THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LỆNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ VÀ VIỆC XÂY DỰNG LUẬT HÒA GIẢI CƠ SỞ

4030
ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU KHOA HỌC

BÁO CÁO
KẾT QUẢ ĐIỀU TRA DƯ LUẬN XÃ HỘI

THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LỆNH VỀ
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÒAGIẢI
Ở CƠ SỞ VÀ VIỆC XÂY DỰNG
LUẬT HÒA GIẢI CƠ SỞ


Hà Nội, tháng 10 năm 2012
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU..............................................................................................................................................4
NỘI DUNG...........................................................................................................................................6
I- TỔNG QUAN CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ................6
1. Quan niệm về hòa giải và hòa giải ở cơ sở...........................................................................6
1.1. Khái niệm hòa giải.........................................................................................................6
1.2. Khái niệm hòa giải ở cơ sở............................................................................................7
2. Vai trò của công tác hòa giải ở cơ sở....................................................................................9
3. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở....................................................10
4. Tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở theo quy định của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt
động hòa giải ở cơ sở..............................................................................................................11
5. Thực trạng thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở từ năm 1998 đến
nay..........................................................................................................................................13
II - PHÂN TÍCH KẾT QUẢ ĐIỀU TRA DƯ LUẬN XÃ HỘI VỀ THỰC TRẠNG THI HÀNH
PHÁP LỆNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ VÀ VIỆC BAN HÀNH

LUẬT HÒA GIẢI CƠ SỞ..........................................................................................................16
1. Kết quả điều tra dư luận xã hội về thực trạng thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động
hòa giải ở cơ sở.......................................................................................................................16
1.1. Thông tin cơ bản về những người được khảo sát........................................................16
1.2. Về công việc của người được hỏi liên quan đến hoạt động hòa giải ở cơ sở..............17
1.3. Sự quan tâm của người dân đối với công tác hòa giải ở cơ sở và các quy định của
Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở...........................................................18
1.4. Sự tham gia của người dân vào công tác hòa giải ở cơ sở...........................................19
1.5. Tác động của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở đối với đời sống
của người dân và toàn xã hội..............................................................................................20
1.6. Mô hình Tổ hòa giải ở cơ sở........................................................................................22
1.7. Nhu cầu sử dụng hình thức hòa giải ở cơ sở để giải quyết các mâu thuẫn, tranh chấp
nhỏ......................................................................................................................................26
1.8. Vấn đề nâng cao chất lượng hoạt động hòa giải ở cơ sở.............................................28
2. Kết quả điều tra dư luận xã hội về việc ban hành Luật Hòa giải cơ sở..............................30
2.1. Sự cần thiết phải nâng Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở lên thành
Luật hòa giải cơ sở..............................................................................................................30
2.2. Những nội dung cần được điều chỉnh trong Luật hòa giải cơ sở.................................32
III - MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ VIỆC XÂY DỰNG LUẬT HÒA GIẢI CƠ SỞ.......................34
1. Tiếp tục tăng cường tuyên truyền, phổ biến pháp luật về hòa giải ở cơ sở........................34
2. Việc ban hành Luật Hòa giải cơ sở và các nội dung cần được quy định trong Luật này. . .34
2.1. Về khái niệm hòa giải ở cơ sở.....................................................................................34
2.2. Các nguyên tắc hoà giải...............................................................................................35
2.3. Về phạm vi hoà giải.....................................................................................................37
2.4. Tổ hoà giải ở cơ sở......................................................................................................38
2.5. Người thực hiện hòa giải ở cơ sở................................................................................40
2.6. Hoạt động hòa giải ở cơ sở..........................................................................................41
2.7. Giá trị pháp lý của văn bản thỏa thuận hòa giải..........................................................44
2.8. Về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động hòa giải ở cơ sở, đặc biệt là
vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam..............................................................................44

2


KẾT LUẬN........................................................................................................................................45
TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................................................................46

LỜI DẪN
Hòa giải ở cơ sở là một truyền thống, đạo lý tốt đẹp của dân tộc Việt Nam.
Hoạt động hòa giải mang đậm tính nhân văn, hoạt động vì mọi người trên cơ sở
đạo đức xã hội và nền tảng pháp luật. Nhận thức được ý nghĩa, tầm quan trọng của
công tác hòa giải ở cơ sở, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng, khuyến khích và
tăng cường hoạt động này trong thực tiễn.
Hiện nay, công tác hòa giải ở cơ sở chủ yếu được điều chỉnh trong Pháp lệnh
về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành.
Sau 13 năm thi hành, Pháp lệnh này đã đạt được những kết quả nhất định, góp
phần giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp nhỏ trong nhân dân, giữ gìn trật tự
an toàn xã hội, hạn chế đơn thư khiếu nại vượt cấp, tiết kiệm thời gian, kinh phí
cho Nhà nước và nhân dân, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Tuy
nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, Pháp lệnh này cũng đã bộc lộ những hạn
chế, bất cập.
Trước tình hình đó, dự án Luật Hòa giải cơ sở đã được đưa vào Chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và được trình Quốc hội xem xét, cho ý
kiến tại Kỳ họp thứ 4 này.
Nhằm cung cấp thêm thông tin từ thực tiễn cho Quốc hội, đại biểu Quốc hội
và các cơ quan Nhà nước hữu quan trong quá trình xem xét, thông qua dự án Luật
Hòa giải cơ sở, Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc
Ủy ban thường vụ Quốc hội đã tổ chức điều tra dư luận xã hội về “Thực trạng thi
hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở và việc xây dựng Luật
Hòa giải cơ sở” và xin trân trọng giới thiệu kết quả của cuộc điều tra xã hội học
này với các vị đại biểu Quốc hội.

ššš

3


MỞ ĐẦU
1. Mục đích điều tra dư luận xã hội
Mục đích của cuộc điều tra dư luận xã hội là trên cơ sở thu thập ý kiến đánh
giá của dư luận xã hội theo mẫu phiếu điều tra về thực trạng thi hành Pháp lệnh về
tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, sự cần thiết ban hành Luật hòa giải cơ sở và
những vấn đề cần thiết phải được quy định trong Luật hòa giải cơ sở, xây dựng Báo
cáo phân tích kết quả điều tra về các vấn đề này, phục vụ Quốc hội, các cơ quan
Nhà nước hữu quan trong quá trình xem xét, thông qua dự án Luật Hòa giải cơ sở.
2. Nội dung điều tra
Nội dung điều tra bao gồm: Đánh giá thực trạng thi hành Pháp lệnh tổ chức
và hoạt động hòa giải ở cơ sở (Mối quan tâm của người dân đến vấn đề hòa giải ở
cơ sở; mức độ quan tâm và hiểu biết của người dân về các quy định của pháp luật
về hòa giải ở cơ sở; Tổ hòa giải, hòa giải viên; hoạt động hòa giải ở cơ sở; kết quả
hòa giải ở cơ sở; v.v..); sự cần thiết xây dựng Luật hòa giải cơ sở và những nội
dung cần quy định trong Luật này.
3. Đối tượng điều tra
- Cán bộ, công chức, viên chức, chuyên gia trong lĩnh vực xã hội và pháp lý
liên quan đến hòa giải cơ sở.
- Hòa giải viên, người dân tại một số tỉnh, thành phố thực thuộc trung ương
và địa phương trên phạm vi toàn quốc.
4. Phạm vi điều tra
- Về nội dung: Giới hạn ở một số vấn đề liên quan đến thực trạng thi hành
Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, sự cần thiết ban hành Luật hòa
giải cơ sở và các nội dung cần quy định trong Luật này (theo nội dung điều tra);
- Dung lượng mẫu: 2.450 người.

