Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định pháp luật hiện hành (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI

ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI

ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Hành chính
Mã số: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Thái Vĩnh Thắng

Hà Nội - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích
dẫn theo đúng quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này.

Tác giả luận văn

Lê Nguyên Thảo


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
STT

TỪ ĐƢỢC VIẾT TẮT

TỪ VIẾT TẮT

1

Chính quyền địa phương

CQĐP

2

Chính quyền trung ương

CQTW

3

Hội đồng nhân dân

HĐND

4

Ủy ban hành chính

UBHC

5

Ủy ban nhân dân

UBND

MỤC LỤC
Chƣơng 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG……………………………………………..…………………………….7
1.1. Tổng quan về chính quyền địa phƣơng……………….………..…………….7
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương……………….……………………..…...7
1.1.2. Cấp chính quyền địa phương………………………………………………..10
1.1.3. Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương……………………..…….…….12
1.1.4. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương………...…..13
1.1.5. Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương……………...…...….14
1.1.5.1. Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương……14
1.1.5.2. Mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa
phương……………………………………………………………………………17
1.1.6. Khái niệm tự quản địa phương.…………………………………….……….19
1.2. Một số mô hình chính quyền địa phƣơng trên thế giới………...………….21
1.2.1. Mô hình chính quyền địa phương Xô Viết…………..………………………21
1.2.2. Mô hình chính quyền địa phương của Vương quốc Anh……………………23
1.2.3. Mô hình chính quyền địa phương của Liên bang Hoa Kỳ……………….….24
1.2.4. Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp……………………..27
1.2.5. Mô hình chính quyền địa phương của Cộng hòa Liên bang Đức ..…………28
Chƣơng 2. TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG CỦA NHÀ NƢỚC VIỆT NAM………………………..…………….30
2.1. Chính quyền địa phƣơng trƣớc Hiến pháp năm 2013………….………….30
2.1.1. Giai đoạn từ 02/9/1945 đến năm 1959………………………….…………..30
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 ……………………...………………35
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992………………...…………………….41
2.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2013………………………………………46
2.2. Chính quyền địa phƣơng theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính
quyền địa phƣơng năm 2015…………………………….……………………….51
2.2.1. Về đơn vị hành chính …………………………………………………...…..52

2.2.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính...............54
2.2.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương…………..……………..56
2.2.4. Vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương………………59
2.2.4.1. Hội đồng nhân dân…………………………………………………….…..59
2.2.4.2. Ủy ban nhân dân .........................................................................................61
2.2.5. Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính
quyền địa phương…………………………………………………………………..63
Chƣơng 3. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY...........................................68
3.1. Xây dựng cấp chính quyền địa phƣơng vùng đảm bảo phát huy các thế
mạnh của vùng……………………………………………………..……………..68
3.2. Đẩy mạnh phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ƣơng và chính
quyền địa phƣơng và giữa các cấp chính quyền địa phƣơng..............................70
3.3. Thiết lập mô hình chính quyền địa phƣơng bốn cấp hành chính – lãnh thổ
trong đó có hai cấp có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính và một
cấp tự quản………………………………….…………………………………….72
3.4. Đổi mới hệ thống chính quyền địa phƣơng……….……………………………73
3.4.1. Xác định lại vị trí của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trao cho Hội
đồng nhân dân tính tự quản…………………………………………………….…..73
3.4.2. Sửa đổi quy định pháp luật về đại biểu Hội đồng nhân dân…..…….………74
3.4.3. Quy định chế độ làm việc thủ trưởng của Ủy ban nhân dân các cấp……….75
3.4.4. Thúc đẩy nguyên tắc tự quản địa phương……………………………...……76
3.4.5. Đổi mới tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa
phương các cấp………………………………………………....…………………..77
3.5. Xây dựng chính quyền tự quản cấp xã………….…………………………..77
3.6. Nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức các cấp chính
quyền địa phƣơng……………………..…………………………………………..78
KẾT LUẬN………………………………………………..………………………80

