Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh quảng ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

LÊ THỊ THANH TUYẾN

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành: Kinh tế Phát triển
Mã số: 60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. Ninh Thị Thu Thủy

Đà Nẵng - Năm 2012


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Lê Thị Thanh Tuyến


ii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Mục tiêu nghiên cứu

2

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2

4. Phương pháp nghiên cứu

3

5. Bố cục đề tài

3

6. Tổng quan nghiên cứu đề tài

3

CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH

7

1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

7

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của chi ngân sách nhà nước

7

1.1.2. Bản chất chi ngân sách nhà nước

10

1.1.3. Chức năng của chi ngân sách nhà nước

10

1.1.4. Vai trò của chi ngân sách nhà nước

12

1.1.5. Nội dung chi ngân sách nhà nước

12

1.2. CHI NGÂN SÁCH TỈNH TRONG HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC

14

1.2.1. Cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về chi ngân sách

15

1.2.2. Vai trò của quản lý chi ngân sách tỉnh

17

1.2.3. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước

18

1.3. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 19
1.3.1. Lập dự toán chi ngân sách nhà nước

19

1.3.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước

22

1.3.3. Quyết toán chi ngân sách nhà nước

24

1.3.4. Kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chi ngân sách nhà nước

27


iii

1.4. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC CẤP TỈNH

28

1.4.1. Điều kiện tự nhiên

28

1.4.2. Điều kiện kinh tế - xã hội

29

1.4.3. Nhận thức và ý thức chấp hành của các cơ quan, đơn vị sử dụng
ngân sách trên địa bàn

30

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG NGÃI

31

2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ – XÃ HỘI TỈNH QUẢNG NGÃI

ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC
2.1.1. Điều kiện tự nhiên

31
31

2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế-xã hội tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn
2007-2011

32

2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC TỈNH QUẢNG NGÃI

41

2.2.1. Thực trạng công tác lập và giao dự toán chi ngân sách nhà nước
tại tỉnh Quảng Ngãi

41

2.2.2. Chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước

54

2.2.3. Quyết toán chi ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Ngãi

61

2.2.4. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán quá trình quản lý và sử
dụng ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi

69

2.3. ĐÁNH GIÁ THÀNH CÔNG VÀ HẠN CHẾ TRONG CÔNG TÁC
QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI

71

2.3.1. Những kết quả đạt được trong công tác quản lý chi ngân sách
nhà nước tại Quảng Ngãi

71


iv

2.3.2. Những hạn chế tồn tại trong quản lý chi ngân sách nhà nước tại
Quảng Ngãi
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại

72
74

2.3.4. Những kinh nghiệm rút ra từ quá trình quản lý chi ngân sách
tỉnh Quảng Ngãi

76

CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG
TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH QUẢNG
NGÃI
3.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU, ĐỊNH HƯỚNG VỀ QUẢN LÝ CHI

77

NGÂN SÁCH TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI

77

3.1.1. Quan điểm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước 77
3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước
tại Quảng Ngãi

79

3.1.3. Định hướng hoàn thiện công tác chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi 83
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG
TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NGÃI

84

3.2.1. Hoàn thiện công tác lập dự toán chi ngân sách nhà nước

84

3.2.2 Hoàn thiện công tác chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước

85

3.2.3. Hoàn thiện công tác quyết toán ngân sách nhà nước

88

3.2.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong quản lý và sử
dụng kinh phí ngân sách nhà nước

92

3.2.5. Hoàn thiện cơ chế quản lý, điều hành chi ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh
3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
3.3.1. Sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước

94
100
100

3.3.2. Nâng cao địa vị pháp lý của các cơ quan trong hệ thống tài
chính

101


v

3.3.3. Cần có chế tài xử lý các trường hợp vi phạm, không chấp hành
chế độ quản lý chi ngân sách nhà nước

101 3.3.4. Hiện đại

hoá công nghệ thanh toán trong nền kinh tế quốc dân 102
KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN

103
105


vi

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CP

: Chính phủ

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KBNN

: Kho bạc Nhà nước

KH

: Kế hoạch

NS

: Ngân sách

NSNN

: Ngân sách nhà nước

SN

: Sự nghiệp

TH

: Thực hiện

UBND

: Uỷ ban nhân dân

XDCB

: Xây dựng cơ bản


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

bảng

Tên bảng

Trang

2.1.

Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu của tỉnh Quảng Ngãi

34

2.2.

