Quyền khiếu nại, tố cáo theo hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa việt nam

LỜI CẢM ƠN
Để có thể hoàn thành luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh sự
nỗ lực, cố gắng của bản thân còn có sự giúp đỡ nhiệt tình của các thầy cô. Em
xin chân thành tỏ lòng biết ơn đến Thầy PGS. TS Vũ Công Giao, người luôn
hết lòng hướng dẫn, giúp đỡ em hoàn thành luận văn này. Em cũng xin bày tỏ
lòng biết ơn đến toàn thể các thầy cô trong Khoa Pháp luật Hành chính - Nhà
nước và Khoa Đào tạo Sau đại học Trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình
truyền đạt những kiến thức quý báu cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất
cho em trong suốt quá trình học tập nghiên cứu cho đến khi thực hiện đề tài
luận văn.
Học viên

Đào Thị Thanh Hƣơng


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Nội dung trong luận văn này là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn trực
tiếp của PGS. TS. Vũ Công Giao. Các tài liệu tham khảo đã được trích dẫn và
nêu rõ nguồn trong phần danh mục tài liệu tham khảo.
Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận
văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đào Thị Thanh Hƣơng


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BLTTDS

Bộ luật tố tụng dân sự

BLTTHS

Bộ luật tố tụng hình sự

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

ĐVSNCL

Đơn vị sự nghiệp công lập

TAND

Tòa án nhân dân

TTHC

Tố tụng hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1
CHƢƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIỀU NẠI,
QUYỀN TỐ CÁO ......................................................................................................... 6
1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo .......................................................................... 6
1.1.1. Khái niệm khiếu nại ................................................................................. 6
1.1.2. Khái niệm tố cáo ...................................................................................... 8
1.2. Khái niệm quyền khiếu nại, quyền tố cáo .................................................10
1.2.1. Khái niệm quyền khiếu nại ....................................................................10
1.2.2. Khái niệm quyền tố cáo .........................................................................11
1.3. Chủ thể, nội dung và vai trò của quyền khiếu nại, quyền tố cáo............13
1.3.1. Chủ thể của quyền khiếu nại, quyền tố cáo ...........................................13
1.3.2. Nội dung của quyền khiếu nại, quyền tố cáo .........................................17
1.3.3. Vai trò của quyền khiếu nại, quyền tố cáo .............................................20
1.4. Những yếu tố tác động và cơ chế pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại,
quyền tố cáo .......................................................................................................24
1.4.1. Những yếu tố tác động đến việc bảo đảm quyền khiếu nại, quyền
tố cáo ................................................................................................................24
1.4.2. Cơ chế pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo .......................28
Kết luận chƣơng 1....................................................................................................... 37
CHƢƠNG 2. HIẾN ĐỊNH VÀ KHUNG PHÁP LÝ HIỆN HÀNH BẢO ĐẢM
THỰC HIỆN CÁC QUYỀN HIẾN ĐỊNH VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO Ở
VIỆT NAM .................................................................................................................. 38
2.1. Hiến định các quyền khiếu nại, quyền tố cáo ở Việt Nam.......................38
2.1.1. Hiến pháp 1946 ......................................................................................38

2.1.2. Hiến pháp 1959 ......................................................................................39
2.1.3. Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 ......................................................39
2.1.4. Hiến pháp 2013 ......................................................................................42


2.2. Khung pháp lý hiện hành bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố
cáo ở Việt Nam....................................................................................................43
2.2.1. Khái quát các văn bản pháp luật hiện hành về khiếu nại, tố cáo ...........43
2.2.2. Luật khiếu nại, Luật tố cáo với việc bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại,
quyền tố cáo .....................................................................................................44
2.2.3. Pháp luật tố tụng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo ..............68
Kết luận chƣơng 2....................................................................................................... 71
CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LÝ
HIỆN HÀNH BẢO ĐẢM THỰC HIỆN CÁC QUYỀN HIẾN ĐỊNH VỀ
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO Ở VIỆT NAM ................................................................... 72
3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện khung pháp lý hiện hành bảo đảm thực
hiện quyền khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam .........................................................72
3.2. Quan điểm hoàn thiện khung pháp lý hiện hành bảo đảm thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam ..................................................................75
3.2.1. Pháp luật hiện hành bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo
phải được hoàn thiện dựa trên cơ sở xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân..........................................................................75
3.2.2. Pháp luật hiện hành bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo
phải được hoàn thiện dựa trên cơ sở tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con
người, quyền công dân .....................................................................................77
3.2.3. Pháp luật hiện hành bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo
phải được hoàn thiện dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật về
khiếu nại, tố cáo ...............................................................................................79
3.3. Giải pháp hoàn thiện khung pháp lý hiện hành bảo đảm thực hiện
quyền khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam ..................................................................80

3.3.1. Về chủ thể, đối tượng và phạm vi quyền khiếu nại, quyền tố cáo .........80
3.3.2. Về giải quyết khiếu nại ..........................................................................81
3.3.3. Về hình thức tố cáo và vấn đề tố cáo nặc danh......................................82


3.3.4. Về giải quyết tố cáo ...............................................................................83
3.3.5. Về bảo vệ người tố cáo ..........................................................................84
3.3.6. Về chế tài xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo .....86
3.3.7. Về các vấn đề trong pháp luật tố tụng về khiếu nại, tố cáo.. .................86
Kết luận chƣơng 3....................................................................................................... 87
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 90


