bài giảng khoa học quản lý đại cương

Chương 1. TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC
CÁC CƠ QUAN QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC
1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ
1.1 Khái niệm quản lý
Quan niệm chung nhất về quản lý do điều khiển học đưa ra: Quản lý là sự tác
động định hướng lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hoá và hướng nó phát triển
phù hợp với những quy luật nhất định.
Hệ thống được hiểu là tổng thể những yếu tố cấu thành có những đặc trưng riêng
trong hệ thống.
Lịch sử phát triển của loài người từ thời kỳ sơ khai đến văn minh hiện đại ngày
nay có ba yếu tố nổi lên rõ rệt là: Tri thức - Sức lao động - Quản lý.
Trong ba yếu tố này thì quản lý là sự kết hợp giữa tri thức và sức lao động. Nếu
kết hợp tốt thì xã hội phát triển. Ngược lại, sự phát triển sẽ chậm lại hoặc rối ren. Sự kết
hợp đó trước hết được biểu hiện ở cơ chế, chế độ, chính sách, biện pháp quản lý, và ở
nhiều khía cạnh tâm lý xã hội.
Nhưng tịu trung lại là quản lý phải biết tác động bằng cách nào đó để người bị
quản lý luôn luôn được hồ hởi phấn khởi đem hết năng lực, trí tuệ của mình để sáng tạo
ra lợi ích cho mình, cho hệ thống, cho xã hội và nhà nước.
Vì vậy, quản lý hiểu theo góc độ chính trị xã hội rộng lớn: Là sự kết hợp giữa tri
thức với sức lao động, theo góc độ hành động, góc độ quy trình công nghệ của tác động
thì quản lý là điều khiển.
Quản lý là điều khiển
Theo khái niệm này thì quản lý có ba loại hình. Các loại hình này giống nhau là
đều do con người điều khiển nhưng khác nhau về đối tượng.
* Loại hình thứ nhất là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con
người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là
quản lý trong sinh học, thiên nhiên, môi trường... (việc lai giống động vật, ghép cây
cối...)

1

* Loại hình thứ hai là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt
chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. loại hình này được gọi là quản lý trong kỹ
thuật (bưu chính viễn thông, điều khiển người máy, máy điện toán, vi tính ...)
* Loại hình thứ ba là việc con người điều khiển con người. Ðó là quản lý xã hội
(quản lý con người ). Quản lý xã hội được Mác coi là chức năng đặc biệt được sinh ra từ
tính chất xã hội hoá lao động.
Người viết: ‘Bất kỳ một lao động xã hội hay cộng đồng nào được tiến hành trên
quy mô tương đối lớn cũng đều cần có sự quản lý, nó xác lập mối quan hệ hài hoà giữa
các công việc riêng rẽ và thực hiện các chức năng chung nhất, xuất phát từ vận động của
toàn bộ cơ cấu sản xuất (khác với sự vận động của từng bộ phận độc lập trong nền sản
xuất ấy) hay: một nghệ sĩ chơi đàn chỉ phải điều khiển chính mình, nhưng một dàn nhạc
thì cần phải có nhạc trưởng’ (Mác - Ănghen tập 23 trang 342).
Từ đó ta có thể hiểu: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển hướng dẫn các
quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với
quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý phù hợp với quy
luật khách quan.
1.2 Các yếu tố quản lý
Quan điểm của Ðảng và nhà nước ta về quản lý thể hiện qua 5 yếu tố cơ bản của
quản lý:
• Một là yếu tố xã hội
tức là yếu tố con người. Yếu tố này được thể hiện:
Vì lợi ích của con người và do con người là động lực và mục tiêu của sự phát triển
xã hội, là mục đích của hoạt động quản lý. Trong ba lợi ích: người lao động, tập thể, nhà
nước thì lợi ích của người lao động là động lực trực tiếp, lợi ích của nhà nước là tối cao.
Cần phải giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tế các mối quan
hệ xã hội giữa người với người.
Phải hiểu con người và đánh giá đúng con người, phải thương yêu quý trọng, hiểu
được nguyện vọng, tâm tư và tình cảm của con người.
• Hai là yếu tố chính trị

2


Dưới sự lãnh đạo của Ðảng Cộng Sản Việt Nam ‘Kiên trì con đường xã hội chủ
nghĩa là sự lựa chọn duy nhất đúng đắn’ của nước ta.
Nghị quyết Ðại hội Ðảng chỉ rõ: Phải vận dụng sáng tạo và tiếp tục phát triển chủ
nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh đặc biệt là tư tưởng của Lênin về chính sách
kinh tế mới, về chủ nghĩa tư bản nhà nước, sáng tạo nhiều hình thức quá độ, những nấc
thang trung gian đa dạng, phù hợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể để đưa đất nước ta đi lên
chủ nghĩa xã hội một cách vững chắc.
• Ba là yếu tố tổ chức
Tổ chức là khoa học về sự thiết lập các mối quan hệ giữa các con người để thực
hiện một công việc quản lý. Muốn quản lý phải có tổ chức. Không có tổ chức không thể
quản lý được. Ðó là sự sắp đặt một hệ thống bộ máy quản lý, quy định chức năng, nhiệm
vụ và thẩm quyền cho từng cơ quan cho bộ máy ấy…
• Bốn là yếu tố quyền uy
Ðó là thể thống nhất giữa quyền lực và uy tín trong quản lý. Người quản lý phải có
quyền lực. Ðể quyền lực có hiệu lực thì người quản lý phải có uy tín: uy tín về chính trị,
uy tín về đạo đức, uy tín về năng lực.
Quản lý xã hội thực hiện được là nhờ yếu tố quyền uy. Ðó là đặc trưng của mối
quan hệ giữa chủ thể và khách thể quản lý xã hội và cũng chính là bản chất của quản lý
xã hội.
Theo Ănghen: ‘Quyền uy là sự trói buộc áp đặt ý chí của kẻ này cho kẻ khác buộc
kẻ khác phải phục tùng’.
• Năm là yếu tố thông tin
Thông tin là nguồn, là căn cứ để ra quyết định quản lý. Có thông tin chính xác, đầy
đủ và kịp thời thì mới có các quyết định đúng đắn và tổ chức thực hiện có hiệu quả.
Năm yếu tố trên là cơ sở khoa học và thực tế về nhận thức của người làm công tác
quản lý.

1.2 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.2.1 Khái niệm
Trong xã hội chưa có nhà nước quyền lực mang tính xã hội (quyền lực xã hội). Nó
được củng cố, đảm bảo bằng uy tín của chủ thể quản lý, bằng sự tôn trọng của các thành
viên trong cộng đồng, bằng thói quen, tập quán, truyền thống, đạo đức tôn giáo...

3


Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều kiện cần
thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người ở khắp
mọi nơi, mọi tế bào lớn nhỏ của xã hội.
Quản lý các công việc của nhà nước (hay quản lý nhà nước) hiểu theo nghĩa rộng
được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực
hiện bằng hình thức bỏ phiếu toàn dân hoặc do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội
thực hiện nếu được nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước
Hoạt động quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp (chấp hành và điều hành). Nếu xét
theo pháp luật hiện hành của nước ta thì ba hoạt động khác là: Hoạt động lập pháp và
giám sát sự thi hành pháp luật; Hoạt động kiểm sát; Hoạt động xét xử.
Tất cả sự tác động quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, nghĩa là bằng
quyền lực pháp luật nhà nước theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. «Mọi người
bình đẳng trước pháp »
1.2.2 Mục đích của quản lý Nhà nước
Mục đích của quản lý nhà nước là mục đích hoạt động chung của các cơ quan nhà
nước. Mục đích chung của hoạt động quản lý nhà nước của tất cả các cơ quan nhà nước
là thống nhất. Nhưng mỗi cơ quan nhà nước có mục đích hoạt động riêng được quy định
trong pháp luật.
Ví dụ: Mục tiêu của hoạt động toà án là thông qua hoạt động xét xử bảo đảm công
bằng thực hiện công lý, bảo đảm pháp chế, kỷ cương xã hội, bảo vệ lợi ích của nhà nước,
tự do, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Còn mục đích của quản lý nhà nước là xây dựng một nước Việt Nam giàu mạnh
phồn vinh, độc lập, tự do hạnh phúc và dân chủ.
Nhiệm vụ của quản lý nhà nước có thể gọi là mục đích, nhưng là cái đích cụ thể
cần đạt được với những nội dung cụ thể được vạch ra tưong ứng với quản lý các ngành,
lĩnh vực cụ thể, các đối tượng cụ thể. Như vậy để đạt được mục đích quản lý phải thực
hiện nhiều nhiệm vụ khác nhau. Nhiệm vụ quản lý của các cơ quan nhà nước có thể phân
loại thành những nhiệm vụ cơ bản, thường xuyên được quy định trong văn bản pháp luật,
và nhiệm vụ mang tính tạm thời không cơ bản chỉ tồn tại trong từng giai đoạn thời điểm
nào đó.