Cơ cấu kinh tế trong tổng sản phẩm

35

2.3.

Vốn đầu tư so với tổng sản phẩm giai đoạn (2007 –
2011)

37

Tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư phát triển
(2007- 2011)

38

Chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2007-2011
phân theo cấp ngân sách

55

Chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2007-2011
phân theo nội dung kinh tế và kết cấu nguồn chi

56

Chi đầu tư XDCB ngân sách tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn
2007-2011

58

Chi thường xuyên Ngân sách tỉnh Quảng Ngãi giai
đoạn 2007-2011

59

Quy trình quyết toán chi ngân sách nhà nước tỉnh
Quảng Ngãi

61

Dự toán và quyết toán chi đầu tư XDCB tại tỉnh Quảng
Ngãi giai đoạn 2008-2010

65

Dự toán và quyết toán chi thường xuyên NSNN giai
đoạn 2009-2011

67

2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
2.8.
2.9.
2.10.
2.11.


viii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
hình

Tên hình

Trang

2.1.

Tốc độ tăng trưởng kinh tế ( GDP) giai đoạn 2007 – 2011

36

2.2.

Qui trình lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm

44

2.3.

Quy trình phân bổ giao kinh phí dự toán chi thường
xuyên

49

2.4.

2.5.

Quy trình phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng năm cho các
dự án thuộc nguồn vốn ngân sách trung ương và địa
phương tại Quảng Ngãi

51

Quy trình phân bổ NSNN bằng lệnh chi tiền, kinh phí uỷ
quyền, ghi thu – ghi chi

53

ix


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hệ thống tài chính quốc gia, NSNN là khâu chủ đạo, là điều kiện
vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Đồng
thời NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nước để điều chỉnh vĩ mô đối với
toàn bộ đời sống kinh tế xã hội và đảm bảo an ninh quốc gia.
NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ
nhằm huy động cao nhất mọi nguồn lực của nền kinh tế xã hội để phục vụ
chiến lược phát triển kinh tế xã hội.
Trong những năm qua, công tác quản lý, điều hành chi ngân sách Nhà
nước đã có những đóng góp tích cực vào việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của Quảng Ngãi. Hoạt động quản lý chi ngân sách đã góp phần giải
phóng sức sản xuất của mọi thành phần kinh tế, phát huy được thế mạnh của
địa phương, tạo đà cho sản xuất phát triển, giải quyết công ăn việc làm, đảm
bảo công bằng an sinh xã hội và giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã
hội trên địa bàn. Cơ cấu chi đầu tư phát triển dần được cải thiện theo hướng
tích cực. Quảng Ngãi đã quan tâm dành mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển
để tăng cường đầu tư hạ tầng cơ sở, các tuyến đường, giao thông nông thôn,
đặc biệt là giao thông ở các vùng miền núi… Đảm bảo đủ nhu cầu về tăng
lương, các chế độ của Nhà nước, mua sắm, sửa chữa, thực hiện các chính sách
xã hội và phục vụ các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của tỉnh... Tuy nhiên,
bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý chi ngân sách vẫn còn một
số hạn chế, tồn tại như công tác quản lý chi ngân sách tại địa bàn tỉnh trong
thời gian qua chưa được quan tâm chỉ đạo chặt chẽ; phân bổ vốn đầu tư còn
dàn trải, không gắn với kế hoạch vốn; công tác quản lý tạm ứng vốn thanh
toán còn lỏng lẻo, tạm ứng vốn cho nhà thầu tỷ lệ lớn, kéo dài nhiều năm