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại, tố cáo là quyền con người, quyền cơ bản của công dân, có vị trí
rất quan trọng trong hệ thống các quyền chính trị của con người, của công dân.
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là biểu hiện của quyền dân chủ trực tiếp; nói cách
khác, khiếu nại, tố cáo là một trong những hình thức đặc biệt quan trọng để nhân
dân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Một
mặt, quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền phản kháng, tự vệ của các chủ thể
trước các hành vi vi phạm pháp luật xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ,
của Nhà nước, xã hội hay của các chủ thể khác; mặt khác, việc công dân thực
hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo chính là tham gia vào quá trình giám sát xã
hội cũng như kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Giải quyết
khiếu nại, tố cáo là một hoạt động bảo đảm pháp chế trong quản lý nhà nước,
bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích

của nhà Nước, xã hội, bảo vệ trật tự kỷ cương, trật tự pháp luật, xử lý những
hành vi vi phạm pháp luật. Vì vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các
cơ quan nhà nước trước hết phải tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên có thể kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của cấp dưới. Để từ đó đưa
ra các giải pháp khắc phục những hạn chế, yếu kém và xử lý hành vi vi phạm
pháp luật để xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, chuyên
nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Mặc dù vậy, khi thực hiện các quyền
này, các cá nhân, tổ chức luôn phải đối mặt với những thách thức về quyền, lợi
ích bị ràng buộc bởi các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Do đó, có thể thấy
rằng quyền khiếu nại, quyền tố cáo chỉ có thể được bảo đảm thực sự trong những
điều kiện chính trị - pháp lý, kinh tế - xã hội nhất định.
Để bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo đã được Hiến pháp ghi nhận,
pháp luật về khiếu nại, tố cáo cần quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương,
chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, đảm
bảo phù hợp với tiến trình cải cách hành chính nhà nước và cải cách công tác tư


2

pháp hiện nay. Các quy định cần tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan,
tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo và đề cao trách nhiệm của các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo để góp
phần nâng cao hiệu quả công tác này và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực đời sống kinh tế, xã hội.
Tầm quan trọng của quyền khiếu nại, tố cáo và những yêu cầu đối với
pháp luật khiếu nại, tố cáo đã và đang đặt ra cho các nhà nghiên cứu và hoạt
động thực tiễn nhu cầu bức thiết phải giải đáp những vấn đề lý luận và thực tiễn
nhằm bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo của các cá nhân, tố chức, phù hợp
với những yêu cầu của tiến trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền

XHCN ở Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Quyền khiếu nại, tố cáo
theo Hiến pháp nƣớc Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” là đòi hỏi có
tính khách quan, cấp thiết hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Những vấn đề liên quan đến khiếu nại, tố cáo luôn được nhiều nhà nghiên
cứu về khoa học pháp lý và các nhà hoạt động thực tiễn quan tâm. Trong thời gian
trở lại đây, từ khi Luật khiếu nại và Luật tố cáo ra đời, trước quan điểm mới về
quyền khiếu nại, quyền tố cáo của Hiến pháp 2013, đã có rất nhiều công trình
nghiên cứu, bài viết đề cập đến vấn đề này, trong đó phải kể tới:
Các công trình được xuất bản thành sách: “Cơ chế pháp lý bảo đảm
quyền khiếu nại hành chính của công dân” của Nguyễn Tuấn Khanh (2014);
“Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay” của Khoa Luật,
Đại học Quốc gia Hà Nội - Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Đặng Minh Tuấn,
Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên) (2017); “Bảo vệ người tố cáo trong pháp
luật Việt Nam” của Nguyễn Quốc Văn, Vũ Công Giao (2017);...
Các công trình là luận án, luận văn: “Phân định thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam”, luận án tiến
sĩ luật học của Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Nguyên tắc công bằng trong thủ tục
giải quyết khiếu nại hành chính”, luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Thị Bích
Ngọc (2012); “Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực


3

tiễn thi hành tại tỉnh Sơn La” của Phạm Quốc Cảnh (2016); “Pháp luật về giải
quyết khiếu nại hành chính - Thực trạng và giải pháp”, luận văn thạc sĩ luật học
của Phương Trung Kiên (2017);…
Các bài viết đăng trên tạp chí: “Bảo đảm quyền con người, quyền công
dân trong giải quyết khiếu nại, tố cáo” của Tạ Thị Tài đăng trên tạp chí Dân chủ
và Pháp luật, số chuyên đề: Bảo đảm quyền con người, quyền công dân bằng

thiết chế tư pháp, 2014; “Bàn về quyền khiếu nại theo tinh thần Hiến pháp 2013”
của Trần Minh Đức đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 08/2015; “Hoàn
thiện pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính” của Mai Văn Duẩn và
Lê Minh Tùng đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13/2014; “Giải pháp
hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay” của Trần Văn Duy đăng
trên tạp chí Thanh tra, số 03/2017;… Ngoài ra, có thể kể đến một số bài viết tiêu
biểu trong Kỷ yếu Hội thảo “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo phù hợp
với Hiến pháp năm 2013” tổ chức ngày 19/7/2016 tại Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội: “Các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về khiếu nại, tố cáo và
những yêu cầu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo” của
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung; “Thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo:
những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện pháp luật” của TS. Trần Nho Thìn.
Nhìn chung, các nghiên cứu trên đã đề cập khá đầy đủ các vấn đề về khiếu
nại, tố cáo, trong đó chủ yếu bàn tới các quy định pháp luật về giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Tuy nhiên, từ khi Hiến pháp 2013 ra đời cho đến nay, chưa có công
trình nào ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học nghiên cứu tổng thể vấn đề lý luận về
quyền khiếu nại, tố cáo và khung pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo. Do
vậy, việc lựa chọn đề tài “Quyền khiếu nại, tố cáo theo Hiến pháp nước Cộng
hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” là cấp thiết, không trùng lặp với các công trình
nghiên cứu đã được công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ cở nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận cơ bản
về quyền khiếu nại, quyền tố cáo và các quy định của hệ thống pháp luật về


