Pháp luật về đầu tư theo hợp đồng xây dựng kinh doanh chuyển giao (BOT) và thực tiễn áp dụng đối với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh quảng ninh

GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ THEO HỢP ĐỒNG XÂY DỤNG - KINH
DOANH - CHUYỂN GIAO (BOT) VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG ĐỐI
VỚI CÁC DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TỈNH QUẢNG NINH
HỌ VÀ TÊN TÁC GIẢ LUẬN VĂN
VŨ MINH PHẤN

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ NGÀNH: 60380107

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. ĐOÀN TRUNG KIÊN

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài
chính theo quy định của Khoa đào tạo sau đại học – Trường đại học Mở Hà Nội.
Hà Nội, ngày 15 tháng 4 năm 2019.
NGƢỜI CAM ĐOAN

Vũ Minh Phấn

LỜI CẢM ƠN
Theo sự phân công của Khoa Đào tạo Sau đại học, Trường Đại học Mở Hà
Nội và được sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn là TS Đoàn Trung Kiên về đề tài
luận văn: “Pháp luật về đầu tư theo hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển
giao(BOT) và thực tiễn áp dụng đối với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh
Quảng Ninh”. Để hoàn thiện được luận văn này, học viên đã nhận được rất nhiều sự
quan tâm, động viên, giúp đỡ của Quý thầy, cô trong trường.
Trước hết, học viên xin chân thành cảm ơn Qúy thầy, cô giáo của Trường
Đại học Mở Hà Nội đã quan tâm giảng dạy, tận tình hướng dẫn trong suốt quá trình
học viên học tập, nghiên cứu tại Trường Đại học Mở Hà Nội.
Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS Đoàn Trung Kiên đã
tận tình hướng dẫn chỉ bảo học viên nghiên cứu thực hiện luận văn của mình.
Xin được gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa Đào tạo Sau
Đại học, Trường Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho học viên trong suốt quá
trình học tập. Để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất, học viên đã nỗ lực,
cố gắng nghiên cứu nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà bản
thân không thể tự nhận thấy được. Rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô
giáo để luận văn được hoàn chỉnh hơn.
Cuối cùng, học viên xin gửi lời tri ân tới gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã
luôn quan tâm, động viên và khuyến khích học viên trong quá trình thực hiện luận
văn, công trình nghiên cứu của mình.
Hà Nội, ngày 15 tháng 4 năm 2019.
Học viên

Vũ Minh Phấn


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ............................................................................................................1
Chương 1 .....................................................................................................................7

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO HỢP ĐỒNG BOT ..................7
VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ THEO HỢP ĐỒNG BOT .......................................7
1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tƣ theo hợp đồng BOT. ....................................7
1.1.1. Đầu tư theo hợp đồng BOT là một trong những hình thức phổ biến của đầu tư
theo hình thức PPP. ....................................................................................................7
1.1.2. Vai trò của đầu tư theo Hợp đồng BOT:.........................................................17
1.2. Pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT: ..........................................................20
1.2.1. Khái niệm và nội dung cơ bản của pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT 20
1.2.2. Pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT của một số quốc gia trên thế giới: 22
1.2.3. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT
ở Việt Nam: ...............................................................................................................24
Chương 2 ...................................................................................................................31
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ THEO HỢP ĐỒNG BOT Ở VIỆT
NAM..........................................................................................................................31
2.1. Các quy định về chủ thể có thẩm quyền kí kết và thực hiện
hợp
đồng BOT: .................................................................................................................31
2.2. Các quy định về lĩnh vực đầu tư và phân loại dự án ..........................................36
2.2.1. Lĩnh vực đầu tư ...............................................................................................36
2.2.2. Phân loại dự án ...............................................................................................39
2.3. Các quy định về nguồn vốn thực hiện dự án ......................................................43
2.3.1. Phần vốn của Nhà nước ..................................................................................43
2.3.2. Phần vốn của Nhà đầu tư ................................................................................46
2.4. Các quy định về trình tự thực hiện dự án ...........................................................49
2.4.1. Lập, thẩm định, phê duyệt và công bố dự án ..................................................49
2.4.2. Lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi ..................................52


2.4.3. Tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết thỏa thuận đầu tư, Hợp đồng
BOT. ..........................................................................................................................54