4


Các mục đích, nhiệm vụ quản lý đạt được là nhờ các chức năng quản lý, tức là các
hoạt động quản lý. Vì vậy, chức năng quản lý là phương tiện thực hiện nhiệm vụ quản lý.
1.2.3 Chức năng quản lý nhà nước
Chức năng quản lý là phương tiện thực hiện nhiệm vụ quản lý. Mỗi cơ quan quản
lý nhà nước tham gia thực hiện chức năng quản lý ở phạm vi khác nhau.
Có 8 chức năng cơ bản
1. Chức năng dự báo: là sự phán đoán trước trên cơ sở thông tin chính xác và kết
luận khoa học về khả năng phát triển, thiếu nó không thể xác định trạng thái tương lai của
xã hội và vì thế nó có ý nghĩa đặc biệtđể thực hiện tốt các chức năng quản lý khác.
2. Chức năng kế hoạch hoá: là xác định mục tiêu nhiệm vụ cụ thể về tỷ lệ tốc độ
phương hướng và chỉ tiêu về số lượng, chất lượng cụ thể.
3. Chức năng tổ chức: là hoạt động nhằm tạo lập hệ thống quản lý và bị quản lý.
Tổ chức là hoạt động thành lập, giải thể, hợp nhất, phân định chức năng, nhiệm vụ
xác định các quan hệ qua lại, lựa chọn sắp xếp cán bộ.
4. Chức năng điều chỉnh: là chức năng có mục đích thiết lập chế độ cho hoạt
động nào đó mà không tác động trực tiếp đến nội dung hoạt động. Nó được thực hiện
bằng việc ban hành các văn bản quy phạm.

5. Chức năng lãnh đạo: Nói một cách chung nhất là chức năng định hướng cho
hoạt động quản lý, xác định cách xử sự của các đối tượng bị quản lý thông qua hình thức
ban hành các chủ trương đường lối có tính chất chiến lược.
6. Chức năng điều hành: là hoạt động chỉ đạo trực tiếp hành vi của đối tượng bị
quản lý thông qua việc ban hành các quyết định cá biệt - cụ thể có tính chất tác nghiệp.
Ðây là chức năng đặc trưng của các chủ thể quản lý cấp "vĩ mô".
7. Chức năng phối hợp: là sự phối hợp các hoạt động riêng rẽ của từng người, cơ
quan, tổ chức thừa hành để thực hiện các nhiệm vụ chung (gọi là chức năng điều hoà).
Trong điều kiện khoa học kỹ thuật phát triển quá trình chuyên môn hoá sâu sắc,
nhiều quá trình diễn ra đồng thời với xu hướng ngày càng xuất hiện nhiều vấn đề phải
giải quyết theo quan điểm tổng thể thì hoạt động điều hoà phối hợp càng có ý nghĩa quan
trọng.
8. Kiểm tra: là chức năng quản lý có ý nghĩa xác định xem thực tế hoạt động của
đối tượng bị quản lý phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước.
5


Nó cho phép phát hiện và loại bỏ các lệch lạc có thể có của đối tượng bị quản lý
hoặc chỉnh lý lại các quyết định đã ban hành trước đây cho phù hợp với thực tế và yêu
cầu của nhiệm vụ quản lý.
Các chức năng quản lý nằm trong một hệ thống thống nhất liên quan chặt chẽ với
nhau. Một chức năng có thể là khách thể của một chức năng khác và ngược lại.
Ví dụ: - Ðiều chỉnh công tác tổ chức.
- Kiểm tra công việc dự báo - Ðiều hành.
- Ðiều hoà phối hợp hoạt động kế hoạch.
1.2.4 Bản chất của quản lý Nhà nước
Bản chất của quản lý nhà nước là thể hiện ở các mặt chấp hành và điều hành:
• Ðiều hành: là chỉ đạo trực tiếp đối tượng bị quản lý. Trong hoạt động điều
hành cơ quan quản lý có thể áp dụng những hình thức xã hội trực tiếp và
những hình thức ít mang tính pháp lý.

• Chấp hành: thể hiện ở sự thực hiện trên thực tế các luật và các văn bản
mang tính luật của nhà nước (Nghị quyết, quyết định).
* Hoạt động điều hành và chấp hành có những nội dung chủ yếu sau:
- Là hoạt động mang tính tổ chức là chủ yếu. Quản lý nhà nước là hoạt động tổ
chức trực tiếp của nhà nước trên mọi lĩnh vực, mọi ngành, mọi vấn đề, mọi phạm vi của
mọi mặt đời sống nhà nước.
Lênin nói: 'Ðể quản lý tốt cần phải biết tổ chức tốt về mặt thực tiễn'.
- Là hoạt động mang tính chủ động sáng tạo đặc trưng gắn liền với tính tổ chức
và cả hai đều xuất phát từ mặt điều hành.
Tính chủ động sáng tạo thể hiện ở hoạt động xây dựng các văn bản pháp qui hành
chính điều chỉnh các hoạt động quản lý, điều chỉnh những quan hệ mới phát sinh chưa ổn
định và chưa được luật điều chỉnh.
Tính chủ động sáng tạo được qui định bởi chính bản thân sự phức tạp, phong phú
đa dạng của khách thể quản lý.
Khách thể đó là mọi mặt của đời sống xã hội luôn biến động và phát triển đòi hỏi
phải ứng phó nhanh nhạy kịp thời vận dụng sáng tạo pháp luật tìm kiếm biện pháp giải
quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả.

6


Nhưng trong mọi trường hợp không thể chủ động sáng tạo ra ngoài phạm vi khuôn
khổ thẩm quyền mà pháp luật đã quy định.
Vì vậy, tính chủ động sáng tạo liên quan đến tính dưới luật của quản lý nhà nước.
Tính dưới luật thể hiện ở chỗ bản thân hoạt động quản lý là hoạt động chấp hành pháp
luật và điều hành trên cơ sở luật. Các quyết định ban hành trong hoạt động quản lý nhà
nước phải phù hợp với pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Nếu
mâu thuẫn sẽ bị đình chỉ và bãi bỏ.
- Là hoạt động được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy trước hết là bộ
máy cơ quan hành chính.

Ðây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng cơ quan cũng như số lượng biên chế,
phức tạp về tổ chức, cơ cấu và rất đa dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như hình thức,
phương pháp hoạt động.
Ðặc điểm này thể hiện tiềm năng to lớn của quản lý nhà nước song cũng làm phát
sinh những ảnh hưởng tiêu cực do bộ máy quá cồng kềnh.
Sự phân định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn giữa các mắt xích không rõ dễ nảy
sinh mâu thuẫn, chồng chéo, giảm hiệu quả quản lý nhà nước.
- Là hoạt động có cơ sở vật chất to lớn bảo đảm việc thực hiện. Ðó là hệ thống
đối tượng quản lý đông đủ đa dạng có nguồn nhân lực và phương tiện tài chính dồi dào
cũng như các tài sản khác như nhà xưởng thiết bị máy móc.
Cơ quan quản lý nhà nước - chủ thể chủ yếu của quản lý nhà nước là người thay
mặt nhà nước định đoạt và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các phương tiện tài
chính của nhà nước. Ðó là một điều kiện rất quan trọng để thực hiên thành công các
nhiệm vụ quản lý nhà nước.
- Hoạt động kinh tế là chức năng quan trọng nhất của nhà nước xã hội chủ
nghĩa
Hiện nay cơ chế quản lý kinh tế của nhà nước đang được đổi mới. Phương pháp
kinh tế trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý kinh tế nói riêng ngày càng được
vận dụng rộng rãi đã và đang thu được hiệu quả nhất định.
Quản lý nhà nước cũng như các dạng hoạt động nhà nước khác trong bất kỳ nhà
nước nào cũng mang tính chính trị rõ rệt. Trước hết, nhà nước là tổ chức chính trị thể hiện
ý chí của giai cấp thống trị và ý chí đó được các cơ quan nhà nước đưa vào cuộc sống.