5. Địa điểm điều tra
Địa điểm điều tra được chọn ngẫu nhiên, phân bố trên cả 3 miền. Cụ thể:
Miền Bắc
Thành phố Hà Nội,
Lạng Sơn, Bắc Ninh

Miền Trung
Nghệ An, Hà Tĩnh

6. Hình thức điều tra: Thông qua phiếu.
4

Miền Nam
Thành phố Hồ Chí Minh,
Thành phố Cần Thơ


Trên cơ sở kết quả khảo sát, nhóm nghiên cứu xây dựng “Báo cáo kết quả
điều tra dư luận xã hội về thực trạng thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt
động hòa giải ở cơ sở và việc xây dựng Luật Hòa giải cơ sở ”. Báo cáo là sự tổng
hợp, phân tích các ý kiến đánh giá của các nhóm đối tượng xã hội khác nhau, bao
gồm các cán bộ, công chức, viên chức, chuyên gia, hoà giải viên và người dân.
Ngoài phần Mở đầu và phần Tài liệu tham khảo, nội dung của Báo cáo gồm
3 phần sau:
I- Tổng quan chung về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở
II- Phân tích kết quả điều tra dư luận xã hội về thực trạng thi hành Pháp
lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở và việc ban hành Luật Hòa giải cơ sở
III- Một số kiến nghị về xây dựng Luật Hòa giải cơ sở.

5

NỘI DUNG
I- TỔNG QUAN CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG HÒA GIẢI Ở CƠ
SỞ
1. Quan niệm về hòa giải và hòa giải ở cơ sở
1.1. Khái niệm hòa giải
Hòa giải có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội. Hòa giải
được thực hiện nhằm giúp các bên tự giải quyết các vi phạm pháp luật và tranh
chấp nhỏ trong nhân dân, góp phần giữ gìn tình đoàn kết trong nội bộ nhân dân;
củng cố, phát huy đạo lý, truyền thống tốt đẹp trong gia đình, dòng họ và cộng
đồng các dân tộc Việt Nam; giảm bớt vụ việc khiếu kiện, phòng ngừa và hạn chế
các vi phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành
pháp luật trong nhân dân và giữ gìn trật tự xã hội, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã
hội phát triển. Tuy nhiên, định nghĩa về hòa giải và hỏa giải cơ sở thì hiện nay vẫn
chưa có sự thống nhất.
Trên thế giới có nhiều quan niệm khác nhau về hòa giải:
Có ý kiến cho rằng hòa giải (conciliation) là sự can thiệp, sự làm trung gian;
là hành vi của người thứ ba làm trung gian giữa hai bên tranh chấp nhằm thuyết
phục họ dàn xếp hoặc giải quyết tranh chấp giữa họ. Việc giải quyết tranh chấp
thông qua người trung gian gọi là hòa giải1.
Theo một định nghĩa khác thì: “Hòa giải là việc giải quyết tranh chấp giữa
hai bên thông qua sự can thiệp của bên thứ ba, hoạt động một cách trung lập và
khuyến khích các bên xóa bớt sự khác biệt”2.
Theo Hiệp hội hoà giải Hoa Kỳ thì “hoà giải là một quá trình, trong đó bên
thứ ba giúp hai bên tranh chấp ngồi lại với nhau để cùng giải quyết vấn đề của họ” 3.
Theo quan niệm này, người hoà giải không tham gia sâu vào việc thoả thuận giải
quyết tranh chấp của các bên. Vai trò chủ yếu của người hoà giải là làm trung gian,
giúp cho hai bên tranh chấp tự nguyện ngồi lại với nhau, tạo điều kiện cho họ duy
trì đối thoại và thương lượng giải quyết mâu thuẫn, bất đồng.

Từ điển thuật ngữ của ILO/EASMAT về quan hệ lao động và các vấn đề liên
quan coi “Hoà giải là sự tiếp nối của quá trình thương lượng trong đó các bên cố
gắng làm điều hoà những ý kiến bất đồng. Bên thứ ba đóng vai trò người trung gian
1

Pryan A. Garner chủ biên (2004), Black’s Law Dictionary, tái bản lần thứ 8, Nxb. West, Thomson, tr. 307.
L. Mulcahy và các tác giả, Trung gian hòa giải các vụ kiện về thiếu trách nhiệm trong y tế: một giải pháp cho tương
lai? Nxb. Executive, 2000, tr. 17.
3
Tài liệu hướng dẫn Tập huấn Trọng tài lao động, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, tháng 5/1997.
2

6


hoàn toàn độc lập với hai bên ..., không có quyền áp đặt ..., hành động như một
người môi giới, giúp hai bên ngồi lại với nhau và tìm cách đưa các bên tranh chấp
tới những điểm mà họ có thể thoả thuận được”4.
Theo Từ điển tiếng Việt, hoà giải được hiểu là “hành vi thuyết phục các bên
đồng ý chấm dứt xung đột hoặc xích mích một cách ổn thoả” 5. Quan niệm này nêu
lên phương thức và mục đích của hoà giải nhưng chưa khái quát được bản chất, nội
dung và các yếu tố cấu thành các loại hình hoà giải.
Từ điển pháp lý của Rothenberg định nghĩa hòa giải là “hành vi thỏa hiệp
giữa các bên sau khi có tranh chấp, mỗi bên nhượng bộ một ít”6.
Trong lý luận cũng như trong thực tiễn, các luật gia cho rằng, khó có thể đưa
ra một khái niệm hoà giải chung cho tất cả các loại hình hoà giải trong đời sống xã
hội vì mỗi một loại hình hoà giải đều có đối tượng, trình tự, thủ tục hoà giải, chủ
thể tham gia quan hệ hoà giải khác nhau.
Xuất phát từ các quan niệm trên, có thể hiểu hòa giải là một phương thức
giải quyết tranh chấp, mâu thuẫn với sự giúp đỡ của một bên thứ ba trung lập, các

bên tranh chấp tự nguyện thỏa thuận giải quyết các tranh chấp phù hợp với quy
định của pháp luật, truyền thống đạo đức xã hội.
1.2. Khái niệm hòa giải ở cơ sở
Theo Điều 1 của Pháp lệnh số 09/1998/PL-UBTVQH10 về hòa giải cơ sở
thì: “Hòa giải ở cơ sở là việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên đạt được
thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những việc vi phạm pháp luật và tranh
chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế vi
phạm pháp luật, bảo đảm trật tự an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư”.
Quy định này có ưu điểm là đã làm rõ được nhiệm vụ, phương thức, phạm
vi, nội dung và mục đích, ý nghĩa của hoạt động hòa giải ở cơ sở. Tuy nhiên, khái
niệm hòa giải ở cơ sở được quy định tại Điều 1 của Pháp lệnh chưa thể hiện rõ chủ
thể tiến hành hòa giải ở cơ sở. Để đưa ra khái niệm về hòa giải ở cơ sở một cách
khái quát, mang tính khoa học, phù hợp với thực tiễn, cần xem xét một cách toàn
diện bản chất của quan hệ hòa giải, cơ sở pháp lý, đặc điểm tổ chức và hoạt động
hoà giải ở cơ sở trong thời gian qua.

