CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

ENTER TEXT HERE

BÀI 1

CÁC NGUYÊN LÝ VỀ LẬP KẾ HOẠCH

Th.S. Vũ Cương
Đại học Kinh tế Quốc dân

Bài đọc này nhằm hệ thống hoá lại các lý luận giải thích cho vai trò của kế hoạch như
một công cụ quản lý cần thiết trong nền kinh tế, không phân biệt hình thức tổ chức của
nền kinh tế đó. Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường
thì phương thức kế hoạch hoá tập trung như trước đây không còn phù hợp nữa, mà nó
đòi hỏi phải có sự thay thế bằng một phương thức lập kế hoạch mới. Vì vậy, phần đầu bài
đọc tập trung làm rõ sự khác biệt của công tác KHH trong hai cơ chế cũ và mới, đồng
thời giới thiệu kinh nghiệm lập KH của một số nước. Phần thứ hai đi sâu vào cơ sở đổi
mới KH hiện nay, đó là hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả. Từ đó làm
rõ các xu hướng đổi mới KHH hiện nay ở nước ta. Phần cuối bài đọc gới thiệu chi tiết
các bước để lập KH theo khung logic hay còn gọi là lập KH theo kết quả.

1


ENTER TEXT HERE

MỤC LỤC
I. SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VỚI
PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH NGHIỆM LẬP KẾ
HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI............................................................4
1. Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường................................................4
1.1.

KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường....4
1.2.
KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện
các mục tiêu ưu tiên.....................................................................................................5
1.3.
KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và
huy động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu............................................5
1.4.
KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài.............6
2. Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế tập trung
mệnh lệnh.........................................................................................................................6
2.1.
Sự khác biệt về bản chất..................................................................................6
2.2.
Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH...........................................................10
2.3.
Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH.......................................................12
3. Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển.....................13
3.1.
Mỹ..................................................................................................................13
3.2.
Nhật Bản........................................................................................................14
3.3.
Hàn Quốc.......................................................................................................15
3.4.
Philipines.......................................................................................................16
II. QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI
CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM.............................................................17
1. Phương thức quản lý theo kết quả.........................................................................17
1.1.

Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả......................................17
1.2.
Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH........................19
1.3.
Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả...............................................21
2. Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay.........................22
2.1.
KH mang tính chiến lược..............................................................................23
2.2.
KH gắn với nguồn lực....................................................................................24
2.3.
KH mang tính lồng ghép................................................................................25
III.
KẾ HOẠCH NGÀNH VÀ TIỂU NGÀNH TRONG HỆ THỐNG KẾ HOẠCH
HÓA KINH TẾ QUỐC DÂN............................................................................................26
1. Phân loại kế hoạch................................................................................................26
1.1.
Phân loại theo mức độ khái quát...................................................................27
1.2.
Phân loại theo cấp độ quản lý.......................................................................28
2. Mối quan hệ giữa KH ngành và tiểu ngành...........................................................29
IV.
PHƯƠNG PHÁP LẬP KẾ HOẠCH THEO KHUNG LOGIC.............................31
1. Hai giai đoạn chính của phương pháp lập KH theo Khung Logic........................31
2. Giai đoạn Phân tích...............................................................................................33
2.1.
Chuẩn bị phân tích.........................................................................................33
2.2.
Phân tích các bên liên quan...........................................................................33
2.3.

Phân tích tiềm năng, đánh giá thực trạng phát triển.....................................35
2.4.
Phân tích vấn đề............................................................................................48
2.5.
Phân tích mục tiêu.........................................................................................51
2


ENTER TEXT HERE
2.6.
Phân tích chiến lược......................................................................................52
Giai đoạn hoạch định............................................................................................56
3.1.
Giới thiệu.......................................................................................................56
3.2.
Miêu tả khung lôgic.......................................................................................58
3.3.
Quy trình xây dựng khung lôgic....................................................................62
Tình huống minh hoạ: Soạn thảo và trình bày chỉ tiêu......................................................68
3.

3


ENTER TEXT HERE
I. SỰ KHÁC BIỆT GIỮA KẾ HOẠCH TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG
VỚI PHƯƠNG THỨC KẾ HOẠCH HOÁ TRUYỀN THỐNG VÀ KINH
NGHIỆM LẬP KẾ HOẠCH CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1.

Sự cần thiết của KHH trong nền kinh tế thị trường

1.1. KH là một trong các công cụ quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường
Trước tiên, cần thấy rằng sự tồn tại của kế hoạch hoá xuất phát từ vai trò tất yếu của
nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Như chúng ta đều biết, một nền kinh tế thị trường
dù hoàn hảo đến đâu vẫn không thể vận hành mà không có sự điều tiết, quản lý của nhà
nước. Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường tồn tại như một tất yếu khách
quan, xuất phát từ những đòi hỏi thực tế của xã hội muốn có một cơ chế điều tiết bổ trợ
cho cơ chế thị trường, nhằm vừa tạo điều kiện thuận lợi cho cơ chế thị trường phát huy
được những mặt mạnh của mình, vừa hạn chế được những hậu quả khắc nghiệt mà cơ chế
đó tạo ra.
Đối với nước ta, vai trò quản lý nhà nước càng hết sức quan trọng, vì Đảng ta đã
xác định mô hình kinh tế của Việt Nam là phát triển cơ chế thị trường có sự điều tiết của
nhà nước theo định hướng XHCN. Như vậy, ngoài các chức năng cơ bản khác, nhà nước
Việt Nam còn có sứ mệnh định hướng con đường phát triển của đất nước theo các mục
tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Sứ mệnh này được cụ
thể hoá bằng nhiệm vụ quản lý nhà nước của các cấp, các ngành, trong đó cấp ngành
đóng vai trò quan trọng. Vậy, nhà nước sử dụng những công cụ gì để quản lý nền kinh tế?
Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước có thể sử dụng các nhóm công cụ chủ
yếu sau: (1) Hệ thống luật pháp; (2) Hệ thống kế hoạch phát triển; (3) Các chính sách
kinh tế điều tiết (tài khoá, tiền tệ, thương mại, đầu tư…); (4) Các công cụ đòn bẩy kinh tế
(thuế, trợ cấp, trợ giá…) và (5) Lực lượng kinh tế của nhà nước (doanh nghiệp nhà nước,
dự trữ quốc gia…). Ở cấp ngành cũng áp dụng được các công cụ trên, nhưng được cụ thể
hoá theo chức năng nhiệm vụ đã được phân cấp cho ngành. Ví dụ, ngành cũng có thể đề
ra cơ chế, chính sách trong phạm vi quyền hạn của mình như chính sách cải cách hành
chính, phân bổ có mục tiêu… Ngành cũng sử dụng công cụ kế hoạch hoá ngành (công
nghiệp, nông nghiệp, thương mại dịch vụ, giáo dục, y tế…) để điều hành nền kinh tế
trong phạm vi được phân cấp…
Như vậy, hệ thống kế hoạch phát triển là một công cụ quản lý của nhà nước để

điều tiết nền kinh tế. Do đó, bất cứ khi nào còn nhà nước thì nhà nước còn sử dụng công
cụ quản lý này. Do đó, quan điểm cho rằng kế hoạch là sản phẩm của cơ chế tập trung