7


Ở tính thống nhất và sự phân công các nhiệm vụ lãnh đạo về mặt chính trị, kinh tế
và tư tưởng ở những mức độ khác nhau tuỳ thuộc tình hình từng giai đoạn lịch sử cụ thể.
Nhưng khi giải quyết những vấn đề tổ chức quản lý nhà nước và lĩnh vực nào đó cũng
phải tính đến nhiệm vụ và mục tiêu chính trị.

Ví dụ: Lĩnh vực kinh tế, văn hóa cũng phải luôn tính đến nhiệm vụ phục vụ cho
mục tiêu chính trị.
- Ngoài ra, Quản lý Nhà nước còn có tính chuyên nghiệp, tính liên tục
+ Tính chuyên nghiệp thể hiện ở chỗ đòi hỏi tính chuyên môn hoá cao - cán bộ
quản lý không những chỉ cần có kiến thức và lý luận quản lý nhà nước,về pháp lý vững
vàng, hiểu biết về bộ máy nhà nước và có kinh nghiệm thực tiễn mà đòi hỏi phải có kiến
thức chuyên môn nghiệp vụ về ngành, về lĩnh vực khoa học kỹ thuật hoặc sản xuất mà
mình đảm nhiệm.
+ Tính liên tục thể hiện ở chỗ hoạt động quản lý nhà nước phải được tiến hành
thường xuyên liên tục hàng ngày hàng giờ không bị gián đoạn. Bởi vì hoạt động quản lý
diễn ra không ngừng trong thực tiễn khách quan luôn đòi hỏi sự tổ chức chỉ đạo sát sao
của chủ thể quản lý.
1.2 Chủ thể và khách thể của quản lý Nhà nước
1.2.1 Chủ thể nói một cách chung nhất là 'ai quản lý'
Chủ thể quản lý nhà nước là nhà nước.
Ðảng ta đã chỉ rõ: "Công tác quản lý không phải là việc riêng của những người
quản lý chuyên nghiệp mà là sự nghiệp của nhân dân, nhà nước là người thay mặt cho
nhân dân lao động thực hiện quyền lực chính trị có hệ thống pháp luật và các công cụ
cưỡng chế khác. Do vậy, về mặt pháp lý chủ thể quản lý nhà nước là NHÀ NƯỚC với hệ
thống các cơ quan hành chính nhà nước và các viên chức lãnh đạo trong các cơ quan đó".
Cơ quan hành chính nhà nước gồm hai loại:
+ Cơ quan thẩm quyền chung (Chính phủ, UBND các cấp).
+ Cơ quan thẩm quyền riêng (Bộ, Uỷ ban nhà nước, sở, ban ngành của tỉnh,
phòng ban của huyện).
+ Viên chức lãnh đạo: Gồm những người được bầu và những người được bổ
nhiệm có thẩm quyền pháp lý và được sử dụng thẩm quyền ấy trong quản lý nhà nước đối
với xã hội.

8

Ngoài ra còn một số người không được bầu, bổ nhiệm nhưng được giao thẩm
quyền trong khi thi hành phận sự (công an, cán bộ thuế, kiểm lâm, thanh tra viên).
1.2.3 Khách thể quản lý
Là hành vi hoạt động của con người, hành vi gắn với con người tạo ra hành vi chịu
trách nhiệm và liên đới chịu trách nhiệm hành vi.
Con người vừa là chủ thể vừa là khách thể quản lý.
Bất kỳ một cơ quan, một viên chức lãnh nào dù ở cấp cao nhất cũng vừa là khách
thể vừa là chủ thể quản lý nhà nước.
Chẳng hạn UBND huyện là chủ thể quản lý của cấp xã nhưng lại là khách thể quản
lý của cấp tỉnh và Trung ương. Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là chủ thể quản lý nhà
nước cao nhất nhưng lại là khách thể của Quốc hội, của nhà nước và của nhân dân.
1.3 Ðiều kiện khách quan và yếu tố chủ quan trong quản lý hành chính Nhà nước
1..3.1 Ðiều kiện khách quan
- Ðiều kiện tự nhiên
Ðiều kiện tự nhiên bao gồm: đất đai, địa hình, địa mạc, thổ nhưỡng, vị trí địa lý,
tài nguyên thiên nhiên ... Chúng có ảnh hưởng đến cơ cấu sản xuất và điều kiện sinh hoạt
của con người, tạo ra thuận lợi hoặc khó khăn cho công tác quản lý.
Ở mỗi vùng lãnh thổ có đặc điểm riêng về điều kiện tự nhiên tạo nên thế mạnh,
thuận lợi và mặt hạn chế nhất định cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy mỗi địa
phương đều có sắc thái tự nhiên riêng nên cách tổ chức, biện pháp quản lý cũng khác
nhau.
- Ðiều kiện xã hội
Ðiều kiện xã hội bao gồm: trình độ phát triển kinh tế, trình độ dân trí, truyền
thống dân tộc, trình độ văn hoá, phong tục, tập quán, phong cách và tâm lý.
Tổng hợp yếu tố tự nhiên và xã hội tạo thành các điều kiện khách quan trong quản
lý nhà nước, tạo nên những đặc điểm riêng của mỗi nước. Tổ chức và hoạt động quản lý
hành chính nhà nước phải coi trọng và căn cứ vào các điều kiện khách quan trên địa bàn
hoạt động của mình mà đề ra quyết định và biện pháp quản lý thích hợp. Tuy nhiên, chỉ
có thể tham khảo, học tập kinh nghiệm nhiều nơi để vận dụng vào địa bàn của mình,

không được rập khuôn, bắt chước.
1.3.2 Yếu tố chủ quan trong quản lý hành chính Nhà nước
9


Yếu tố chủ quan trong quản lý hành chính là con người bao gồm người lãnh đạo
và người bị lãnh đạo, trong đó người lãnh đạo có vai trò quyết định. ý thức của con người
đối với hoạt động (đạo đức và tư tưởng) và khả năng vận dụng các quy luật khách quan
(năng lực và trí tuệ) hết sức quan trọng trong hoạt động quản lý.
Yếu tố chủ quan tác động vào thực tế có hiệu quả sẽ thúc đẩy xã hội không ngừng
phát triển.
Có thể nói, ngày nay Ðảng và nhà nước ta với đội ngũ cán bộ và lực lượng đông
đảo nhân dân, với tư duy và kiến thức quản lý mới sẽ đưa đất nước tiến lên theo kịp các
nước trong khu vực và các nước trên thế giới.
Mọi sự phát triển của xã hội đều thông qua hoạt động của con người. Con người
làm ra tất cả. Trong quản lý hành chính nhà nước, với tư cách là người cán bộ, con người
có ý nghĩa hết sức quan trọng. Hiệu quả quản lý nhà nước, suy cho cùng, là do cán bộ
quyết định.
Khi vận dụng những quy luật khách quan, người cán bộ quản lý phải xem xét kỹ
càng sự phù hợp giữa điều kiện thực tế với trình độ phát triển của ý thức nhất là ý thức
pháp luật. Phải đảm bảo sự thống nhất giữa ý thức và hành động. Phải có ý thức và nhận
thức đúng thì hành động mới có hiệu quả.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, yếu tố chủ quan có tầm quan trọng
đặc biệt. Chừng nào chúng ta chưa giải quyết được sự phát triển yếu tố chủ quan trên cả
hai mặt: phát huy yếu tố con người và lấy con người làm mục đích cao nhất của mọi sự
hoạt động quản lý, thì chúng ta còn gặp nhiều khó khăn trong giải quyết những vấn đề xã
hội.
1.4. Hình thức và phương pháp quản lý hành chính Nhà nước
1.4.1 Ba hình thức quản lý hành chính
• Ra văn bản quản lý Nhà nước

