PHÂN TÍCH CÁC MÔ HÌNH QUẢN LÝ ĐA DẠNG SINH HỌC ÁP DỤNG TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG
CỤC BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC

DỰ ÁN KHẮC PHỤC TRỞ NGẠI NHẰM TĂNG CƯỜNG
HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CÁC KHU BẢO TỒN VIỆT NAM (PA)

PHÂN TÍCH CÁC MÔ HÌNH QUẢN LÝ
ĐA DẠNG SINH HỌC ÁP DỤNG TẠI
MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI

Năm 2014

1


MỤC LỤC
Lời giới thiệu ............................................................................................ 8
1. Giới thiệu chung................................................................................... 7
2. Phương pháp nghiên cứu.................................................................... 8
3. Các phát hiện chính ........................................................................... 12
3.1. Cấu trúc quản lý đa dạng sinh học ............................................. 12
3.2. Quản lý về lâm nghiệp ................................................................ 17
3.3. Quản lý khu bảo tồn .................................................................... 17
3.4. So sánh quản lý lâm nghiệp và khu bảo tồn............................... 18
3.5. Hợp tác quốc tế .......................................................................... 20
3.6. Quản lý động vật hoang dã......................................................... 21
3.7. Quản lý các nguồn gen ............................................................... 21
3.8. Các nguồn tài chính .................................................................... 22
4. Thảo luận về những phát hiện chính ................................................. 26
5. Kết luận và kiến nghị ......................................................................... 29

6. Tài liệu tham khảo ............................................................................. 31
7. Phụ lục ............................................................................................... 33

2


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
BTĐDSH

Bảo tồn đa dạng sinh học

CLQG

Chiến lược quốc gia

CBD

Công ước Đa dạng sinh học

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

GEF

Quỹ Môi trường Toàn cầu

NNPTNT

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

KBT

Khu bảo tồn

KHHĐ

Kế hoạch hành động

TCMT

Tổng cục Môi trường

TNMT

Tài nguyên và Môi trường

USD

Đô la Mỹ

VQG

Vườn quốc gia

3


DANH MỤC BẢNG

Bảng 1:

Các mô hình quản lý đa dạng sinh học

Bảng 2:

Mô hình quản lý đa dạng sinh học trên thế giới
DANH MỤC HÌNH

Hình 1:

So sánh quản lý rừng và đa dạng sinh học ở cấp Bộ tại
các nước

Hình 2:

So sánh quản lý đa dạng sinh học và khu bảo tồn ở cấp
Bộ tại các nước

Hình 3:

So sánh quản lý rừng và khu bảo tồn ở cấp bộ tại các
nước

Hình 4:

So sánh quản lý đa dạng sinh học, lâm nghiệp và khu
bảo tồn ở cấp Bộ tại các nước

4

LỜI GIỚI THIỆU
Hệ thống tổ chức quản lý đa dạng sinh học phù hợp là một trong
những yếu tố then chốt để quản lý đa dạng sinh học. Do vậy, báo cáo
này sẽ tập trung phân tích và nghiên cứu các mô hình quản lý đa dạng
sinh học của một số nước trên thế giới để hiểu được các cấu trúc và
tính hiệu quả của các cấu trúc quản lý khác nhau từ đó đưa ra những
đề xuất áp dụng cho Việt Nam.
Nghiên cứu này tập trung vào 40 quốc gia, bao gồm các quốc gia
có nền kinh tế phát triển và đang phát triển, các khu vực địa lý khác
nhau và các mức độ đa dạng sinh học khác nhau trên khắp các châu
lục. Các nội dung cơ bản được tập trung nghiên cứu đối với mô hình
quản lý của từng quốc gia bao gồm tổng quan về mô hình quản lý đa
dạng sinh học (quản lý tập trung, quản lý phi tập trung, quản lý phân
cấp), cơ cấu tổ chức quản lý ngành lâm nghiệp, các khu bảo tồn, động
vật hoang dã, nguồn gen, hợp tác quốc tế về đa dạng sinh học và các
chức năng quản lý khác liên quan đến đa dạng sinh học.
Một số phát hiện chính trong báo cáo bao gồm: mô hình quản lý đa
dạng sinh học phổ biến nhất là phân cấp (chiếm 52,5% mẫu nghiên
cứu); hơn một nửa số nước được nghiên cứu trong báo cáo quản lý
rừng và bảo tồn đa dạng sinh học trong cùng một Bộ (58%); 90% số
nước được nghiên cứu quản lý các khu bảo tồn và đa dạng sinh học
trong cùng một Bộ. Mô hình tổ chức quản lý động vật hoang dã, nguồn
gen và các nguồn tài chính rất khác nhau ở các quốc gia được nghiên
cứu.
Nghiên cứu này chỉ ra rằng các khu bảo tồn và đa dạng sinh học
được quản lý hiệu quả nhất khi được đặt trong cùng một Bộ, do về bản
chất chúng có những mối liên kết không thể tách rời. Dựa vào những
phân tích của nghiên cứu này, báo cáo đề xuất một trong những thay

đổi hiệu quả nhất để Việt Nam có thể tăng cường quản lý đa dạng sinh
học một cách tổng thể là hợp nhất hệ thống quản lý các khu bảo tồn và

5


hệ thống quản lý đa dạng sinh học vào cùng một Bộ.
Nghiên cứu cũng khuyến nghị nên tìm hiểu, học hỏi các biện
pháp thích ứng đã được áp dụng thành công hay các cơ chế tài chính
mới được sử dụng tại các quốc gia khác, chẳng hạn như cải cách tài
chính môi trường, tạo nguồn lực cho một quỹ ủy thác đa dạng sinh
học cụ thể, và các biện pháp để tăng cường sự tham gia vào các hoạt
động bảo tồn của khối tư nhân và cộng đồng.
Đây là báo cáo độc lập của nhóm nghiên cứu trong khuôn khổ dự
án Khắc phục trở ngại nhằm tăng cường hiệu quả quản lý các khu bảo
tồn ở Việt Nam (Dự án PA), không phản ánh quan điểm của Cục Bảo
tồn đa dạng sinh học.