4

quyền khiếu nại, quyền tố cáo, luận văn luận giải các quan điểm và đưa ra những
kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp luật bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố

cáo, góp phần thúc đẩy tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
XHCN ở nước ta.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về quyền khiếu nại, quyền tố cáo,
như: khái niệm, nội dung, vai trò của quyền; các yếu tố tác động và cơ chế pháp
lý bảo đảm quyền.
- Tìm hiểu quá trình hình thành và phát triển của quyền khiếu nại, quyền
tố cáo qua các bản Hiến pháp Việt Nam.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật bảo đảm thực hiện quyền khiếu
nại, quyền tố cáo.
- Đưa ra quan điểm và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật
nhằm bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận về quyền
khiếu nại, quyền tố cáo và các quy định pháp luật bảo đảm thực hiện quyền
khiếu nại, quyền tố cáo.
Trong hầu hết các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có các quy định về
quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Do vậy, trong quá trình nghiên cứu, luận văn tập
trung xem xét các quy định của Luật khiếu nại và Luật tố cáo cũng như một số
quy định trong các văn bản pháp luật tố tụng hiện hành về chủ thể quyền khiếu
nại, quyền tố cáo; về thẩm quyền, trách nhiệm và trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại, tố cáo.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng các nguyên tắc, phương
pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh; những quan điểm
cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam
về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

5

5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng là phương pháp duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử và các phương pháp hệ thống hóa, phương pháp so sánh,
phương pháp tổng hợp và phân tích tài liệu thông qua các văn bản pháp luật, các
công trình, bài viết nghiên cứu khoa học và thông tin trên các trang web điện tử,…
Quyền con người nói chung và quyền khiếu nại, tố cáo nói riêng là một
phạm trù đa diện, liên quan đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, tác giả
còn nghiên cứu dựa trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành khoa học xã hội.
Cách tiếp cận này được sử dụng tại phần 1.4.1. Những yếu tố tác động đến việc
bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo trong chương 1 của luận văn.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Ý nghĩa khoa học: Luận văn góp phần hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ
bản về quyền khiếu nại, quyền tố cáo, cụ thể: làm rõ các khái niệm khiếu nại, tố
cáo, quyền khiếu nại, quyền tố cáo; nội dung và vai trò của quyền khiếu nại,
quyền tố cáo; cơ chế pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Luận văn
đã phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại,
quyền tố cáo, chỉ ra những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật, làm cơ
sở đề xuất các giải pháp cụ thể có tính khoa học và thực tiễn nhằm hoàn thiện
pháp luật về quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo
trong nghiên cứu và giảng dạy các chuyên đề pháp luật có liên quan đến quyền
khiếu nại, tố cáo tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật.
7. Bố cục luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn gồm ba chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận về quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
Chương 2. Hiến định và khung pháp lý hiện hành bảo đảm thực hiện các
quyền hiến định về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.

Chương 3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện khung pháp lý hiện hành bảo
đảm thực hiện các quyền hiến định về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.


6

CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN KHIỀU NẠI, QUYỀN TỐ CÁO
1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo
1.1.1. Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại theo tiếng La tinh - “complain”, có thể hiểu là than phiền, phàn
nàn, kêu ca, kêu nài; oán trách. Theo nghĩa này thì đối tượng, phạm vi của khiếu
nại là rất rộng và khó xác định cụ thể về nội dung.
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là “thắc mắc, đề nghị xem
xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”1.
Quan niệm này về cơ bản là đúng, nhưng chưa đầy đủ vì người khiếu nại không
chỉ thắc mắc, đề nghị xem xét lại đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành
vi của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan, tổ chức; mặt khác người ta
chỉ thắc mắc khi cho rằng kết luận, hay quyết định đó không đúng, không phù
hợp, xâm phạm tới quyền và lợi ích của mình.
Tiếp cận dưới góc độ pháp lý, khiếu nại được định nghĩa là “việc công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình”2. Như vậy, trên cơ sở quy định của Luật khiếu nại 2011,
khiếu nại ở đây được hiểu chỉ là khiếu nại hành chính, theo cách hiểu này thì
nghĩa của khiếu nại vô hình trung bị thu hẹp so với bản chất của nó - là một hiện
tượng phát sinh trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, của quản lý nhà nước.

Về mặt lý luận và thực tiễn, hiện nay tồn tại rất nhiều loại khiếu nại, do
vậy để có cái nhìn toàn diện nhất về khiếu nại, có thể phân loại các khiếu nại
theo những tiêu chí khác nhau như sau:
- Căn cứ vào chủ thể khiếu nại, có: khiếu nại cá nhân; khiếu nại của cơ
1
2

Bộ Giáo dục và Đào tạọ (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, tr.904.
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.