Các cơ quan quản lý hành chính và viên chức lãnh đạo trong hoạt động lãnh đạo,
quản lý khi ra các quyết định quản lý đều phải thể hiện bằng chữ viết, lời nói, dấu hiệu
hoặc ký hiệu.
Văn bản là phương tiện thông tin, thể hiện nội dung các quy phạm pháp luật được
ghi thành chữ viết, giúp cho khách thể quản lý căn cứ vào đó mà thực hiện. Ðồng thời, đó
cũng là tiêu chí để cơ quan và viên chức lãnh đạo kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của

10


các khách thể và tuỳ theo đó mà truy cứu trách nhiệm, xử lý theo pháp luật khi khách thể
vi phạm văn bản quản lý.
• Hình thức Hội nghị
Hội nghị là hình thức tập thể lãnh đạo ra quyết định bao gồm: Ðại hội, Hội nghị,
Hội báo, trao đổi nhỏ....
Hội nghị là hình thức làm việc tập thể, trong hội nghị, sau khi bàn công việc, tập
thể sẽ ra Nghị quyết Hội nghị, các Nghị quyết đó được thực hiện bằng văn bản.
Trong hoạt động quản lý hành chính, Hội nghị là hình thức cần thiết và quan
trọng. Do đó việc tổ chức chủ trì Hội nghị phải được điều hành một cách khoa học để cho
trong thời gian ngắn sẽ thu được hiệu quả cao.
• Hoạt động thông tin, điều hành bằng các phương tiện kỹ thuật hiện đại
Ngày nay, khi khoa học kỹ thuật đang ngày càng thể hiện vai trò to lớn trong cuộc
sống thì các phương tiện: điện thoại, ghi âm, ghi hình, vô tuyến truyền hình trong quản
lý, máy vi tính đang trở thành những phương tiện phổ thông giúp cho chủ thể quản lý
hành chính quản lý có hiệu quả.
1.4.2 Phương pháp quản lý hành chính Nhà nước
• Phương pháp quản lý hành chính
Ðây là các thủ đoạn (biện pháp) điều hành để bảo đảm việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan và viên chức lãnh đạo trong các cơ quan quản lý
hành chính nhà nước.

• Các phương pháp quản lý hành chính Nhà nước
Các cơ quản lý hành chính nhà nước trong quản lý điều hành sử dụng rất nhiều
phương pháp. Nhưng không phải tất cả các phương pháp ấy đều là phương pháp quản lý
nhà nước. Có thể phân các phương pháp đó thành hai nhóm.
+ Nhóm thứ nhất: Bao gồm các phương pháp của các khoa học khác được cơ
quan hành chính sử dụng trong công tác quản lý của mình như :
Phương pháp kế hoạch hoá.
Phương pháp thống kê.
Phương pháp tâm lý xã hội học.
Phương pháp sinh lý học.
+ Nhóm thứ hai: Bao gồm các phương pháp của bản thân quản lý nhà nước:
11


Phương pháp giáo dục tư tưởng đạo đức.
Phương pháp tổ chức (biện pháp tổ chức).
Phương pháp kinh tế.
Phương pháp hành chính.
Theo quan điểm của Ðảng và nhà nước ta hiện nay trong bốn phương pháp của
nhóm thứ hai này: phương pháp giáo dục tư tưởng đạo đức được coi trọng hàng đầu, đòi
hỏi phải được sử dụng thường xuyên, liên tục và nghiêm túc. Biện pháp tổ chức là hết sức
quan trọng có tính cấp bách. Biện pháp kinh tế là cơ bản, là động lực thúc đẩy mọi hoạt
động quản lý nhà nước. Phương pháp hành chính là rất cần thiết và khẩn trương nhưng
phải được sử dụng một cách đúng đắn.
1.5 NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
Những nguyên tắc quản lý nhà nước Việt Nam là những tư tưởng chủ đạo làm nền
tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước.
Mỗi nguyên tắc quản lý nhà nước có những hình thức biểu hiện nhất định cụ thể
và không tồn tại ngoài những hình thức đó.
. Các nguyên tắc này thường được chỉ ra trong các Nghị quyết của Ðảng, được ghi

nhận trong các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước. Vì vậy nó mang tính pháp lý.
Chúng còn được ghi nhận trong văn bản của các tổ chức xã hội khi được giao quyền hạn
nhà nước hoặc tham gia quản lý nhà nước.
. Các nguyên tắc quản lý nhà nước mang tính khách quan khoa học bởi vì chúng
được xây dựng, được rút ra từ thực tế cuộc sống trên cơ sở nghiên cứu một cách sâu sắc
các quy luật phát triển khách quan cơ bản của đời sống xã hội.
Là tư tưởng nên nguyên tắc quản lý nhà nước cũng có những yếu tố chủ quan.
Chúng được xây dựng nên bởi con người, được rút ra từ thực tế cuộc sống nhờ có con
người thông qua bộ óc con người, người ta có thể đưa ra những nguyên tắc sai dựa trên
những nhận thức chủ quan. Trong trường hợp đó cần phải sửa đổi kịp thời, nếu không nó
sẽ gây tác hại không nhỏ trong quản lý nhà nước.
. Nguyên tắc quản lý nhà nước có tính ổn định cao bởi chúng phản ánh những
nguyên lý cơ bản nhất cuả các quy luật cơ bản nhất của thực tiễn quản lý mà bản thân quy
luật này mang tính ổn định. Tuy vậy chúng ta không phải là bất biến bởi vì cuộc sống

12


luôn luôn phát triển cùng với các quy luật đó. Do đó các nguyên tắc quản lý nhà nước
cũng phát triển theo, sẽ mất đi nguyên tắc này và xuất hiện thêm nguyên tắc khác.
Các nguyên tắc quản lý nhà nước XHCN Việt Nam được chia thành hai nhóm:
- Nguyên tắc chính trị xã hội.
- Nguyên tắc tổ chức kỹ thuật.
1.5.1 Nguyên tắc chính trị xã hội trong quản lý Nhà nước xã hội chủ nghĩa
1.5.1.1 Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Ðảng Cộng sản đối với Nhà nước
Ðảng cộng sản là bộ phận lãnh đạo trong hệ thống chính trị của xã hội xã hội chủ
nghĩa, là đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân và sức mạnh của nhà nước. nhà nước xã
hội chủ nghĩa là tổ chức thông qua đó Ðảng Cộng sản thực hiện sự lãnh đạo của mình đối
với các quá trình phát triển của xã hội. Sự lãnh đạo của Ðảng giữ vai trò quyết định đối
với việc xác định phương hướng hoạt động của nhà nước xã hội chủ nghĩa, là điều kiện

quyết định để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.
Là tổ chức chính trị của giai cấp, đảng có quyền lực chính trị nhưng đảng không
quản lý nhà nước, đảng là lực lượng lãnh đạo chính trị đối với xã hội. Việc phân định rõ
chức năng lãnh đạo của Ðảng và chức năng quản lý của nhà nước hoàn toàn không có
nghĩa là hạ thấp vai trò lãnh đạo của Ðảng mà là để chống hiện tượng tổ chức Ðảng bao
biện làm thay cơ quan nhà nước. Ðồng nhất chức năng nhiệm vụ của Ðảng với nhà nước
dẫn đến tình trạng vừa làm suy yếu vai trò lãnh đạo của Ðảng, vừa làm suy yếu vai trò
quản lý của nhà nước và quyền dân chủ của nhân dân.
Sự lãnh đạo của Ðảng đối với nhà nước là sự lãnh đạo chính trị. Ðảng đề ra đường
lối chính trị (cương lĩnh chiến lược), những chủ trương phướng hướng lớn, những vấn đề
quan trọng về tổ chức bộ máy và thông qua nhà nước chúng được thể chế hoá thành pháp
luật.
Ðảng lãnh đạo quản lý nhà nước trước hết bằng các nghị quyết của các cơ quan
của mình ở các cấp trong đó vạch ra đường lối chủ trương chính sách, nhiệm vụ cho quản
lý nhà nước cho các mắt xích khác nhau của bộ máy quản lý.
Ðảng lãnh đạo thông qua công tác cán bộ.
Ðảng kiểm tra thực hiện đường lối đào tạo cán bộ, giới thiệu những Ðảng viên và
người ngoài Ðảng có đủ năng lực và phẩm chất vào hoạt động trong các cơ quan nhà
nước trên cơ sở tôn trọng các thể chế của nhà nước về tuyển dụng, bổ nhiệm và miễn
nhiệm cán bộ. Ðảng lãnh đạo bằng công tác thuyết phục giáo dục và bằng sự gương mẫu