4

Tài liệu đã dẫn.
Từ điển tiếng Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995.
6
F E A Sander và S B Goldberg, “Giải tỏa nỗi lo không cần thiết: Cẩm nang hướng dẫn thân thiện với người lựa
chọn ADR” (1994), Nguyệt san Đàm phán tr. 55.
5

7


Theo TS. Trần Huy Liệu và ThS. Lưu Tiến Minh 7, hoạt động hòa giải cơ sở
được xem xét dưới các khía cạnh sau:

Về chủ thể thực hiện hòa giải: Tổ hoà giải hiện nay không phải là một tổ
chức chính quyền mà là một tổ chức quần chúng của nhân dân, do nhân dân cử ra
và được thành lập theo đơn vị dân cư ở cơ sở: xóm, thôn, làng, bản, ấp, tổ dân phố,
cụm dân cư. Việc hoà giải, giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ
trong nhân dân do Tổ viên Tổ hoà giải thực hiện.
Về bản chất của quá trình hòa giải: Trong hoạt động hoà giải, các bên tranh
chấp cần đến một bên thứ ba (sau đây gọi là Hoà giải viên) làm trung gian, giúp họ
đạt được một thỏa thuận, giải quyết được những bất đồng. Trong quá trình hoà giải,
Hoà giải viên có vai trò trung lập, khách quan, vận dụng pháp luật, đạo đức xã hội
và phong tục tập quán tốt đẹp của nhân dân ta, để giải thích, hướng dẫn, giúp đỡ và
thuyết phục các bên tranh chấp tự nguyện giải quyết với nhau những vi phạm pháp
luật và tranh chấp nhỏ, xoá bỏ mâu thuẫn, bất đồng và đạt được thoả thuận phù hợp
với pháp luật và đạo đức xã hội, nhằm giữ gìn sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân,
góp phần phòng ngừa và hạn chế vi phạm pháp luật, giữ gìn an ninh chính trị, trật
tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. Các thỏa thuận, cam kết từ kết quả của
quá trình hòa giải không có giá trị bắt buộc cưỡng chế thi hành mà phụ thuộc vào
thiện chí, sự tự nguyện của các bên.
Về phương pháp hòa giải: Trên cơ sở pháp luật, đạo đức xã hội và bằng uy
tín của mình, Hòa giải viên giải thích, thuyết phục, giáo dục, cảm hoá, động viên
các bên tranh chấp tự hoà giải, đi đến thoả thuận giải quyết tranh chấp, mâu thuẫn
và những bất đồng với phương châm kiên trì và bền bỉ không có giới hạn.
Về quy trình, thủ tục hòa giải: Trình tự, thủ tục hoà giải không quy định bắt
buộc và không có một khuôn mẫu thống nhất chung. Trong quá trình hòa giải, tuỳ
thuộc đối tượng, tính chất vụ việc, điều kiện mâu thuẫn và quan hệ gia đình, xã
hội ... của các bên tranh chấp mà Hoà giải viên lựa chọn phương pháp, cách thức,
kỹ năng hoà giải phù hợp.
Như vậy, thông qua các đặc điểm trên, ta có thể rút ra khái niệm về hoạt
động hòa giải cơ sở như sau: Hoà giải ở cơ sở là việc Hoà giải viên vận dụng pháp
luật, đạo đức xã hội để giải thích, hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên tranh
chấp đạt được thoả thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những mâu thuẫn và

tranh chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế
vi phạm pháp luật, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội trong cộng
đồng dân cư.
7

TS. Trần Huy Liệu và ThS. Lưu Tiến Minh – Những nội dung cần được sửa đổi trong Dự án Luật hòa giải cơ sở,
Nguồn .

8


2. Vai trò của công tác hòa giải ở cơ sở
Thứ nhất, hòa giải cơ sở góp phần giữ gìn tình đoàn kết trong cộng đồng
dân cư, xây dựng xã hội bình yên, giàu mạnh, tăng cường tình đoàn kết trong nhân
dân và phát huy khối đại đoàn kết toàn dân.
Hoà giải trước hết xuất phát từ đặc điểm lịch sử, truyền thống, tâm lý dân
tộc. Trong các làng xã cổ truyền, cả cuộc đời người nông dân quen sống với các
mối quan hệ xóm giềng, huyết thống ràng buộc nhau một cách bền chặt 8, do đó
người Việt rất coi trọng tình làng nghĩa xóm, “tối lửa tắt đèn” có nhau. Nếu có mâu
thuẫn, xích mích, tranh chấp về quyền lợi, nghĩa vụ giữa các thành viên trong gia
đình, dòng họ, hay với hàng xóm láng giềng, họ chủ trương “đóng cửa bảo nhau”,
“chín bỏ làm mười” vì “một điều nhịn, chín điều lành”. Hơn nữa, trong một cộng
đồng làng xã khép kín thì “phép vua thua lệ làng”, người Việt có thói quen ứng xử
theo đạo đức, phong tục, tập quán, truyền thống hơn là theo pháp luật. Họ rất ngại
kiện tụng. Khi đã phải đưa nhau ra chốn “công đường” thì tình làng, nghĩa xóm,
quan hệ giữa các bên khó có thể hàn gắn như cũ. Vì vậy, để giữ gìn mối quan hệ
tình làng nghĩa xóm, trong mọi trường hợp, hoà giải vẫn được xem là phương án tối
ưu.
Xuất phát từ truyền thống đoàn kết và tâm lý cộng đồng nên cách giải quyết
mâu thuẫn, tranh chấp thông qua hoà giải được thừa nhận và khuyến khích, đặc biệt

là hoà giải ở cơ sở. Ngoài ra, hòa giải ở cơ sở có lợi thế là đa số các hòa giải viên
sống cùng địa bàn dân cư với các bên có mâu thuẫn. Do đó, họ thường có điều kiện
hiểu rõ sự việc và tính cách của từng cá nhân liên quan nên việc giải quyết các vụ
việc được thấu tình, đạt lý hơn. Có thể nói, trên thực tế hoạt động hòa giải mang
đậm tính nhân văn, hoạt động vì mọi người trên cơ sở đạo đức xã hội và nền tảng
pháp luật.
Thứ hai, công tác hoà giải trực tiếp giải quyết những việc vi phạm pháp luật
và tranh chấp nhỏ trong nhân dân; giữ gìn trật tự, an toàn xã hội, phòng ngừa vi
phạm pháp luật và tội phạm ở cơ sở. Thông qua việc phát hiện và giải quyết tận gốc
những mâu thuẫn, tranh chấp nhỏ, công tác hoà giải ở cơ sở góp phần ổn định trật
tự xã hội ở địa bàn dân cư, tạo điều kiện thuận lợi cho các cấp chính quyền tăng
cường công tác quản lý xã hội ở cơ sở.
Thứ ba, công tác hoà giải ở cơ sở có hiệu quả sẽ góp phần giải quyết nhanh
chóng, kịp thời các vụ việc; hạn chế đơn thư, khiếu kiện trong nhân dân, giảm bớt
tình trạng gửi đơn kiện cáo lên Toà án, cơ quan hành chính cấp trên, giúp cho các
8