6


1. Giới thiệu chung
Hiện nay, trách nhiệm quản lý nhà nước về đa dạng sinh học của
Việt Nam nằm trong rất nhiều bộ, ngành. Cục Bảo tồn đa dạng sinh học
(Cục BTĐDSH) - Tổng cục Môi trường (TCMT) thuộc Bộ Tài nguyên và
Môi trường (Bộ TNMT), chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý về đa dạng
sinh học ở cấp quốc gia. Cơ quan này có trách nhiệm xây dựng chính
sách và pháp luật về đa dạng sinh học; quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh
học; bảo tồn hệ sinh thái, loài và nguồn gen; quan trắc và báo cáo về đa
dạng sinh học; và là đầu mối quốc gia của nhiều công ước quốc tế về

1
đa dạng sinh học .
Một số cơ quan khác cũng có trách nhiệm quản lý nhà nước về đa
dạng sinh học chuyên ngành ở cấp quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp
và Phát triển Nông thôn (Bộ NNPTNT), như Vụ Bảo tồn thiên nhiên và
Cục Kiểm lâm thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, Vụ Bảo tồn và phát triển
nguồn lợi thủy sản của Tổng cục Thủy sản.
Ở cấp tỉnh, các Sở Tài nguyên và Môi trường (Sở TNMT) và các
Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Sở NNPTNT) là các cơ quan
chịu trách nhiệm triển khai các chính sách và kế hoạch quốc gia về đa
dạng sinh học.
Hiện nay, không có một hệ thống quản lý thống nhất cho các khu
bảo tồn ở Việt Nam, Bộ NNPTNT quản lý hệ thống rừng đặc dụng, hệ
sinh thái biển và vùng nước nội địa, trong khi Bộ TNMT quản lý đất
ngập nước. Bộ NNPTNT cũng chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp sáu
vườn quốc gia, các khu bảo tồn còn lại được quản lý bởi các Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, huyện, Sở NNPTNT hay Chi cục Kiểm lâm.
Hệ thống quản lý đa dạng sinh học này có rất nhiều bất cập như
các cơ quan quản lý có lực lượng còn mỏng, chưa được đào tạo bài
bản về nghiệp vụ chuyên môn; hệ thống văn bản chính sách và pháp
luật chưa đồng bộ; chưa huy động được sự tham gia của cộng đồng;
1

Quyết định số: 44/QĐ-TCMT của Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi
trường ban hành ngày 21 tháng 11 năm 2008, quy định chức năng, trách
nhiệm, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học.

7

quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học ở cấp tỉnh và quốc gia chưa được
thực hiện hiệu quả; và đầu tư cho bảo tồn đa dạng sinh học còn rất hạn
2
chế .
Với nỗ lực giải quyết vấn đề này, báo cáo tập trung vào phân tích
các mô hình quản lý nhà nước về đa dạng sinh học được áp dụng ở
một số quốc gia trên thế giới nhằm tìm hiểu các cấu trúc quản lý và hiệu
quả của các cấu trúc này, từ đó đề xuất giải pháp/mô hình phù hợp cho
Việt Nam.
2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu này tập trung vào 40 quốc gia, các quốc gia này được
lựa chọn để đại diện cho:
 Các khu vực địa lý trên tất cả các châu lục;
 Các cấp độ đa dạng sinh học, từ các nước có cấp độ đa dạng
sinh học rất cao đến những nước có cấp độ đa dạng sinh học thấp, dựa
trên Bảng chỉ số tiềm năng đa dạng sinh học của GEF (0 = không có
tiềm năng về đa dạng sinh học, và 100 = tiềm năng về đa dạng sinh học
3
cao nhất) ;
 Ở các mức độ phát triển khác nhau: các nước phát triển, đang
4
phát triển và kém phát triển .
Số thứ
tự

Tên nước

Tình trạng phát triển

Chỉ số tiềm

năng đa dạng
sinh học

Châu Á
1
2

Phi-líp-pin

Đang phát triển/thu nhập dưới

32,33

Báo cáo quốc gia về triển khai Công ước Đa dạng sinh học của Việt Nam lần
thứ 4, công bố năm 2008 tại Hà Nội, xem trang 4
3
Chỉ số tiềm năng đa dạng sinh học của GEF, chỉ số Mundi, năm 2008,
/>xem
ngày 6 tháng 8 năm 2013
4
Tình trạng phát triển theo phân loại các nước của Ngân hàng Thế giới, Nhóm
các nước và các nước cho vay, Ngân hàng thế giới, 2013,
/>xem ngày 6 tháng 8 năm 2013.