4


ENTER TEXT HERE
bao cấp, còn cơ chế thị trường không cần có kế hoạch là hoàn toàn sai lầm. Một cá nhân
khi làm một công việc gì có ý thức đều cần có kế hoạch. Một gia đình cũng phải có kế
hoạch chi tiêu, giáo dục con cái… Do đó, không có lý do gì để nói rằng lãnh đạo một
ngành hay một quốc gia lại không cần có kế hoạch. Chỉ có điều khi điều kiện kinh tế xã
hội thay đổi thì công cụ đó cũng cần được đổi mới cả về tư duy, nội dung và phương
pháp.
Đặc trưng của nhóm công cụ này khác với các nhóm khác là ở chỗ đây là phương
pháp quản lý nền kinh tế của nhà nước theo mục tiêu. Nó thể hiện bằng những mục tiêu
định hướng phát triển KTXH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một
quốc gia, một vùng, một ngành hay một địa phương, và những giải pháp chính sách cần
thiết để đạt mục tiêu với hiệu quả và hiệu lực cao nhất.
1.2. KH là công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các
mục tiêu ưu tiên
Chúng ta luôn nằm trong tình trạng khan hiếm nguồn lực, nhất là: vốn, lao dộng có
tay nghề và công nghệ kỹ thuật tiên tiến. Nếu cứ để thị trường điều tiết, các nguồn lực
này sẽ hướng vào việc sản xuất các hàng hoá nhiều lợi nhuận và mang tính tr ước mắt,
ngắn hạn, phục vụ chủ yếu cho nhu cầu của những người giầu trong xã hội, đó là những
hàng hoá xa xỉ. Các nguồn lực không thể huy động được vào những vùng sâu, vùng xa
hoặc hoạt động trong những lĩnh vực mà xã hội cần có. Vì vậy, nếu các nguồn lực khan
hiếm được phân bổ theo KH, nó sẽ bảo đảm hướng được vào các vấn đề mang tính bức
xúc mà xã hội cần có, hướng vào người nghèo và những tầng lớp yếu thế trong xã hội;
các nguồn lực khan hiếm được phân bổ phù hợp với nhu cầu trong dài hạn của đất nước
và địa phương.

1.3. KH là công cụ để Chính phủ công bố các mục tiêu phát triển của mình và huy
động nguồn lực xã hội cùng hướng tới đạt mục tiêu
Sự công bố cụ thể về những mục tiêu xã hội và kinh tế quốc gia hoặc của một địa
phương dưới dạng một KHPT cụ thể có những ảnh hưởng quan trọng về thái độ hay tâm
lý đối với dân cư. Nó có thể thành công trong việc tập hợp dân chúng đằng sau chính
phủ trong một chiến lược quốc gia để xoá bỏ nghèo đói. Bằng việc huy động sự ủng hộ
của quần chúng và đi sâu vào các tầng lớp xã hội, các đảng phái, tôn giáo để yêu cầu mọi
công dân đều cùng nhau là việc để xây dựng đất nước. Nhà nước (các cấp) khi có một
KH kinh tế được coi là được trang bị tốt nhất để đảm bảo những động lực cần thiết để
vượt qua những lực cản và thường hay chia rẽ của chủ nghĩa bè phái và chủ nghĩa truyền
thống trong một yêu cầu chung đòi hỏi tiến bộ xã hội và cuộc sống ấm no cho mọi người.
5


ENTER TEXT HERE
1.4. KH là một công cụ để thu hút được các nguồn tài trợ từ nước ngoài
Nếu chúng ta có những KHPT cụ thể với những mục tiêu đặt ra cụ thể và những
dự án được thiết kế cẩn thận, đó thường là một điều kiện cần thiết để nhận được sự ủng
hộ của các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước. Trong một chừng mực nhất định việc
mô tả dự án tỷ mỷ và cụ thể trong khuôn khổ một KHPT toàn diện càng nhiều bao nhiêu
thì mong muốn của các địa phương về việc tìm kiến nguồn vốn từ bên ngoài càng nhiều
bấy nhiêu. Thực tế qua Hội nghị các nhà tài trợ vừa qua đã cho thấy, nhờ Chính phủ Việt
Nam đã có một lộ trình rõ ràng và thể hiện rõ quyết tâm trong cải cách bộ máy hành
chính nên Việt Nam đã nhận được sự cam kết tài trợ lớn nhất từ trước đến nay từ cộng
đồng các nhà tài trợ quốc tế.
Những lập luận trên đây đã khẳng định sự cần thiết của KH với tư cáh là công cụ
quản lý nhà nước vào nền kinh tế thị trường. Điều này không ngoại lệ, thậm chí là có
phần quan trọng hơn đối với quản lý nhà nước trong ngành nông nghiệp và phát triển
nông thôn ở Việt Nam. Bởi vì đây là lĩnh vực có nhiều yếu tố thất bại của thị trường,
nhiều lĩnh vực cần phải có sự phân bổ nguồn lực theo kế hoạch, nhiều yếu tố cần thiết để

tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư, và một yếu tố nũa đó là ở VN bộ phận nông nghiệp
và nông thôn còn chiếm không dưới 70% dân số và lao động cả nước.

2. Sự khác biệt giữa KH trong nền kinh tế thị trường với KH trong cơ chế
tập trung mệnh lệnh
2.1. Sự khác biệt về bản chất
Xét về bản chất, KH là thể hiện sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế nhằm
định hướng phát triển và điều khiển sự biến đổi một số biến số KTXH chủ yếu để đạt
được mục tiêu đã định trước. Biểu hiện cụ thể của bản chất này: trước hết là thể hiện ở
một loạt các mục tiêu KTXH cần đạt được trong một khoảng thời gian đã định sẵn; kế
tiếp là cách thức tác động, hướng dẫn, điều khiển của Chính phủ để thực hiện mục tiêu
đặt ra. Bản chất của KHH là giống nhau nhưng biểu hiện cụ thể của nó lại khác nhau
trong mỗi nền kinh tế.
Trong nền kinh tế tập trung mệnh lệnh, KHH thể hiện ở sự khống chế trực tiếp
của Chính phủ đối với những hoạt động KTXH thông qua quá trình đưa ra những quyết
định pháp lệnh phát ra từ Trung ương. Các chỉ tiêu KH được xác định bởi các nhà KH
Trung ương tạo nên một KH kinh tế quốc dân toàn diện và đầy đủ; nguồn nhân lực, vật tư
chủ yếu và tài chính không phải được phân phối theo giá thị trường và điều kiện cung cầu

6


ENTER TEXT HERE
mà phân phối theo các nhu cầu của KH tổng thể, theo những quyết định hành chính của
các cấp lãnh đạo.
Trong nền kinh tế thị trường, KHH là thể hiện sự nỗ lực có ý thức của Chính phủ
trong quá trình thực hiện sự can thiệp ở tầm vĩ mô nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở chủ
động thiết lập mối quan hệ giữa khả năng và mục đích nhằm đạt được mục tiêu sử dụng
có hiệu quả nhất những tiềm năng hiện có. KHH trong nền kinh tế thị trường được thể
hiện ở các phương án lựa chọn, sắp xếp, khai thác và huy động và sử dụng có hiệu quả

nguồn lực cho phép để đạt được kết quả cao nhất. Các chỉ tiêu đặt ra trong KH là những
định hướng phát triển một số lĩnh vực chủ yếu và cánh thức tác động của Chính phủ
mang tính gián tiếp thông qua các chính sách định hướng và các công cụ của chính sách
điều tiết vĩ mô. Như vậy, bản chất của KHH phát triển trong nền kinh tế thị trường là tính
thuyết phục gián tiếp.
Bảng 1: So sánh bản chất của KH trong cơ chế KHH tập trung và cơ chế thị trường
Cơ chế KH hoá tập trung








Cơ chế thị trường

KH mang tính chủ quan duy ý chí: 

KH gắn với thị trường: định hướng sự phát

xuất phát từ ý muốn chủ quan của
nhà nước, không căn cứ vào tiềm
lực thực tế và không gắn với nhu
cầu thực sự của nền kinh tế quốc
dân

triển dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực
trạng (=> khả thi), nhận thức được qui luật
(=> khoa học), nắm bắt được nhu cầu (=>

thực tiễn), vì thế => vững chắc hơn

KH thay thế cho thị trường, vì sự 

KH bổ sung hỗ trợ cho thị trường: thị

tồn tại của thị trường sẽ phá vỡ
những cân đối cứng mà KH đã đề
ra.

trường chỉ giải quyết vấn đề ngắn hạn,
riêng lẻ, vì lợi ích cục bộ. KH có cái nhìn
dài hạn, mang tính đón bắt, vì lợi ích
chung, toàn cục.