TS. Bùi Xuân Đính, Khái quát về sự hình thành và phát triển của hương ước mới từ đầu thập kỷ 90 của Thế kỷ thứ
XX đến nay, trong sách "Hương ước trong quá trình thực hiện dân chủ ở nông thôn Việt Nam hiện nay" do GS.
TSKH. Đào Trí Úc chủ biên, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 2003, tr. 134.

9


cơ quan nhà nước giảm bớt việc giải quyết đơn thư khiếu kiện không cần thiết, tiết
kiệm thời gian và tiền bạc của cơ quan nhà nước và công dân.
Thứ tư, công tác hoà giải góp phần phổ biến, giáo dục pháp luật trong nhân
dân, hình thành trong mỗi cá nhân ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương của Đảng
và Nhà nước, từng bước xây dựng ý thức “sống và làm việc theo Hiến pháp và
pháp luật” trong cộng đồng dân cư.

3. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở
a) Nhận thức được ý nghĩa, vị trí, vai trò quan trọng của công tác hòa giải ở cơ
sở, Đảng9 và Nhà nước ta luôn coi trọng, khuyến khích, tăng cường công tác hòa giải
trong thực tiễn. Điều 127 của Hiến pháp hiện hành quy định: “Ở cơ sở, thành lập
các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và
tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật”.
b) Cụ thể hóa quy định trên của Hiến pháp, ngày 25/12/1998, Ủy ban thường vụ
Quốc hội ban hành Pháp lệnh số 09/1998/PL-UBTVQH10 quy định về tổ chức và
hoạt động hòa giải ở cơ sở (sau đây gọi là Pháp lệnh hòa giải). Có thể nói, Pháp lệnh
đã đặt cơ sở pháp lý chuyên biệt cho việc xác lập tổ chức và cơ chế hoạt động hoà
giải ở cơ sở như một hình thức giải quyết tranh chấp mới và khác so với các thiết
chế đang tồn tại như thủ tục trọng tài, tố tụng dân sự, thủ tục hành chính và tố tụng
hình sự. Với 20 điều khoản, mặc dù còn ở mức độ nguyên tắc chung, Pháp lệnh hoà
giải đã quy định được tất cả các vấn đề cơ bản liên quan đến tổ chức và hoạt động
hoà giải cơ sở như: xác định bản chất, ý nghĩa của hoạt động hoà giải, cách thức
thành lập tổ hoà giải, các loại tranh chấp thuộc phạm vi hoà giải, các nguyên tắc và
thủ tục hoà giải và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, đoàn thể chính trị và tổ
chức xã hội trong việc hướng dẫn, hỗ trợ hoạt động hoà giải.

c) Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 12 tháng
6 năm 1999 quy định một trong những chức năng quan trọng của Mặt trận Tổ quốc
cấp cơ sở là “tham gia hoạt động hòa giải ở cơ sở theo quy định của pháp luật về
hòa giải” (Khoản 4, Điều 7). Đây là một nội dung quan trọng tạo cơ sở pháp lý cho
việc điều chỉnh, giải quyết các vụ việc hòa giải tại cơ sở.
d) Luật đất đai do Quốc hội ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2003 điều chỉnh
một phần hoạt động hòa giải thông qua việc giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo về đất đai. Cụ thể “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa
giải hoặc giải quyết các tranh chấp đất đai thông qua hoạt động hòa giải tại cơ
sở” (Điều 135).
9

Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
Nghị quyết này nhấn mạnh: cần “khuyến khích việc giải quyết một số tranh chấp thông qua thương lượng, hòa giải,
trọng tài; Tòa án hỗ trợ bằng quyết định công nhận việc giải quyết đó”.

10


đ) Luật hôn nhân và gia đình do Quốc hội thông qua ngày 09 tháng 06 năm
2000 quy định: “Nhà nước và xã hội khuyến khích việc hòa giải tại cơ sở khi vợ,
chồng có yêu cầu ly hôn. Việc giải quyết được thực hiện theo quy định của pháp
luật về hòa giải ở cơ sở” (Điều 86). Đây là cơ sở để Tòa án nhân dân các cấp vận
dụng làm căn cứ để giải quyết các vụ việc ly hôn.
e) Bộ luật dân sự năm 2005 do Quốc hội ban hành ngày 14 tháng 6 năm 2005
đề cao nguyên tắc hòa giải trong quan hệ dân sự khi quy định: “việc hòa giải giữa
các bên phù hợp với quy định của pháp luật được khuyến khích” (Điều 12).
g) Một số văn bản pháp luật khác liên quan đến tổ chức và hoạt động hòa
giải ở cơ sở như:
- Nghị định số 160/1999/NĐ-CP ngày 18 tháng 10 năm 1999 của Chính phủ
quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở;
- Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT – BTP - BNV ngày 287/4/2009 của Bộ
Tư pháp - Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Sở Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc Ủy
ban nhân dân cấp huyện và công tác tư pháp của Ủy ban nhân dân cấp xã;
- Quyết định số 06/2008/QĐ-BTP ngày 26 tháng 05 năm 2008 của Bộ Tư
pháp về việc ban hành biểu mẫu thống kê về tổ chức và hoạt động của Tổ hoà giải
cơ sở.
- Chỉ thị số 03/CT – BTP ngày 27 tháng 6 năm 2011 của Bộ trưởng Bộ Tư
pháp về tăng cường công tác hòa giải ở cơ sở.
Ngoài ra, còn có một số văn bản pháp luật liên quan đến hòa giải ở cơ sở do

Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban
hành.
4. Tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở theo quy định của Pháp lệnh về tổ
chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở
a) Về tổ chức hòa giải ở cơ sở
- Theo Pháp lệnh hoà giải, hoà giải ở cơ sở được thực hiện thông qua hoạt
động của Tổ hoà giải hoặc các tổ chức thích hợp khác của nhân dân ở thôn, xóm,
bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác phù hợp với pháp luật, đạo đức xã hội
và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân.
Tổ hoà giải ở cơ sở là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn,
xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác để thực hiện hoặc tổ chức thực
hiện việc hoà giải những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân
theo quy định của pháp luật.
11