7

quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế,…
- Căn cứ vào chủ thể giải quyết khiếu nại, có: khiếu nại trong cơ quan nhà
nước; khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp, DNNN; khiếu nại của tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp,...
- Căn cứ vào hình thức khiếu nại, có: khiếu nại bằng văn bản và khiếu nại
bằng lời nói.
- Căn cứ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội, có: khiếu nại trong lĩnh vực
hành chính, kinh tế, y tế, giáo dục,…
- Căn cứ vào đối tượng khiếu nại, có: khiếu nại hành chính (khiếu nại đối với
các quyết định hành chính, hành vi hành chính) và khiếu nại tư pháp (khiếu nại đối
với quyết định tư pháp hành vi tư pháp). Trong đó, khiếu nại tư pháp được hiểu là
“việc công dân hay tổ chức đề nghị cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án, cơ
quan thi hành án xem xét, sửa chữa một việc làm hay thay đổi một quyết định
trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án mà họ cho rằng việc làm
hay quyết định đó là không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt
hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”3.
Nếu như “khiếu nại hành chính” là hướng đến các quyết định hành chính,

hành vi hành chính và quyết định kỉ luật đối với cán bộ, công chức, là những sự
việc phát sinh trong trong hoạt động quản lý hành chính; theo đó, cơ quan hành
chính nhà nước giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính nhất định thì “khiếu
nại tư pháp” hướng đến các quyết định tố tụng, hành vi tố tụng trong hoạt động
điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án ở các lĩnh vực hình sự, dân sự, lao động,
kinh tế, hành chính; và theo quy định của pháp luật tố tụng (Bộ luật Tố tụng hình
sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính), giải quyết khiếu nại tư
pháp được thực hiện theo thủ tục rõ ràng, chặt chẽ hơn.
- Căn cứ vào tính chất pháp lý, có: khiếu nại có tính pháp lý và khiếu nại
không có tính pháp lý.
Khiếu nại có tính pháp lý là khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, là sự
3

Hội đồng quốc gia chỉ đạo biên soạn từ điển bách khoa Việt Nam (2002), Từ điển bách khoa Việt Nam 2,
Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr.507.


8

kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại nên việc khiếu nại
và giải quyết khiếu nại được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định do
pháp luật quy định. Còn khiếu nại không có tính pháp lý là khiếu nại không được
pháp luật điều chỉnh, việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp
luật về khiếu nại, do đó việc giải quyết khiếu nại không căn cứ vào quy định
pháp luật mà căn cứ vào các quy phạm xã hội khác (của tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp,…).
Như vậy, khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong mọi lĩnh vực của đời
sống và có thể hiểu khiếu nại là hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi của
họ khi cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến

quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Mục đích của khiếu nại là nhằm bảo vệ và
khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại đã bị quyết định,
hành vi của các chủ thể có thẩm quyền xâm hại. Do đó, khiếu nại luôn được thể
hiện dưới dạng hành vi chủ động, mang tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ
chức trong quá trình tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
1.1.2. Khái niệm tố cáo
Tố cáo là khái niệm được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Về
phương diện xã hội, tố cáo là sự phản ứng tự nhiên của con người trước các tác
động của hoàn cảnh sống, thể hiện sự bất bình đối với các hành vi tiêu cực, trái
pháp luật trong cuộc sống. Theo Đại từ điển tiếng Việt, tố cáo có nghĩa là “vạch
rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận”4. Có thể nói,
tố cáo ở đây được hiểu là hành vi thông báo cho cơ quan có thẩm quyền hoặc
mọi người biết về hành động phạm pháp nào đó.
Theo cách phổ biến nhất, khoa học pháp lý hiện nay phân chia tố cáo
thành hai dạng, đó là tố cáo có tính pháp lý và tố cáo không có tính pháp lý5:
Tố cáo có tính pháp lý được hiểu là tố cáo những hành vi xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp của người khác, của nhà nước, của tập thể và cộng
4

Bộ Giáo dục và Đào tạọ (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, tr.1663.
Phạm Hồng Thái (Chủ biên) (2003), Pháp luật về khiếu nại, tố cáo, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí
Minh, tr.26.
5


9

đồng mà được pháp luật bảo vệ. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo dạng này được
thực hiện theo quy định của pháp luật. Ở góc độ này, tố cáo được định nghĩa là
“việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá

nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước,
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”6.
Khác với khiếu nại, người tố cáo có thể bị ảnh hưởng hoặc không bị ảnh
hưởng trực tiếp bởi hành vi vi phạm pháp luật, nhưng khi phát hiện có dấu hiệu
của vi phạm pháp luật xảy ra trong đời sống xã hội, người đó có thể thực hiện
hành vi tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục
luật định.
Mục đích của tố cáo không chỉ để bảo vệ quyền và lợi ích của người tố
cáo mà còn để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, xã hội, tập thể và của cá nhân khác.
Mặt khác, tố cáo có thể ngăn chặn các mối nguy hại sẽ xảy ra, hoặc nhằm trừng
phạt người có hành vi vi phạm để loại trừ các hành vi trái pháp luật xâm phạm
đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân cũng như khắc phục hậu quả
của những vi phạm đó.
Tố cáo không có tính pháp lý được hiểu là tố cáo những hành vi vô đạo
đức; vi phạm quy tắc, điều lệ của tập thể, tổ chức, nhóm xã hội. Việc tố cáo và
giải quyết tố cáo dạng này được thực hiện theo điều lệ, quy tắc hay quy định của
tập thể, tổ chức, đơn vị. Hậu quả của việc tố cáo là người bị tố cáo có thể bị cộng
đồng, tổ chức và tập thể lên án, xa lánh.
Như vậy, tố cáo là một hiện tượng xảy ra trong đời sống xã hội thể hiện sự
quan tâm của con người trước một hành vi, việc làm của người khác. Nhìn một
cách khái quát, tố cáo là hành vi hết sức đa dạng và phức tạp, có phạm vi rộng,
hướng tới bất kỳ vi phạm nào.
Hành vi bị tố cáo có thể là hành vi vi phạm pháp luật; vi phạm các quy tắc
đạo đức hay vi phạm nội quy, quy chế của tập thể hoặc các hành vi khác không
phải là vi phạm pháp luật như quản lý yếu kém, lãng phí ngân sách, lạm dụng
6

Khoản 1 Điều 2 Luật tố cáo 2011.