KH mang tính mệnh lệnh: giao chỉ 

KH mang tính định hướng: Hoạt động như

tiêu và cấp phát nguồn lực, đồng
thời chỉ định cả địa chỉ tiêu thụ

bộ khung làm cơ sở để hoạch định các
chính sách đòn bẩy và các biện pháp gián
tiếp để thực hiện định hướng

KH thiếu tính linh hoạt: vì là pháp 

KH mang tính linh hoạt. Khi các điều kiện

lệnh nên mang tính cứng nhắc,
mọi sự điều chỉnh KH chỉ là hình

thị trường thay đổi thì KH cũng sẽ có sự
điều chỉnh theo.

7


ENTER TEXT HERE
thức.
Chính vì sự khác biệt về bản chất đó của KH trong nền kinh tế thị trường đòi hỏi
phải có sự đổi mới cơ bản công tác KHH, từ tư duy đến qui trình và phương pháp lập
KH.
Việt nam hiện nay đang thực hiện quá trình cải cách kinh tế theo mô hình kinh tế
thị trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Công tác KH
cũng đang được chuyển đổi phù hợp từ cơ chế KH tập trung sang KH định hướng phát
triển, với ba nội dung chủ yếu:
-

Thứ nhất, chuyển từ cơ chế KHH tập trung phân bổ nguồn lực cho nền kinh tế bao
gồm hai thành phần sở hữu quốc doanh và tập thể là chủ yếu sang cơ chế KHH theo
phương thức khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho nền kinh tế
đa thành phần sở hữu.

-

Thứ hai, chuyển từ cơ chế KHH trực tiếp mang tính pháp lệnh với hệ thống chằng
chịt các chỉ tiêu mang tính chất bao cấp cả đầu vào lẫn đầu ra sang cơ chế KHH
định hướng gián tiếp với hệ thống cơ chế chính sách kinh tế vĩ mô phù hợp.

-

Thứ ba, chuyển từ cơ chế KHH hiện vật, mang tính chất khép kín trong từng ngành,
từng địa phương sang cơ chế KHH theo chương trình mục tiêu với sự kết hợp hài
hoà giữa các ngành, các vùng, cả bên trong lẫn bên ngoài theo hướng tối ưu hoá và
hiệu quả các hoạt động KTXH.

Sự khác biệt trong bản chất kế hoạch hóa dẫn đến sự khác biệt trong bản chất của
qyá trình soạn lập các bản kế hoạch. Thể hiện sự khác biệt này đuợc phản ánh qua bảng
sau:
Bảng 2. So sánh đặc trưng cơ bản của hai quá trình lập kế hoạch
Đặc trưng

Lập KH theo phương
pháp truyền thống

Lập kế hoạch thị trường

Thực
chất Quá trình phân chia nguồn
hoạt động
lực nhà nước và tiếp nhận
nhiệm vụ từ cấp trên giao,
kế hoạch của địa phương là
triển khai một phần kế
hoạch của cấp trên.

8

-

Chủ động thiết lập các mối quan hệ để
hướng tới tương lai, xác định mục
tiêu và tìm kiếm giải pháp phát triển
KTXH cho chính ngành, địa phương.

-

KH ngành, địa phương xây dựng là kế
hoạch của ngành, địa phương, xây
dựng cho chính họ , do ngành, địa


ENTER TEXT HERE
phương tự quyết định trên cơ sở
không phá vỡ khung định hướng
chung của cấp trên.
Căn
cứ chính cho kế
hoạch
-

Nguồn lực do cấp trên cung cấp
Con số kiểm tra kế
hoạch cấp trên.
Kiểm điểm tình hình
thực hiện kế hoạch thời
kỳ trước.

Đánh giá tiềm năng, các yếu tố nguồn
lực và thực trạng phát triển ngành, địa
phương.
Dự báo các yếu tố, môi trường bên
trong, bên ngoài ngành, địa phương,
tạo ra những điểm mạnh, yếu, cơ hội,
thách thức tác động đến khả năng khai
thác huy động nguồn lực, thực hiện
mục tiêu.

-

Thực hiện các mục tiêu quốc gia trong
thời gian dài.

Nội
dung chính của kế
hoạch

Phân chia cơ học kế hoạch trung hạn thành
các kế hoạch ngắn hạn.

-

Xây dựng hệ thống chỉ
tiêu toàn diện trong khoảng thời gian cụ thể
phải thực hiện theo yêu
cầu của cấp trên.

Hướng tới tương lai trung và dài hạn.

Quan tâm chủ yếu đến xác định Tầm
nhìn, hướng đi và mục tiêu đạt tới của
địa phương trong tương lai dài.

-

Quan tâm đến có thực hiện được chỉ tiêu cấp
trên giao cho trong ngắn
hạn hay không
-

Quy
trình Xây dựng một lần, mang
soạn lập
tính thời vụ, các bước xây
dựng theo thể chế thống
nhất, có định kỳ điều chính
kế hoạch.

9

Là quá trình tự ra quyết định mang
tính hệ thống nhưng tập trung vào các
vấn đề quan trọng, các mục tiêu ưu
tiên.
Quan tâm nhiều hơn đến tác động của
việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch
đến mục tiêu và tầm nhìn mà ngành,
địa phương hướng tới.
Quan tâm nhiều đến công tác TDĐG.

-

Quy trình xây dựng mang tính chất
lặp lại cao, không mang tính thời vụ,
theo sự biến động của điều kiện môi
trường và khả năng khai thác nguồn
lực.

-

Khoảng thời gian thực hiện các bước
trong xây dựng không giống nhau, tuỳ


ENTER TEXT HERE
theo đặc điểm của mỗi ngành, địa
phương.
Giải
pháp nguồn lực

Nguồn lực cấp trên cung cấp là chủ yếu

Chủ động tạo dựng khả năng khai
thác, huy động và sử dụng có hiệu quả
nguồnlực của mọi thành phần kinh tế,
bên trong và bên ngoài ngành, địa
phương

Phương

pháp
xây
dựng và điều
kiện áp dụng

Chủ yếu cơ chế từ trên xuống

Sử dụng sự tham gia của nhiều bên
trong quá trình soạn lập kế hoạch, vai
trò chủ động, sáng tạo của chính
quyền nhà nước các cấp; đặc biệt nhấn
mạnh đến là sự tham gia của cộng
đồng dân cư

-

Dựa vào cơ chế tập
trung hoá cao về tư liệu
sản xuất và nguồn lực xã
hội.
Nguồn vốn ngân sách
nhà nước là điều kiện cơ
bản
quyết định sự
thành công trong quá
trình triển khai thực hiện
kế hoạch

-

Cơ chế phi tập trung, phân cấp, giao
quyền chủ động cho các ngành, địa
phương. Đặc biệt nhân mạnh sự phân
cấp kế hoạch, phân cấp ngân sách và
nâng cao quyền lực

2.2. Sự khác nhau về hệ thống chỉ tiêu KH


Theo góc độ nội dung KHH, hệ thống chỉ tiêu KH được phân thành:

Các chỉ tiêu kinh tế. Hệ thống này bao gồm các mục tiêu về kinh tế cần đạt được
như tốc độ tăng trưởng GDP, chuyển dịch cơ cấu ngành, các mục tiêu phát triển vùng và
các chỉ tiêu mang tính chất biện pháp như các yếu tố nguồn lực cần thiết cho tăng trưởng,
các cân đối vĩ mô chủ yếu cần duy trì trong thời kỳ KH.
Các chỉ tiêu xã hội bao gồm các chỉ tiêu về nâng cao phúc lợi xã hội, mức sống đân
cư, các chỉ tiêu chất lượng cuộc sống, môi trường tự nhiên và xã hội, chỉ tiêu xoá đói
giảm nghèo (XĐGN), công bằng xã hội v.v...
Các chỉ tiêu lồng ghép các vấn đề xã hội trong phát triển kinh tế. Theo khía cạnh
lồng ghép, cả nội dung kinh tế và xã hội đều được phản ánh trong một chỉ tiêu, các mục
tiêu kinh tế và xã hội ràng buộc lẫn nhau hoặc mục tiêu xã hội đặt nhiệm vụ cho kinh tế
phải giải quyết.