- Tổ hoà giải có tổ trưởng và các tổ viên do Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc ở xã,
phường, thị trấn phối hợp với các tổ chức thành viên của Mặt trận lựa chọn, giới
thiệu để nhân dân bầu và do Uỷ ban nhân dân cùng cấp công nhận.
- Tổ viên Tổ hoà giải có các tiêu chuẩn sau đây: Có phẩm chất đạo đức tốt,
nghiêm chỉnh chấp hành chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước
và có uy tín trong nhân dân; Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân thực hiện
chính sách, pháp luật; Tự nguyện tham gia tổ chức hoà giải, có tinh thần trách
nhiệm, nhiệt tình trong công tác hoà giải.
b) Các nguyên tắc chung của hoạt động hoà giải ở cơ sở
Việc hoà giải được tiến hành theo các nguyên tắc sau đây:
- Phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, đạo
đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân;
- Tôn trọng sự tự nguyện của các bên; không bắt buộc, áp đặt các bên tranh
chấp phải tiến hành hoà giải;

- Khách quan, công minh, có lý, có tình; giữ bí mật thông tin đời tư của các
bên tranh chấp; tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của người khác; không xâm
phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng;
- Kịp thời, chủ động, kiên trì nhằm ngăn chặn vi phạm pháp luật, hạn chế
những hậu quả xấu khác có thể xảy ra và đạt được kết quả hoà giải.
c) Về phạm vi hòa giải ở cơ sở
- Việc hoà giải được tiến hành đối với những việc vi phạm pháp luật và
tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, bao gồm: Mâu thuẫn, xích mích giữa các
cá nhân với nhau; tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ dân sự, hôn
nhân và gia đình; những việc vi phạm pháp luật khác mà theo quy định của pháp
luật chưa đến mức bị xử lý bằng biện pháp hình sự hoặc biện pháp hành chính.
- Các vụ, việc sau đây không đưa ra hoà giải: Tội phạm hình sự, trừ trường
hợp mà người bị hại không yêu cầu xử lý về hình sự và không bị cơ quan nhà nước
có thẩm quyền xử lý hành chính theo quy định của pháp luật; hành vi vi phạm pháp
luật bị xử lý hành chính; vi phạm pháp luật và các tranh chấp mà theo quy định của
pháp luật thì không được hoà giải.
d) Về căn cứ tiến hành hòa giải ở cơ sở
Việc hoà giải được tiến hành trong các trường hợp sau đây:
- Sự chủ động của Hoà giải viên khi phát hiện vụ việc.
- Theo sáng kiến của Tổ trưởng Tổ hoà giải.
- Theo đề nghị của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân khác.
12


- Theo yêu cầu của một bên hoặc các bên tranh chấp.
5. Thực trạng thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở từ
năm 1998 đến nay
5.1. Những kết quả đạt được về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở
a) Về Tổ chức hòa giải ở cơ sở
Tính đến tháng 12/2011, cả nước có 121.251 Tổ hòa giải ở cơ sở với hơn

628.530 hòa giải viên10. So với trước khi có Pháp lệnh hòa giải, số lượng hòa giải
viên đã tăng khoảng 1,6 lần. Đây là một lực lượng hùng hậu, chưa kể các cán bộ
chính quyền, đoàn thể cơ sở, cán bộ nghỉ hưu, trưởng họ, trưởng tộc … những
người có uy tín trong cộng đồng dân cư không phải là Tổ viên Tổ hòa giải nhưng
đã và đang tham gia tích cực vào việc hòa giải một cách tự nguyện.
Chất lượng của đội ngũ hòa giải viên ngày càng được nâng cao. Trong số
628.530 hòa giải viên, có 179.986 hòa giải viên có trình độ Trung học phổ thông;
84.975 hòa giải viên có trình độ chuyên môn từ Trung cấp đến cao Cao đẳng, Đại
học; 738 hòa giải viên sau Đại học. Các thành viên Tổ hòa giải đều là những người
có phẩm chất đạo đức tốt, sống gương mẫu, có uy tín, có khả năng vận động, thuyết
phục nhân dân chấp hành pháp luật, có tinh thần trách nhiệm, nhiệt tình tham gia
công tác hòa giải, được bầu chọn công khai, dân chủ trong cộng đồng.
b)Về hoạt động hòa giải ở cơ sở
Theo số liệu báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tính từ
khi Pháp lệnh hòa giải năm 1998 có hiệu lực thi hành đến tháng 12/2011, tổng số
vụ, việc nhận hòa giải là 4.358.66211. Trong đó:
- Số vụ, việc hòa giải thành là 3.488.144 (vụ), đạt tỷ lệ 80,03%;
- Số vụ, việc hòa giải không thành: 455.319 (vụ), chiếm tỷ lệ 10,4 %;
- Số vụ, việc đang hòa giải: 45.196 (vụ), chiếm 1,03%;
- Số vụ, việc chuyển cơ quan chức năng có thẩm quyền giải quyết: 330.249
(vụ) chiếm 7,6%;
Các vụ, việc hòa giải chủ yếu thuộc các lĩnh vực dân sự, hôn nhân gia đình
và đất đai.
Nhiều tỉnh, thành phố có tỷ lệ hòa giải thành cao trên 85 % như Lai Châu
(85,5%), Phú Thọ (86,7%), Sơn La (86,8%), Quảng Ninh (86,9%), Hà Giang
(87%), Hòa Bình (87,1%), Quảng Bình (88,3%), Đà Nẵng (88,57%), Lào Cai
(89,7%), Thừa Thiên Huế (90,1%), Hà Nội (90,6%), Thái Bình (92,7%. Trong đó,
10
11

Theo Báo cáo tổng kết 13 năm thực hiện Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở của các địa phương.
Báo cáo tổng kết 13 năm thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở - Bộ Tư pháp năm 2012.

13


Thái Bình và Hà Nội là hai tỉnh, thành phố đạt tỷ lệ hòa giải thành cao nhất trên
tổng số vụ việc nhận hòa giải ở cơ sở.
5.2. Những hạn chế của công tác hòa giải ở cơ sở nói chung và Pháp lệnh tổ chức
và hoạt động hòa giải nói riêng
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác hòa giải ở cơ sở đã bộc lộ một
số tồn tại, hạn chế cần được khắc phục, thể hiện trên các mặt cụ thể như sau:
- Pháp luật hiện hành chưa quy định đầy đủ, cụ thể về cơ chế, chính sách cho
công tác hòa giải ở cơ sở, về quyền và nghĩa vụ của hòa giải viên. Quyền được bồi
dưỡng kiến thức pháp luật, nghiệp vụ, kỹ năng hòa giải ở cơ sở, được cung cấp tài
liệu pháp luật liên quan đến hoạt động hòa giải ... chưa được chú trọng, dẫn đến
năng lực của đội ngũ hòa giải viên nhìn chung chưa đáp ứng được yêu cầu, ảnh
hưởng đến kết quả hòa giải thành ở một số địa phương. Việc khen thưởng khi có
thành tích xuất sắc, được hưởng thù lao khi thực hiện hòa giải chưa được ghi nhận,
chưa kịp thời tôn vinh các hòa giải viên giỏi. Ngoài ra, chính sách hỗ trợ về kinh phí
cho hoạt động của Tổ hòa giải chưa được Pháp lệnh quy định, do đó, hoạt động của
Tổ hòa giải gặp nhiều khó khăn.
- Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt
trận trong công tác hòa giải ở cơ sở chưa được quy định rõ. Việc phân định trách
nhiệm và cơ chế phối hợp của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên
của Mặt trận với cơ quan tư pháp từ Trung ương đến địa phương không rõ ràng,
dẫn đến tình trạng nhiều nơi cho rằng, công tác hòa giải ở cơ sở là công việc, trách
nhiệm của ngành tư pháp. Do vậy, dẫn đến sự phối hợp trong công tác hòa giải giữa
các cơ quan này chưa được thực hiện một cách thường xuyên, chặt chẽ và thiếu sự
chủ động.