nhưng chưa thu hồi dứt điểm cho NSNN, làm thất thoát vốn đầu tư; lãng phí,


2

thất thoát, kém hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên; chưa có công cụ,
thước đo hiệu quả việc sử dụng ngân sách đối với các đơn vị thực hiện khoán
chi hành chính; bộ máy ngân sách xã phường còn thiếu, yếu nhất là ở các
huyện miền núi; mối quan hệ giữa các cơ quan Tài chính (cơ quan phân bổ dự
toán) và KBNN (cơ quan kiểm soát chi) trong hệ thống tài chính ở địa phương
vẫn còn sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ trong quá trình chấp hành dự
toán chi ngân sách và kiểm tra, giám sát lẫn nhau làm tăng khối lượng công
việc mà hiệu quả không cao; cùng một khoản chi ngân sách nhưng được hạch
toán trên ba hệ thống tài khoản kế toán; việc phân định trách nhiệm quyền hạn
trong quản lý kiểm soát chi NSNN chưa rõ ràng, còn phân tán, chưa tập trung
đầu mối duy nhất kiểm soát chi qua KBNN.
Từ nhận thức trên, tôi đã chọn đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý chi
ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Ngãi” làm luận văn nghiên cứu với mong
muốn được đóng góp một phần thiết thực vào việc hoàn thiện hơn công tác
quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống những vấn đề lý luận về công tác quản lý chi ngân sách để
làm cơ sở nghiên cứu cho đề tài.
- Phân tích tình hình quản lý chi NSNN tại tỉnh Quảng Ngãi; Rút ra
những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân cơ bản trong công tác quản lý chi
ngân sách của tỉnh.
- Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi
ngân sách của tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian đến.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung khái quát lại những vấn đề về khái niệm, bản chất,

vai trò, cơ chế quản lý chi NSNN. Phân tích ưu nhược điểm, các tồn tại và
nguyên nhân cơ bản trong quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn


3

2007-2011. Rút ra một số kết luận, đề xuất một số biện pháp nhằm hoàn thiện
công tác quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi.
- Đối tượng nghiên cứu: những vấn đề về công tác quản lý chi ngân
sách nhà nước.
- Phạm vi nghiên cứu: Tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2007-2011.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, đường lối, quan điểm của Đảng và Nhà Nước Việt Nam về
quản lý tài chính, ngân sách; kế thừa có chọn lọc các công trình nghiên cứu
khoa học có nội dung gần gũi với đề tài.
Về phương pháp nghiên cứu: vận dụng các phương pháp chung,
phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, tổng hợp so sánh, khái quát
hóa vấn đề, bảng biểu minh họa.
5. Bố cục đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Quảng
Ngãi
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi
ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Ngãi
6. Tổng quan nghiên cứu đề tài
Trong công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế xã hội, quản lý kinh tế
tài chính nói chung, quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng là một công cụ
vô cùng quan trọng của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc điều hành,

quản lý nền kinh tế; là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế theo cơ chế thị
trường, có sự quản lý của Nhà nước. Quản lý chi NSNN hiệu lực, hiệu quả sẽ
góp phần ổn định nền kinh tế tài chính tiền tệ, kiềm chế lạm phát, giải quyết


4

vấn đề an sinh xã hội.
Một số tài liệu, bài viết, công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến
đề tài, đó là:
- “Xử lý bội chi ngân sách nhà nước” của TS. Trần Văn Giao, Tạp
chí Cộng sản 18(162) năm 2008, đã chỉ ra các giải pháp xử lý bội chi NSNN:
Thứ nhất, Nhà nước phát hành thêm tiền. Tuy nhiên, giải pháp này sẽ gây ra
lạm phát nếu nhà nước phát hành thêm quá nhiều tiền để bù đắp bội chi
NSNN. Thứ hai, vay nợ cả trong và ngoài nước. Việc vay nợ nước ngoài quá
nhiều sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài cả về chính trị lẫn kinh tế và
làm giảm dự trữ ngoại hối quá nhiều. Vay nợ trong nước sẽ làm tăng lãi suất,
và cái vòng nợ – trả lãi – bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công, chúng
sẽ kéo theo gánh nặng chi trả của NSNN cho các thời kỳ sau… Thứ ba, tăng
các khoản thu, đặc biệt là thuế có thể sẽ bù đắp sự thâm hụt NSNN và giảm
bội chi NSNN. Tuy nhiên, đây không phải là giải pháp cơ bản để xử lý bội chi
NSNN. Thứ tư, triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên
từ NSNN. Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhưng vô cùng quan
trọng với mỗi quốc gia khi xảy ra bội chi NSNN và xuất hiện lạm phát. Thứ
năm, tăng cường vai trò quản lý nhà nước nhằm bình ổn giá cả, ổn định chính
sách vĩ mô và nâng cao hiệu quả hoạt động trong các khâu của nền kinh tế.
- “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp” của
GS-TS Dương Thị Bình Minh, Nxb Tài chính, 2005 và “Một số vấn đề về
chính sách tài khoá và đầu tư công với mục tiêu ổn định vĩ mô” của
PGS.TS Vũ Nhữ Thăng, Tạp chí quản lý ngân quỹ quốc gia số 113