10


ENTER TEXT HERE
Theo lịch sử KHH ở các nước, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, các
KHPT thường tập trung chủ yếu vào các chỉ tiêu kinh tế nhằm mục đích thúc đẩy quá
trình tăng trưởng sản xuất và dịch vụ. Khi nền kinh tế đã phát triển đến một mức độ nhất

định, các mục tiêu xã hội ngày càng được chú trọng nhiều hơn và một xu thế mới là xây
dựng các chỉ tiêu mang tính chất lồng ghép.Việc lồng ghép các biến xã hội trong các chỉ
tiêu kinh tế, hoặc là một biến xã hội này lồng trong một chỉ tiêu xã hội khác có nhiều tác
dụng sẽ cho phép thống nhất được các mục tiêu kinh tế và xã hội, bảo đảm sự ràng buộc
lẫn nhau giữa các nội dung kinh tế và xã hội có liên quan, thực hiện thống nhất quá trình
điều hành và quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân.


Đứng trên góc độ tính chất quản lý, hệ thống chỉ tiêu KH được chia thành:

Các chỉ tiêu pháp lệnh. Đây là các chỉ tiêu sau khi xây dựng được giao cho một
đối tượng và địa chỉ cụ thể mang tích chất bắt buộc phải thực hiện. Thông thường các chỉ
tiêu pháp lệnh sau khi giao cho các cấp thực hiện có kèm theo thể chế quy định trách
nhiệm cụ thể.
Các chỉ tiêu hướng dẫn thường là các con số mang tính chất định hướng, thuyết
phục, thương lượng, thảo luận nhằm hướng nền kinh tế theo một mục tiêu nào đó và tạo
điều kiện chủ động khai thác, huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực cho phát triển.
Các chỉ tiêu dự báo do cơ quan KHH quốc gia xây dựng nhằm dự báo các chỉ tiêu
vĩ mô cơ bản mang tính chất dài và trung hạn như lạm phát, thất nghiệp, dân số, phát
triển khoa học công nghệ trong và ngoài nước, dự báo biến động thị trường và giá cả,
cung, cầu v.v... Xây dựng các chỉ tiêu dự báo giống như tạo ra phông vĩ mô cần thiết
giúp các địa phương, ngành và các doanh nhân theo dõi để tự điều tiết hành vi kinh doanh
của mình.
Trong cơ chế KHH tập trung, vấn đề quan trọng nhất là hình thành hệ thống các
chỉ tiêu pháp lệnh. Tuy vậy, xuất phát từ bản chất của KHH phát triển là tính thuyết phục
gián tiếp nên quá trình hoàn thiện nó là quá trình chuyển dần từ KHH theo chỉ tiêu pháp
lệnh sang KHH bằng hệ thống các chỉ tiêu hướng dẫn và các chỉ tiêu mang tính dự báo.
Điều đó bảo đảm cho KH thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô, điều tiết thị trường và
được tiếp cận theo hướng từ trên xuống.


Đứng trên góc độ hình thái biểu hiện, chỉ tiêu KH vĩ mô được được chia thành
các cặp sau đây:

Chỉ tiêu giá trị và chỉ tiêu hiện vật. Các chỉ tiêu hiện vật xác định mặt vật chất của
nền kinh tế. Nó đưa ra khả năng thiết lập mối quan hệ trực tiếp giữa khối lượng sản xuất

11


ENTER TEXT HERE
với khối lượng nhu cầu sản xuất sản phẩm. Các chỉ tiêu giá trị đo lường kết quả tổng hợp
của quá trình tái sản xuất như: GDP,GNP, lợi nhuận, tiền công, giá trị vốn sản xuất. Mặt
khác, sự liên kết giữa các phần của mục tiêu vĩ mô cũng được thể hiện bằng các chỉ tiêu
giá trị như tốc độ tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu trong cân đối vĩ mô, xu hướng phát
triển của các ngành, vùng, khả năng chuyển dịch cơ cấu.
Theo cách hiểu như trên, các chỉ tiêu hiện vật là đặc trưng của KHH tập trung vì
trong cơ chế này, KH cần phải được giao đầy đủ, chi tiết và trở thành pháp lệnh của các
ngành, các địa phương. KHH trong nền kinh tế thị trường với chức năng là công cụ điều
tiết vĩ mô và định hướng phát triển thì các chỉ tiêu giá trị trở nên phù hợp hơn và có giá
trị cao hơn. Một trong những nội dung đổi mới KHH của Việt nam là chuyển trung tâm
từ KHH bằng hiện vật sang KHH bằng các chỉ tiêu giá trị, đề cao vai trò của các tổ chức
tài chính, ngân hàng.
Chỉ tiêu tuyệt đối và các chỉ tiêu tương đối. Các con số tuyệt đối dùng để phản
ánh quy mô của nền kinh tế và các nhu cầu nguồn lực và tài chính cần thiết cho việc phát
triển; còn các con số tương đối có tác dụng so sánh, đối chiếu và phân tích sự biến đổi
trong quá trình phát triển. Để bảo đảm việc theo dõi, điều tiết, thiết lập các cân đối và đặc
biệt là thực hiện chức năng hiệu quả KTXH, KH trong nền kinh tế thị trường cần phải sử
dụng ngày càng nhiều các chỉ tiêu tương đối.
2.3. Sự khác biệt trong trình tự xây dựng KH

Do có sự khác nhau về bản chất, nội dung và tính chất của KH trong nền kinh tế thị
trường với KH trong cơ chế tập trung, nên trình tự xây dựng KH của 2 phương thức này
cũng khác nhau:
-

Trong cơ chế KHH tập trung, quy trình lập KH được tiến hành theo phương thức:
"Hai lên, ba xuống" tức là: (a) Trung ương giao số kiểm tra xuống cho các bộ,
ngành, địa phương (b) dự thảo KH bộ ngành được gửi lên trung ương và bảo vệ
KH; (c) trung ương giao KH đã bảo vệ để đơn vị hoàn chỉnh; (d) gửi KH đã hoàn
chỉnh lên trung ương để tổng hợp ; (e) trung ương giao KH chính thức cho các đơn
vị KH. Quá trình xây dựng như vậy thường bị chi phối bởi cả những mong muốn
chủ quan của các cấp lãnh đạo và những người xây dựng KH và trong nhiều trường
hợp, KH thiếu khách quan và mang tính áp đặt. Quy trình này hoàn toàn phù hợp
với nền kinh tế dựa trên cơ sở công hữu tư liẹu sản xuất.