- Ở nhiều địa phương, có mô hình hòa giải 2 cấp: Tổ hòa giải ở thôn, tổ dân phố
và Ban hòa giải/Hội đồng hòa giải cấp xã, nhưng Pháp lệnh Hòa giải không quy định
về Ban hòa giải/Hội đồng hòa giải. Điều đó dẫn đến sự lúng túng trong việc áp dụng
pháp luật tại một số địa phương đã và đang duy trì hoạt động của mô hình tổ chức này.
Hơn nữa, so với Tổ hòa giải, Ban hòa giải hoạt động mang tính hành chính, coi đó
như cách giải quyết, phân xử buộc các bên phải tuân theo; không dựa trên nguyên
tắc tự nguyện, tự thỏa thuận. Đây cũng là vấn đề cần được làm rõ trong Luật hòa
giải cơ sở.
- Bộ Tư pháp có chức năng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản
lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở nhưng các quy định bảo đảm cho việc thực hiện
chức năng này của Bộ Tư pháp nói riêng và các cơ quan tư pháp địa phương nói
chung chưa được quy định đầy đủ; trách nhiệm của các Bộ, ngành liên quan trong
14


hoạt động hòa giải ở cơ sở chưa được quy định; trách nhiệm của Ủy ban nhân dân
các cấp trong việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải còn chung
chung.

15


II - PHÂN TÍCH KẾT QUẢ ĐIỀU TRA DƯ LUẬN XÃ HỘI VỀ THỰC
TRẠNG THI HÀNH PHÁP LỆNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ VÀ VIỆC BAN HÀNH LUẬT HÒA GIẢI CƠ SỞ
1. Kết quả điều tra dư luận xã hội về thực trạng thi hành Pháp lệnh về tổ chức
và hoạt động hòa giải ở cơ sở
1.1. Thông tin cơ bản về những người được khảo sát
Tổng số là 2.450 phiếu. Trong đó:
- Nam giới chiếm 51.36 % (1.242 phiếu), nữ chiếm 48.64% (1.176 phiếu).

- Trình độ văn hóa: Trung học phổ thông chiếm 9.51% ( 230 phiếu), Trung
cấp chiếm 12.70% (307 phiếu), Cao đẳng chiếm 12.57% (304 phiếu), Đại học
chiếm 54.05% (1.307 phiếu), sau đại học chiếm 10.84% (262 phiếu).
- Nghề nghiệp: Nông dân chiếm 5.21% (126 phiếu), học sinh, sinh viên
chiếm 11.95% (289 phiếu), công chức chiếm 63.11% (1.526 phiếu), ngành nghề
khác chiếm 19.44% (470 phiếu).
- Nơi cư trú: Thành thị chiếm 70.14% (1696 phiếu), nông thôn chiếm
21.34% (516 phiếu), miền núi và trung du chiếm 7.94% (129 phiếu).

Biểu đồ 1- Thông tin cơ bản về người được khảo sát
16


1.2. Về công việc của người được hỏi liên quan đến hoạt động hòa giải ở cơ sở
Hòa giải cơ sở là hoạt động diễn ra tại một cộng đồng dân cư nhỏ. Do đó, đối
tượng được điều tra có cả những người có công việc liên quan đến hoạt động hòa
giải ở cơ sở và có những người không liên quan. Kết quả điều tra dư luận xã hội
cho thấy:
- Những người có công việc liên quan đến hoạt động hòa giải ở cơ sở chiếm
33,71%;
- Những người có công việc không liên quan đến hoạt động hòa giải ở cơ sở
chiếm 60%;
- Số người không biết về công việc của mình có liên quan đến hoạt động hòa
giải ở cơ sở hay không chiếm 5,96%.
Kết quả trên phản ánh thực tế về công việc của người được điều tra dư luận
xã hội.

17

1.3. Sự quan tâm của người dân đối với công tác hòa giải ở cơ sở và các quy
định của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở
Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở và Nghị định số
160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh này ra đời thể hiện
tính kế thừa, tính liên tục của truyền thống hòa giải ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cho
việc tiếp tục củng cố tổ chức, xây dựng đội ngũ hòa giải viên và tăng cường vai trò,
trách nhiệm của các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội khác, cơ quan nhà
nước, đơn vị lực lượng vũ trang và công dân đối với công tác hòa giải ở cơ sở. Đây
là hai văn bản pháp luật đầu tiên quan trọng có hiệu lực pháp lý cao quy định về tổ
chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Theo kết quả của phiếu điều tra thì hoạt động hòa giải ở cơ sở thu hút được
sự quan tâm đông đảo của người dân. Cụ thể là: Trong tổng số 2.450 phiếu điều tra,
số người dân rất quan tâm đến hoạt động hòa giải chiếm 24,61%; Số người quan
tâm chiến 29,59%; Số người ít quan tâm chiếm 31,92%; và số người không quan
tâm chiếm 13,63%.

• Về việc người được hỏi quan tâm đến công tác hòa giải ở cơ sở
18


Sở dĩ có đến 86,37% người được hỏi quan tâm đến công tác hòa giải ở cơ sở
và các quy định của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở vì các lý do
chính sau đây:
Thứ nhất, hoà giải ở cơ sở phù hợp với tâm lý, truyền thống đoàn kết của
người dân.
Thứ hai, hoạt động hoà giải ở cơ sở góp phần khôi phục, duy trì, củng cố sự
đoàn kết trong nội bộ nhân dân, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội. Trong hoạt động hoà
giải, kết quả giải quyết tranh chấp không có người được, người thua. Mỗi bên đều
tự nguyện chấp nhận nhượng bộ một phần quyền lợi của mình để đạt được thoả
thuận. Khác với trường hợp tranh chấp được giải quyết bằng một phán quyết mang