1
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính
quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà
nước và phục vụ nhân dân. Thuật ngữ “chính quyền địa phương” ở nước ta được sử
dụng tương đối rộng rãi trong các văn kiện của Đảng nhưng chưa được giải thích
chính thức trong các văn bản pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, phần lớn các nhà khoa
học trong lĩnh vực hành chính nhà nước đều cho rằng “chính quyền địa phương” là
“bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp tỉnh, huyện, xã, bao gồm Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này”. Theo đó, chính quyền địa phương ở
Việt Nam hiện nay bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở ba cấp gồm
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; chính quyền địa phương không bao gồm các Tòa án
nhân dân và Viện kiểm sát nhân địa phương. Chính quyền địa phương ở Việt Nam
được coi là chính quyền “cấp dưới” của chính quyền trung ương và cùng với chính
quyền trung ương hợp thành chính quyền nhà nước thống nhất. Các cơ quan thuộc
chính quyền địa phương thực hiện việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở
địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa lợi ích nhân
dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước
nói chung, về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng. Với
phương diện tiếp cận khác nhau nhưng hiện nay chưa có công trình nghiên cứu
đồng bộ, đầy đủ, toàn diện, có hệ thống về địa vị pháp lý của chính quyền địa
phương theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015. Trên cơ sở đó, việc nghiên cứu, làm rõ địa vị pháp lý của chính
quyền địa phương hiện nay là rất cần thiết, đề tài: “Địa vị pháp lý của chính quyền
địa phương theo quy định pháp luật hiện hành” mà tác giả lựa chọn làm đề tài
nghiên cứu của luận văn Thạc sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp – Hành chính đảm
bảo tính mới, góp phần đóng góp nghiên cứu cho khoa học pháp lý về tổ chức bộ
máy nhà nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài


2
Trên thực tế, mô hình tự quản địa phương được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều
quốc gia. Vấn đề về vị trí, vai trò chính quyền địa phương, “tự quản địa phương”,
cách thức tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền địa
phương với chính quyền trung ương được nhiều chuyên gia, học giả trên thế giới
quan tâm, nghiên cứu. Các nghiên cứu quốc tế đã góp phần luận giải nhiều vấn đề
quan trọng về mô hình chính quyền địa phương, đặc biệt có ý nghĩa tham khảo cho
Việt Nam trong việc nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng, đáp ứng nhu cầu quản
lý xã hội, quản lý đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng.
Những vấn đề xung quanh mô hình chính quyền địa phương được rất nhiều
các chuyên gia, nhà khoa học Việt Nam quan tâm nghiên cứu trong thời gian qua,
có thể kể đến các công trình nghiên cứu sau đây:
- Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng
nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Chủ
nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013;
- Bộ Tư pháp, Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính
quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Văn Cương, 2014;
- TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương (Thông tin khoa học pháp lý số 10/2001 của Viện nghiên
cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp);
- TS. Lê Minh Thông (2004), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (Đề tài nghiên
cứu khoa học cấp nhà nước);
- GS. TSKH Đào Trí Úc (2014), “Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng

Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Tổ chức nhà nước (04);
- TS. Nguyễn Văn Cương (Chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản
địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, NxB Tư pháp;


3
- PGS.TS Vũ Thư (2009), “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản
lý cho chính quyền địa phương ở nước ta”, Nhà nước và Pháp luật, (04);
- PGS.TS Vũ Thư (2014), “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa
đổi”, Nhà nước và Pháp luật, (04);
- PGS.TS Vũ Thư (2016), “Một số vấn đề về tổ chức chính quyền địa
phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Nhà nước và
Pháp luật, (07);
- Phạm Hồng Thái, Lưu Tiến Minh (2015), “Quy định của Hiến pháp năm
2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương”, Nghiên cứu lập pháp (03 + 04);
- Phạm Hồng Thái (2016), “Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp 2013 và
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Tổ chức nhà nước (01).
- TS. Trương Đắc Linh (2005), “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá
trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới”, Nhà nước và Pháp luật, (09);
- TS Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của
chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam,
Luận án Tiến sỹ Luật học, Học viện Khoa học và xã hội, Hà Nội;
- Trần Thị Diệu Oanh (2016), “Bàn về tính quyền lực, tính tự quản của chính
quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”, Quản lý nhà nước (250);
- Nguyễn Thị Tâm (2014), “Bàn về xây dựng chính quyền địa phương theo
Hiến pháp năm 2013”, Quản lý nhà nước (219);
- Phan Anh Hồng (2011), “Tổ chức chính quyền địa phương – Một số vấn đề
cần quan tâm”, Tổ chức nhà nước (10);
- Trần Công Dũng (2015), “Tính thống nhất quyền lực và vấn đề phân định

thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương”, Luật học (10);
- Trần Công Dũng (2015), “Hiến pháp năm 2013 và vấn đề xây dựng Luật tổ
chức chính quyền địa phương”, Luật học (02);


4
- Phan Thị Lan Hương (2012), “Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc
xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam”, Nghiên cứu lập pháp (10);
- Hồ Thanh Hớn (2015), “Lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương
theo tinh thần Hiến pháp năm 2013”, Dân chủ và pháp luật (04);
- Trương Quốc Việt (2013), “Một số vấn đề cần nghiên cứu về chính quyền
địa phương ở Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (04);
- Trương Quốc Việt (2014), “Sự phát triển của chế định chính quyền địa
phương qua các bản Hiến pháp Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (05);
- Nguyễn Văn Cương, Trương Hồng Quang (2014), “Phân định thẩm quyền
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương: Những vấn đề đặt ra và
hướng hoàn thiện”, Nhà nước và pháp luật (11);
- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa
phương trong Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Quản lý nhà nước (248);
- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến
pháp năm 2013”, Quản lý nhà nước (241).v..v…
Các nghiên cứu trên đã phân tích, đánh giá quy định pháp luật về chính
quyền địa phương, về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân qua các giai đoạn, một
số công trình đánh giá thực tiễn, ưu điểm và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương qua các giai đoạn trong quá trình cải cách bộ máy nhà
nước, đề xuất giải pháp thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp
với thực tiễn nước ta hiện nay…Bên cạnh đó, một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã
nghiên cứu, giới thiệu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
một số quốc gia trên thế giới. Các công trình nghiên cứu này là nguồn tài liệu quý
báu cho tác giả trong việc tham khảo, phục vụ nghiên cứu, viết luận văn.

3. Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận về chính quyền địa phương; địa
vị pháp lý của chính quyền địa phương của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa


5
Việt Nam theo quy định của pháp luật trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước;
làm rõ địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo quy định pháp luật hiện hành
(Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản, phân tích, đánh giá
địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, tập trung vào các quy định của pháp luật
hiện hành về chính quyền địa phương; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động
của chính quyền địa phương Việt Nam.
4. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
Thông qua việc nghiên cứu, luận văn nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
về chính quyền địa phương, làm rõ địa vị pháp lý của chính quyền địa phương theo
quy định của pháp luật hiện hành, có so sánh, đối chiếu với mô hình tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương giai đoạn trước đây và tham khảo kinh nghiệm
quốc tế; từ đó đề ra giải pháp đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của
chính quyền địa phương. Thông qua việc nghiên cứu, phân tích các quy định mới
trong Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, tác giả
muốn chứng minh rằng, sự ra đời của hai văn bản quy phạm pháp luật này đã góp
phần quan trọng trong việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương phù hợp với
thực tiễn nước ta, giúp phát huy tính chủ động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của các cấp chính quyền địa phương.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề như sau:
- Nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền địa

phương: khái niệm, chức năng, nhiệm vụ, phân định thẩm quyền giữa trung ương và
địa phương, mô hình chính quyền địa phương một số nước trên thế giới hiện nay.
- Tập trung phân tích nội dung các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật
tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về địa vị pháp lý của chính quyền địa
phương trên cơ sở so sánh, đối chiếu các quy định pháp luật trong các giai đoạn
trước về chính quyền địa phương.


6
- Đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa
phương của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và trong giai
đoạn tiếp theo.
6. Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu là các quan điểm của chủ nghĩa
Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập quốc tế, cải cách
bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, tác giả cũng sử dụng quan điểm khoa học được rút
ra từ một số công trình nghiên cứu khoa học. Ngoài ra, luận văn có sử dụng hệ
thống các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp lịch sử, phân tích, tổng
hợp, so sánh, thống kê, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phương pháp xã hội học…
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền địa phương, luận
văn đã phân tích, đánh giá các quy định pháp luật quy định về chính quyền địa
phương của nước ta qua các giai đoạn tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó tập trung
phân tích, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về địa vị pháp lý của chính quyền
địa phương. Có thể nói, kể từ khi Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 ra đời và có hiệu lực thi hành thì đây là một công trình
nghiên cứu có tính mới, đảm bảo ý nghĩa khoa học và thực tiễn đối với quá trình cải
cách, tổ chức bộ máy nhà nước.
8. Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn được thể hiện trong 3 Chương:
Chƣơng 1. Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương
Chƣơng 2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương của Nhà nước
Việt Nam
Chƣơng 3. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương ở Việt Nam hiện nay


7

Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1. Tổng quan về chính quyền địa phƣơng
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Để quản trị đất nước, các quốc gia trên thế giới đều chia nhỏ lãnh thổ của
mình thành những khu vực có địa giới hành chính nhất định, gắn với đặc điểm về
điều kiện tự nhiên, kinh tế, lịch sử, văn hóa, xã hội cũng như kỹ thuật quản trị của
mỗi quốc gia. Bản chất của sự ra đời một thực thể gọi là địa phương có thể tiếp cận
từ sự hình thành mang tính tự nhiên của một cộng đồng dân cư và từ việc hình
thành các địa phương để chăm lo công việc chung của cộng đồng. Ở hầu hết các
quốc gia trên thế giới, chính quyền nhà nước đều chia thành CQTW và CQĐP. Và
dù theo mô hình nhà nước liên bang hay đơn nhất thì đều có hệ thống CQĐP để
thực thi việc quản trị một phạm vi lãnh thổ nhất định. Các hoạt động quản lý địa
phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức khác
nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý. Một mặt, các địa
phương thực hiện những công việc của trung ương trong khuôn khổ quy định của
pháp luật; mặt khác, địa phương còn chủ động giải quyết những vấn đề cụ thể đặt ra
tại địa phương. Bởi vì mỗi địa phương có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh
tế, xã hội, truyền thống văn hóa, phong tục, tập quán… nên CQTW không thể hiểu