-

Quy trình xây dựng KH hiện nay được đổi mới dựa trên nền tảng: KH của địa
phương hay của ngành là KH mang tính độc lập, không phải là cụ thể hoá phần việc
mà địa phương giao cho mình mà nó là KH của địa phương, do địa phương xây
12


ENTER TEXT HERE
dựng và để thực hiện tại địa phương. Hiện nay, quy trình xây dựng KH địa phương
nằm trong khuôn khổ quy trình lập KH quốc gia như sau:
Bước 1: Trên tầm vĩ mô, Bộ KHĐT xây dựng khung định hướng phát triển KTXH
của quốc gia, trong đó bao gồm: Tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăng
trưởng kinh tế của ngành, mục tiêu về phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trường, xác
định các cân đối lớn như: Vốn đầu tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất

- nhập khẩu, cân đối vật tư, hàng hoá v.v... và hệ thống các giải pháp thực hiện.
Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KHĐT sẽ tổ chức hội nghị phổ biến khung
định hướng cho các bộ ngành, địa phương và những những thông tin cần thiết để các địa
phương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lực phát triển của mình mà xây dựng KHPT của
ngành và địa phương mình.
Bước 3: các bộ ngành và địa phương xây dựng KH của địa phương mình căn cứ
vào điều kiện cụ thể của địa phương, những mục tiêu cần phấn đấu của địa phương và
những đề xuất của các tổ chức cộng đồng.
Bước 4: các KH của Bộ ngành và địa phương được Bộ KHĐT tổng hợp, phân tích,
lựa chọn các phương án tối ưu để hoàn thành KH toàn diện, báo cáo và trình Quốc hội.
Để bảo đảm kịp thời về tiến độ, bước 3 có thể làm trước, đồng thời cùng với các
bước 1, 2 để sau khi có các thông tin từ phía Bộ KHĐT thì quá trình xây dựng KH ở các
địa phương có thể thực hiện được kịp thời.
3. Kinh nghiệm lập KH của một số nước kinh tế thị trường phát triển
3.1. Mỹ
Thực ra hiện tại Mỹ không có cơ quan KH chuyên trách ở cấp liên bang. Việc lập
KH hàng năm, bao gồm đưa ra những chủ trương lớn về xây dựng đất nước, các công
trình xây dựng lớn, các khoản chi cấp quốc gia, được xem như là một chức năng trực tiếp
của Quốc hội. Những điểm nhấn trong công tác lập KH ở Mỹ được thể hiện như sau:
-

Về bộ máy KHH: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm về KH quốc gia. Còn các
cấp thấp hơn đều có cơ quan KH. Ở Mỹ không có cơ cấu các bộ ngành kinh tế, vì
vậy không có cơ quan KH phát triển ngành (như ngành nông nghiệp). Riêng cơ
quan KH địa phương cũng được biên chế rất ít mà họ tổ chức dưới dạng các công ty
tư nhân làm KH theo các hợp đồng. Nhìn chung, họ đặt yêu cầu khá cao và năng
động đối với các nhà KH chuyên nghiệp.

13

ENTER TEXT HERE
-

Để có đề xuất nội dung KH chính xác, các cơ quan KH hay các công ty KH ký hợp
đồng thường phải có mối quan hệ xã hội rộng rãi, tiếp xúc với quần chúng theo yêu
cầu của từng vấn đề. Có như vậy, KH dự thảo mới thực sự là ý nguyện thiết thân
của những người có liên quan.

-

Về nội dung: người Mỹ có KH theo chủ đề chứ không có KH tổng thể KTXH của
cả nước cũng như của ngành, địa phương. Nội dung đưa vào KH là những những
vấn đề cần thiết trong từng giai đoạn. Tùy thuộc vào trình độ phát triển và yêu cầu
từng giai đoạn, nó được bổ sung và hoàn thiện thường xuyên.

-

Cơ chế thực hiện KH là ”dùng củ cà rốt thay cho cái gậy”, củ cà rổt chính là quỹ
liên bang và nguồn đất liên bang.

3.2. Nhật Bản
Có thể nói Nhật Bản là nước phát triển đã sử dụng khá hữu hiệu công cụ KH trong
điều tiết quản lý phát triển kinh tế, kể cả đối với các ngành kinh tế. Những điểm nhấn cần
tham khảo kinh nghiệm trong công tác KH ở Nhật Bản được đúc kết ở một số điểm sau:
-

Ở Nhật Bản có KH quốc gia khá toàn diện, nhưng cũng có KH của từng ngành như
KH công nghiệp, nông nghiệp và cả KH các tiểu ngành hoặc KH một số các lĩnh
vực chủ yếu. Các KH ngành, nhất là công nghiệp, nông nghiệp phát triển nông thôn

được bảo đảm bằng thể chế các ngân hàng chuyên phục vụ cho nó.

-

Bộ máy tổ chức KHH ở Nhật Bản khá gọn nhẹ và bao gồm những chức năng chủ
yếu như: (1) chức năng cung cấp thông tin và dự báo phát triển; (2) đưa ra các mục
tiêu dài hạn và trung hạn và kèm theo đó là chương trình chi tiêu trung hạn và
những cam kết của Chính phủ đối với các hoạt động sử dụng nguồn chi tiêu của
chính phủ; (3) hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô.

-

Nhật Bản là một trong nhiều nước phát triển (như Đức, Úc, Pháp) sử dụng thành
công mô hình lập KH cuốn chiếu trong khuôn khổ 5 năm. Mô hình này thực sự phù
hợp với điều kiện kinh tế thị trường với sự đổi thay thường xuyên các yếu tố có liên
quan đến hoạt động kinh tế. Nội dung cụ thể của phương pháp này là:

(1) KH 5 năm có thời kỳ không cố định, nó được thay đổi theo kiểu “cuốn chiếu”.
Khi một năm thực hiện KH qua đi thì lại có một năm tiếp theo được đưa vào trong khuôn
khổ KH trung hạn.
(2) Các chỉ tiêu KH được tính toán chính thức và khá đầy đủ cho 1 năm đầu, dự tính
cho 1 năm tiếp theo và dự báo cho 3 năm còn lại.

14


ENTER TEXT HERE
(3) Cuối mỗi năm của thời kỳ KH, trên cơ sở kết quả thực hiện KH và những dự
báo, thông tin mới, KH chính thức cho 1 năm đầu mới của thời kỳ KH 5 năm mới được
xây dựng và dự báo thêm một số chỉ tiêu cho 1 năm cuối mới của KH 5 năm.

3.3.

Hàn Quốc
Có nhiều điểm cần nghiên cứu và học tập kinh nghiệm lập KH ở Hàn Quốc:

-

Ở Hàn Quốc có KH quốc gia, KH ngành và KH các doanh nghiệp được xây dựng
thống nhất với nhau, nhưng hoàn toàn không bị cho phối bởi nhau. (Tuy vậy, ở Hàn
Quốc lại không xây dựng KH địa phương vì ở đây, không có kinh tế địa phương,
HDND tỉnh, thành phố chỉ làm chức năng quản lý hành chính, nhà nước):

(1) Xây dựng chỉ dẫn lập KH: Bộ Kinh tế - Tài chính đưa ra các thông tin dự báo,
các chỉ dẫn chính; Viện Phát triển cũng đưa ra các dự báo kế hoạch. Quá trình xây dựng
chỉ dẫn soạn thảo kế hoạch là quá trình phối hợp giữa các Bộ, viện nghiên cứu, các doanh
nghiệp nhà nước và tư nhân thông qua các hội nghị nghiên cứu phối hợp.
(2) Giai đoạn xây dựng KH của bộ ngành được thực hiện bằng nhóm công tác lập
kế hoạch. Bao gồm trong nhóm này là: trợ lý Bộ trưởng, đại diện của Bộ Kinh tế - Tài
chính, giáo sư các trường đại học, các cơ quan có liên quan, các nhà kinh doanh, đại diện
công đồng dân cư.
(3) Giai đoạn tổng hợp, hiệu chỉnh và đệ trình Tổng thống phê chuẩn. Giai đoạn
này Tổng thống đã sử dụng 2 cơ quan quan trọng là: Ủy ban điều phối bao gồm có sự
tham gia của Thứ trưởng các bộ, có nhiệm vụ xem xét mục tiêu với chính sách có nhất
quán không và Ủy ban thảo luận bao gồm các Bộ trưởng tham gia.
(4) Dựa vào KH trên, các doanh nghiệp tự xác định kế hoạch, chiến lược phát triển,
nguồn lực và thị trường cho mình.
- KH của Hàn Quốc kế cả các KH ngành đều là các KH dưới dạng định hướng
chiến lược. Bao gồm chủ yếu là: tầm nhìn của ngành, mục tiêu chủ yếu (thường khoảng
10 mục tiêu), các chính sách. Trong quá trình lập KH ngành, họ nhấn mạnh nội dung
phân tích cơ hội, thách thức trong thời kỳ kế hoạch, đánh giá thực trạng phát triển ngành

trong nhiều năm và tình hình thực hiện KH thời kỳ trước để làm cơ sở cho các mục tiêu
xác định thời kỳ KH mới. KH chiến lược được được bảo đảm bằng kế hoạch ngân sách
từng năm và KH thực hiện cho từng bộ ngành xem như là KH cơ động của kế hoạch 5
năm. Các KH năm được trình bày chủ yếu dưới dạng chương trình hành động cụ thể và
hoàn thiện các chính sách phù hợp với từng giai đoạn ngắn của KH 5 năm.