tính bắt buộc, tức là khi mọi nỗ lực hoà giải đều không thành, sẽ có bên thắng, bên
thua, luôn có ít nhất một bên không hài lòng với phán quyết đó, thậm chí có khi cả
hai bên đều không thoả mãn.
Thứ ba, hoạt động hòa giải ở cơ sở ít tốn kém, phù hợp với điều kiện kinh tế
của người dân.
Với tính chất là một cơ chế giải quyết tranh chấp tự nguyện và tự quản của
người dân ở cơ sở, khi tham gia hòa giải, người dân không phải bỏ ra các chi phí về
tài chính và thời gian khi sử dụng “dịch vụ” này. Đồng thời, kết quả hòa giải các
mâu thuẫn, tranh chấp mang tính chất hài hòa, đoàn kết nhiều hơn là sự khẳng định
đúng, sai, thắng – thua trong mối quan hệ đó.
• Về việc người được hỏi không quan tâm đến công tác hòa giải ở cơ sở
Bên cạnh đó, cũng có 13,63% người được hỏi không quan tâm đến công tác
hòa giải ở cơ sở và các quy định của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở
cơ sở vì nhiều lý do khác nhau như sự hiểu biết pháp luật về hòa giải ở cơ sở còn
hạn chế, chưa tin tưởng về năng lực của hòa giải viên hoặc người được hỏi có đủ
năng lực tự giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn nhỏ mà họ gặp phải, v.v..
1.4. Sự tham gia của người dân vào công tác hòa giải ở cơ sở
Bên cạnh việc quan tâm đến hoạt động hòa giải cơ sở, kết quả điều tra cũng
cho thấy việc tham gia trực tiếp của người dân vào công tác này. Việc tham gia của
người dân vào hoạt động hòa giải được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau như:
tham gia với tư cách hòa giải viên, tham gia với tư cách là người có tranh chấp,
mâu thuẫn tìm đến tổ hòa giải … Theo kết quả điều tra, số lượng người dân chưa
từng tham gia hòa giải chiếm 64,04%, số người đã tham gia chiếm 28,78% và số
người tham gia nhiều lần chiếm 6,94%.

19


1.5. Tác động của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở đối với đời
sống của người dân và toàn xã hội

Sau 13 năm triển khai trong thực tiễn, những quy định của Pháp lệnh về tổ
chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở đã có ảnh hưởng không nhỏ tới đời sống của
mỗi cộng đồng dân cư tại cơ sở. Thông qua phiếu thăm dò ý kiến về tác dụng của
hoạt động hòa giải cơ sở đối với cuộc sống của người dân cho thấy, số người được
hỏi khẳng định Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở có ích đối với
đời sống của họ chiếm đa số (66,98%). Cụ thể như sau:

20


Sự khẳng định trên xuất phát từ nhiều lý do:
Thứ nhất, thông qua Pháp lệnh hòa giải, Nhà nước đã ghi nhận và thể chế
hóa một hoạt động xã hội thành pháp luật, được mọi người thừa nhận và tự nguyện
thực hiện.
Thứ hai, hòa giải ở cơ sở tạo điều kiện cho người dân có thể tự mình đứng ra
giải quyết, tháo gỡ vấn đề khi có mâu thuẫn, tranh chấp. Bởi vì, so với các biện
pháp tố tụng, hoạt động hòa giải có những ưu điểm nhất định như:
Thủ tục tiến hành hòa giải đơn giản: Hòa giải có thể được tiến hành trong
nhiều môi trường khác nhau, thủ tục có thể được thỏa thuận và điều chỉnh cho phù
hợp với từng đối tượng, hoàn cảnh. Ngược lại, phương thức tố tụng của Tòa án có
cách thức tổ chức cứng nhắc hơn, bắt buộc phải tuân theo một trình tự do pháp luật
quy định. Đặc biệt, có những quy định mang tính kỹ thuật cao đòi hỏi các bên phải
nghiêm chỉnh chấp hành trong thời gian trước khi và trong khi diễn ra quá trình xét
xử.
21


Thể hiện tính thân mật, không xa cách: Tính thân mật trong hòa giải luôn
luôn gắn liền với tính linh hoạt của nó. Ở đây, sự thân mật được thể hiện về mặt
không gian và môi trường, phong thái và ngôn ngữ trong hòa giải, hành vi giao tiếp

và ứng xử của những người tham gia hòa giải. Khác với hoạt động xét xử tại Tòa
án (mang tính trang nghiêm, nghi lễ, thể hiện quyền lực nhà nước), trong hòa giải,
các bên tham gia thường không có sự cảm nhận căng thẳng về hình thức nghi lễ
cũng như tính quyền lực của hoạt động này.
Sự tham gia của các bên vào quá trình hòa giải ở cơ sở: Các bên được trực
tiếp tham gia vào quá trình hòa giải. Khi tham gia vào quá trình hòa giải, các bên
được quyền bày tỏ suy nghĩ, quan điểm của mình về cách thức giải quyết vấn đề, có
quyền tranh luận, đàm phán để đi đến kết quả tốt nhất. Việc giải quyết các tranh
chấp, mâu thuẫn nhỏ được tiến hành nhanh chóng, kịp thời. Ngược lại, theo quy
định của pháp luật về thủ tục tố tụng thì các bên tranh chấp, mâu thuẫn được phép
tham gia vào quá trình này rất hạn chế và phải tuân theo nguyên tắc nhất định.
Hòa giải giúp duy trì được các mối quan hệ và tiết kiệm chi phí: Hòa giải có
thể duy trì hoặc cải thiện quan hệ giữa các bên nhờ việc xem xét đến lợi ích và
quan tâm thực tế của các bên, có thủ tục dễ dàng 12, áp dụng phương pháp cùng
tham gia, xây dựng mô hình đàm phán và các kỹ thuật giải quyết vấn đề mang tính
xây dựng, có cách quản lý xung đột đầy tính nhân văn. Các bên tranh chấp không
phải nộp một khoản chi phí bắt buộc nào cho hoạt động hòa giải.
1.6. Mô hình Tổ hòa giải ở cơ sở
a)Tổ hòa giải ở cơ sở theo quy định của Pháp lệnh hòa giải
Tổ hoà giải cơ sở là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn,
xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác để thực hiện hoặc tổ chức thực
hiện việc hoà giải những vụ việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân
dân theo quy định của pháp luật. Theo Báo cáo của các địa phương trên phạm vi
toàn quốc thì hầu hết các thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư tính đến
tháng 12 năm 2011 trên phạm vi cả nước có 121.25113 Tổ hòa giải cơ sở.
Qua thực tiễn thi hành Pháp lệnh Hòa giải cho thấy, mô hình Tổ hòa giải ở cơ
sở nhìn chung phù hợp với yêu cầu thực tiễn đặt ra và mang lại hiệu quả cao. Qua
12

Trong một nghiên cứu của Trung tâm trung gian hòa giải Singapore, từ 1/1998 đến 8/1999, khoảng 68% các bên

và 78% luật sư được hỏi đều khẳng định có sự cải thiện trong mối quan hệ giữa các bên. 81% luật sư cũng cho rằng
mối quan hệ của họ với luật sư bên đối lập cũng cải thiện sau trung gian hòa giải. Phát hiện này rất có ý nghĩa vì thực
tế các hoạt động trung gian hòa giải được tiến hành tại Trung tâm này cũng thường kết thúc trong một ngày. Kết quả
điều tra đầy đủ được đăng trong cuốn sách: L Boulle và T Hwee Hwee, Trung gian hòa giải: nguyên tắc, quá trình và
thực tiễn, Butterworths, Singapore, 2000, Chương 11 và Phụ lục A.
13
Báo cáo tổng kết 13 năm thi hành Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở - Bộ Tư pháp năm 2012.