13


của cán bộ, Ðảng viên, Ðảng hoạt động trong khuôn khổ pháp luật và theo đúng pháp
luật.
Ở nước ta, nguyên tắc Ðảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo nhà nước và xã hội là
nguyên tắc Hiến định. Ðiều 4 Hiến pháp 1986 nay là điều 4 Hiến pháp viết năm 1992 ghi
rõ: "Ðảng Cộng sản Việt Nam đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân,
nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí

Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội".
1.5.1.2 Nguyên tắc tập trung dân chủ
Tập trung dân chủ là nguyên tắc quy định trước hết ở chế độ lãnh đạo tập trung,
đồng thời thể hiện và bảo đảm sự kết hợp với sự chỉ đạo tập trung thống nhất của cơ quan
nhà nước ở trung ương và các cơ quan nhà nước cấp trên với sự mở rộng dân chủ rộng
rãi, phát huy tính tự chủ, sáng tạo, sáng kiến của cơ quan nhà nước địa phương và cơ
quan nhà nước cấp dưới, mặt khác, bảo đảm thực hiện chế độ nghiêm túc của mọi cơ
quan, tổ chức, cán bộ trước công việc được giao. Nguyên tắc tập trung dân chủ không chỉ
áp dụng cho quan hệ cấp trên với cấp dưới mà còn áp dụng cho mỗi cấp trong cơ cấu tổ
chức, cũng như trong cơ chế hoạt động của nó.
Nội dung nguyên tắc tập trung dân chủ thể hiện ở các điểm chủ yếu sau:
- Về mặt tổ chức, quyền lực nhà nước tập trung thống nhất vào nhân dân và nhân
dân là quyền lực tối cao của chủ thể nhà nước. Quyền lực ấy được nhân dân thực hiện
một cách trực tiếp hoặc thông qua bộ máy nhà nước mà cơ quan cao nhất thực hiện quyền
lực nhà nước là Quốc hội do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Các cơ
quan nhà nước khác đều bắt nguồn từ Quốc hội, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác
trước Quốc hội hoặc đều chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội. Ðến lượt mình, các cơ
quan nhà nước khác (hành pháp, xét xử, kiểm sát) đều trực thuộc hoặc chịu sự chỉ đạo
của một trung tâm - cơ quan cao nhất của hệ thống mình.
- Về mặt hoạt động, cơ quan nhà nước ở Trung ương và cơ quan nhà nước cấp trên
quyết định những vấn đề cơ bản quan trọng nhất về chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội. Các
cơ quan nhà nước ở địa phương và các cơ quan cấp dưới phải phục tùng cơ quan nhà
nước Trung ương và cơ quan nhà nước cấp trên. Trong phạm vi thẩm quyền, các cơ quan
nhà nước địa phương và các cơ quan nhà nước cấp dưới tự quyết định và chịu trách
nhiệm về những vấn đề của địa phương. Các cơ quan nhà nước ở Trung ương và các cơ

14


quan cấp trên phải tạo điều kiện cho cơ quan ở địa phương và cấp dưới phát huy quyền

chủ động, sáng tạo góp phần vào sự nghiệp chung của cả nước.
Nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi cấp trên phải thường xuyên kiểm tra cấp
dưới thực hiện các quyết định và chỉ thị của cơ quan cấp trên, thực hiện chế độ thông tin
báo cáo thường xuyên giữa cấp trên và cấp dưới, phải bảo đảm kỷ luật nghiêm minh
trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Nguyên tắc tập trung dân chủ có nội dung chủ yếu như trên nhưng khi thực hiện
phải vận dụng linh hoạt tuỳ tình hình thực tế và điều kiện ở mỗi địa phương mà thay đổi.
Như vậy, nghệ thuật của việc vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ là tìm tỷ lệ
kết hợp tối ưu của hai mặt tập trung và dân chủ trong tổ chức và hoạt động của từng lĩnh
vực, ngành cụ thể trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh, thậm chí là từng vấn đề cụ thể.
Ở nước ta, nguyên tắc này được xác lập dưới hình thức chung trong điều 6 Hiến
pháp năm 1992: 'Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước đều tổ
chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ'.
1.5.1.3 Nguyên tắc thu hút nhân dân tham gia quản lý Nhà nước
Ðây là một trong những nguyên tắc quan trọng về tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước biểu hiện tính chất dân chủ và tính nhân dân sâu sắc của bộ máy nhà nước
xã hội chủ nghĩa. Nguyên tắc này phản ánh tư tưởng: Bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa
là của nhân dân do dân và vì nhân dân. Thực hiện được nguyên tắc đảm bảo sự tham gia
đông đảo của nhân dân lao động vào quản lý nhà nước không những tạo ra khẳ năng phát
huy sức lựcvà trí tuệ của nhân dân mà còn là một trong những phương pháp tốt để ngăn
chặn tệ nạn quan liêu, thói cửa quyền, chuyên quyền trong bộ máy nhà nước.
Nguyên tắc đảm bảo quyền tham gia của nhân dân vào quản lý nhà nước ở nước ta
là nguyên tắc Hiến định. Ðiều 53 Hiến pháp 1992 ghi rõ: 'Công dân có quyền tham gia
quản lý nhà nước và xã hội'.
Nhân dân chính là người tạo lập ra bộ máy nhà nước thông qua việc bầu các đại
diện của mình vào các cơ quan quyền lực nhà nước. Nhân dân tham gia quản lý nhà nước
dưới các hình thức: trực tiếp bỏ phiếu quyết định các vấn đế trọng đại của địa phương,
trực tiếp làm việc trong cơ quan nhà nước, tham gia thảo luận các dự án pháp luật, giám
sát hoạt động của các đại biểu do mình bầu ra, các nhân viên, các cơ quan nhà nước.
Nhân dân còn tham gia quản lý nhà nước dưới hình thức thông qua các tổ chức xã hội. ở

nước ta, đó là các tổ chức chính trị xã hội, các hội tự nguyện, các cơ quan, các tổ chức

15


kinh tế tập thể. Ðó là những tổ chức thu hút rộng rãi nhân dân tham gia quản lý công việc
nhà nước và xã hội.
1.5.1.4 Pháp chế
Ðiều 12 Hiến pháp 1992 quy định: nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật không
ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa....
Ðể đảm bảo pháp chế trong quản lý nhà nước thì không những hoạt động bảo đảm
pháp chế phải trở thành chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý mà trong bộ máy
nhà nước và ngay trong bộ máy quản lý phải có những cơ quan chuyên thực hiện chức
năng này.
1.5.1.5 Kế hoạch hoá
Trong quản lý nhà nước, kế hoạch hóa là nguyên tắc cơ bản và cũng là đặc trưng
của quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa thể hiện:
- Tất cả các cơ quan quản lý nhà nước đều tham gia vào quá trình xây dựng kế
hoạch ở các cấp.
- Hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước nhằm thực hiện kế hoạch phát triển kinh
tế xã hội.
1. 6 Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật trong quản lý Nhà nước
1.6.1 Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ
* Nội dung quản lý theo ngành
Căn cứ vào Nghị quyết của Ðảng, pháp luật và các quy định chung của nhà nước
mà đề ra chủ trương chính sách phát triển của toàn ngành bao gồm các thành phần kinh tế
xã hội khác nhau trong phạm vi cả nước.
- Xây dựng dự án kế hoạch sản xuất phân phối của ngành.
- Xác định phương hướng nhiệm vụ đầu tư cho ngành. Quản lý theo ngành nói ở
trên là quản lý về mặt nhà nước. Còn quản lý về mặt kinh doanh thì do những tổ chức

kinh tế như liên hiệp các xí nghiệp, công ty.
* Quản lý theo lãnh thổ
Xây dựng qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên lãnh thổ không phân
biệt kinh tế trung ương, địa phương, các thành phần kinh tế khác nhau nhằm xây dựng cơ
cấu kinh tế lãnh thổ có hiệu quả cao.