15


ENTER TEXT HERE
3.4. Philipines
Trong những năm gần đây, chính phủ Philipines đã quan tâm nhiều đến đổi mới
công tác KH theo hướng ngày càng phù hợp hơn với kinh tế thị trường:
(1) KH phát triển kinh tế của Philipines trong thời gian gần đây là kế hoạch mang
tính chiến lược (trung hạn 5 năm). Nó chủ yếu là một văn kiện công bố trước đông đảo
quần chúng về những nguyên tắc, mục tiêu và chính sách chủ đạo mà chính phủ theo đuổi
để đạt được mục tiêu chiến lược dài hạn là thực hiện tăng trưởng bền vững và phát triển
công bằng của đất nước. Bên cạnh đó KH tập trung vào nâng cao hiệu quả của công tác
quản trị nhà nước, đề cao vai trò của Chính phủ trong giải quyết các thất bại thị trường và
hướng hoạt động KTXH theo định hướng chung.
(2) Sự gắn kết KH kinh tế với ngân sách nhà nước trong khuôn khổ chi tiêu trung
hạn (MTEF): Các bước cụ thể trong quá trình soạn lập là: (i) Cơ quan phát triển kinh tế
quốc gia (Bộ Kinh tế) là cơ quan đứng đầu trong việc phối hợp với các bên có liên quan
bằng việc tổ chức các hội đồng, thực hiện soạn lập KH phát triển trung hạn. Sau đó trên
cơ sở kế hoạch phát triển trung hạn, Bản KH trung hạn tiếp tục được tham vấn, sau đó
trình lên nội các chính phủ phê duyệt, và cuối cùng là trình lên 2 cơ quan Quốc hội để
thông qua. (ii) Trong thời gian thông qua, cơ quan phát triển kinh tế quốc gia tiếp tục làm
việc với Ủy ban Ngân sách và Ủy ban Tài chính để soạn lập chương trình đầu tư công
trung hạn, nội dung trao đổi chủ yếu là mức trần chi tiêu và các dự án ưu tiên đầu tư trong
khuôn khổ trung hạn và Quốc hội phê chuẩn sắc lệnh phân bổ chung. (iii) Để chủ động

trong việc bảo đảm ngân sách cho thực hiện kế hoạch phát triển trung hạn, các nội dung
của kế hoạch phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công cộng được đưa vào MTEF
do Ủy ban Điều phối ngân sách phát triển thực hiện. MTEF được xem là bầu lọc sữa sau
bầu lọc chương trình đầu tư công trung hạn để xác định các dự án được ưu tiên bảo đảm
thực hiện. Trong MTEF này, một khuôn khổ chi tiêu theo kiểu cuốn chiếu trong vòng 3
năm được thực hiện.
(3) Các kế hoạch ngành ở Philipines: Ở Philipines không có KH riêng cho từng
ngành mà nó nằm trong KH phát triển trung hạn và chương trình đầu tư công trung hạn.
Các ngành kinh tế, trong đó có nông nghiệp, phát triển nông thôn, công nghiệp, cơ sở hạ
tầng v.v... xây dựng KH chủ yếu dưới dạng hình thành các chương trình, dự án thực hiện
trong khuôn khổ trung hạn, phản ánh nhu cầu vốn đối với từng chương trình, dự án. Sau
khi các chương trình dự án của từng ngành được phê duyệt trong danh mục và được đưa
và trong MTEF thì đó chính là các KH hành động của từng ngành hàng năm.

16


ENTER TEXT HERE
(4) Gắn kết các bên tham gia trong lập KH trung hạn: Mặc dù cơ quan phát triển
quốc gia chịu trách nhiệm chính đối với 2 sản phẩm KH trung hạn nhưng quá trình này
được tiến hành với sự tham gia của nhiều bên: Thứ nhất là sự tham gia của các ngành có
liên quan nhằm phản ánh nhu cầu đầu tư và chi tiêu công; thứ 2 là các cơ quan liên quan
đến tài chính và ngân sách; thứ 3, rất quan trọng đó là sự chuyển tải các dự thảo KH
xuống các vùng, miền, các hội đồng vùng, quảng đại quần chúng để thực hiện sự tham
vấn trước khi trình chính phủ và Quốc hội và Tổng thống phê chuẩn.
II.

QUẢN LÝ THEO KẾT QUẢ - CƠ SỞ KHOA HỌC CHO HƯỚNG ĐỔI MỚI
CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH TẠI VIỆT NAM

1.

Phương thức quản lý theo kết quả

1.1.

Sự cần thiết phải chuyển sang quản lý theo kết quả

Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào
hoặc qui trình. Có nghĩa là khi xây dựng một KH hoặc ban hành một chính sách, các cơ
quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện KH, chính sách của các đơn
vị có phù hợp với các qui định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho
các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi
tiêu…). Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họ
trở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu
ra. Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩm
dịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả)
chưa được đánh giá một cách chính xác. Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa,
dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không
và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm. Điều đó đặt ra
yêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/qui trình sang quản lý theo kết quả.
Việc cải cách quản lý theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích
lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân. Lúc này, các nhà hoạch định chính
sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các qui định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như
kinh phí, nguồn nhân lực v.v…) hay qui trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâm
đến kết quả đạt được sau khi KH, chính sách được thực hiện. Biểu hiện cụ thể của
phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi
các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công
cần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Bằng cách đó, một mặt
phương thức quản lý theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối với

thực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện KH, chính sách có hiệu quả nhất
17


ENTER TEXT HERE
(trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chính
sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mục
tiêu nhưng ít tốn kém hơn không.
Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của KH, chính sách trong
phương thức quản lý theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân
tích, đánh giá các KH và chính sách của nhà nước.
Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải tiến hành cải cách theo hướng chuyển sang
phương thức quản lý theo kết quả, nhất là tại các nước đang phát triển, là vấn đề sức ép
của tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội.
Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểm
tra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tài
trợ trong và ngoài nước. Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chi
tiêu ngân sách phải có hiệu quả cao 1 và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt động
của các cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên. Các nhà chính trị - những nguời lãnh đạo
đất nước nhận thấy rằng, chiến lược hiệu quả nhất cho cuộc vận động tái đắc cử là đưa ra
trước cử tri các kết quả hoạt động có hiệu quả trong nhiệm kỳ vừa qua.
Bên cạnh các nhà chính trị, công chúng và các nhà tài trợ cũng ngày càng quan tâm
hơn đến hiệu quả hoạt động của Chính phủ, đây chính là một trong những yếu tố quan
trọng nhất cho vấn đề tiếp tục thúc đẩy hoạt động đầu tư, nhất là các nhà đầu tư tư nhân.
Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệu
quả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiên
quyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia. Có thể nói rằng, ngày nay vấn đề
xếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổ
biến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thống

xếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính.
Tóm lại, cải cách theo hướng chuyển sang phương thức quản lý theo kết quả là một
yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêu
cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của KH, chính sách công và nguồn ngân sách
nhà nước phân bổ cho việc thực hiện các KH, chính sách đó.

1

Bao gồm cả hiệu quả về mặt kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội

18


ENTER TEXT HERE
1.2.