(11/2011): Hai tài liệu đề cập đến thực trạng quản lý chi tiêu công còn lãng
phí, đầu tư công dàn trãi và thiếu hiệu quả, định hướng và giải pháp cho đầu
tư công ở Việt Nam trong những năm tới: Thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế
quốc gia; thu hút hợp lý các nguồn lực xã hội để tập trung đầu tư cho hạ tầng


5

kinh tế - xã hội; nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính công, đặc
biệt nguồn vốn từ NSNN, thực hiện cơ cấu lại chi NSNN. Công trình đề cập
đến các nhóm giải pháp tiếp tục hoàn thiện thể chế tài chính trong chi tiêu
công (thực hiện cam kết chi NSNN) và đầu tư công ở Việt Nam.
Bên cạnh cạnh đó còn có các thông tư, nghị định như: Thông tư số
59/2003/TT-BTC ngày 23/06/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện
Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Thông tư số 210/2010/TT-BTC ngày
20/12/2010 của Bộ Tài chính quy định về việc quyết toán vốn đầu tư thuộc
nguồn vốn ngân sách nhà nước theo niên độ ngân sách hàng năm; Thông tư số
107/2008/TT-BTC ngày 18/11/2008 hướng dẫn bổ sung một số điểm về quản
lý, điều hành ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/2008/TT-BTC ngày
18/11/2008 của Bộ Tài chính hướng dẫn xử lý ngân sách cuối năm và lập, báo
cáo quyết toán NSNN hàng năm; Thông tư số 212/2009/TT-BTC ngày
6/11/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ kế toán nhà nước áp dụng cho
Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS)…
Từ đó, tôi đã tổng hợp và đưa ra các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu để
hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tỉnh Quảng Ngãi như sau:
Thứ nhất, về mặt lý luận, luận văn hệ thống hoá những vấn đề lý luận
cơ bản về ngân sách nhà nước, quản lý chi ngân sách nhà nước. Đặc biệt luận
văn làm rõ được vị trí, vai trò của quản lý chi ngân sách đã ảnh hưởng, tác
động đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Thứ hai, luận văn thống kê, tổng hợp, phân tích và đánh giá thực trạng
công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2007 –
2011. Qua đó, đã chỉ rõ những kết quả đạt được cũng như những hạn chế, bất
cập và nguyên nhân của những hạn chế trong việc tổ chức thực hiện công tác
quản lý chi ngân sách nhà nước tại Quảng Ngãi.


6

Thứ ba, trên cơ sở những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân đã được
xác định luận văn đưa ra mục tiêu, yêu cầu hoàn thiện, qua đó đề xuất được
các giải pháp cụ thể, giải pháp có tính định hướng nhằm hoàn thiện và nâng
cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý chi ngân sách nhà nước nói chung, đối
với tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong thời gian tới.


7

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
1.1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của chi ngân sách nhà nước
Thuật ngữ “ngân sách” có nguồn gốc từ tiếng la tinh “Budget” có nghĩa
là cái túi hay rộng hơn là nơi tập trung nguồn thu và xuất phát điểm của các
khoản chi. Qua quá trình phát triển, thuật ngữ này được sử dụng phổ biến hơn,
dần dần tách khỏi ý nghĩa ban đầu của nó và hiện nay ngân sách được hiểu là
dự toán về thu nhập và chi tiêu trong một thời gian nhất định của gia đình, của
doanh nghiệp hoặc của Nhà nước.
NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà

nước, gắn liền với kinh tế hàng hóa tiền tệ. Nói một cách khác, sự ra đời của
Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa tiền tệ như những điều kiện cần và
đủ cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN. Luật NSNN (sửa đổi năm
2002) của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xác định ”NSNN là toàn
bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của nhà nước” (Điều 1). [9]
Khái niệm chi tiêu công về cả lý thuyết lẫn thực tế, có quan hệ trực tiếp
và không thể tách rời các hoạt động của nhà nước nhằm hai mục đích chính:
cải thiện phân phối thu nhập trong xã hội, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của
nền kinh tế.
Xét từ góc độ nền kinh tế nói chung (quan điểm kinh tế công cộng), chi
tiêu công được xem là các khoản chi phí gắn liền với việc cung cấp các hàng
hoá và dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội về hàng hoá công cộng. Như