22


đó, duy trì được sự ổn định của các quan hệ xã hội, góp phần phát triển kinh tế đất
nước. Số lượng Tổ hòa giải cả nước đã tăng đáng kể so với trước khi có Pháp lệnh.
Theo đánh giá của người dân ở cơ sở thì Tổ hòa giải ở cơ sở là mô hình phù
hợp với yêu cầu thực tiễn. Bởi lẽ, các hòa giải viên của Tổ là những người sống
cùng thôn, xóm, có uy tín, được chính nhân dân bầu chọn, am hiểu về đời sống
người dân ở địa bàn, nắm được tâm tư nguyện vọng của nhân dân, kịp thời phát
hiện các mâu thuẫn, tranh chấp ở cơ sở, có điều kiện thuận lợi để tìm hiểu nguyên
nhân phát sinh và tổ chức hòa giải các tranh chấp, mâu thuẫn đó.
Như vậy, có thể khẳng định rằng, Tổ hòa giải ở cơ sở theo quy định của Pháp
lệnh đã được hình thành một cách rộng khắp và người dân biết đến tổ chức này
chiếm tỷ lệ khá đông trong kết quả điều tra.

b)Ban hòa giải cấp xã theo quy định của Luật đất đai
Hoà giải tại cơ sở đối với tranh chấp đất đai diễn ra phổ biến tại nhiều địa
phương, các quy phạm pháp luật được vận dụng cũng rất đa dạng phong phú. Đó là
các tranh chấp đất đai giữa nhân dân và chính quyền, giữa người dân với nhau.
Thực tế cho thấy hoà giải cơ sở chủ yếu giải quyết những tranh chấp đất đai giữa
người dân với nhau. Đối với những tranh chấp giữa nhân dân và chính quyền, mặc
dù trên thực tế vẫn thường xảy ra nhưng do về mặt pháp lý, các Tổ hoà giải cơ sở

không có thẩm quyền giải quyết nên nếu có sự tham gia của các Hoà giải viên thì
sự tham gia đó chỉ mang tính chất tư vấn. Sự tham gia này giúp làm rõ cơ sở pháp
23


lý đối với các khiếu kiện của người dân, qua đó giúp họ tự xem xét lại quyết định
của mình, cả về ý muốn cũng như cách thức khởi kiện đối với tranh chấp có liên
quan. Đối với các tranh chấp về đất đai giữa người dân với nhau, Điều 135 của
Luật Đất đai năm 2003 quy định:“Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất
đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy
ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp”. Trong trường hợp đó,
Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để
hòa giải tranh chấp đất đai. Người đứng ra hoà giải thông thường là cán bộ địa
chính và công chức tư pháp – hộ tịch do Uỷ ban nhân dân uỷ quyền và cán bộ phụ
trách pháp chế của các tổ chức có liên quan khác. Thời hạn hòa giải là ba mươi
ngày làm việc, kể từ ngày Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nhận đơn.
Kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký
của các bên tranh chấp và xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi
có đất. Trường hợp kết quả hòa giải khác với hiện trạng sử dụng đất thì Uỷ ban
nhân dân xã, phường, thị trấn chuyển kết quả hòa giải đến cơ quan nhà nước có
thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai. Như vậy, hoà giải tranh
chấp về đất đai có tính chất đặc thù, trách nhiệm giải quyết thuộc Uỷ ban nhân dân
xã, phường. Yếu tố khách quan của vấn đề này chính là vấn đề sở hữu đất đai, trong
đó đất đai thuộc sở hữu nhà nước còn người dân chỉ có quyền sử dụng trong phạm
vi do Nhà nước quy định. Việc các Tổ hoà giải tiến hành hoà giải các bên trong
tranh chấp đất đai chỉ là một công đoạn và hành động hỗ trợ của người dân để cơ
quan chính quyền thực hiện hành vi quản lý của mình. Trong trường hợp hoà giải
thành, việc xác nhận của Uỷ ban nhân dân chính là sự hợp thức mang tính nhà nước

và do đó được hiểu là có hiệu lực pháp lý.
Như vậy, ở cấp cơ sở, đang tồn tại song song hai hình thức hoà giải: hoà
giải theo Luật đất đai và hoà giải theo Pháp lệnh hoà giải.
c) Mối quan hệ giữa mô hình Tổ hòa giải và Ban hòa giải cấp xã
Thực chất hai mô hình này đang hoạt động độc lập với nhau theo các quy
đinh của pháp luật. Tổ hòa giải là tổ chức tự quản của nhân dân, hoạt động hoàn
toàn tự nguyện. Ban hòa giải được thành lập bởi một quyết định hành chính, tuy là
hoạt động hòa giải nhưng yếu tố tự nguyện không được thể hiện rõ. Trong một mức
độ nào đó, hai mô hình này cũng có mối liên hệ với nhau, đó là “tranh chấp đất đai
mà các bên tranh chấp không hòa giải được tại tổ hòa giải thì gửi đơn đến Ủy ban
nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để yêu cầu giải quyết”. Mặt
24


khác, có một số địa phương thành lập Ban hòa giải cấp xã để hòa giải các vụ việc
mà tổ hòa giải không thành.
Bên cạnh đó, cũng có ý kiến cho rằng, trong phạm vi vụ việc tranh chấp
thuần tuý liên quan đến quyền sử dụng các thửa đất đã được cấp thì vai trò của hoà
giải theo Luật đất đai sẽ có ý nghĩa thực tế hơn vì chính Uỷ ban nhân dân là cơ
quan quản lý nhà nước về quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, đối với loại tranh chấp
phát sinh trong hoạt động xây dựng có liên quan đến đất đai giữa các bên là hàng
xóm của nhau thì các Tổ hoà giải cơ sở có thể đóng vai trò tích cực. Các tranh chấp
này trên thực tế diễn ra khá phổ biến, nhất là khi các thửa đất liên quan không có
ranh giới rõ ràng, ngay cả khi mỗi bên tranh chấp đều đã được cấp Giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất. Hoà giải cơ sở, trong pham vi có thể được, giúp họ có cơ
hội phân định trên thực tế các gianh giới đất đai này một cách "hoà bình".
Theo kết quả điều tra dư luận xã hội thì có đến 76% người được hỏi cho rằng
nên quy định mối quan hệ giữa mô hình Tổ hòa giải ở cơ sở với mô hình Ban hòa
giải (Hội đồng hòa giải) cấp xã. Tuy nhiên, theo chúng tôi, việc quy định về mối
quan hệ này trong Luật Hòa giải cơ sở như thế nào là vấn đề cần phải được cân

nhắc kỹ lưỡng. Bởi vì, số người được hỏi không lớn (chỉ có 2.450 người trong tổng
số trên 90 triệu người dân) và số địa phương được khảo sát không nhiều nên kết
quả điều tra sẽ chỉ là tư liệu tham khảo giúp các cơ quan xây dựng pháp luật nghiên
cứu để hoàn thiện dự án Luật hòa giải cơ sở.

25