rõ đầy đủ các vấn đề của từng địa phương.
CQĐP lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng
quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Đây là một hệ
thống phức tạp không chỉ bởi tính phức tạp trong các cấu trúc hành chính lãnh thổ
mà còn bởi tính chất hoạt động rất khác nhau trong các điều kiện lịch sử, phạm vi
và giới hạn thẩm quyền khác nhau. Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử
dụng tương đối rộng rãi và phổ biến ở nước ta, đặc biệt trong các văn kiện của
Đảng, các sách báo chính trị pháp lý cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng
và Nhà nước ta ở trung ương và địa phương1. Tuy nhiên, thuật ngữ này mới được sử
1

Văn kiện Đại hội lần thứ IX, năm 2001 của Đảng; Văn kiện Đại hội lần thứ X, năm 2006 của Đảng; Nghị
quyết Trung ương 5 khóa X năm 2007; Văn kiện Đại hội lần thứ XI, năm 2011 của Đảng; Nghị quyết Trung


8
dụng chính thức từ khi có Hiến pháp năm 2013 và đặc biệt là được quy định cụ thể
trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003); trước đó được sử dụng một lần duy nhất tại Luật tổ chức CQĐP năm 1958.
Trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật, các
văn bản pháp luật hiện hành không giải thích khái niệm này. Theo Từ điển Tiếng
Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: “1. Bộ máy điều hành, quản lý công
việc nhà nước ở các cấp. 2. Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các
cấp”. Chính quyền theo nghĩa này gắn với từ “địa phương”, để thực hiện quyền lực
nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy
quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính – lãnh thổ được gọi là CQĐP. Phần
lớn các nhà khoa học nghiên cứu về hành chính nhà nước đều cho rằng “chính
quyền địa phương” được hiểu là “bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp
tỉnh, huyện, xã, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này”.
Ở Việt Nam, CQĐP là một khái niệm chưa được pháp lý hóa và thường được

hiểu gồm HĐND và UBND. CQĐP ở Việt Nam được coi là chính quyền “cấp dưới”
của CQTW, là bộ phận cấu thành có vị trí quan trọng của bộ máy nhà nước thống
nhất từ trung ương đến địa phương mà ở cấp trung ương là Quốc hội và Chính phủ,
là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa
phương. Về nguyên tắc, các cơ quan CQĐP phải do nhân dân địa phương trực tiếp
bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa
phương theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, không phải mọi cơ quan nhà nước
được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa
phương đều thuộc cơ cấu tổ chức của CQĐP (Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân
dân,cơ quan của các Bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương…). Vì những cơ
quan này không do nhân dân địa phương thành lập ra mà là do các cơ quan Nhà
nước ở trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động. Các cơ quan CQĐP ở nước ta
thực hiện việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, được tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền
ương 2 khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992;
Kết luận số 20-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XI về việc tổng kết thi hành Hiến
pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992; Chương trình tổng thể cải cách
hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010..v.v..


9
theo quy định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở
nhằm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự
kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Tính quyền lực Nhà nước của CQĐP không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và
vai trò của các cơ quan CQĐP trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống
nhất của nhân dân mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của CQĐP trong
việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa
phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương nói riêng. Đặc biệt là giá trị pháp lý của các văn bản do CQĐP ban hành và

thẩm quyền của các cơ quan CQĐP trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành
Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được quy định bởi tính quyền lực nhà
nước của các cơ quan CQĐP.
CQĐP ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư cách là bộ phận cấu
thành của bộ máy nhà nước thống nhất, CQĐP thay mặt nhà nước tổ chức quyền
lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương. Mặt khác, CQĐP lại là cơ
quan do nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm
vụ ở địa phương. Có thể xác định mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam thể hiện trên
hai điểm cơ bản sau: Một là, mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là
HĐND và UBND. Hai là, giữa CQĐP và CQTW và giữa các cấp CQĐP không có
tính độc lập cao mặc dù việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương,
giữa các cấp CQĐP đã được ghi nhận.
Từ những phân tích trên có thể hiểu: CQĐP là một bộ phận hợp thành của
chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, được thành lập, tổ chức và hoạt
động theo quy định của pháp luật, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà
nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ
quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện
quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND…) nhằm quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân


10
chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của
cả nước2.
1.1.2. Cấp chính quyền địa phương
Mỗi cấp CQĐP thường có một cơ quan hội đồng dân cử và một cơ quan
hành chính nhà nước được thiết lập theo cách thức nhất định. Nhưng cũng có thể
CQĐP chỉ có một cơ quan hội đồng hoặc một cơ quan hành chính nhà nước. Đối

với nước ta, trong quá trình tổ chức chính quyền ở địa phương, một cấp chính quyền
thường có cả HĐND và UBND (hoặc tên gọi khác) nhưng không nhất thiết đơn vị
hành chính nào cũng phải là một cấp chính quyền với hai loại cơ quan kể trên. Tổ
chức cấp chính quyền như thế nào tùy thuộc vào đặc điểm các yếu tố địa lý, kinh tế
- xã hội, quan niệm về bộ máy nhà nước, kinh nghiệm thực tiễn, cải cách…
Khái niệm CQĐP lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý được hiểu
bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Cấp CQĐP bao gồm
HĐND và UBND. Như vậy, cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay gồm HĐND và
UBND ở 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 58 tỉnh và 05 thành phố trực thuộc
trung ương), 713 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 546 huyện, 49 quận, 51 thị xã,
67 thành phố thuộc tỉnh) và 11.162 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 8978 xã, 1581
phường và 603 thị trấn)3.
Chính quyền cấp tỉnh được xem là cấp CQĐP cao nhất có vị trí quan trọng
trong hệ thống cơ cấu các cơ quan CQĐP, là cấp trực tiếp thể chế hóa, chuyển tải
các chủ trương, chính sách của trung ương xuống địa phương, quan hệ và chịu sự
chỉ đạo của CQTW. Do vậy cấp tỉnh được xem là một cấp chính quyền có chức
năng và nhiệm vụ quan trọng bao quát một địa bàn dân cư rộng lớn với các đặc
điểm lịch sử, kinh tế, văn hóa xã hội và chính trị phức tạp. Chính vì vậy, HĐND và
UBND cấp tỉnh cần phải có mô hình tổ chức thích hợp với đầy đủ thẩm quyền và
khả năng quản lý, điều hành, giúp trung ương quản lý tất cả các mặt của đời sống xã
hội, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, đồng thời bảo đảm tôn trọng, ý chí,
2

Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa
phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013, tr. 20
3
Theo Báo cáo thống kê của Bộ Nội vụ (Vụ Chính quyền địa phương) tính đến hết tháng 5/2015

11
nguyện vọng và lợi ích của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi lãnh thổ rộng
lớn. Vai trò này của chính quyền cấp tỉnh được thể hiện trong việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương. Chính quyền cấp tỉnh còn là cấp lãnh đạo trực tiếp, phối hợp, chỉ đạo các
cấp chính quyền trực thuộc trong tỉnh để các cấp chính quyền này thực hiện đúng
chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Trong khi đó, cấp huyện thực chất là
một cấp trung gian, là cầu nối giữa cấp tỉnh và cấp xã. Chính quyền cấp huyện về
nguyên tắc chỉ còn là cấp có nhiệm vụ đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra các chính quyền
xã trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của chính quyền cấp
trên và có thẩm quyền giải quyết một số vấn đề do chính quyền cấp tỉnh giao cho
theo quy định của pháp luật…Vì vậy, HĐND và UBND cấp huyện cần được tổ
chức với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với tính chất trung
gian này. Có nhiều ý kiến cho rằng, mô hình tổ chức cấp huyện không nhất thiết
phải có HĐND, tức là gồm hai cấp CQĐP đầy đủ như cấp tỉnh hay cấp xã.
Chính quyền cấp xã được xem là cấp chính quyền thấp nhất ở cơ sở gắn bó
mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân
dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành công việc
hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật. Do đó, HĐND và
UBND cấp xã cần được tổ chức một cách đặc thù với thẩm quyền, nhiệm vụ, chức
năng khác biệt với chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện, đặc biệt cần chú trọng để
đảm bảo phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt khác. Chính quyền cấp xã phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực
của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó, đồng thời
phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân.
Tổ chức CQĐP hiện nay ở nước ta đang được xây dựng theo mô hình có đầy
đủ HĐND và UBND ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã, trong đó UBND tồn tại với tư
cách là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, do HĐND cùng cấp bầu ra. Trong
khi đó, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này, nhất là hiệu quả hoạt động của
HĐND ở một số cấp rất hạn chế do nhiều nguyên nhân khác nhau. Vì vậy, cần
nghiên cứu để có cơ sở lý luận và thực tiễn đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động

của CQĐP cho phù hợp.