16


- Xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng cho sản xuất và đời sống dân cư sống và
làm việc trên lãnh thổ, bảo vệ tài nguyên quốc gia môi trường trên lãnh thổ.
- Tổ chức điều hoà phối hợp liên kết liên doanh các đơn vị kinh tế văn hóa xã hội
trên lãnh thổ không phân biệt thuộc ngành nào, bộ nào, cấp nào quản lý.
Quản lý theo ngành và lãnh thổ phải có sự kết hợp chặt chẽ. Qỷan lý theo ngành
mà tách rời yếu tố lãnh thổ sẽ hàm chứa nguy cơ phá vỡ sự thống nhất của các quan hệ
kính tế trên lãnh thổ, sử dụng đồng bộ nguồn nhân lực, tài nguyên thiên nhiên, năng
lượng tại chỗ làm phát triển xu hướng tập trung quan liêu cục bộ và khép kín trong
ngành.
1.6.2 Nguyên tắc kết hợp quan hệ trực tuyến với chức năng trên cơ sở trực tuyến
Tổ chức cơ quan hay hệ thống cơ quan theo nguyên tắc trực tuyến có nghĩa là mỗi
một cơ quan cấp dưới chỉ có một cơ quan cấp trên có quyền ra lệnh cho nó về mọi vấn đề
để thực hiện mọi chức năng quản lý, ở đây không có sự phân công lao động giữa những
chủ thể quản lý trong việc lãnh đạo một đối tượng bị quản lý.
Tổ chức quản lý theo nguyên tắc chức năng có nghĩa là mỗi một chức năng hay
một nhóm chức năng quản lý một đối tượng bị quản lý được giao cho một cơ quan
chuyên môn cấp trên của đối tượng đó thực hiện. Như vậy, một đối tượng bị quản lý sẽ
đồng thời trực thuộc tất cả các cơ quan chức năng cấp trên.
Nguyên tắc trực tuyến đơn giản, quan hệ trách nhiệm giữa cấp trên và cấp dưới rõ
ràng dễ dàng đảm bảo tính tổng thể đồng bộ trong quản lý. Nguyên tắc chức năng trong
tổ chức hệ thống quản lý có ưu thế vốn có là có điều kiện tăng cường tính chuyên môn

hoá trong quản lý, bảo đảm thực hiện có chất lượng từng chức năng quản lý riêng biệt.
Song tổ chức theo nguyên tắc chức năng làm phát sinh tình trạng một đối tượng bị quản
lý đồng thời trực thuộc nhiều quyền lực cấp trên, dễ nảy sinh mâu thuẫn trong quyết định
của các cơ quan cấp trên đó trong việc chỉ đạo cùng một đối tượng bị quản lý vì thiếu sự
phối hợp hoặc quan điểm cục bộ ngành, từ đó dễ gây cản trở cho hoạt động của đối tượng
bị quản lý, chế độ thrách nhiệm không rõ ràng. Trong thời đại hiện nay, khối lượng chung
của hoạt động quản lý tăng nhanh đồng thời với việc phức tạp hoá của các mối quan hệ
quản lý nên việc tăng cường nguyên tắc chức năng nhằm đảm bảo chuyên môn hoá cao
trong quản lý là cần thiết. Tuy vậy, vai trò quyết định vẫn thuộc về các cơ quan, bộ phận
cấu thành theo nguyên tắc trực tuyến. Sở dĩ như vậy là vì:

17


+ Các cơ quan chức năng (ví dụ: Uỷ ban nhà nước) cũng như các cơ quan quản lý
ngành (ví dụ: các Bộ) đều trực thuộc một trung tâm quản lý trực tuyến cơ bản (ví dụ:
Chính phủ).
+ Các cơ quan quản lý ngành và các tổ chức quản lý chức năng (vụ, cục, ban) đều
trực thuộc Bộ trưởng, Thứ trưởng tức là những người lãnh đạo trực tuyến.
+ Bộ trưởng, chủ nhiệm Uỷ ban lãnh đạo nhà nước cũng là người lãnh đạo trực
tuyến đối với các đơn vị, tổ chức cơ sở trực thuộc mà ở đây các cơ quan chức năng của
bộ chỉ đóng vai trò giúp bộ trưởng chỉ đạo kiểm tra giám sát các cơ quan đơn vị do Bộ
quản lý.
1.6.3 Nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng
Tổ chức cơ quan theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo tức là hoặc bản thân cơ quan đó
là một hội đồng, một ban, uỷ ban hoặc đứng đầu các cơ quan đó là một hội đồng, uỷ ban,
ban.
Trong chế độ thủ trưởng thì đứng đầu cơ quan là một người lãnh đạo.
Tổ chức theo chế độ tập thể lãnh đạo tạo khả năng đưa vào cơ quan thành viên là
đại biểu của nhiều tổ chức, tầng lớp các cấp các ngành khác nhau mở rộng cơ sở xã hội

của cơ quan nhà nước làm tăng khả năng nắm bắt và hiểu thêm các quá trình khác nhau,
dư luận xã hội, nhu cầu của các tầng lớp nhân dân... tạo điều kiện để thảo luận một cách
đầy đủ sâu sắc mọi khía cạnh của vấn đề dẩm bảo một cách dân chủ trước khi quyết định
tránh bệnh quan liêu, lạm dụng quyền lực. Quyết định được thông qua theo đa số nhưng
những thành viên thuộc thiểu số vẫn có quyền bảo lưu, đề đạt lên cấp trên ý kiến của
mình.
Nhưng chế độ tập thể lãnh đạo dễ làm nảy sinh tình trạng thiếu trách nhiệm của
từng thành viên bởi trách nhiệm cá nhân đối với quyết định đã thông qua.
Còn chế độ thủ trưởng có ưu thế là ra quyết định nhanh, đảm bảo tính kịp thời của
quản lý, trách nhiệm đối với quyết định đã ban hành rõ ràng. Ðiều đó đòi hỏi người thủ
trưởng phải thực sự có năng lực, am hiểu và nắm chắc mọi việc thuộc phạm vi thẩm
quyền, quyết đoán, năng động và dám chịu trách nhiệm nhưng chế độ thủ trưởng dễ làm
nảy sinh khả năng xem xét vấn đề không toàn diện, thiếu sâu sắc, ra những quyết định vội
vàng, phiến diện, kể cả khả năng lạm quyền.
Vì cả hai hình thức đều có những mặt ưu nhược điểm và hạn chế nên phải kết hợp
chúng thật hợp lý. Nội dung của nguyên tắc kết hợp hai hình thức ấy đã được Lênin chỉ
18


rõ: "Nếu chế độ tập thể lãnh đạo còn cần thiết trong việc thảo luận các vấn đề cơ bản thì
cũng cần có chế độ trách nhiệm cá nhân và cá nhân điều khiển để tránh hiện tượng lề mề
và hiện tượng trốn tránh trách nhiệm".
1.6.4 Nguyên tắc phân định chức năng và quyền hạn
Nguyên tắc này đòi hỏi phải phân định rõ thẩm quyền mỗi cơ quan, mỗi cán bộ và
quan hệ qua lại giữa các chủ thể ấy với nhau. Việc tổ chức sắp xếp bộ máy quản lý phải
căn cứ vào nhiệm vụ, chức năng quản lý, nhưng khi đã giao cho một cơ quan, một cán bộ
thực hiện nhiệm vụ, chức năng nào đó thì phải trao cho nó quyền hạn bởi đó là phương
tiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
Ði liền với điều này phải lựa chọn và bố trí cán bộ đủ khả năng thực hiện chức
năng và quyền hạn của cơ quan đó. Có nghĩa là phải đủ số lượng cán bộ cần thiết, có

thẩm quyền chuyên môn (có hiểu biết, kinh nghiệm). Liên quan với nguyên tắc trên là
nguyên tắc trách nhiệm của cơ quan và người có thẩm quyền, nguyên tắc này đòi hỏi khi
thông qua quyết định quản lý phải xác định rõ ai là người chịu trách nhiệm trong việc
thực hiện nó.
*****
Chương II. TỔNG QUAN VỀ KHOA HỌC QUẢN LÝ
(Giới thiệu trong 04 tiết lý thuyết và dành 03 tiết thảo luận nhóm)
2.1 Một số khái niệm
2.1.1 Khái niệm quản lý
Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý tới đối tượng
quản lý nhằm đạt mục tiêu đề ra.
Quản lý là lĩnh vực chứa đựng nội dung rộng lớn, đa dạng, phức tạp và luôn biến
đổi cùng với sự thay đổi của những điều kiện kinh tế - xã hội ở những giai đoạn nhất
định.
- Chủ thể quản lý: Tổ chức, cá nhân làm nhiệm vụ tổ chức, điều khiển.
- Đối tượng quản lý: Là các bộ phận chịu sự quản lý.

