của các nông, lâm trường
đang bị tranh chấp, trong đó đất nông trường là 213 ha(0,3%), đất lâm trường là
12.696 ha(6,8%); diện tích đất ở các nông lâm trường đang bị lấn chiếm là 43.626
ha(6,7%), trong đó đất nông trường là 3.195 ha(5,7%), đất lâm trường là 40.413
ha(2,14%).
-10-


Đặc biệt, qua việc kiểm tra quản lí và sử dụng đất theo Quyết định 273/QĐ TTg của Thủ tướng Chính Phủ đã phát hiện 6.016 trường hợp vi phạm với đất đai
diện tích 180,7 ha; đến nay đã xử lí 910 trường hợp vi phạm có diện tích 23,1 ha với
các dạng vi phạm.
Đất đai là nguồn tài nguyên, tài sản quan trọng của quốc gia, là tư liệu sản
xuất đặc biệt, là điều kiện cần cho mọi hoạt động sản xuất, do đó những đổi mới về
công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất của Luật Đất đai năm
2013 sẽ góp phần thu hút đầu tư, huy động được nguồn lực đất đai cho phát triển
kinh tế, xã hội của đất nước trong những năm tiếp theo. Do vậy, thực tiễn yêu cầu
công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất cần có công cụ, là
bộ phận của pháp luật về quản lý đất đai.

1.1.4. Vai trò của hoạt động giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng dụng đất chuyển
mục đích sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho
người sử dụng hoặc đồng ý cho người đang sử dụng đất chuyển sang sử dụng vào

mục đích khác, các hoạt động này góp phần thu hút đầu tư, huy động được nguồn
lực đất đai cho phát triển kinh tế, xã hội của đất nước trong những năm tiếp theo.
Một là, Đảm bảo cho đất đai được phân phối lại cho các đối tượng sử dụng
được sử dụng hợp pháp, đúng mục đích mà Nhà nước đã quy định, đạt hiệu quả cao,
thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
Hai là, Đáp ứng được nhu cầu của mọi đối tượng sử dụng đất, kể cả trong
nước và nước ngoài.
Ba là, xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với người sử dụng làm cơ
sở để giải quyết mọi mối quan hệ về đât đai và người sử dụng yên tâm thực hiện các
quyền của mình trên diện tích đất đó.
1.2. Pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
1.2.1. Khái niệm Pháp luật về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng
đất
Pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là một thuật
ngữ được sử dụng tương đối phổ biến. Tuy nhiên, để định nghĩa về pháp luật giao
đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất cần phải xác định phạm vi của nó
-11-


gắn liền với khái niệm về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử đất như đã
trình bày ở trên. Bên cạnh đó, cần xác định được vấn đề mà nó điều chỉnh, bao gồm:
- Thứ nhất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thể hiện
quan hệ hành chính giữa Nhà nước với người sử dụng đất, trong đó Nhà nước giữ
vai trò là người đại diện cho chủ sở hữu, có quyền thống nhất quản lý đất đai và
thực hiện các phương thức trao quyền cho người sử dụng đất, thông qua các hoạt
động giao đất, cho thuê đất…
- Thứ hai, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là những quan
hệ phát sinh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất khi các tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đã được phê duyệt, thực hiện quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển

mục đích sử dụng đất.
Từ những phân tích nói trên, có thể đưa ra định nghĩa như sau: Pháp luật về
giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là hệ thống các quy phạm điều
chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt
động về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, nhằm đảm bảo thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất.
Pháp luật về giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất là một bộ
phận của pháp luật về đất đai, có vai trò định hướng cho công tác quản lý đất đai nói
chung theo đường lối, chiến lược và chính sách của Đảng và Nhà nước để phát triển
bền vững; tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển mục đích sử dụng đất và công nhận
quyền sử dụng đất nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất đai, hạn chế sự chồng chéo,
gây lãng phí đất đai, ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm, hủy
hoại đất, khiếu kiện kéo dài liên quan đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất và công
nhận quyền sử dụng đất.
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh hoạt động giao đất, cho thuê đất và chuyển
mục đích sử dụng đất
* Nhóm quy phạm quy định về căn cứ giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất.
Căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là những yêu cầu
mà các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bắt buộc phải tuân theo khi thực hiện các
-12-


quyết định giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo quy định
của pháp luật, việc tiến hành các hoạt động nói trên phải đảm bảo các yêu cầu sau:
Thứ nhất, kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thứ hai, nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất,
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