8

vậy nó có thể bao gồm cả chi phí cung cấp hàng hóa dịch vụ từ NSNN lẫn từ
khu vực tư nhân theo quy định của pháp luật. Hay nói cách khác, chi tiêu công
là các khoản chi tiêu của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương,
các doanh nghiệp nhà nước (khu vực nhà nước) và của toàn dân khi cùng
tham gia vào các hoạt động do chính phủ quản lý. Đây là một khái niệm tương
đối rộng và đang dần dần được đưa ra hiện nay.
Chi tiêu công cũng có thể hiểu là giá trị của hàng hoá và dịch vụ được
nhà nước và các cơ quan nhà nước mua sắm. Theo quan điểm này, chi tiêu
công không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước. Chi phí mua
sắm này được trang trải từ nguồn thu thuế, vay nợ trong nước, vay nợ, viện
trợ nước ngoài. [6]
Xét từ góc độ hẹp hơn của chi tiêu công là các khoản chi tiêu của chính

phủ nhằm đạt nhiều mục đích khác nhau: về kinh tế, xã hội lẫn cả mục đích
chính trị. Hoặc đối với các nhà quản lý ngân sách, chi tiêu công có thể được
coi là các khoản chi tiêu được trang trải từ ngân sách các cấp chính quyền từ
trung ương đến địa phương.
Trên thực tế, việc xem xét đánh giá chi tiêu công theo khái niệm bao
gồm cả chi phí của toàn dân cho hàng hoá công cộng là rất khó thực hiện, đặc
biệt đối với các nền kinh tế đang phát triển. Vì vậy thông thường (và ở Việt
Nam) người ta hay xem xét vấn đề chi tiêu công từ góc độ chi tiêu của chính
phủ, hay nói cách khác là chi NSNN cho các lĩnh vực cụ thể.
Như vậy đứng trên quan điểm của các nhà quản lý ngân sách ta có thể
hiểu chi NSNN (hay chi tiêu công) là những khoản chi tiêu do chính phủ hoặc
các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu công ích, chẳng
hạn như: bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp kinh tế, chống
thất nghiệp… hay nói cách khác: “chi của NSNN là quá trình phân phối, sử
dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các chức


9

năng và nhiệm vụ của nhà nước.” [13]
Chi NSNN là các quan hệ tài chính tiền tệ được hình thành trong quá
trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo trang trãi cho các nhu
cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh
tế, xã hội của Nhà nước.
Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN
để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình quản lý,
sử dụng chi tiêu các quỹ này đúng mục đích, kế hoạch.
Theo khái niệm như trên chi NSNN có các đặc điểm chủ yếu sau đây:
- Bản chất của Nhà nước và các chức năng, nhiệm vụ chính trị, kinh tế,
xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ quyết định tính chất, nội dung, quy

mô của chi NSNN. Hay nói cách khác chi NSNN gắn chặt với quyền lực Nhà
nước.
- Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết
định nội dung, cơ cấu, quy mô và mức độ các khoản chi NSNN. Ở Việt Nam
đó là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Chính vì vậy các khoản chi
NSNN mang tính pháp lý cao.
- Hiệu quả các khoản chi NSNN thường được xem xét trên tầm vĩ mô
dựa vào mức độ hoàn thành các chỉ tiêu chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà
nước mà các khoản chi đó đảm nhiệm.
- Các khoản chi NSNN không mang tính bồi hoàn trực tiếp. Đặc điểm
này giúp chúng ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng, các
hoạt động kinh doanh.
- Các khoản chi NSNN gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá
trị như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc
lĩnh vực tiền tệ. Đặc điểm này cho thấy chính sách quản lý, điều hành các
khoản chi NSNN cũng như kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa rất quan trọng đối


10

với chính sách tài khoá, tiền tệ nói riêng và nền kinh tế tài chính nói chung.
- Chi NSNN liên quan đến rất nhiều chủ thể kinh tế, diễn ra liên tục
trên diện rộng toàn Quốc gia và chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố. Do đó
quản lý, kiểm soát chi NSNN là công việc có tính khá phức tạp.
1.1.2. Bản chất chi ngân sách nhà nước
Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực
kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà
nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của
nó là những nhân tố trực tiếp quyết định mức chi, nội dung và cơ cấu chi của
NSNN.