10

quyền lực và vi phạm quyền con người7.
Một trong những đặc điểm quan trọng của tố cáo là người tố cáo tin rằng
hoặc có cơ sở cho rằng hành vi bị tố cáo là sai phạm hoặc có biểu hiện sai phạm.
Dù có hay không bằng chứng xác thực chứng minh cho sự tồn tại của những sai
phạm đó, thì việc thực hiện hành vi tố cáo đều xuất phát từ tư tưởng đấu tranh vì
công lý. Tuy nhiên, nếu ai đó cố tình đưa ra những thông tin sai sự thật, nhằm hạ
thấp danh dự, uy tín của cá nhân, tổ chức khác thì đó được coi là hành vi lợi
dụng quyền tố cáo, và người đó phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và có thể
truy cứu trách nhiệm hình sự về tội vu khống.
1.2. Khái niệm quyền khiếu nại, quyền tố cáo
1.2.1. Khái niệm quyền khiếu nại
Khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân, chính thức là quyền hiến
định từ Hiến pháp 19598, và đến Hiến pháp 2013, lần đầu tiên quyền khiếu nại
được ghi nhận là quyền con người9. Có thể hiểu “quyền khiếu nại” là khả năng
của các cá nhân, cơ quan, tổ chức được Nhà nước bảo đảm thực hiện những
hành vi nhất định theo quy định của pháp luật nhằm phản ứng lại những việc
làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để bảo vệ các
quyền, lợi ích của mình bị xâm phạm bởi những việc làm trái pháp luật đó.
Chủ thể của quyền khiếu nại là các cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm
về quyền và lợi ích hợp pháp. Đối tượng của quyền khiếu nại là những quyết
định, hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, các tổ chức có thẩm quyền,
của các cá nhân làm việc trong các cơ quan, tổ chức đó xâm phạm trực tiếp đến
quyền và lợi ích của người khiếu nại. Do vậy, quyền khiếu nại là quyền có tính
tự vệ, tự bảo vệ, gắn với đời sống chính trị xã hội. Ngoài ra, quyền khiếu nại còn
thể hiện tính tích cực chính trị của công dân, tùy thuộc vào nhiều nhân tố khách
quan và chủ quan khác nhau, phản ánh trình độ văn minh pháp luật của xã hội10;
7

Nguyễn Quốc Văn - Vũ Công Giao (2017), Bảo vệ người tố cáo trong pháp luật Việt Nam, Nxb Hồng Đức,
Hà Nội, tr.21.
8
Xem Điều 29 Hiến pháp 1959.
9
Xem Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp 2013.
10
Phạm Hồng Thái (chủ biên) (2003), Pháp luật về khiếu nại, tố cáo, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí
Minh, tr.25.


11

phản ánh bản chất dân chủ trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong
hoạt động quản lý nhà nước.
Như vậy, quyền khiếu nại là một quyền chính trị cơ bản của con người,
của công dân. Với tư cách là quyền công dân, quyền khiếu nại luôn gắn liền với
bản chất của Nhà nước và pháp luật, vì pháp luật là công cụ hữu hiệu nhất trong
việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Với triết lý dùng quyền để bảo vệ
quyền, khiếu nại được coi là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ
thể. Nói cách khác, khi công dân thực hiện quyền khiếu nại là công dân thực
hiện “quyền bảo vệ quyền”, vì để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, công dân có
thể sử dụng nhiều biện pháp khác nhau, nhưng khi công dân thực hiện
quyền khiếu nại nghĩa là công dân đã yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền chủ thể
của cá nhân mình hoặc của người do mình bảo hộ trước sự xâm hại từ các quyết
định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Cơ quan, tổ chức
có thẩm quyền có thể là cơ quan nhà nước, cơ quan của tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội,… và người có thẩm quyền có thể là cán bộ, công chức, viên
chức trong các cơ quan, tổ chức đó.

1.2.2. Khái niệm quyền tố cáo
Tố cáo cũng là một trong những quyền cơ bản của con người, của công
dân được ghi nhận trong Hiến pháp 2013. Dưới góc độ quyền con người, giống
như quyền khiếu nại, quyền tố cáo được hiểu là biểu hiện của quyền tự do ngôn
luận. Khi đó, có thể hiểu “quyền tố cáo” là khả năng của cá nhân, cơ quan, tổ
chức thực hiện các hành vi phát hiện và thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền về mọi việc làm, hành vi vi phạm pháp luật.
Về chủ thể của quyền tố cáo, bất kỳ ai biết được hành vi vi phạm pháp
luật đều có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi vi
phạm đó. Người tố cáo ở đây có thể là cá nhân riêng lẻ hoặc nhóm người có
cùng lợi ích bị xâm phạm bởi hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, thực tế cho
thấy trong trường hợp một nhóm người tố cáo, có thể chỉ có một người biết về
hành vi sai phạm, những người còn lại không biết nhưng bị lôi kéo tham gia
nhằm tăng áp lực cho cơ quan công quyền hay dư luận.Trong một số trường hợp,