Khái niệm về chuỗi kết quả và các cấp độ kết quả trong KH

Theo OECD, quản lý theo kết quả là một phương thức quản lý tậo trung vào hiệu
lực thực hiện của KH, chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả 2 hay tác động của KH,
chính sách đó.

2

Có một sự trùng lắp về dịch thuật liên quan đến thuật ngữ “kết quả” mà hiện nay chưa khắc phục được.

Trong tiếng Anh, quản lý theo kết quả là result-based, và “kết quả” (result) trong khái niệm này bao gồm ba
cấp: đầu ra (output), kết quả (outcome) và tác động (impact).

19

ENTER TEXT HERE
Trong phương thức quản lý theo kết quả, vấn đề quan trọng nhất chính là đánh giá
được mức độ thực hiện các KH, chính sách và đưa kết quả thành cơ sở để phân bổ ngân
sách. Để có cơ sở cho việc phân tích, đánh giá, người ta xây dựng Mô hình lôgíc về chuỗi
kết quả (result chain) của KH, chính sách đó.
Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian
cụ thể và gắn kết với nhau theo một mối quan hệ logic nhân - quả.
Chuỗi kết quả của một KH hay chính sách được thể hiện qua Hình 1.
Hình 1: Mô hình logic "chuỗi kết quả" của KH, chính sách

Nguồn
lực đầu
vào

Các hoạt
động

Quản lý đầu vào/hoạt động
Tính tiết kiệm
Tính hiệu quả

Đầu ra

Kết quả
(outcome)

Tác động

Quản lý theo kết quả: 3 cấp kết quả
Tính hiệu lực
Tính hiệu lực

Trong đó,
-

Đầu vào (input) là những nguồn lực, như tiền, nhân lực và vật lực, được các cơ
quan, đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo
nên kết quả. Ví dụ, một xã trong Chương trình 135 có thể quyết định thực hiện một
dự án đầu tư XDCB vào công trình thủy lợi nhỏ nhằm nâng cao năng suất nông
nghiệp và góp phần xóa đỏi giảm nghèo trên địa bàn xã. Để thực hiện hoạt động
đầu tư, người ta cần kinh phí (vốn), lao động (nhân lực), nguyên vật liệu xây dựng
v.v.. Tất cả những yếu tố này được gọi là đầu vào của dự án đầu tư thủy lợi. Quản lý
đầu vào sẽ kiểm soát xem việc mua sắm các yếu tố đầu vào có theo đúng chế độ,
chính sách nhà nước ban hành về chủng loại, chất lượng, số lượng, giá cả… hay
không.

20


ENTER TEXT HERE
-

Hoạt động (activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản
phẩm cuối cùng ở đầu ra. Hoạt động theo ví dụ trên thì đó là toàn bộ quá trình thi
công công trình thủy lợi. Quản lý theo qui trình hay theo hoạt động sẽ chú trọng đến
những vấn đề như tiến độ thi công, việc đảm bảo các thủ tục, qui trình trong quá
trình xây dựng, giám sát, công trình...

-

Đầu ra (outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan,
đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính sách. Đầu ra
chính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra. Trong
ví dụ trên, mặc dù mục tiêu của chính sách là XĐGN, nhưng mục tiêu đó chỉ có thể
thực hiện được dựa vào sự phát huy tác dụng của công trình thủy lợi này trong việc
tăng năng suất trồng trọt cho xã. Do đó, công trình thủy lợi sau khi hoàn thành
chính là đầu ra. Quản lý theo đầu ra sẽ quan tâm đến sự hiện hữu của công trình
thủy lợi đúng thời hạn và đảm bảo các tiêu chuẩn chất lượng như đã cam kết.

-

Kết quả (outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không
chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch (dự
kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu
ra. Các kết quả có thể được xem xét theo mức độ ảnh hưởng đến xã hội trong trung
hạn. Trong ví dụ trên, kết quả (outcome) của việc đầu tư vào thủy lợi là năng suất
cây trồng được nâng cao. Quản lý chú trọng vào kết quả (outcome) sẽ quan tâm đến
việc mục tiêu trước mắt hay mục tiêu cụ thể của việc đầu tư vào công trình thủy lợi
có đạt được không, người sử dụng có thỏa mãn với các dịch vụ do công trình thủy
lợi (đầu ra) mang lại hay không.

21


ENTER TEXT HERE
-

Tác động (impacts) là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các

kết quả trung hạn nói trên. Đây cũng chính là việc đạt được đến những mục tiêu
cuối cùng của một KH, chính sách. Trong ví dụ trên, tác động của việc xây dựng
công trình thủy lợi chính là việc năng suất cây trồng được nâng cao đã góp phần
giảm tỉ lệ nghèo trong xã như thế nào. Đúng như định nghĩa của khái niệm này, việc
giảm tỉ lệ nghèo không thể diễn ra ngay sau khi đưa công trình thủy lợi vào sử
dụng, mà cần một khoảng thời gian dài, khi công trình thủy lợi đã góp phần làm
tăng năng suất cây trồng, nhờ đó người dân trong xã có đủ lương thực để sử dụng
và dư thừa để đem bán thì mới có thể góp phần giảm nghèo bền vững tại địa
phương.

Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú
trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các
cấp kết quả (đầu ra, kết quả [outcome], tác động) mà KH, chính sách nhằm đạt tới 3. Tuy
nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm
soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự
chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn
vị thực hiện chính sách để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện KH, chính sách tốt
nhất. Đồng thời, các cơ quan theo dõi, giám sát tình hình thực hiện KH, chính sách sẽ
quan tâm hơn đến câu hỏi: liệu KH, chính sách có đạt được ý đồ mong muốn của mình
hay không – điều mà trong phương thức quản lý theo đầu vào thường bỏ ngỏ.
1.3.

Vai trò của phương thức quản lý theo kết quả

Qua sự phân tích trên, có thể thấy rằng phương thức quản lý theo kết quả có một vai
trò tích cực to lớn.


Quản lý theo kết quả góp phần đổi mới phương thức quản lý, điều hành KH, chính
sách của khu vực công, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các KH, chính sách. Đồng

thời, nó giúp nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Phương thức này
còn giúp việc đánh giá thực hiện KH, chính sách nhằm vào những vấn đề mang tính
chiến lược và tác động dài hạn của KH, chính sách, đó là mức độ thực hiện những
mục tiêu trung và dài hạn mà KH, chính sách đề ra, chứ không chỉ đi vào liệt kê

3

Trên thực tế, trong quá trình quản lý hiện nay ở nước ta cũng đã chú trọng hơn đến đầu ra, thể hiện ở chỗ

nhiều chính sách, chương trình đã xác định những đầu ra dự kiến của chính sách. Tuy nhiên, các nguyên tắc
chặt chẽ của quản lý theo đầu ra chưa được tôn trọng một cách chặt chẽ.

22


ENTER TEXT HERE
những công việc mà các cơ quan thực hiện KH đã làm, mà không rõ những việc đó
đóng góp đến đâu cho việc đạt được mục tiêu của KH.


Vì KH, chính sách và ngân sách để thực hiện KH, chính sách là hai mặt của một
vấn đề không thể tách rời, nên vận dụng phương thức quản lý theo kết quả sẽ thiết
lập được ba nguyên tắc cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ luật
tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu
tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép để thực hiện chính sách và nâng
cao hiệu quả hoạt động trong thực hiện KH, chính sách. Nhờ đó, KH và ngân sách
mới có thể thực sự gắn kết với nhau thông qua một công cụ là lập Kế hoạch chi tiêu
trung hạn (hay còn gọi là Khuôn khổ Chi tiêu trung hạn - MTEF)



Quản lý theo kết quả tăng thêm tính tự chủ cho các đơn vị thực hiện KH, chính
sách, và tăng cường sự phối hợp giữa các đối tác thực hiện KH, chính sách.



Quản lý theo kết quả cho phép cơ quan điều hành KH có được thông tin hữu ích:
o Xác định đầu ra nào của các đơn vị thực hiện KH nên được sản xuất, sẽ được
sản xuất và đã được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao?.
o Nguồn lực đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra.
o Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra vào kết quả
mong đợi.