8


Số thứ
tự

Tên nước

Tình trạng phát triển

Chỉ số tiềm
năng đa dạng
sinh học

trung bình
2

In-đô-nê-xia Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

80,96

3

Thái Lan

Đang phát triển/thu nhập trên
trung bình

8,02

4

Nhật Bản

Phát triển

35,96

5

Trung Quốc Đang phát triển/thu nhập trên
trung bình

66,61

6

Ấn Độ

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

39,93

7

Ma-lai-xi-a

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

13,86

8

Sinh-ga-po

Phát triển

0,13

9

Cam-pu-chia Đang phát triển/thu nhập thấp

3,48

10

Nê-pan

Đang phát triển/thu nhập thấp

2,14

11

Pa-kít-tan

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

4,88

Châu Đại Dương

12

Sa-moa

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

1,63

13

Úc

Phát triển

87,69

14

Niu Di-lân

Phát triển

20,23

15

Đảo
Solomon

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

4,37

Châu Âu

9


Số thứ
tự

Tên nước

Tình trạng phát triển

Chỉ số tiềm
năng đa dạng
sinh học

16

Đức

Phát triển

0,64

17

Tây Ban Nha Phát triển

6,84

18

Ai-xơ-len

Phát triển

0,70

19

Nga

Phát triển

34,13

20

Cờ-roát-ti-a

Phát triển

0,62

21

Đan Mạch

Phát triển

0,16

22

Thổ Nhĩ Kỳ

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

6,23

Châu Mỹ

10

23

Hoa Kỳ

Phát triển

94,22

24

Mê-hi-cô

Đang phát triển/thu nhập trên
trung bình

68,68

25

Cốt-xta Ri-ca Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

9,72

26

Bra-xin

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

100

27

Ê-cua-do

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

29,34

28

U-ru-guay

Phát triển

1,25

29

Canada

Phát triển

21,51

30

Pe-ru

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

33,36

31

Co-lom-bi-a Đang phát triển/thu nhập dưới

trung bình

51,52


Số thứ
tự

Tên nước

Tình trạng phát triển

Chỉ số tiềm
năng đa dạng
sinh học

Châu Phi
32

Nam Phi

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

20,74

33

Kê-ni-a

Đang phát triển/Thu nhập thấp

8,88

34

Ni-giê-ri-a

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

6,01

35

Ai Cập

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

2,91

36

Qatar

Phát triển

0,07

37

I-ran

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

7,31

38

Ma-đa-gát-ca Đang phát triển/thu nhập thấp

29,22

39

Cộng hoà
Công-gô

Đang phát triển/thu nhập thấp

19,95

40

Gana

Đang phát triển/thu nhập dưới
trung bình

1,86

Đối với từng nước, quản lý đa dạng sinh học được nghiên cứu
xem xét ở các khía cạnh về mô hình tổ chức (phân cấp, tập trung, phân
cấp, hoặc hình thức khác) cũng như cơ quan đầu mối về:
 Quản lý đa dạng sinh học;
 Quản lý rừng;
 Quản lý các khu bảo tồn;
 Đầu mối quốc gia của các công ước quốc tế về đa dạng sinh học;
 Quy hoạch, quan trắc và báo cáo đa dạng sinh học;
 Quản lý động vật hoang dã;

11


 Quản lý nguồn gen;
 Các nguồn tài chính cho đa dạng sinh học.
Những thông tin trên sau đó được phân tích dựa vào tình hình
thực hiện của từng nước trong việc đáp ứng mục tiêu của các chiến
lược và kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học để xác định
tính hiệu quả của hệ thống quản lý của nước đó.
3. Các phát hiện chính
3.1. Mô hình quản lý đa dạng sinh học
Mô hình quản lý đa dạng sinh học được phân tích thông qua công
tác lập quy hoạch, thực hiện quan trắc, báo cáo, quản lý động vật
hoang dã, quản lý nguồn gen và hợp tác quốc tế.
Có thể thấy rằng ba loại mô hình quản lý đa dạng sinh học chính
thường được áp dụng ở các quốc gia khác nhau trên thế giới đó là
quản lý phân cấp, quản lý tập trung và quản lý phi tập trung, được xác

định như sau:
 Quản lý phân cấp: là quản lý hành chính phân cấp từ trên xuống
dưới, với cơ quan quản lý cấp trên nằm ở cấp liên bang/cấp quốc gia,
cơ quan quản lý bên dưới là cấp bang/tỉnh và địa phương;
 Quản lý tập trung: là một cơ quan đầu mối quốc gia chịu trách nhiệm
quản lý toàn bộ về bảo tồn và quản lý đa dạng sinh học;
 Quản lý phi tập trung: đa dạng sinh học được quản lý bởi nhiều
cơ quan cấp quốc gia, các quyết định được đưa ra bởi các nhóm khác
nhau hoặc ở các cấp độ khác nhau.
Bảng 1: Các mô hình quản lý đa dạng sinh học
Quản lý  Quản lý từ trên xuống bằng
phân cấp một cơ quan ở cấp quốc gia
 Các cơ quan cấp tỉnh, địa
phương bên dưới

12


Quản lý
tập trung

 Một cơ quan đầu mối quốc
gia
 Quản lý tất cả các trách
nhiệm liên quan đến đa dạng
sinh học

Quản lý
phi tập
trung

 Có nhiều hơn một cơ quan
cấp quốc gia
 Các quyết định được đưa ra
bởi các nhóm/cấp độ phân cấp
khác nhau