12
1.1.3. Địa vị pháp lý của chính quyền địa phương
Địa vị pháp lý của CQĐP có mối quan hệ gắn kết với địa vị pháp lý của cơ
quan nhà nước. Địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước là một khái niệm pháp lý trong
đó phản ánh vị trí của cơ quan trong tổng thể bộ máy nhà nước theo quy định của páp
luật, thể hiện ở nhiều nội dung như cấp của cơ quan đó (cấp trung ương hay địa
phương); trình tự thành lập (được bầu hay được lập ra); chức năng, nhiệm vụ của cơ
quan; chế độ trách nhiệm; thẩm quyền của cơ quan (phạm vi quyền, nghĩa vụ cũng như
phạm vi hiệu lực của các quyết định của các cơ quan đó); nguồn tài chính phục vụ cho
hoạt động của cơ quan; biểu tượng nhà nước mà cơ quan đó được sử dụng…v.v..
Địa vị pháp lý của CQĐP phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản như: hình thức
cấu trúc nhà nước, mô hình tổ chức CQĐP, mức độ phân cấp quản lý nhà nước,
trình độ dân chủ của xã hội, sự phát triển kinh tế của các địa phương…Địa vị pháp
lý của CQĐP bao gồm những nội dung sau:
- Vị trí của CQĐP trong hệ thống tổ chức chính quyền nhà nước thống nhất;
- Trình tự thành lập: tùy thuộc vào từng mô hình, nó có thể do CQTW lập ra
hoặc do nhân dân địa phương thiết lập;
- Chức năng của CQĐP;
- Chế độ trách nhiệm: chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương và trước
nhân dân địa phương;
- Phạm vi tác động của thẩm quyền: có giới hạn trong phạm vi địa phương
với các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương; hiệu lực các quyết định của CQĐP
có tác động trong không gian địa phương;
- Nguồn tài chính: theo chế độ ngân sách của mỗi quốc gia nhưng nói chung,
CQĐP có sự độc lập nhất định về ngân sách.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu địa vị pháp lý của CQĐP là tổng thể các
quy định của pháp luật quy định về vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức, chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò và mối quan hệ pháp lý của CQĐP với các cơ quan
khác của nhà nước.


13
1.1.4. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
Chức năng của CQĐP là những chức trách, nhiệm vụ mà CQĐP đảm nhiệm
do Hiến pháp và pháp luật quy định, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế xã hội.
Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP.
Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ
quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Tuy
nhiên, chức năng của CQĐP được thể hiện trên ba phương diện: (i) thực hiện nhiệm
vụ quản lý nhà nước tại địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, tổ chức
thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên,
duy trì phát triển và tăng trưởng kinh tế, đảm bảo cho sự ổn định về chính trị, xã
hội, giữ vững quốc phòng an ninh của mỗi quốc gia; (ii) phối hợp với các cơ quan
tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương, của tỉnh trên địa bàn
và (iii) tổ chức cung cấp các dịch vụ tiện ích cho cộng đồng dân cư, các nhiệm vụ
mang tính tự quản của địa phương.
CQĐP của một quốc gia thường có ba chức năng cơ bản sau:
Thứ nhất, chức năng tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật,
quản lý dân cư trong lãnh thổ
Đây là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của CQĐP. Là trung tâm tổ
chức việc thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của các cơ quan nhà
nước cấp trên tại địa bàn quản lý của mình, CQĐP sử dụng quyền lực nhà nước
được Hiến pháp và pháp luật quy định để quản lý toàn diện (hoặc gần như toàn
diện, trừ những mặt không được phân cấp, phân quyền) các quá trình xã hội diễn ra
trên địa bàn lãnh thổ. Chức năng này được đảm bảo bằng các công cụ pháp luật như
các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP thể hiện trong Hiến

pháp và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Nhà nước cũng bảo đảm các phương
tiện, nguồn lực, trong đó có ngân sách để CQĐP thực hiện chức năng này.
Thứ hai, chức năng đại diện, thay mặt cho cộng đồng dân cư tại địa phương
quyết định các vấn đề của địa phương do luật định


14
Mỗi địa phương có những đặc điểm có tính đặc thù khác nhau (về kinh tế, xã
hội, truyền thống văn hóa, phong tục…); vì vậy bên cạnh chức năng đảm bảo thi
hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, CQĐP còn thực hiện chức năng đại
diện, thay mặt cho cộng đồng dân cư tại địa phương quyết định các vấn đề của địa
phương do luật định. Chức năng, nhiệm vụ này thể hiện tính tự quản của CQĐP
nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế. Để thực hiện chức năng này,
CQĐP phải là chính quyền do cộng đồng dân cư bầu ra, hoặc chỉ bầu cơ quan dân
cử (sau đó cơ quan dân cử sẽ thành lập cơ quan quản lý); hoặc bầu cả cơ quan dân
cử và người đứng đầu cơ quan quản lý (thị trưởng). CQĐP thay mặt cho toàn thể
dân cư trên địa bàn lãnh thổ phát biểu với cơ quan cấp trên về nguyện vọng, mong
muốn của địa phương, phản ánh về những đặc điểm, đặc thù của địa phương, tham
gia vào quá trình hoạch định chính sách của cấp trên để bảo đảm cho chính sách phù
hợp với tình hình, hoàn cảnh thực tế của địa phương. Bên cạnh đó, CQĐP tự mình
đề ra và thực hiện chính sách cho riêng địa phương nhưng không được trái chính
sách chung của nhà nước, của cấp trên.
Thứ ba, chức năng trung tâm điều hòa, phối hợp tất cả các cơ quan nhà
nước đóng trên địa bàn, kể cả cơ quan của trung ương đóng tại địa phương
Thực hiện chức năng này, CQĐP không hẳn chỉ là cánh tay nối dài của trung
ương (hoặc của cấp trên) như ở chức năng thứ nhất, cũng không hoàn toàn vì quyền
lợi cục bộ của cộng đồng dân cư địa phương như ở chức năng thứ hai mà phải biết
dung hòa quyền lực các bên, các ngành, các lĩnh vực, các địa phương lân cận để
đóng vai trò điều phối, hợp lý hóa vì sự phát triển bền vững của địa bàn lãnh thổ.
Để thực hiện vai trò này, CQĐP không hẳn dựa vào quyền lực nhà nước trao cho,