*Nhóm các quy phạm về hình thức giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử
dụng đất
Hình thức giao đất, cho thuê đất là phương thức mà Nhà nước chuyển giao
quyền sử dụng đất tới người sử dụng. Căn cú vào đối tượng sử dụng đất và mục
đích sử dụng đất mà pháp luật quy định hình thức trao quyền cho các chủ thể một
cách phù hợp. Trên cơ sở đó mà xác định trách nhiệm tài chính của người sử dụng
đất và những quyền, nghĩa vụ khác trong quá trình sử dụng đât. Cũng thông qua
việc xác định hình thức trao quyền mà Nhà nước thực hiện các chính sách về ưu đãi
tài chính cho một số trường hợp sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh,
hoặc sử dụng đất vì những lợi ích chung của xã hội. Sự ưu đãi này được thực hiện
thông qua hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất.
Đối với hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước thực hiện
traoo quyền cho các chủ thể sử dụng đất vào muc đích làm nhà ở, các tổ chức kinh
tế sử dụng đất để thực hiện các dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc kết hợp để bán vầ
cho thuê; tổ chức kinh tế xây dựng kết cấu hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển
nhượng quyền sử dụng đất gắn liền với kết cấu hạ tầng. Ngoài những mục đích sử
dụng nói trên, Nhà nước sẽ áp dụng hình thức trao quyền thông qua việc cho thuê
đất. Trong trường hợp này, Nhà nước đảm bảo cho người sử dụng đất được lựa
chọn hình thức trả tiền thuê đất hàng năm hoặc hình thức thuê đất trả tiền thuê đất
một lần cho cả thời gian thuê. Thậm chí có thể thay đổi từ hình thức thuê đất trả tiền
hàng năm sang hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Sự lựa chọn
đó do người sử dụng đất chủ động quyết định trên cơ sở năng lực tài chính và điều
kiện sản xuất kinh doanh của mình. Với cách thức này, luật pháp đã thể hiện rất rõ
tư tưởng pháp lý trong hoạt động trao quyền cho người sử dụng đất là, giảm thiểu
cơ chế “xin – cho”, tăng cường cơ chế trao đổi trên cơ sở quyền tài sản được pháp
luật tôn trọng và bảo hộ; tôn trọng những quy luật của thị trường; tôn trọng sự vận
-13-


hành của nền kinh tế thị trường; hướng tới trật tự an toàn trong xã hội và sự phồn

thịnh của đất nước.
* Nhóm các quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích
sử dụng đất
Điều kiện để được giao đất, co thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất là
những là những yếu tố mà các chủ thể cần phải có để đảm bảo khả năng sử dụng đất
hiệu quả và tuân thủ đúng pháp luật; đảm bảo sự công bằng, minh bạch trong quan
hệ sử dụng đất, đồng thời là cũng là căn cứ quan trọng thể hiện trách nhiệm của
người đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong việc quản lý, khai thác sử
dụng đất một cách bền vững. Pháp luật quy định cụ thể những điều kiện để được
giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và loại trừ những trường hợp
không đáp ứng các điều kiện để tham gia vào những mối quan hệ nói trên. Quan
trọng hơn nữa là, pháp luật còn quy định điều kiện đối với các cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền trong việc giới hạn diện tích, mục đích của việc giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất thông qua sự chấp thuận bằng văn bản của các hệ
thống các cơ quan quyền lực như Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, của Thủ
tướng Chính phủ khi trực tiếp thực hiện quyền định đoạt số phận pháp lý của đất
đai. Thông qua những quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất, chuyển mục
đích sử dụng đất, mà Nhà nước đảm bảo sự bình đắng giữa các chủ thể trong cơ hội
tiếp cận quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với Nhà nước. Đó thực sự là những
quy định cần thiết cho một trật tự ổn định trong quan hệ quản lý và sử dụng đất
nhằm thực hiện một Nhà nước pháp quyền tại Việt Nam.
* Nhóm các quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và chuyển mục
đích sử dụng đất
Quy định về thẩm quyền giao đất, chô thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong việc phân cấp thực hiện quyền đại diện
chủ sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời cũng đảm bảo trật tự cho cơ chế vận hành
của bộ máy quản lý Nhà nước đối với đất đai. Thông qua những quy định vê thẩm
quyền cho các cơ quan chức năng mà đảm bảo cho các quyết định hành chính, hành
vi hành chính Nhà nước khi phân bổ và điều chỉnh đất đai trử thành công cụ pháp lý
quan trọng để bảo vệ quyền sở hữu tài sản đất đai của chủ sở hữu toàn dân, đảm bảo

quyền và lợi ích của các chủ thể trong mối quan hệ với Nhà nước đồng thời nâng
-14-


cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Những quy định
này chủ yếu được xác định cho Uỷ ban nhân dân các cấp, tùy thuộc vào các loại chủ
thể sử dụng đất.
* Nhóm các quy phạm về xử lý vi phạm đối với các họat động giao đất, cho
thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất
Vói mục đích xác định, nhận diện các hành vi vi phạm pháp luật đất đai, tìm ra
dấu hiệu vi phạm để xử lý đối với một hành vi vi phạm, như hành vi trái pháp luật
đất đai, xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến lợi ích của các chủ thể . Vì vậy Các quy
định của pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực này hướng tới những biện pháp
bao vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của người sử dụng đất và của
xã hội, góp phần đảm bảo việc triệt để tuân thủ pháp luật của mọi chủ thể trong xã
hội. Tùy thuộc vào chủ thể, mức độ vi phạm và hậu quả của hành vi vi phạm gây ra
mà pháp luật quy định những hình thức xử lý phù hợp.
Về cơ cấu, nhóm quy phạm này có phạm vi điều chỉnh liên quan đến việc xác
định và áp dụng các biện pháp trách nhiệm xử lý kỷ luật, trách nhiệm xử phạt vi
phạm hành chính và trách nhiệm hình sự và trách nhiệm bồi thường thiệt hại thực tế
cho Nhà nước và cho người bị thiệt hại.
Việc xử lý vi phạm pháp luật đất đai
1.3. Sơ lược về hệ thống Pháp luật Việt Nam về giao đất, cho thuê đất và
chuyển mục đích sử dụng đất
1.3.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993
Một văn bản pháp lý có ảnh hưởng quan trọng trong thời kỳ đầu tiên này là
Quyết định số 201/ CP năm 1980, quy định các nội dung quản lý Nhà nước về đất
đai trong đó xác định hoạt động “Giao đất, cho thuê đất và trưng dụng đất”. Đến
Luật đất đai năm 1987, nội dung này được quy định là “Giao đất, thu hồi đất”.
Trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước thực hiện quyền quản lý

thống nhất đối với đất đai và trở thành chủ thể duy nhất có khả năng thực hiện các
quyền của chủ sở hữu đối với đất đai. Mặc dù vậy, với tư duy thời bấy giờ, pháp
luật đã loại bỏ hoàn toàn những giao dịch về đất đai ra khỏi vòng lưu thông dân sự.
Đất đai trở thành tài sản vô giá, cũng có nghĩa là không có giá. Mọi hành vi mua
bán để thừa kế, cho thuê, thế chấp… đối với đất đai đều bị coi là bất hợp pháp. Lúc
này, Nhà nước chỉ thực hiện quản lý đất đai trên cơ sở hiện vật. Đất đai được phân
-15-


cấp đến các đối tượng sử dụng và không phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối
với Nhà nước. Cũng chính vì thế những lợi ích mà ngươì sử dụng đất cũng chỉ được
Nhà nước trao quyền trong phạm vi rất hạn chế như sử dụng đúng mục đích, đúng
ranh giới…Quy định này đã gói gọn các quan hệ đất đai trong trạng thái tĩnh, trạng
thái không vận động và do đó khung khổ pháp lý được tạo ra đã không thể đảm bảo
cho các giao dịch đất đai được thực hiện phù hợp với cơ chế thị trường.
1.3.2. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành
Luật Đất đai năm 2003.
Để đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đổi mới, ngày 14/7/1993, Quốc hội khóa IX
đã thông qua Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987, mở ra một thời
kỳ mới trong quan hệ đất đai ở Việt Nam- là cơ sở nền tảng cho quá trình vận hành
của các quan hệ kinh tế phù hợp với những quy luật tất yếu của nền kinh tế thị
trường. Bắt đầu từ ngày 15/10/1993, đạo luật này đã trải qua hai lần sửa đổi, bổ
sung vào năm 1998 và năm 2001, đất đai đã được chính thức thừa nhận là loại tài
sản có giá. Nhà nước quy định khung giá các loại đất làm công cụ để Nhà nước
quản lý đất đai về mặt kinh tế. Đạo luật này đã chấm dứt một thời kỳ Nhà nước thực
hiện việc quản lý đất đai đơn thuần về mặt hành chính. Bên cạnh quan hệ giao đất,
cho thuê đất được thực hiện thông qua những quyết định hành chính, là những quan
hệ kinh tế giữa Nhà nước với người được Nhà nước trao quyền. Mối quan hệ này
được đảm bảo bởi quá trình thực thi các chính sách tài chính của Nhà nước và các
nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Sau 13 năm thực thi chế độ sở hữu toàn