Mô hình quản lý được áp dụng tại mỗi quốc gia phụ thuộc vào
nhiều yếu tố, bao gồm thể chế, văn hóa, tài nguyên thiên nhiên, địa lý,
.v.v, và mức độ ưu tiên bảo tồn.
Trong số 40 quốc gia được nghiên cứu thì 21 quốc gia (52,5%) áp
dụng mô hình quản lý đa dạng sinh học tập trung, 13 quốc gia (32,5%)
áp dụng mô hình quản lý phi tập trung và 6 quốc gia (15%) có mô hình
quản lý phân cấp. Những phát hiện này được thể hiện trong Bảng 2.
Bảng 2: Mô hình quản lý đa dạng sinh học trên thế giới
Phân cấp

Phi tập trung

Tập trung

Úc

Nhật Bản

Phi-lip-pin

Hoa Kỳ

Trung Quốc

In-đô-nê-xi-a

Mê-hi-cô

Cam-pu-chia

Thái Lan

Pa-kit-tan

Niu-di-lân

Ấn Độ

Canada

Quốc đảo Solomon

Sing-ga-po

Ma-lai-xi-a

Đức

Nê-pan

Cro-a-ti-a

Samoa

U-ru-goay

Tây Ban Nha

Peru

Ai-xơ-len

Nam Phi

Nga

Kê-ny-a

Đan Mạch

13


Phân cấp

Phi tập trung

Tập trung

Qua-ta

Thổ Nhĩ Kỳ

I-ran

Cô-xta-ri-ca
Bra-xin
Ê-cu-a-đo
Cô-lôm-bi-a
Ni-giê-ri-a
Ai Cập
Ma-đa-gát-xơ-ca
Cộng hoà dân chủ
Công gô
Ga-na

a) Mô hình quản lý phân cấp
Mô hình quản lý phân cấp được áp dụng ở các nước có đa dạng
sinh học rất cao. Các quốc gia khác như Ca-na-đa, Ma-lai-xi-a và Pa-kít-tan
có đặc điểm riêng biệt theo từng bang/tỉnh cũng áp dụng phương pháp
quản lý này. Đây là mô hình quản lý phức tạp và không được áp dụng
phổ biến.
Ở các nước này, phân cấp việc quản lý, xây dựng quy hoạch tổng
thể, chính sách, hợp tác quốc tế và báo cáo đa dạng sinh học thuộc
trách nhiệm của cấp liên bang/quốc gia. Cấp bang và địa phương quản
lý việc xây dựng và thực hiện kế hoạch bảo tồn và quan trắc trong
khuôn khổ của từng bang/địa phương này, và báo cáo cho cấp liên
bang/quốc gia.
Ưu điểm chính của mô hình quản lý phân cấp là nó cho phép mỗi
tiểu bang/tỉnh có thể quản lý đa dạng sinh học theo đặc điểm riêng của
mình về địa lý, văn hóa và sinh thái đồng thời vẫn bám sát những kế
hoạch và mục tiêu chung của quốc gia. Mê-hi-cô là quốc gia rất thành
công trong việc áp dụng mô hình quản lý này.

Tuy nhiên, nhược điểm chính của mô hình trên là sự quan liêu của
bộ máy quản lý, có nghĩa là việc ra quyết định và thông tin liên lạc

14


thường bị chậm. Do đó, việc đối phó với khủng hoảng hoặc thay đổi ở
các nước này cũng có thể bị chậm hoặc gián đoạn. Điều này cũng đồng
nghĩa rằng một bang hoặc tỉnh có thể hoạt động vì lợi ích riêng của họ
chứ không phải vì lợi ích chung của quốc gia hay đa đạng sinh học.
b) Mô hình quản lý tập trung
21 quốc gia áp dụng mô hình quản lý tập trung có cơ quan quản lý
chuyên trách nằm trong Bộ Môi trường chịu trách nhiệm quản lý tất cả
các hoạt động liên quan tới bảo tồn đa dạng sinh học, từ việc quy hoạch
cho tới quan trắc và báo cáo, quản lý động vật hoang dã, nguồn gen và
hợp tác quốc tế.
Trong cấu trúc quản lý này, vai trò và trách nhiệm được quy định
rất rõ ràng, cơ quan chịu trách nhiệm ban hành văn bản pháp luật về đa
dạng sinh học cũng được giao nhiệm vụ trực tiếp xây dựng và thực hiện
Chiến lược và Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học.
Đây là mô hình tập trung tất cả các quyền hạn và việc ra quyết
định, điều này tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các chính sách
chung, việc kiểm soát và điều phối các hoạt động đa dạng sinh học
cũng dễ dàng hơn. Nhược điểm chính của mô hình này là cơ quan
trung ương có thể bị thiếu những thông tin thực tế về hiện trạng đa
dạng sinh học và các vấn đề xảy ra ở địa phương. Ở các nước lớn, mô
hình tập trung này cũng gây ra sự quan liêu và vận hành chậm chạp.
Có thể thấy rằng, mô hình quản lý tập trung phù hợp nhất đối với
các nước nhỏ và đa dạng sinh học thấp hơn như Sinh-ga-po và Ghana. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các quốc gia siêu đa dạng sinh học như
Trung Quốc hay Brazil cũng áp dụng mô hình quản lý này. Brazil kết

hợp các yếu tố tập trung và phi tập trung trong mô hình quản lý. Các
lĩnh vực đa dạng sinh học, lâm nghiệp và các khu bảo tồn được quản
lý tập trung bởi Ban Thư ký đa dạng sinh học và lâm nghiệp, thuộc Bộ
Môi trường; trong khi ba ủy ban được phân cấp quản lý đa dạng sinh
học, lâm nghiệp và khu bảo tồn có trách nhiệm thực hiện các kế
hoạch và chính sách có liên quan.