cũng không thể nhân danh vai trò đại biểu của quyền lực nhân dân tại địa phương
mà phải biết phối hợp điều hòa trên cơ sở thuyết phục, dung hòa quyền lợi giữa các
bên. Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ xuất
phát từ chính yêu cầu của chức năng này.
1.1.5. Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương
1.1.5.1. Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương


15
Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và các địa phương là đòi hỏi khách
quan, là nhu cầu tất yếu của mỗi nhà nước và phụ thuộc chế độ chính trị, cấu trúc
nhà nước, trình độ phát triển kinh tế - xã hội... Điều này xuất phát từ khả năng hạn
chế của CQTW trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa
phương, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô và có những địa phương có điều
kiện phát triển mạnh, có xu hướng tự chủ, không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào
CQTW. Phân cấp cho CQĐP là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương
theo quyền hạn thực hiện phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho
cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc CQĐP để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả
hơn. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền
hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách
thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật
hoặc bằng các quyết định cụ thể. Cơ quan thực hiện việc phân cấp phải bảo đảm
nguồn lực và các điều kiện khác, đồng thời kiểm tra việc thực hiện của cơ quan cấp
dưới. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ
máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc
nhất định của nhà nước. Nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước
mỗi cấp được xác định đảm bảo hợp pháp và hợp lí, căn cứ vào vị trí, tính chất và
chức năng trong bộ máy nhà nước, thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của
cơ quan nhà nước đó, cụ thể: (i) Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc
quyền cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo

nguyên tắc các công việc được trao trọn gói cho từng cấp quản lý, có nghĩa là: việc
của cấp này sẽ không thuộc việc của cấp khác; (ii) Để thực hiện các quyền, các
công việc tương ứng thì từng cấp được trao quyền về ngân sách, tài chính độc lập
với cấp khác; (iii) Quyền về tổ chức nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm
vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ công do mình đảm nhiệm.
Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính – lãnh thổ quyền tự quyết
định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực khác nhau của
đời sống xã hội. Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm
và nguồn lực của mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện


16
thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan hành chính…
Chẳng hạn như ở nước ta là HĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn của
UBND. Tuy nhiên, hoạt động của các cơ quan CQĐP vẫn phải luôn đặt dưới sự
kiểm tra, giám sát cần thiết của CQĐP. Phân cấp thường được thực hiện ở các
phương diện cơ bản như phân cấp về chính trị, phân cấp về hành chính, phân cấp về
ngân sách, phân cấp về kinh tế… tùy thuộc mỗi quốc gia, mỗi giai đoạn phát triển.
Phân quyền được hiểu là sự phân chia, phân công, phân hóa quyền hạn mà
trong đó có quyền tuyệt đối của trung ương và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của CQĐP. Việc phân quyền một cách rõ ràng sẽ tránh được tình trạng đùn đẩy
không muốn thực hiện hoặc tranh nhau thực hiện đối với một số công việc nhất định
của nhà nước. Trên cơ sở phân công hợp lý về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan
nhà nước sẽ là tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, trách nhiệm, hiệu quả trong hoạt
động của mỗi cơ quan nhà nước trên thực tế.
Theo chiều ngang, quyền lực nhà nước thường được phân chia thành ba quyền
cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và tương ứng với mỗi
quyền giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau cùng cấp thực hiện là cơ quan đại diện
(Nghị viện, Quốc hội), cơ quan quản lý (Chính phủ), cơ quan xét xử (Tòa án). Phân

quyền theo chiều ngang là phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành cơ chế kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau để
tránh sự chồng chéo, trùng lắp và sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước cùng cấp.
Phân quyền theo chiều dọc là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp
chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc
can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh
tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa
là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền
lực. Ví dụ, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các
cơ quan hành chính nhà nước ở các địa phương; sự phân công giữa các cơ quan tư
pháp trong việc thực hiện quyền tư pháp (giữa công an, viện kiểm sát, toà án); sự
phân công giữa các cơ quan tòa án với nhau về thẩm quyền xét xử, giải quyết các vụ
việc (giữa toà án nhân dân tối cao, tòa án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp


17
huyện); sự phân công giữa các tòa trong cùng một tòa án (giữa tòa hình sự, tòa dân
sự, tòa kinh tế, tòa hành chính…). Như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện
sự phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ
quan nhà nước cấp dưới.
Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp, phân
quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kì phát triển
sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP ở các quốc gia là rất
đa dạng, phong phú và mỗi cách thức đều có những ưu điểm, hạn chế nhất định.
Tùy theo mức độ phân cấp thẩm quyền trong quá trình đó, Ngân hàng Thế giới
(World Bank) đã đề xuất một số cách thức phân loại mà về cơ bản có ba hình thức.
Thứ nhất, tản quyền – là hình thức đơn giản nhất của phân cấp thẩm quyền, trong
đó quyền ra chính sách nằm ở cấp trung ương và các cơ quan thừa hành ở trung
ương có các văn phòng đại diện cấp cao đặt tại các vùng địa phương để thực thi
hoặc giám sát quá trình thực thi chính sách. Thứ hai, phân cấp tuyệt đối – là hình

thức cao nhất của quá trình phân cấp thẩm quyền, tức là các chức năng được phân
cấp cho địa phương sẽ được thực hiện toàn quyền bởi cơ quan đại diện ở địa
phương và cơ quan chấp hành của chính nó. Thứ ba, là hình thức ủy quyền, chủ yếu
áp dụng đối với lĩnh vực dịch vụ công, trong đó có các dịch vụ công sẽ được chuyển
cho các tổ chức dịch vụ nửa nhà nước thực hiện và chịu trách nhiệm trước cơ quan
ủy quyền. Ngoài ra, cũng có thể thấy có một hình thức phân cấp thẩm quyền thứ tư,
trong đó thẩm quyền ra chính sách nằm ở trung ương nhưng trung ương phân cấp
thẩm quyền thực thi xuống địa phương và kiểm tra quá trình thực hiện chính sách
đó ở địa phương. Về mức độ phân cấp, hình thức này nằm giữa hình thức thứ nhất
và hình thức thứ hai và có thể được gọi là hình thức phân cấp “bán tuyệt đối”4.
1.1.5.2. Mục đích, ý nghĩa của phân cấp, phân quyền giữa trung ương và
địa phương
Việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương nhằm phát huy
tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên cơ sở
4

Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa
phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013, tr. 50


18
phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính
quyền nhà nước. Mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt
của CQTW, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nhằm phục vụ tốt hơn nhu
cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương và
phát huy thế mạnh của mỗi địa phương. Do vậy, việc phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương một cách hợp lý sẽ có những tác động tích cực như:
- Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt
hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định

của các cơ quan nhà nước các cấp;
- Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân thông
qua việc ủy quyền cho CQĐP thực thi chức năng cung cấp dịch vụ công, từ đó hạn
chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan trung ương;
- Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được cung
cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm
bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của CQĐP;
- Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác
điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư…của CQĐP, trên cơ sở
đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát
huy được thế mạnh của mỗi địa phương;
- Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải
quyết các công việc của các cơ quan CQĐP;
- Cho phép có đại diện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các nhóm
lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau…vào quá trình ra quyết
định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của mỗi địa phương;
- Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua
việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các
chương trình, kế hoạch và hoạt động của nhà nước địa phương ở các cấp khác nhau;


19
- Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội…mới nảy sinh,
từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn
đối với mỗi địa phương.
Tuy nhiên, nếu thực hiện không hợp lý việc phân cấp, phân quyền cũng dẫn
đến một số hạn chế như: Làm tổn hại nền dân chủ xã hội thông qua việc trao cho
những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn (nhiều khi vượt ra ngoài
sự kiểm soát của CQTW); làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho
các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi

chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương; chất lượng của
những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì CQĐP thiếu
năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ
đó; làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả
năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước,
có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc giữa địa phương
với địa phương; có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp CQĐP bị quá tải vì phải
thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được. Hoặc làm
cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy CQĐP tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng
phí nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước; tạo ra những cạnh tranh mới hoặc kích
thích những cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau về các vấn đề khác
nhau của đời sống xã hội; làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc
trao quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương….
1.1.6. Khái niệm tự quản địa phương
Sự phân loại các mức độ phân cấp đưa đến khái niệm chính quyền tự quản
địa phương. “Tự quản” hiểu theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý
công việc, không cần có ai điều khiển”, “là một phương thức quản lý mở rộng dân
chủ trên những mức độ khác nhau”. Tự quản địa phương cũng có thể được hiểu là
cơ chế mà bằng Hiến pháp và pháp luật, nhà nước trung ương chuyển giao cho
CQĐP những quyền hạn tương đối độc lập để thực hiện công việc quản lý trong