Xét về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ phân phối
lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền
tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở
mang các sự nghiệp văn hoá - xã hội, duy trì hoạt động của bộ máy quản lý
nhà nước và bảo đảm anh ninh quốc phòng.
Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN. Thu NSNN để đảm bảo
nhu cầu chi NSNN, ngược lại sử dụng vốn ngân sách để chi tiêu cho mục tiêu
tăng trưởng kinh tế lại là điều kiện để tăng nhanh thu nhập của ngân sách. Do
vậy, việc sử dụng vốn, chi tiêu ngân sách một cách có hiệu quả, tiết kiệm luôn
luôn được Nhà nước quan tâm.
Chi NSNN gắn liền với việc thực hiện các chính sách kinh tế chính trị,
xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Điều này chứng tỏ các khoản chi của
NSNN có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của một
quốc gia.
1.1.3. Chức năng của chi ngân sách nhà nước
Do tính đặc thù của chi NSNN là luôn gắn liền với Nhà nước và việc
phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế cũng như phát


11

huy tác dụng xã hội trên các khía cạnh cụ thể.
Ba chức năng của chi ngân sách nhà nước gồm: phân bổ nguồn lực, tái
phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
- Chức năng phân bổ nguồn lực: Chức năng phân bổ nguồn lực của chi
NSNN là chức năng mà nhờ vào đó nguồn lực NSNN thuộc quyền chi phối
của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân
nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của
việc sử dụng các nguồn lực đó và bảo đảm cho nền kinh tế phát triển vững
chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát

triển kinh tế xã hội. Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ là
NSNN được tạo lập, được phân phối và sử dụng. Khi sự phân bổ đạt đến tối
ưu sẽ thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế xã hội bằng việc tính
toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ.
- Chức năng phân phối thu nhập: Chức năng phân phối thu nhập là
chức năng mà nhờ vào đó chi NSNN được sử dụng vào việc phân phối và
phân phối lại các nguồn lực tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu
công bằng trong phân phối. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên hai khía
cạnh là công bằng về kinh tế và công bằng về xã hội. Trong chức năng này,
chủ thể phân phối là Nhà nước trên tư cách là người có quyền lực chính trị,
còn đối tượng phân phối là NSNN đã thuộc sở hữu Nhà nước hoặc đang là thu
nhập của các pháp nhân, thể nhân trong xã hội.
- Chức năng điều chỉnh và kiểm soát: Để quản lý một cách hữu hiệu các
hoạt động kinh tế - xã hội thì việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát thường
xuyên là cần thiết và khách quan. Với tư cách là một bộ phận của NSNN, chi
NSNN cũng là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước và thực hiện chức
năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xã hội tất yếu.


12

1.1.4. Vai trò của chi ngân sách nhà nước
Vai trò của chi NSNN được xem xét trên hai khía cạnh: là công cụ đảm
bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước và là công cụ của
Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường.
- Vai trò đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước:
Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồn tài
chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà
nước được đáp ứng bởi công cụ tài chính nhà nước, đặc biệt là NSNN.
- Vai trò trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô: Trong nền

kinh tế thị trường hiện đại, việc đề cao vai trò của nhà nước trong quản lý vĩ
mô nền kinh tế và phát huy vai trò của kinh tế Nhà nước ở một giới hạn hợp lý
là một trong những nhân tố cơ bản để điều tiết sự phát triển của nền kinh tế
nhằm đạt tới ổn định, hiệu quả và công bằng. Do vị trí đặc biệt của mình, chi
NSNN trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan
hệ kinh tế xã hội nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của kinh tế vĩ mô.
1.1.5. Nội dung chi ngân sách nhà nước
Như đã phân tích ở trên, bản chất của chi NSNN là quá trình phân phối
và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo trang trãi cho các nhu cầu chi tiêu của
bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà
nước. Nội dung chi NSNN được thể hiện ở mục đích của việc phân phối và sử
dụng quỹ NSNN.
Như vậy nội dung tổng quát của chi NSNN gồm hai nội dung: Trang
trãi cho các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước và đảm bảo thực hiện các
chức năng kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Trong nền kinh tế thị
trường ở nước ta hiện nay, cách phân loại nội dung chi tiêu NSNN theo tính
chất kinh tế của các khoản chi được sử dụng phổ biến. Đây cũng là cách phân
loại quan trọng nhất, nó trình bày nội dung chi tiêu của Chính phủ để qua đó