15


c) Mô hình quản lý phi tập trung
Có 13 trong số 40 quốc gia áp dụng mô hình quản lý phân quyền
được nghiên cứu. Ưu điểm của mô hình quản lý phi tập trung là việc ra
quyết định sẽ mang lại hiệu quả cao hơn và cho phép ứng phó/đáp ứng
tốt hơn với điều kiện của địa phương, do đó mang lại nhiều lợi ích cho
cộng đồng địa phương. Ngược lại, nhược điểm của mô hình này là khó
khăn trong việc nhất quán các chính sách và thẩm quyền giữa các cơ
quan liên quan không rõ ràng, có sự chồng chéo, trùng lặp về quyền
hạn, chức năng giữa các đơn vị.
Đức và một số quốc gia có mô hình quản lý đa dạng sinh học khá
phức tạp: một số cơ quan cùng chịu trách nhiệm về một khía cạnh của
quản lý đa dạng sinh học, bao gồm cả quy hoạch, quan trắc và các
công ước quốc tế.
Pêru có mô hình quản lý phi tập trung khá thú vị: Peru đặt mục tiêu
phục hồi toàn bộ các thành phần đa dạng sinh học và trở thành quốc
gia bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học tốt nhất vì nhân dân
vào năm 2021. Để hướng tới mục tiêu này, Peru đã cải cách mô hình
quản lý đa dạng sinh học vào năm 2009, trong đó hai đơn vị khác nhau
thuộc Bộ Môi trường chịu trách nhiệm quản lý đa dạng sinh học và các
khu bảo tồn.

3.2. Quản lý về lâm nghiệp
Trong số 40 quốc gia được nghiên cứu, có 23 nước quản lý lâm
nghiệp và đa dạng sinh học được đặt trong cùng Bộ Môi trường, chiếm
hơn một nửa số mẫu nghiên cứu. Hơn nữa, có 7 trong số 23 quốc gia
này, quản lý lâm nghiệp và đa dạng sinh học trong cùng một cơ
quan/đơn vị của Bộ Môi trường. Xem kết quả ở Hình 1.
Qatar và Sinh-ga-po là một ngoại lệ trong phần này vì 2 quốc gia
này không có tài nguyên rừng vì vậy không có cơ quan quản lý rừng.

16


Hình 1: So sánh quản lý rừng và đa dạng sinh học
ở cấp Bộ tại các nước

Quản lý cùng một B

42%

58%

Quản lý khác Bộ

32%

68%
3.3. Quản lý khu bảo tồn

Quản lý cùng đơn vi/cơ quan

Quản lý khác đơn vị cơ quan

Ở phần lớn các nước trong nghiên cứu này (92,5%), quản lý đa
dạng sinh học và các khu bảo tồn trong cùng một Bộ. Ngoại trừ
Canada, In-đô-nê-xi-a, Kê-ny-a và Qatar là các nước quản lý hai mảng
này ở các Bộ khác nhau.
Đến tháng 10 năm 2014, In-đô-nê-xi-a cũng đã cải cách mô hình
quản lý của mình bằng cách sáp nhập Bộ Môi trường và Bộ Lâm nghiệp

17


thành Bộ Môi trường và Lâm nghiệp, theo đó, đa dạng sinh học và khu
bảo tồn được quản lý chung bởi một Bộ.
Trong số 37 quốc gia có quản lý đa dạng sinh học và khu bảo tồn
trong cùng một Bộ thì 18 nước (chiếm 49% của nhóm nước này và
chiếm 45% tổng số mẫu nghiên cứu) có một cơ quan/đơn vị trong Bộ
quản lý cả đa dạng sinh học và khu bảo tồn. Xem Hình 2 dưới đây.
Hình 2: So sánh quản lý đa dạng sinh học và khu bảo tồn ở
cấp Bộ tại các nước

8%
Quản lý cùng một Bộ
Quản lý khác Bộ

90%
3.4. So sánh quản lý lâm nghiệp và khu bảo tồn
Khi so sánh lĩnh vực quản lý lâm nghiệp và khu bảo tồn, có 24
nước (chiếm 63%) có hai mảng này được quản lý trong cùng một Bộ;
trong số đó có 17 nước được quản lý bởi Bộ Môi trường, 4 nước được

quản lý bởi Bộ Lâm nghiệp, 1 nước được quản lý bởi Bộ Nông nghiệp,
1 nước được quản lý bởi Bộ Biến đổi khí hậu và 1 nước được quản lý
bởi Bộ Đất và Tài nguyên Thiên nhiên. Ngoài ra, trong số 24 nước này,

18


thì có 6 nước quản lý lâm nghiệp và khu bảo tồn trong cùng một đơn vị
trực thuộc Bộ.
Qatar và Sinh-ga-po không được tính vào so sánh này vì quốc gia
này không có cơ quan quản lý rừng.
Hình 3: So sánh quản lý rừng và khu bảo tồn
ở cấp bộ tại các nước

37%63%
Quản lý cùng một…
Quản lý khác Bộ

Ngoài ra, so sánh này còn cho thấy ở 22 quốc gia trong các mẫu
nghiên cứu này (chiếm 55%) Bộ Môi trường được giao quản lý cả ba
mảng đa dạng sinh học, lâm nghiệp và khu bảo tồn.
Hơn nữa, có 4 quốc gia (Đan Mạch, Bra-xin, Ai Cập, Gha-na) việc
quản lý cả ba mảng này được giao cho cùng một cơ quan/đơn vị của
một Bộ, trong khi 06 nước khác lại có ba cơ quan chuyên trách quản lý
riêng từng lĩnh vực này trong một Bộ. Xem Hình 4.