dân về đất đai, cách thức mà Nhà nước sử dụng để trao quyền cho người sử dụng
đất đã có thêm một mối quan hệ được đặt tên là Nhà nước cho thuê đất. Không chỉ
vậy, quy định về việc Nhà nước cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất phù
hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, với nhu cầu và khả năng của người sử
dụng đất đã làm phong phú thêm mối quan hệ đa tầng, đa cấp độ về chủ thể sử dụng
đất, về tính chất của các quan hệ đất đai trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở
Việt Nam. Điều đó đã thể hiện sự mạnh dạn cởi trói cho những tư duy xưa cũ,
ngược quy luật để khởi sắc cho những quan hệ mới phù hợp với sự vận động tất yếu
của nền kinh tế thị trường. Người sử dụng đất hợp pháp được thực hiện các giao
dịch dân sự về quyền sử dụng đất thông qua quan hệ chuyền đổi quyền sử dụng đất,
chuyển nhượng, cho thuê, để thừa kế và thế chấp bằng quyền sử dụng đất. Như vậy,
-16-


bên cạnh việc tiếp cận đất đai từ việc trao quyền của Nhà nước, kể từ thời điểm đạo
luật này có hiệu lực, việc tiếp cận với quyền sử dụng đất của các chủ thể trong xã
hội đã được đảm bảo bằng những con đường rộng mở hơn, năng động, linh hoạt
hơn – con đường vận động tất yếu được điều phối bởi bàn tay vô hình của thị
trường.
Điều đáng chú ý là những khung khổ pháp lý trong thời điểm này cũng đã sớm
nhận ra sự cần thiết và định ranh mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất
bằng các quy định về thời hạn sử dụng đất, về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp và
về mục đích sử dụng đất không được phép thay đổi trong suốt quá trình sử dụng đất.
Đó thực sự là những giải pháp an toàn cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà
trong sự đảm bảo đối với nền kinh tế thị trường.
1.3.3. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến nay.
Trong mối quan hệ với sự phát triển của điều kiện kinh tế - xã hội đất nước và xu
hướng hội nhập quốc tế,
Đến Luật đất đai năm 2013, đã có các điều chỉnh, bổ sung, ngay tại khoản 7, 8,
điều 3 đã đưa ra các khải niệm về giao đất, cho thuê đất. Toàn bộ nội dung về giao

đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất được quy định tại
chương 5 với 9 điều (từ điều 52 đến điều 60).
Như vậy cùng với quá trình phát triển của xã hội, nội dung về giao đất, cho
thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất được coi là một trong các công
cụ quan trọng của công tác quản lý Nhà nước về đất đai cũng thay đổi và hoàn thiện
hơn.

-17-


KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
1. Hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai của mỗi cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền làm phát sinh các quan hệ giữa cơ quan Nhà nước với người sử dụng đất.
Nhà nước ban hành pháp luật để hướng các quan hệ đó phát triển thống nhất và phù
hợp với yêu cầu, lợi ích của Nhà nước. Vì vậy, chế độ quản lý Nhà nước đối với đất
đai là tổng hợp các qui phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá
trình quản lí nhà nước đối với đất đai. Điều 18, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai
theo quy hoạch và pháp luật đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả”.
Hiến pháp năm cũng 2013 qui định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do
Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Như vậy, lại, Sự quản lý của Nhà nước đối
với đất đai mang tính tất yếu, khách quan, là các cơ sở để Nhà nước thực hiện thống
nhất quyền quản lí đối với đất đai cũng như tầm quan trọng, sự cần thiết của quản lí
nhà nước đối với đất đai. Nhà nước thống nhất quản lí đất đai có một ý nghĩa vô
cùng lớn, nó tác động đến cả ba vấn đề trụ cột của quốc gia kinh tế - chính trị - văn
hoá. Từ đây, Nhà nước sẽ có những biện pháp pháp lí để việc quản lí đất đai đi vào
pháp chế, khai thác hết tiềm năng của đất, không ngừng nâng cao giá trị sử dụng
của đất trong sự nghiệp xây dựng đất nước thời kì đổi mới với 15 nội dung cụ thể về

quản lý đất đai và xác định rõ trách nhiệm quản lý đất đai của các cấp.
2. Các nhu cầu về đất đai cho sản xuất, xây dựng và đời sống hàng ngày phát
triển. Để đáp ứng các nhu cầu đó, trong điều kiện vốn đất có hạn (33 triệu ha) Nhà
nước phải thực hiện việc phân chia lại đất đai hợp lí, công bằng. Vì vậy, điều chỉnh
và phân bố lại đất đai là tổng hợp các hành vi pháp lí có liên quan chặt chẽ với nhau
của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc phân chia lại một cách hợp lí quỹ
đất đai vì lợi ích của Nhà nước và tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Giao đất, cho thuê
đất và chuyển mục đích sử dụng đất là những hoạt động quản lí nhà nước đối với
đất đai nhằm phân bổ lại đất đai theo quy hoạch sử dụng đất. Với tư cách đại diện
của chủ sở hữu toàn đân về đất đai, Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng: quyền
chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Các hành vi giao đất, cho thuê đất
-18-