12

người tố cáo có nét tương đồng với người làm chứng trong tố tụng hình sự, đó là
việc cả người tố cáo và người làm chứng đều biết những thông tin liên quan trực
tiếp đến vi phạm pháp luật và có nghĩa vụ khai trung thực những tình tiết mà
mình biết11.
Về đối tượng của quyền tố cáo, bao hàm một phạm vi rất rộng, bất kỳ một
vi phạm pháp luật nào (hình sự, hành chính, kỷ luật,…), hay bất kỳ một sai phạm
nào trong tất cả các lĩnh vực của đời sống đều có thể bị tố cáo.
Pháp luật Việt Nam ghi nhận tố cáo là một trong các quyền cơ bản của
công dân, ngoài ra trong một số trường hợp tố cáo là nghĩa vụ của công dân. Ở
khía cạnh này, quyền tố cáo của công dân đôi khi gắn liền với nghĩa vụ phải tố
giác tội phạm của họ. Theo quy định của Luật tố cáo, công dân có thể thực hiện
quyền tố cáo của mình khi phát hiện thấy hành vi vi phạm pháp luật mà theo

quan điểm chủ quan của họ là sẽ gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích và
quyền của các chủ thể khác. Tuy nhiên, nếu họ không thực hiện quyền tố cáo của
mình mà hành vi vi phạm pháp luật đó gây hậu quả nghiêm trọng đến mức phải
truy cứu trách nhiệm hình sự khi bị phát giác, rất có thể công dân không thực
hiện quyền tố cáo của mình sẽ bị truy cứu về tội không tố giác tội phạm theo quy
định của Bộ luật hình sự12. Đây là điểm đáng lưu ý khi công dân không thực hiện
quyền tố cáo, đây cũng là điểm khác biệt lớn của quyền khiếu nại so với với
quyền khiếu nại
Như vậy, tố cáo không chỉ là quyền, mà còn là nghĩa vụ của công dân đối
với nhà nước và cộng đồng xã hội. Thông qua tố cáo, nhà nước có được một
nguồn thông tin rất quan trọng về vi phạm pháp luật, từ đó đưa ra các biện pháp
xử lý nhằm lập lại trật tự pháp luật, đảm bảo trật tự an ninh, an toàn xã hội. Quyền
tố cáo giống như quyền khiếu nại thể hiện rõ nét tính tích cực chính trị của công
dân. Bên cạnh đó, quyền tố cáo là biểu hiện của ý thức, trách nhiệm của mỗi cá
nhân trong đấu tranh, phòng chống và loại trừ vi phạm pháp luật. Cùng với khiếu
11

Khoản 1 Điều 66 BLTTHS 2015 quy định: “Người làm chứng là người biết được những tình tiết liên quan
đến nguồn tin về tội phạm, về vụ án ….” và khoản 1 Điều 304 Bộ luật này quy định: “… chủ tọa phiên tòa
yêu cầu người làm chứng phải cam đoan khai trung thực”.
12
Xem Điều 19 và Điều 390 Bộ luật hình sự 2015.


13

nại, tố cáo phản ánh hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, sự vững chắc của pháp chế
và trình độ văn minh pháp luật của chế độ chính trị - xã hội13.
1.3. Chủ thể, nội dung và vai trò của quyền khiếu nại, quyền tố cáo
1.3.1. Chủ thể của quyền khiếu nại, quyền tố cáo

Chủ thể quyền khiếu nại, quyền tố cáo là yếu tố xác định địa vị pháp lý
giữa công dân, cá nhân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc với cá
nhân, cơ quan, tổ chức khác trong quan hệ pháp luật khiếu nại, tố cáo. Qua các
bản Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992, quyền khiếu nại, quyền
tố cáo đều được ghi nhận là quyền cơ bản của công dân14. Tuy nhiên, quy định
về khiếu nại, tố cáo trong Hiến pháp 2013 có sự thay đổi rõ nét về chủ thể thực
hiện quyền, đó là quyền khiếu nại, quyền tố cáo không chỉ của công dân mà là
của “mọi người”15. Hiểu theo quy định này, “mọi người” ở đây có thể là cá nhân
(bao gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch16)
hoặc tổ chức. Điểm mới này đã thể hiện sự tôn trọng, mở rộng và bảo vệ quyền
con người, quyền công dân phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế hiện nay.
* Về chủ thể của quyền khiếu nại
Luật khiếu nại 2011 quy định chủ thể có quyền khiếu nại, gồm: công dân,
cơ quan, tổ chức.
Với chủ thể là cá nhân công dân: Như đã đề cập, quyền khiếu nại là
quyền cơ bản của công dân. Theo quy định tại Điều 2 Luật quốc tịch 2008 thì ở
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mỗi cá nhân đều có quốc tịch trừ khi
bị tước quốc tịch theo quy định của Luật này. Như vậy, mọi công dân đều có
quyền thực hiện quyền khiếu nại, ngay cả đối với những người bị hạn chế một số
quyền công dân (bị hạn chế quyền bầu cử, quyền đi lại,…) trừ những trường hợp
người đó bị tước quốc tịch.

13

Phạm Hồng Thái-Vũ Công Giao-Đặng Minh Tuấn-Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên) (2017), Hoàn
thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia - sự thật, Hà Nội, tr.18.
14
Xem Điều 74 Hiến pháp 1992, Điều 73 Hiến pháp 1980, Điều 29 Hiến pháp 1959.
15
Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức,

cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
16
Theo khoản 2 Điều 3 Luật quốc tịch 2008, người không quốc tịch là người không có quốc tịch Việt Nam
và cũng không có quốc tịch nước ngoài.