19


Hoạt
động
nói
chung

Công cụ

=

Đối

tượng

Chủ
thể
Phương tiện

Mục
tiêu

Sơ đồ 01. Hoạt động quản lý nói chung
Ngoài việc tuân theo quy trình của hoạt động nói chung và hoạt động sản xuất nói
riêng, hoạt động quản lý còn có những đặc trưng riêng của nó. Tính đặc thù của hoạt
động quản lý so với hoạt động sản xuất vật chất biểu hiện trên tất cả các phương diện:
Chủ thể; Đối tượng; Công cụ, phương tiện; Cách thức tác động và Mục tiêu.
Sự phân biệt giữa hoạt động sản xuất vật chất và hoạt động quản lý được minh hoạ
bằng sơ đồ sau:
Hoạt
động
sản
xuất
vât
chất

Hoạt
động
quản
lý

=

=

Chủ
thể

Chủ thể
quản lý

Con người

Công cụ
sản xuất

Đối
tượng

Phương tiện
sản xuất

Quyết định
quản lý
Đối tượng
quản lý

Công cụ,
phương tiện
quản lý

Mục
tiêu

Mục tiêu
của tổ chức

Con người

Sơ đồ 02. Hoạt động sản xuất và hoạt động quản lý
• Có thể hiểu một cách cụ thể Quản lý bao gồm:
- Sự trông coi, giữ gìn theo những yêu cầu nhất định. Ví dụ: Quản lý vật tư, thiết bị,
nguyên nhiên vật liệu, sản phẩm v.v…
- Tổ chức, điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định.
Quản lý là tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản
lý tới đối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của tổ
chức trong điều kiện môi trường biến đổi.
Như vậy khái niệm quản lý cần chú ý
- Quản lý là một tác động hướng tới mục đích nhất định
20


- Quản lý luôn thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể QL và đối tượng QL.
Quản lý là một khoa học, là một nghệ thuật, là một tập hợp các hoạt động có ý
thức nhằm nâng cao hiệu quả của mọi hoạt động trong đời sống xã hội.
Cần phân biệt với khái niệm Quản trị: QT là quản lý điều hành những công việc cụ
thể, hàng ngày trong điều kiện thời gian và địa điểm nhất định; Chẳng hạn quản trị nhân
lực, quản trị bán hàng, quản trị máy móc…
Quản lý và Quản trị đều là việc trông coi, gìn giữ, hoặc tổ chức, điều khiển các
hoạt động theo những yêu cầu nhất định. Song QT được dùng một cách cụ thể hơn vào
điều hành,tác nghiệp công việc một cách thường xuyên, liên tục.
Trong những trường hợp cụ thể sử dụng từ QL giống với QT, như Quản lý nguồn
nhân lực, quản trị nhân lực…

- Nội hàm của khái niệm Quản lý
+ QL bao giờ cũng trước hết là quản lý con người.
+ QL là sự tác động mang tính chủ quan nhưng phải phù hợp với quy luật khách quan.
+ QL là sự vận động của thông tin.
2.1.2 Đặc trưng cơ bản của khoa học quản lý
Thứ nhất: Quản lý là hoạt động mang tính tất yếu và phổ biến
Tính tất yếu và phổ biến của hoạt động quản lý biểu hiện ở chỗ: Bản chất của con
nguời là tổng hoà các mối quan hệ xã hội. Điều đó có nghĩa là con người không thể tồn
tại và phát triển nếu không quan hệ và hoạt động với người khác. Khi con người cùng
tham gia hoạt động với nhau thì tất yếu phải có một “ý chí điều khiển” hay là phải có tác
nhân quản lý nếu muốn đạt tới trật tự và hiệu quả.
Thứ hai: Hoạt động quản lý biểu hiện mối quan hệ giữa con người với con người
Thực chất của quan hệ giữa con người với con người trong quản lý là quan hệ giữa
chủ thể quản lý (người quản lý) và đối tượng quản lý (người bị quản lý).
Một trong những đặc trưng nổi bật của hoạt động quản lý so với các hoạt động
khác là ở chỗ: các hoạt động cụ thể của con người là biểu hiện của mối quan hệ giữa chủ
thể (con người) với đối tượng của nó (là lĩnh vực phi con người). Còn hoạt động quản lý
dù ở lĩnh vực hoặc cấp độ nào cũng là sự biểu hiện của mối quan hệ giữa con người với
con người. Vì vậy, tác động quản lý (mục tiêu, nội dung, phương thức quản lý) có sự
khác biệt so với các tác động của các hoạt động khác.
Thứ ba: Quản lý là tác động có ý thức.
Chủ thể quản lý tác động tới đối tượng quản lý là những con người hiện thực để
điều khiển hành vi, phát huy cao nhất tiềm năng và năng lực của họ nhằm hoàn thành

21


mục tiêu của tổ chức. Chính vì vậy, tác động quản lý (mục tiêu, nội dung và phương thức)
của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý phải là tác động có ý thức. Nghĩa là tác động
bằng tình cảm (tâm lý), dựa trên cơ sở tri thức khoa học (khách quan) và bằng ý chí (thể

hiện bản lĩnh). Có như vậy chủ thể quản lý mới gây ảnh hưởng tích cực tới đối tượng
quản lý.
Thứ tư: Quản lý là tác động bằng quyền lực
Hoạt động quản lý được tiến hành trên cơ sở các công cụ, phương tiện và cách thức tác
động nhất định. Tuy nhiên, khác với các hoạt động khác, hoạt động quản lý chỉ có thể tồn
tại nhờ ở yếu tố quyền lực (có thể coi quyền lực là một công cụ, phương tiện đặc biệt).
Với tư cách là sức mạnh được thừa nhận, quyền lực là nhân tố giúp cho chủ thể quản lý
tác động tới đối tượng quản lý để điều khiển hành vi của họ. Quyền lực được biểu hiện
thông qua các quyết định quản lý, các nguyên tắc quản lý, các chế độ, chính sách.v.v.
Nhờ có quyền lực mà chủ thể quản lý mới đảm trách được vai trò của mình là duy trì kỷ
cương, kỷ luật và xác lập sự phát triển ổn định, bền vững của tổ chức. Điều đáng lưu ý là
cách thức sử dụng quyền lực của chủ thể quản lý có ý nghĩa quyết định tính chất, đặc
điểm của hoạt động quản lý, của văn hoá quản lý, đặc biệt là của phong cách quản lý.
Thứ năm: Quản lý là tác động theo quy trình
Các hoạt động cụ thể thường được tiến hành trên cơ sở những kiến thức chuyên
môn, những kỹ năng tác nghiệp của nó còn hoạt động quản lý được tiến hành theo một
quy trình bao gồm: Lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, lãnh đạo và kiểm tra. Đó là quy trình
chung cho mọi nhà quản lý và mọi lĩnh vực quản lý. Nó được gọi là các chức năng cơ bản
của quản lý và mang tính “kỹ thuật học” của hoạt động quản lý. Với quy trình như vậy,
hoạt động quản lý được coi là một dạng lao động mang tính gián tiếp và tổng hợp. Nghĩa
là nó không trực tiếp tạo ra sản phẩm mà nhờ thực hiện các vai trò định hướng, thiết kế,
duy trì, thúc đẩy và điều chỉnh để từ đó gián tiếp tạo ra nhiều sản phẩm hơn và mang lại
hiệu lực và hiệu quả cho tổ chức.
Thứ sáu: Quản lý là hoạt động để phối hợp các nguồn lực
Thông qua tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình mà hoạt động quản
lý mới có thể phối hợp các nguồn lực bên trong và bên ngoài tổ chức. Các nguồn lực
được phối hợp bao gồm: nhân lực, vật lực, tài lực và tin lực. Nhờ phối hợp các nguồn lực
đó mà quản lý trở thành tác nhân đặc biệt quan trọng trong việc tạo nên hợp lực chung
22