19


Hình 4: So sánh quản lý đa dạng sinh học, lâm nghiệp

và khu bảo tồn ở cấp Bộ tại các nước

45
40
35

30
25

Khác Bộ

20
15

Cùng Bộ v
quan/đơn

10

Cùng Bộ

5
0
ĐDSH &
KBT & KBT & Lâm ĐDSH &
nghiệp
Lâm
3.5. Hợp Lâm
tác quốc tế ĐDSH
nghiệp

Tại 30 quốc
gia đã nghiên cứu (chiếm 75%), Bộnghiệp
chịu trách nhiệm là
đầu mối quốc gia về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực &KBT
ĐDSH chính là Bộ
được giao quản lý đa dạng sinh học. 23 nước trong số này có cơ quan
đầu mối quốc gia về hợp tác quốc tế ĐDSH chính là cơ quan chịu trách
nhiệm quản lý đa dạng sinh học thuộc Bộ đó.
Tại 10 quốc gia còn lại, đầu mối quốc gia về hợp tác quốc tế trong
lĩnh vực ĐDSH thường được giao cho Bộ chịu trách nhiệm quản lý về
công tác ngoại giao hay quan hệ quốc tế. Tuy nhiên, ở 8 trong số 10
quốc gia này, có cơ quan quản lý trực tiếp về đa dạng sinh học giữ
nhiệm vụ như đầu mối thứ hai, việc này cho thấy rằng các cơ quan
quản lý đa dạng sinh học vẫn tham gia trực tiếp và có trách nhiệm về

20


hoạt động hợp tác quốc tế.
3.6. Quản lý động vật hoang dã
Các nước được nghiên cứu trong báo cáo này quản lý động vật
hoang dã theo các mô hình rất khác nhau:
 29 quốc gia (chiếm 72,5%) có Bộ Môi trường tham gia quản lý
động vật hoang dã;
 13 quốc gia (chiếm 32,5%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý đa
dạng sinh học đồng thời chịu trách nhiệm về; quản lý động vật hoang dã.
 7 quốc gia (chiếm 17,5%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý
khu bảo tồn đồng thời quản lý động vật hoang dã.
 10 quốc gia (chiếm 25%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý cả
đa dạng sinh học và khu bảo tồn cũng đồng thời chịu trách nhiệm về

quản lý động vật hoang dã.
 6 quốc gia (chiếm 15%) có cơ quan chuyên trách về quản lý
động vật hoang dã nằm trong Bộ Môi trường, tách biệt với quản lý đa
dạng sinh học, lâm nghiệp và khu bảo tồn. Năm trong số sáu nước
này có giá trị đa dạng sinh học rất cao (Bra-xin, Mê-hi-cô, Úc, Ấn Độ
và Phi-líp-pin), Nhật Bản là một ngoại lệ trong trường hợp này.
 Ở In-đô-nê-xia và Sinh-ga-po, trách nhiệm quản lý động vật
hoang dã được chia sẻ giữa hai cơ quan/đơn vị. Tại In-đô-nê-xi-a, một
đơn vị chịu trách nhiệm về đa dạng sinh học và một đơn vị chịu trách
nhiệm về các khu bảo tồn trên cạn cùng chia sẻ trách nhiệm quản lý
động vật hoang dã. Còn tại Sinh-ga-po, lĩnh vực này được chia sẻ quản
lý bởi cơ quan quản lý khu bảo tồn và cơ quan nông nghiệp và thú y
 Ở Ni-giê-ri-a và Peru, cơ quan quản lý rừng đồng thời chịu trách
nhiệm về quản lý động vật hoang dã.
3.7. Quản lý các nguồn gen
Có sự khác biệt rất lớn trong việc quản lý các nguồn gen:
 Ở 8 quốc gia (chiếm 20%), cơ quan quản lý đa dạng sinh học
đồng thời là cơ quan quản lý các nguồn gen.
 Ở 10 quốc gia khác (chiếm 25%), nguồn gen không được quản lý
tập trung bởi một cơ quan hoặc tổ chức ở cấp trung ương mà được
quản lý bởi các cơ quan/đơn vị tương ứng khác nhau. Ví dụ, cơ quan