2.4.4. Thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư và thành lập doanh nghiệp dự
án:..............................................................................................................................65
2.4.5. Triển khai thực hiện dự án: .............................................................................67
2.4.6. Quyết toán và chuyển giao công trình ............................................................71
2.5. Các quy định ưu đãi và bảo đảm đầu tư theo hợp đồng BOT. ................................72
2.5.1. Các quy định về ưu đãi đầu tư ........................................................................72
2.5.2. Các quy định về bảo đảm đầu tư .....................................................................72
2.6. Các quy định về quản lý nhà nước theo hình thức đầu tư BOT. ........................76
Chương 3 ...................................................................................................................78
THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ THEO HỢP ĐỒNG BOT
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TỈNH QUẢNG NINH VÀ
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ..............................................................................................78
3.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật về hợp đồng BOT đối với các dự án hạ tầng giao
thông tại tỉnh Quảng Ninh .........................................................................................78
3.1.1. Những kết quả đạt được từ thực tiễn áp dụng pháp luật về hợp đồng BOT đối
với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh ............................................78
3.1.2. Những hạn chế, bất cập từ thực tiễn áp dụng pháp luật về hợp đồng BOT đối
với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh ............................................84
3.2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về
đầu tư theo hợp đồng BOT ở Việt Nam. ...................................................................86
3.2.2. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư theo
hợp đồng BOT nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nói riêng .....................89
KẾT LUẬN ...............................................................................................................93
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................94


DANH TỪ VIẾT TẮT

- Hỗ trợ phát triển chính thức: ODA.
- Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao: BOT.

- Đầu tư theo hình thức đối tác công tư: PPP.
- Đầu tư trực tiếp nước ngoài: FDI.
- Trung tâm Phát triển Tài chính Châu Á Thái Bình Dương: AFDC.
- Ngân hàng phát triển Châu Á: ADB.
- Ngân hàng thế giới: WB.
- Quỹ tiền tệ Quốc tế: IMF.
- Hình thức " Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành": DBFO.
- Hình thức " Xây dựng - chuyển giao - vận hành" : BOT.
- Hình thức " Xây dựng - Chuyển giao": BT.
- Hình thức " Xây dựng - sở hữu - vận hành": BOO.
- Tổ chức Thương mại Thế giới: WTO
- Hợp đồng BOT: Hợp đồng dự án.
- Cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đầu tư: GCNĐT.
- Nhà đầu tư sẽ phải nộp Hồ sơ đề nghị cấp GCNĐT: Hồ sơ dự án.
- Ủy ban nhân dân: UBND.


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong sự phát triển kinh tế toàn cầu ngày càng có xu hướng gia tăng ở
khắp các quốc gia trên thế giới thì phát triển cơ sở hạ tầng là vấn đề quan
trọng tạo tiền đề cho mỗi quốc gia tạo lợi thế cạnh tranh về môi trường đầu tư,
kinh doanh cho các nhà đầu tư trong nước và cả trên thế giới. Trên thế giới
không có quốc gia nào có thể đáp ứng đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung và giao
thông đường bộ nói riêng từ nguồn ngân sách nhà nước mà luôn cần có sự
hợp tác với từ phía khu vực tư nhân. Ở Việt Nam, trước đây các công trình
giao thông được đầu tư xây dựng chủ yếu dựa vào nguồn vốn ngân sách nhà
nước, trái phiếu Chính phủ và nguốn vốn ODA nhưng hiện nay nguồn vốn
ODA đang có xu hướng giảm dần nên vấn đề tìm kiếm vốn để xây dựng các
công trình giao thông càng trở nên quan trọng và cần thiết. Trước áp lực cần

nguồn vốn để phát triển xây dựng giao thông thì phương thức hợp tác công tư (Public Private Partnership - PPP) là giải pháp thích hợp trong việc thu hút
sự đầu tư của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. Mô
hình PPP được xem như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia
của khu vực tư nhân vào những hoạt động mà theo tiền lệ là chức năng của
Nhà nước, đồng thời giúp cải cách quá trình hoạt động của hệ thống nhà nước
về hành chính, thu hút nguồn vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng nói
chung và cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng.
Ở nước ta, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thông qua các hình thức PPP
mà phổ biến nhất là hình thức đầu tư theo hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh Chuyển giao (BOT) đang ngày càng được coi trọng bởi những lợi ích mà hình
thức đầu tư này đem lại khi tận dụng được lợi thế của nhà nước và khu vực tư
nhân. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật đầu tư của Việt Nam hiện nay và đặc biệt
là pháp luật đầu tư theo hình thức PPP còn thiếu ổn định, chưa đảm bảo tính
thống nhất, nhiều vấn đề còn mâu thuẫn, chồng chéo với nhau, điều này đã
làm hạn chế đầu tư, ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước. Nhận
thấy ý nghĩa pháp lý quan trọng và thực tiễn đặc biệt quan trọng của hình thức