14

Với chủ thể là cơ quan, tổ chức Việt Nam: Theo quy định tại khoản 4 Điều
2 Luật khiếu nại 2011, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan
nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Ở đây, cần lưu ý
rằng việc thực hiện quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức không đồng nghĩa với
việc tụ tập đông người đi khiếu nại, mọi hình thức tụ tập đông người khiếu nại
không phải là khiếu nại của cơ quan, tổ chức và không được pháp luật thừa nhận.
Đối chiếu với quy định của Hiến pháp 2013 về chủ thể có quyền khiếu
nại, có thể thấy quy định của Luật khiếu nại 2011 chưa phù hợp với tinh thần của
Hiến pháp. Trong thực tế cuộc sống, có rất nhiều chủ thể đặt trong các mối quan
hệ khác nhau cần được ghi nhận quyền khiếu nại và phải được bảo đảm thực
hiện tương xứng với quyền hiến định của họ. Chẳng hạn như, các cá nhân, tổ
chức nước ngoài sinh sống và làm việc tại Việt Nam; các cơ quan, tổ chức như:
đơn vị sự nghiệp; cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát, các cơ quan nhà nước khác,…
Tuy nhiên, Luật khiếu nại 2011 đã đưa các đối tượng nêu trên vào quy định tại
Điều 3 về áp dụng về pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại như sau:
“1. Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và
việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường
hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có
quy định khác.
2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong ĐVSNCL, DNNN được áp dụng theo quy định của Luật này.

Chính phủ quy định chi tiết khoản này.
3. Căn cứ vào Luật này, cơ quan có thẩm quyền của tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp hướng dẫn
việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan, tổ chức mình.
4. Căn cứ vào Luật này, TAND tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao,
Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ
quan khác của Nhà nước quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong
cơ quan mình…”.


15

Có ý kiến cho rằng việc quy định khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cơ
quan, cá nhân, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam và trong ĐVSNCL, DNNN như
trên là không hợp lý, bởi áp dụng pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật
đặc thù. Đây là quyền và trách nhiệm của Nhà nước, trong đó Nhà nước thông
qua các cơ quan có thẩm quyền tổ chức cho các chủ thể có quyền thực hiện quy
định của pháp luật. Như vậy, dưới góc độ quyền sử dụng pháp luật của cá nhân,
tổ chức thì họ đang ở thế bị động và có thể bị hạn chế nếu cơ quan nhà nước
không làm tròn trách nhiệm áp dụng pháp luật của mình.
* Về chủ thể của quyền tố cáo
Hiện nay, nói đến chủ thể của quyền tố cáo vẫn còn nhiều điều cần phải
xem xét. Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật tố cáo 2011, chủ thể của quyền
tố cáo chỉ là “công dân”. Điều này chưa thực sự phù hợp vì cũng giống như
quyền khiếu nại, những người nước ngoài sinh sống, làm việc hợp pháp tại Việt
Nam cũng cần được bảo đảm quyền tố cáo. Ngoài ra, công dân có quyền tố cáo
khi cho rằng hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi
ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ
chức. Nghĩa là công dân có quyền tố cáo ngay cả khi hành vi vi phạm pháp luật
đó không xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân.

Mặt khác, quy định trên về chủ thể quyền đã tạo nên trở ngại đối với các
cơ quan, tổ chức nếu phát hiện thấy những vi phạm pháp luật cũng không được
nhân danh cơ quan, tổ chức mình để thực hiện hành vi tố cáo đến cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền. Trong trường hợp đó, các cơ quan, tổ chức phải cử một cá
nhân trong cơ quan, tổ chức đại diện cho mình, nhân danh bản thân họ thực hiện
quyền tố cáo. Trên thực tế, có nhiều trường hợp tổ chức, pháp nhân muốn đứng
ra tố cáo nhằm phát huy sức mạnh của tập thể nhưng không thể thực hiện được
do hạn chế từ quy định này. Mặt khác, xét về mặt lý luận, việc quy định chỉ công
dân mới có quyền thực hiện hành vi tố cáo là không hợp lý và phần nào làm
giảm tính tích cực, tính hiệu quả trong phát hiện, xem xét, giải quyết cũng như
đấu tranh phòng ngừa vi phạm pháp luật trong hoạt động hành pháp và tư pháp
hiện nay. Ví dụ trường hợp như sau: Công ty TNHH X hoạt động kinh doanh


16

thương mại là nguyên đơn trong một bản án dân sự đã có hiệu lực pháp luật và
phải được thi hành án theo quy định của pháp luật song vì những lý do cá nhân
hoặc tư lợi riêng, một số cán bộ thi hành án có trách nhiệm tổ chức thi hành bản
án đó đã có hành vi gây cản trở việc thi hành bản án. Trong trường hợp này công
ty X không có quyền nhân danh công ty viết đơn tố cáo hành vi vi phạm pháp
luật của một số cán bộ thi hành án nói trên, tại sao pháp luật lại hạn chế chủ thể
này thực hiện hành vi tố cáo nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của họ?
Việc Luật tố cáo 2011 quy định chủ thể của quyền tố cáo chỉ là cá nhân
(công dân), không bao gồm cơ quan, tổ chức là nhằm cá thể hóa trách nhiệm của
người tố cáo, nhất là trách nhiệm của người tố cáo sai sự thật. Tuy nhiên, có ý
kiến cho rằng không quy định quyền tố cáo của tổ chức vì không có căn cứ để
xác định trách nhiệm của tổ chức là không thuyết phục, bởi ngay trong luật hành
chính và luật hình sự đều xác định được trách nhiệm của pháp nhân thì không có
lý do gì không xử lý được trường hợp tổ chức tố cáo sai17. Trường hợp tổ chức tố