21


chịu trách nhiệm quản lý rừng sẽ quản lý các nguồn gen về rừng; cơ
quan chịu trách nhiệm về động vật hoang dã sẽ quản lý các nguồn gen
về động vật hoang dã; cơ quan quản lý nông nghiệp sẽ quản lý các
nguồn gen về cây trồng, v.v... Trường hợp đáng chú ý là Trung tâm cây
và giống cây trồng Thái Bình Dương (CePaCT) - ngân hàng tế bào gốc,

là nơi bảo tồn nguồn gen thực vật nông nghiệp của khu vực Nam Thái
Bình Dương. Lợi ích chính của sự hợp tác khu vực này là việc quản lý
tập trung nhằm sử dụng tốt hơn các nguồn tài nguyên khan hiếm.
 9 quốc gia (chiếm 22,5%) có cơ quan/đơn vị chuyên trách về
quản lý nguồn gen. Những đơn vị này phần lớn nằm trong các cơ quan
chịu trách nhiệm về quản lý đa dạng sinh học. Cũng giống như
CePaCT, ngân hàng gen Bắc Âu là một cơ sở đa quốc gia chịu trách
nhiệm quản lý nguồn gen của Đan Mạch, Phần Lan, Ai-xơ-len, Na Uy,
Thuỵ Điển, các đảo Greenland, Faroe và Aland. Ttuy nhiên, Ngân hàng
gen Bắc Âu lại quản lý tập trung tất cả các nguồn gen của các quốc gia
thành viên. Cơ quan này được quản lý bởi Hội đồng Bộ trưởng các
nước Bắc Âu, một cơ quan liên chính phủ có đại diện cấp Bộ trưởng
của từng quốc gia/vùng lãnh thổ.
 Tại 4 quốc gia (chiếm 10%), Bộ Nông nghiệp chịu trách nhiệm
quản lý nguồn gen.
 Ở 2 quốc gia (chiếm 5%), quản lý nguồn gen là trách nhiệm của
cơ quan quản lý các khu bảo tồn.
 Trong 5 quốc gia (chiếm 12,5%) nguồn gen được quản lý bởi một cơ
quan chịu trách nhiệm về quản lý cả về đa dạng sinh học và khu bảo tồn.
 Tại Nam Phi, nguồn gen được quản lý bởi một cơ quan quản lý
các chương trình chung về môi trường trực thuộc Bộ Môi trường, cơ
quan này tách biệt với các cơ quan/đơn vị quản lý về đa dạng sinh học,
lâm nghiệp và khu bảo tồn.
 Tại Ma-lai-xi-a, cơ quan quản lý nguồn gen cũng đồng thời chịu trách
nhiệm quản lý cả 2 lĩnh vực đa dạng sinh học và lâm nghiệp.
3.8. Các nguồn tài chính
Nghiên cứu này chỉ ra rằng có rất nhiều nguồn tài chính và cơ chế
tài chính hỗ trợ cho quản lý đa dạng sinh học. Tuy nhiên, nhìn chung đa
dạng sinh học vẫn chưa được đầu tư đầy đủ.
Nhiều nước phát triển như Hoa Kỳ, Ca-na-đa Úc, Niu Di-lân, Đan

22


Mạch, Nhật Bản và Đức không chỉ cung cấp kinh phí cho các hoạt động
bảo tồn đa dạng sinh học trong nước mà còn tài trợ cho các hoạt động
bảo tồn của các nước khác thông qua các khoản viện trợ song phương
và đa phương. Đặc biệt, Nhật Bản và Đức nhận thấy tác động của việc
họ tiêu thụ sản phẩm đa dạng sinh học của các nước khác và coi đây là
vấn đề cần giải quyết, nằm trong kế hoạch và chính sách của họ.
a) Các cơ chế tài chính được áp dụng ở các nước trong nhóm mẫu
nghiên cứu:
 Các quỹ uỷ thác về bảo tồn/đa dạng sinh học: phần lớn các quốc
gia đã thiết lập một hoặc vài quỹ ủy thác. Các quỹ này hoạt động theo
phương thức vừa vận động tài trợ vừa tài trợ (dưới dạng các dự án) để
hỗ trợ các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học. Tại các nước đang phát
triển, quỹ ủy thác chủ yếu là đồng tài trợ của chính phủ và các nhà tài
trợ song phương hoặc đa phương quốc tế. Ở các nước phát triển, quỹ
ủy thác có xu hướng được tài trợ bởi kết hợp của các cơ quan chính
phủ, tư nhân và các cơ quan từ thiện. Công ước Đa dạng sinh học
nhấn mạnh rằng các quỹ ủy thác hiệu quả nhất là các quỹ chỉ tập trung
vào đa dạng sinh học với các nguồn doanh thu ổn định từ trong và
ngoài nước, chứ không phải là quỹ môi trường nói chung;
 Thuế và phí khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ví dụ
như thủy điện hay nhiệt điện, khai thác lâm nghiệp, du lịch, khai thác
khoáng sản, thủy sản… được phân bổ trở lại vào các hoạt động bảo tồn
đa dạng sinh học. Các khoản tiền phạt đối với các hành động vi phạm
pháp luật, làm nguy hại đến đa dạng sinh học và môi trường được phân
bổ trực tiếp cho các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học;
 Giảm thiểu các loại thuế và trách nhiệm cho các hoạt động

nghiên cứu khoa học về đa dạng sinh học;
 Phí dịch vụ môi trường/chi trả dịch vụ hệ sinh thái: đưa ra những
ưu đãi cho nông dân và các chủ đất nhằm khuyến khích quản lý đất đai
của họ theo hướng cung cấp một số loại dịch vụ sinh thái mà có thể
vượt ra khỏi nghĩa vụ pháp lý của họ. Ví dụ, các dịch vụ hệ sinh thái
bao gồm các hoạt động giảm thiểu biến đổi khí hậu, các dịch vụ lưu vực
sông, bảo tồn đa dạng sinh học, điều tiết chất lượng không khí, điều tiết
xói mòn, làm sạch nguồn nước, xử lý chất thải, v.v…;
 Đáo nợ bằng đầu tư cho các hoạt động bảo tồn. Nợ quốc tế của
nhiều quốc gia đang phát triển có thể được miễn trừ nếu quốc gia đó