13

người ta có thể nhận rõ và phân tích đánh giá những chính sách, chương trình
của Chính phủ thông qua các kinh phí để thực hiện các chương trình chính
sách đó.
Theo tính chất kinh tế, chi NSNN được chia ra các nội dung sau đây:
* Chi thường xuyên: Là những khoản chi không có trong khu vực đầu
tư và có tính chất thường xuyên để bảo đảm cho hoạt động của các cơ quan
nhà nước nhằm duy trì “đời sống quốc gia” [4]. Về nguyên tắc, các khoản chi
này phải được bảo đảm bằng các khoản thu không mang tính hoàn trả (thu

trong cân đối) của NSNN.
Chi thường xuyên bao gồm :
- Chi cho các cơ quan nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ được
giao phó đảm bảo hoạt động của bộ máy Nhà nước.
- Chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội để bảo vệ chủ quyền quốc
gia.
- Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước; chi cho các hoạt động sự
nghiệp kinh tế; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo; chi sự nghiệp y tế, văn hoá, xã
hội, thông tin tuyên truyền, thể dục thể thao và các sự nghiệp khác; chi cho
chương trình mục tiêu về y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá xã hội… Cho hỗ trợ
quỹ bảo hiểm xã hội; chi đảm bảo hoạt động của Đảng và các tổ chức chính trị
xã hội; chi trả lãi tiền vay của Chính phủ; các khoản chi thường xuyên khác.
* Chi đầu tư phát triển: Là tất cả các chi phí làm tăng thêm tài sản quốc
gia, bao gồm:
- Chi đầu tư xây dựng các công trình, dự án, phát triển cơ sở hạ tầng
kinh tế xã hội.
- Chi mua sắm máy móc, thiết bị.
- Chi xây dựng mới và tu bổ công sở, đường sá, kiến thiết đô thị.


14

- Chi cho việc thành lập các doanh nghiệp nhà nước, góp vốn vào các
công ty, góp vốn vào các đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh.
- Các chi phí chuyển nhượng đầu tư.
- Những chi phí đầu tư liên quan đến sự tài trợ của nhà nước dưới hình
thức cho vay ưu đãi hoặc trợ cấp cho những pháp nhân kinh tế công hay tư để
thực hiện các nhiệm vụ đồng loại với các nhiệm vụ nêu trên, nhằm thực hiện
chính sách phát triển kinh tế của nhà nước.
* Chi khác bao gồm: Chi bổ sung quỹ dự trữ nhà nước; chi bổ sung

ngân sách cấp dưới; chi viện trợ; chi trả nợ gốc các khoản vay của chính phủ.
Ngoài ra còn có thể phân loại chi NSNN theo các ngành kinh tế, theo
tính chất của quá trình tái sản xuất xã hội.
1.2. CHI NGÂN SÁCH TỈNH TRONG HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC
Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức
bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước
nhiều cấp là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp.
Phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước ta hiện
nay, hệ thống NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp
chính quyền địa phương (ngân sách địa phương). Ngân sách địa phương gồm:
Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân
sách cấp tỉnh); Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là ngân sách cấp huyện); Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung
là ngân sách cấp xã).
Ngân sách địa phương chịu trách nhiệm quản lý chi NSNN địa phương,
đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của
chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương. Chính quyền cấp


15

tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác thế mạnh trên địa
bàn địa phương để đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp mình.
Ngân sách cấp huyện, do chính quyền cấp huyện tổ chức thực hiện
quản lý chi theo quy định phân cấp của tỉnh nhằm khai thác tốt nguồn thu để
đảm bảo nhiệm vụ chi ngân sách cấp mình.
Ngân sách cấp xã, phường do chính quyền cấp xã phường tổ chức thực
hiện theo quy định của cấp huyện nhằm đảm bảo các nhiệm vụ phát sinh trên

địa bàn địa phương mình quản lý.
1.2.1. Cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về chi ngân sách
a. Sự cần thiết phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý chi NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo
phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính
quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương mà còn tạo điều kiện phát
huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả
nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa chi NSNN được tốt hơn, điều
chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các
cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô
của chi NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý chi ngân sách còn có tác động
thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế - xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
b. Nội dung phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước
Tùy thuộc vào nhiệm vụ được giao và chức trách quản lý của từng cấp
chính quyền Nhà nước, nói chung các cấp NSNN đều thực hiện các nhiệm vụ
chi tiêu sau đây:
+ Chi thường xuyên
+ Chi đầu tư phát triển
+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới (trừ ngân sách cấp xã)