cáo, khi ký đơn tố cáo phải có người ký là người đứng đầu tổ chức hoặc cấp phó
được ủy quyền, vì thế không thể cho rằng là tổ chức thì không có quyền tố cáo
và không nhận đơn tố cáo của tổ chức.
Như vậy, Luật khiếu nại và Luật tố cáo hiện hành cần có sự sửa đổi quy
định về chủ thể của quyền khiếu nại, quyền tố cáo để đảm bảo phù hợp với tinh
thần Hiến pháp 2013 cũng như bảo đảm quyền dân chủ, bình đẳng của các chủ
thể trước pháp luật.
Bên cạnh Luật khiếu nại, Luật tố cáo, pháp luật tố tụng cũng quy định về
chủ thể của quyền khiếu nại, quyền tố cáo trong từng lĩnh vực. Cụ thể: Điều 32
BLTTHS 2015 quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại, cá
nhân có quyền tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động tố tụng hình sự
của cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cá nhân
nào thuộc các cơ quan đó”; Điều 25 BLTTDS 2015 quy định: “Cơ quan, tổ
chức, cá nhân có quyền khiếu nại, cá nhân có quyền tố cáo những hành vi, quyết
định trái pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc
17

Xem tại: />

17

của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng dân sự”; Điều
28 Luật TTHC 2015 quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại;
cá nhân có quyền tố cáo hành vi, quyết định trái pháp luật của cơ quan tiến
hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân
nào trong hoạt động tố tụng hành chính”.
Theo quy định của pháp luật tố tụng, chủ thể của quyền khiếu nại giống
với quy định của Luật khiếu nại, đó là cá nhân, cơ quan và tổ chức. Còn chủ thể
của quyền tố cáo được mở rộng hơn so với Luật tố cáo, đó là cá nhân (bao gồm
cả công dân, người nước ngoài và người không quốc tịch).

1.3.2. Nội dung của quyền khiếu nại, quyền tố cáo
* Về điều kiện thực hiện quyền khiếu nại
Để thực hiện quyền khiếu nại, các chủ thể phải đáp ứng đủ các điều kiện
sau đây:
- Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động
trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại.
- Đối với chủ thể khiếu nại là cá nhân thì người đó phải là người có năng
lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự 2015 hoặc là người chưa có
năng lực hành vi dân sự đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền
khiếu nại, được thực hiện thông qua người đại diện theo pháp luật. Đối với chủ
thể khiếu nại là cơ quan, tổ chức thì cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại
của mình cần phải thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.
Theo đó, cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ
trưởng cơ quan. Thủ trưởng cơ quan có thể ủy quyền cho người đại diện theo
quy định của pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại. Tổ chức, pháp nhân thực
hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người đứng đầu tổ chức, pháp
nhân được quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc trong điều lệ của tổ
chức, pháp nhân đó. Người đứng đầu tổ chức, pháp nhân có thể ủy quyền cho
người đại diện theo quy định của pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại. Hơn
nữa, Luật khiếu nại 2011 quy định trường hợp khiếu nại được thực hiện thông
qua người đại diện thì người đại diện phải là một trong những người khiếu nại,


18

có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện và thực hiện khiếu nại
theo quy định của Luật này.
- Người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan có
thẩm quyền giải quyết trong thời hiệu, thời hạn theo quy định của Luật Khiếu
nại, tố cáo. Đây là một điều kiện quan trọng mà người khiếu nại phải thực hiện

để khiếu nại của mình được tiếp nhận và giải quyết, bởi lẽ trong hoạt động quản
lý nhà nước có sự phân công nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể rõ ràng giữa các cơ
quan, mỗi cơ quan có phạm vi trách nhiệm khác nhau. Do đó, một vụ việc khiếu
nại chỉ có thể thuộc thẩm quyền giải quyết của một cơ quan nhất định. Nếu
người khiếu nại gửi đơn đến nhiều cơ quan không có thẩm quyền giải quyết dẫn
đến lãng phí nhiều thời gian, tiền của cho cả người khiếu nại và các cơ quan phải
xử lý đơn khiếu nại đó mà vụ việc vẫn không được giải quyết. Chính vì thế,
trước khi gửi đơn khiếu nại, người khiếu nại phải tìm hiểu xem cơ quan nào có
thẩm quyền giải quyết vụ việc của mình để thực hiện cho đúng, chỉ có như vậy
thì khiếu nại mới được giải quyết nhanh chóng, quyền và lợi ích hợp pháp của
người đi khiếu nại mới được khôi phục và bảo vệ một cách kịp thời, đúng theo
quy định của pháp luật.
* Về hình thức khiếu nại, tố cáo
Hình thức khiếu nại, tố cáo là cách thức thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo
của cá nhân, cơ quan, tổ chức để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức
khác. Theo quy định tại Điều 8 Luật khiếu nại 2011 và Điều 19 Luật tố cáo 2011
thì người khiếu nại, người tố cáo có thể khiếu nại, tố cáo bằng hai hình thức là
thông qua đơn hoặc trực tiếp đến khiếu nại, tố cáo.
Đối với hình thức tố cáo, ngoài hai hình thức tố cáo bằng đơn và tố cáo
trực tiếp, có nhiều quan điểm cho rằng cần bổ sung quy định về việc tiếp nhận,
xử lý tố cáo qua thư điện tử, fax, điện thoại để tạo điều kiện thuận lợi cho cá
nhân thực hiện quyền tố cáo, cung cấp, phản ánh thông tin về hành vi vi phạm
pháp luật, tránh bỏ sót, bỏ lọt hành vi vi phạm, phù hợp với thực tiễn phát triển
công nghệ thông tin.