trên cơ sở những lực riêng, tạo nên sức mạnh tổng hợp trên cơ sở những sức mạnh của
các bộ phận nhằm hoàn thành mục tiêu chung một cách hiệu quả mà từng cá nhân riêng
lẻ hay các bộ phận đơn phương không thể đạt tới.
Thứ bảy: Quản lý nhằm hướng tới thực hiện mục tiêu chung
Hiệu quả của các hoạt động cụ thể được đo bằng kết quả cuối cùng mà nó mang lại
nhằm thoả mãn nhu cầu của chủ thể đến mức độ nào, còn hoạt động quản lý ngoài việc
thoả mãn nhu cầu riêng của chủ thể thì điều đặc biệt quan trọng là phải đáp ứng lợi ích
của đối tượng. Nó là hoạt động vừa phải đạt được hiệu lực, vừa phải đạt được hiệu quả.
Trong thực tiễn quản lý, không phải bao giờ mục tiêu chung cũng được thực hiện
một cách triệt để. Điều đó tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội của những giai đoạn
lịch sử nhất định. Những xung đột về lợi ích giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý
thường xuyên tồn tại vì vậy, hoạt động quản lý xét đến cùng là phải đưa ra các tác động
để nhằm khắc phục những xung đột ấy. Mức độ giải quyết xung đột và thiết lập sự thống
nhất về lợi ích là tiêu chí đặc biệt quan trọng để đánh giá mức độ ưu việt của các mô hình
quản lý trong thực tế.
Thứ tám: Quản lý là hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính nghệ
thuật
Tính khoa học của hoạt động quản lý thể hiện ở chỗ các nguyên tắc quản lý,
phương pháp quản lý, các chức năng của quy trình quản lý và các quyết định quản lý phải
được xây dựng trên cơ sở những tri thức, kinh nghiệm mà nhà quản lý có được thông qua
quá trình nhận thức và trải nghiệm trong thực tiễn. Điều đó có nghĩa là, nội dung của các
tác động quản lý phải phù hợp với điều kiện khách quan của môi trường và năng lực hiện
có của tổ chức cũng như xu hướng phát triển tất yếu của nó.
Tính nghệ thuật của hoạt động quản lý thể hiện ở quá trình thực thi các quyết định
quản lý trong thực tiễn và được biểu hiện rõ nét trong việc vận dụng các phương pháp
quản lý, việc lựa chọn các phong cách và nghệ thuật lãnh đạo.
Tính khoa học và nghệ thuật trong quản lý không loại trừ nhau mà chúng có mối
quan hệ tương tác, tương sinh và được biểu hiện ra ở tất cả các nội dung của tác động
quản lý. Điều đó tạo nên đặc trưng nổi bật của hoạt động quản lý so với những hoạt động

khác.
Thứ chín: Mối quan hệ giữa quản lý và tự quản

23


Quản lý và tự quản là hai mặt đối lập của một chỉnh thể. Điều đó thể hiện ở chỗ,
nếu hoạt động quản lý được thực hiện một cách khoa học nghĩa là không áp đặt quyền lực
một chiều từ phía chủ thể mà là sự tác động qua lại giữa chủ thể và đối tượng thì quản lý
và tự quản lý là có sự thống nhất với nhau. Như vậy, quản lý theo nghĩa đích thực đã bao
hàm trong nó cả yếu tố tự quản.
Tuy nhiên, trong quá trình hướng tới tự do của con người, không phải khi nào và ở
đâu cũng có thể đạt tới sự thống nhất giữa quản lý và tự quản mà nó là một mâu thuẫn
cần phải được giải quyết trong từng nấc thang của sự phát triển. Quá trình đó có thể được
gọi là quản lý tiệm cận tới tự quản.
2.2 Các chức năng của quản lý
2.2.1 Khái niệm và ý nghĩa của chức năng Quản lý
Khái niệm: Chức năng quản ly là một thể thống nhất những hoạt động tất yếu của
chủ thể quản lý phát sinh từ sự phân công, chuyên môn hóa trong hoạt động QL nhằm
đạt được mục tiêu.
Như vậy sự phân công và chuyên môn hóa lao động QL là cơ sở hình thành các chức
năng QL
Ý nghĩa: Chức năng quản lý xác định vị trí, mối quan hệ giữa các bộ phận, các khâu,
các cấp trong một hệ thống.
Từ những chức năng QL mà chủ thể QL có thể theo dõi, kiểm tra, đánh giá, điều
chỉnh hoạt động của các bộ phận và toàn bộ hệ thống.
2.2.2 Các chức năng của QL
- Chức năng dự báo
- Chức năng lập kế hoạch
Đây là chức năng cơ bản nhất, nội dung của chức năng KH là xác định mục têu, lựa chọn

phương án tổ chức các phương tiện thực hiện mục tiêu. Có mục tiêu ngắn hạn, mục tiêu
dài hạn, trung hạn.
Trình tự KHH là đánh giá thực trạng; Dự báo phát triển, xác định chỉ tiêu; Phân
tích tình hình thực hiện tìm ra nguển nhân và các yếu tố ảnh hưởng; Đề ra giải pháp .
- Chức năng tổ chức
Là sự kết hợp, liên kết những bộ phận riêng rẽ thành một hệ thống, hoạt động nhịp
nhàng như một cơ thể thống nhất.
Chức năng tổ chức có vai trò:
* Làm cho các chức năng khác của hoạt động QL thực hiện đạt hiệu quả cao.
* Xác định và sắp xếp biên chế, lao động,

24


* Tạo điều kiện cho các thành viên trong tổ chức hoạt động tự giác, sáng tạo, phối
hợp nhịp nhàng, ăn khớp nâng cao hiệu quả
* Tạo điều kiện để dễ kiểm tra, đánh giá.
- Chức năng động viên
- Chức năng điều chỉnh
- Chức năng kiểm tra
- Chức năng đánh giá .
2.3 Các qui luật tác động và nguyên tắc quản lý
2.3.1 Các quy luật tác động trong quản lý
- Các quy luật tự nhiên - kỹ thuật
- Các quy luật kinh tế - xã hội
- Các quy luật tâm lý
- Các quy luật tổ chức- quản lý
2.3.2 Các nguyên tắc quản lý
Nguyên tắc QL là các qui định có tính chuẩn mực, mà những người QL phải tuân thủ
trong quá trình thực thi nhiệm vụ QL.









Tôn trọng pháp luật và các thông lệ xã hội
Nguyên tắc tập trung dân chủ
Nguyên tắc kết hợp hài hòa lợi ích
Chuyên môn hóa
Biết mạo hiểm, dám mạo hiểm
Hoàn thiện không ngừng
Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả.

2.4 Mục tiêu, phương pháp trong quản lý
2.4.1 Mục tiêu quản lý
Mục tiêu quản lý là đích phải đạt tới của quá trình quản lý. Có nhiều loại mục tiêu:
Kinh tế, chính trị, xã hội; Mục tiêu trước mắt mục tiêu lâu dài; Mục tiêu toàn cục, mục
tiêu cục bộ; Mục tiêu cấp thấp, mục tiêu cấp cao
- MTQL định hướng và chi phối vận động của toàn bộ hệ thống QL
- MTQL dẫn dắt, chi phối chủ thể và đối tượng QL trong quá trình hoạt động
- MTQL không đúng, sai lệch sẽ gây ra hậu quả nghiêm trọng hoăc đưa đến rối
loạn trong hệ thống.
2.4.2 Động lực quản lý
 Khái niệm: Động lực QL là yếu tố (nhân tố) quyết định và thúc đẩy sự vân động
phát triển của toàn bộ hệ thống QL nhằm đạt mục tiêu đề ra: Tùy cách tiếp cận có

25