Quản lý theo kết quả hướng các cơ quan hoạch định KH vào việc:
o Xác định các kết quả dự kiến một cách thực tiễn cũng như mối quan hệ nhân
quả giữa việc đạt được các mục tiêu ngắn hạn với việc góp phần đạt được các
mục tiêu trung và dài hạn của KH, chính sách.
o Xác định rõ các đầu ra cần có với những mức độ khối lượng, giá cả và chất
lượng cụ thể để đạt được mục tiêu, làm cơ sở dự tính kinh phí thực hiện KH,
chính sách một cách có cơ sở khoa học và phân tích hợp lý;
o Xác định rõ qui mô đối tượng thụ hưởng KH, chính sách và nhu cầu của họ,
đảm bảo chính sách đáp ứng đúng sự mong đợi của các đối tượng mục tiêu.



Quản lý theo kết quả hướng công tác công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá KH,
chính sách được thực hiện theo một quy trình mở. Mọi người dân, tổ chức xã hội,
doanh nghiệp… đều có thể dễ dàng kiểm tra, kiểm soát và đưa ra những đánh giá

một cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ dựa

23


ENTER TEXT HERE
trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập trong các kế hoạch hoạt động,
dự toán ngân sách của KH, chính sách.

2.

Những tiếp cận mới trong công tác lập KH ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay để phù hợp và đáp ứng yêu cầu của công tác KHH trong nền kinh tế thị
trường, nhiều cách tiếp cận mới trong lập KH cũng đang được đưa vào ứng dụng ở VN
dưới dạng các dự án để chuẩm bị tạo ra sự thay đổi trong thể chế KH ở Việt Nam. Những
cách tiếp cận mới này đều từng bước hướng chuyển theo phương thức quản lý theo kết
quả như đã phân tích ở trên. Chúng bao gồm:
2.1. KH mang tính chiến lược
Nội dung của bản KH theo cơ chế cũ bao gồm nhiều chỉ tiêu chi tiết, toàn diện,
tuy vậy nó chủ yếu là mang tính tác nghiệp, cụ thể hoá các chỉ tiêu chung của nhà nước
bằng các chỉ tiêu pháp lệnh giao cho các cấp địa phương. Điều này không thể thực hiện
được trong cơ chế thị trường và không phù hợp cới cơ chế thị trường. Bởi vì:
-

Hoạt động của cơ chế thị trường có một nhược điểm lớn là tính thiển cận, chú trọng
quá mức vào những lợi ích ngắn hạn, trước mắt mang tính cá nhân, mà thiếu mất
cái nhìn tổng thể, theo đuổi những lợi ích dài hạn mang tính xã hội (hoặc cộng
đồng). Tỉnh, huyện với tư cách là người đại diện chăm lo lợi ích cho toàn thể nhân
dân trên địa bàn, không chỉ thế hệ hôm nay mà còn cả mai sau, thì không thể chấp

nhận tầm nhìn ngắn hạn như vậy. Thay vì thế, cần điều hành nền kinh tế theo định
hướng phát triển lâu dài và sử dụng những công cụ có sẵn trong tay, trong đó có
KH, để điều chỉnh sự vận động của cả nền kinh tế đi theo định hướng đã chọn.

-

Nền kinh tế thị trường thường xuyên biến động, nó chịu tác động rất lớn bởi các
nhân tố bên trong và bên ngoài. Trong nền kinh tế thị trường, những yếu tố cơ hội,
thách thức thường xuyên xuất hiện rồi mất đi. Thậm chí, thị trường còn được coi là
một chiến trường, xuất hiện các yếu tố địch – ta, mạnh – yếu. Điều đó đòi hỏi làm
KH phải cập nhật được thường xuyên những yếu tố ấy, dự kiến trước được những
yếu tố sẽ xuất hiện để xác định những mục tiêu mang tính dài hạn cần đạt tới và
cách đi tối ưu cho quá trình phát triển .

Như vậy, bản KH phải tiếp cận theo hướng mới, đó là: KH phải giảm phần định
lượng, tăng phần định tính, KH phải thể hiện được tầm nhìn chiến lược dài hạn – trung
hạn, trên cơ sở đánh giá đúng thực chất xuất phát điểm, chứ không nên quá chú trọng đến
điều hành sự vụ hàng năm.

24


ENTER TEXT HERE
Nội dung cụ thể của tầm nhìn chiến lược đó là cần phải trả tới được những câu hỏi:
Hiện nay chúng ta đang đứng ở đâu? chúng ta muốn đi tới đâu? (các mục tiêu chiến
lược) trong tương lai; Làm thế nào để đi tới? (cách đi tối ưu cho việc đạt được các mục
tiêu ấy) và làm thế nào để biết đã đi tới (các tiêu chuẩn, giám sát đánh giá).
2.2. KH gắn với nguồn lực
Để thực hiện được ý đồ chiến lược của mình, các ngành, địa phương cần phải có
nguồn lực, bao gồm cả nguồn lực tự nhiên, tài chính, con người và thể chế. Lâu nay,

trong lập KH, chúng ta chỉ quan tâm đến nguồn lực tự nhiên và tài chính và trong nguồn
lực tài chính cũng chủ yếu đề cập đến nguồn lực từ ngân sách. Tuy vậy, giữa KH và ngân
sách vẫn chưa có sự gắn kết thực sự, dẫn đến mục tiêu KH đề ra nhưng không có hoặc
không đủ nguồn lực để thực hiện. Điều này làm KH bị xem nhẹ, tình trạng ”KH treo”
diễn ra phổ biến, trong khi nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp.
Muốn KH thực sự là công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước thì KH phải gắn với nguồn
lực, trong đó không chỉ nguồn lực tự nhiên, vật chất và tài chính, mà tất cả các nguồn lực
khác về con người, xã hội - thể chế cũng phải được phát huy tối đa.
Thông thường, các nhà lập KH có thể chia nguồn lực (hay nói rộng hơn là tiềm
năng nguồn lực) làm 2 nhóm: Nhóm nguồn lực vật chất và nhóm nguồn lực phi vật chất.
Nguồn lực vật chất bao gồm: nguồn gắn với đất và không gắn với đất. nguồn gắn với đất,
đó là: tự nhiên, đất đai, cơ sở hạ tầng v.v.... , nguồn không gắn với đất bao gồm: vốn, lao
động. Các nguồn lực phi vật chất gồm có: các yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội, vốn nhân
lực, thể chế chính sách v.v...
Nguồn lực tự nhiên chỉ có hạn, và việc khai thác bừa bãi những nguồn lực này sẽ
gây ra hậu quả nghiêm trọng về môi trường. Nếu không có sự kết hợp khôn ngoan giữa
nguồn lực tự nhiên và các nguồn lực khác thì sẽ chỉ là sự lãng phí tài nguyên và hy sinh
lợi ích của thế hệ tương lai cho những lợi ích thiển cận của thế hệ hiện tại.
Nguồn lực tài chính từ ngân sách thì cũng chỉ có hạn. Với một ngành, địa phương
trung bình hiện nay của Việt Nam, nguồn lực này chiếm khoảng 50-60% tổng vốn đầu tư
xã hội. Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồn lực ngân sách thôi thì không thể tạo ra
bước phát triển đột phá, nhất là trong điều kiện nguồn lực ngân sách đã tương đối ổn định
theo Luật Ngân sách 2002. Như vậy, làm thế nào để có thể khai thác và phát huy tối đa
các nguồn lực khác ngoài ngân sách, đặc biệt là từ khu vực tư nhân là một câu hỏi lớn cần
đặt ra. Trong kinh tế thị trường, bộ ngành không thể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tư
vào ngành này, ngành khác, vùng này, vùng kia... Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư,
dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinh lợi của các dự án đầu tư khác nhau.
25