23


đầu tư vào các giải pháp để bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học.
Ví dụ, tháng 7/2013, Mỹ đã đồng ý miễn trừ khoản nợ 31,8 triệu đô-la
Mỹ cho Phi-líp-pin với điều kiện khoản kinh phí này phải được dùng để
tạo dựng Quỹ bảo tồn nhiệt đới thứ hai;
 Tài trợ quốc tế - viện trợ song phương và đa phương. Nhiều quốc
gia đang phát triển phụ thuộc nặng nề vào các khoản tài trợ quốc tế cho
hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học;
 Khuyến khích đầu tư từ khu vực tư nhân như các khoản vay lãi
suất thấp dành cho các dự án về đa dạng sinh học hoặc giảm lãi suất
cho các công ty có các hoạt động bảo vệ môi trường tốt;
 Không khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào các hoạt động
mà sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới bảo tồn đa dạng sinh học bằng việc quy
định mức thuế cao cho các hoạt động này;
 Một phần của thuế sử dụng đất có thể được sử dụng để tài trợ
cho các hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học;
 Hệ thống tín chỉ hấp thụ các-bon/hệ thống bồi hoàn đa dạng sinh

học. Tại Úc, hệ thống bồi hoàn đa dạng sinh học khá phát triển. Ví dụ
như sáng kiến Các-bon Farming Initiative (CFI) đã tạo ra các cơ hội để
kiếm được “các khoản tín dụng các-bon” thông qua việc tham gia các
dự án hấp thụ và dự trữ các-bon như trồng rừng, tái phủ xanh, phục hồi
hệ sinh thái đồng cỏ, bảo vệ rừng bản địa có nguy cơ bị phá hủy và các
hoạt động để tránh phát thải khí các-bon, chẳng hạn như cải thiện quản
lý đất đai, các hoạt động xử lý chất thải và nông nghiệp;
 Phân bổ các nguồn ngân sách hiện có cho các Bộ liên quan như
Bộ Môi trường, Nông nghiệp, Tài nguyên thiên nhiên, v.v…
b) Một số ví dụ về cơ chế tài chính tại một số quốc gia cụ thể:
 Tại I-ran, giá đất và lãi suất cho vay thấp được ưu đãi cho các
chủ đất muốn trồng các loài cây đa mục đích;
 Tại Gha-na, Quỹ Đầu tư cộng đồng cung cấp các khoản vay lãi
suất thấp để khuyến khích các hoạt động sinh kế thay thế cho các sinh
kế về lâm nghiệp;
 U-ru-guay thành lập quỹ học bổng quốc gia thúc đẩy và tạo ra
nguồn lực và năng lực trong các ngành liên quan đến đa dạng sinh học;

24


 Tại Qatar, một phần phí thu được từ việc cấp giấy phép săn bắn
và đánh bắt cá được dùng tài trợ cho các hoạt động bảo tồn đa dạng
sinh học;
 Tại Malaysia, một ví dụ về một sáng kiến tư nhân là chương trình
tự nguyện đền bù của hãng hàng không Malaysia Airlines. Hành khách
có thể tự nguyện đóng góp để bù đắp lượng khí thải các-bon của các
chuyến bay của họ, sau đó số tiền được chuyển vào một quỹ ủy thác
cho các dự án bảo vệ rừng nhiệt đới được quản lý bởi Viện nghiên cứu
lâm nghiệp, một cơ quan đại diện của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

c) Một số ví dụ về ngân sách và chi phí cho đa dạng sinh học
 Chính phủ Niu Di-lân chi 55 triệu đô la Niu Di-lân mỗi năm trong
giai đoạn 5 năm vừa qua;
 Chính phủ Úc đã lập một Quỹ Đa dạng sinh học, quỹ này sẽ đầu
tư 964 triệu đô la Úc cho các dự án về đa dạng sinh học trong giai đoạn
6 năm tới;
 Chi tiêu dành cho đa dạng sinh học của Đức là khoảng 72,7 triệu
Euro vào năm 2003 và tăng đều mỗi năm;
 Ai Cập đang đầu tư vào 6 dự án đa dạng sinh học ước tính
khoảng 184,5 triệu đô la Mỹ;
 Trung Quốc đầu tư 1% GDP cho các chương trình môi trường,
ngoài ra còn có thêm các nguồn tài trợ quốc tế cho các chương trình cụ
thể (ví dụ như 99 triệu đô la Mỹ từ GEF);
 Co-lom-bi-a đã dành 0,42% GDP cho hoạt động bảo vệ môi
trường năm 2007
 Thái Lan ước tính chi phí cho các hoạt động nằm trong Kế hoạch
hành động quốc gia về đa dạng sinh học là 280 triệu đô la Mỹ;
 Tây Ban Nha ước tính chi phí triển khai Kế hoạch hành động
quốc gia về đa dạng sinh là 750 triệu Euro;
 Ấn Độ đã chi hơn 268 triệu đô la Mỹ cho 14 dự án đa dạng sinh
học trong hơn 20 năm (do GEF tài trợ cộng đồng và vốn đối ứng từ
Chính phủ Ấn Độ);
 Cộng hòa Dân chủ Công-gô đã lập kế hoạch cho 18 dự án bảo
tồn đa dạng sinh học trị giá 19 triệu USD.

25