1


đầu tư PPP mà trước hết là đầu tư theo hợp đồng BOT nên việc lựa chọn
nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về đầu tư theo hợp đồng xây dựng - kinh doanh
- chuyển giao (BOT) và thực tiễn áp dụng đối với các dự án hạ tầng giao
thông tại tỉnh Quảng Ninh ” là cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở Việt Nam hiện nay đã có khá nhiều hoạt động nghiên cứu, trao đổi về
PPP và hình thức đầu tư theo Hợp đồng BOT như nghiên cứu của Phan Thị
Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh”, Tạp chí phát triển và hội nhập
(2013); tác giả đã phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để
giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt

Nam và vấn đề hành lang pháp lý chưa có tính đồng bộ cao, chưa hài hòa về
lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên với nhau, nghiên cứu của Bùi Thị
Hoàng Lan “Mô hình đối tác công - tư: Đòn bẩy tài chính cho xã hội hóa
phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu
kinh tế số 427 tháng 12/2013 đã chỉ ra một số mô hình PPP trên thế giới và
kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam trong lĩnh vực xây dựng giao thông
đường bộ. Nhiều cuộc hội thảo về chủ đề này đã được tổ chức như: Hội thảo
về “Mô hình đối tác công tư” ngày 13/6/2011, Hội thảo “Đối tác công - tư
(PPP) và Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) trong lĩnh vực hạ tầng, đặc biệt
tập trung vào mua sắm theo hình thức đối tác công – tư (PPP) và cơ chế lựa
chọn của Hàn Quốc” ngày 19/5/2014 của Bộ Kế hoạch - Đầu tư; Hội thảo
“Tài chính cho các dự án hợp tác Công - Tư: Kinh nghiệm quốc tế và bài học
cho Việt Nam” ngày 24/9/2013 do Bộ Tài chính Việt Nam chủ trì và phối hợp
với Trung tâm Phát triển Tài chính Châu Á Thái Bình Dương (AFDC) - Bộ
Tài chính Trung Quốc tổ chức thực hiện. Ngoài ra, cũng có một số sách, bài
viết, công trình nghiên cứu của một số nhà khoa học công bố trên các tờ báo,
tạp chí chuyên ngành liên quan đến hình thức đầu tư PPP như: Tác phẩm
“Phương thức đối tác công tư – Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại
Việt Nam” của NXB Tri thức năm 2014; …Ở cấp độ luận văn, luận án, khóa

2


luận tốt nghiệp đã có đề tài luận án tiến sĩ “Hình thức hợp tác công - tư để
phát triển cơ sở hạ tầng đường bộ Việt Nam” của tác giả Huỳnh Thị Thúy
Giang năm 2012; luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện khung pháp lý về PPP để đẩy
mạnh việc ứng dụng mô hình PPP cho các dự án phát triển hạ tầng thông tin
tại Việt Nam” của tác giả Trần Thanh Tùng năm 2014…Có thể thấy, các công
trình nghiên cứu ở cấp độ cao và các bài viết, tạp chí thường tập trung nghiên
cứu về PPP với những khía cạnh khác nhau, nhưng có ít công trình nghiên

cứu cụ thể, trực diện khung pháp lý về hình thức đầu tư phổ biến nhất của
PPP là hình thức đầu tư theo Hợp đồng BOT cũng như tìm hiểu thực tế trong
lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tượng nghiên cứu: Đề tài tập trung làm rõ các vấn đề lý luận, thực
trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về Hợp đồng BOT đối với các
dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Trong khuôn khổ luận văn, tác giả chủ
yếu nghiên cứu các quy định về Hợp đồng BOT tại Luật đầu tư năm 2005;
Nghị định số 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp
đồng BOT; Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc
ban hành quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và các quy
định mới về vấn đề này tại Luật đầu tư năm 2014, Nghị định số 15/2015/NĐCP ngày 14/2/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và nay là Nghị
định số 63/2018/NĐ - CP ngày 04/5/2018 về đầu tư theo hình thức đối tác
công tư có hiệu lực thi hành từ ngày 19/6/2018, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP
quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu
tư.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận khoa học của
chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế.

3


Luận văn cũng đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu đề tài cụ
thể, bao gồm:
- Phương pháp khảo cứu tài liệu và kế thừa những kết quả nghiên cứu đã
có: Đây là phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong luận văn
thông qua việc tham khảo các tài liệu, kết quả nghiên cứu về đầu tư theo Hợp

đồng BOT và các vấn đề có liên quan để làm cơ sở cho việc hệ thống hóa các
vấn đề lý luận, pháp lý thuộc phạm vi nghiên cứu đề tài, cung cấp cái nhìn khách
quan, toàn diện hơn trong việc đánh giá từng nội dung cụ thể của luận văn.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, suy luận logic: thể hiện
thông qua việc phân tích các quy định pháp luật ở chương 2, so sánh, đối
chiếu các quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau, cùng với việc đánh
giá thực tiễn thực hiện, từ đó tổng hợp, tạo cơ sở cho việc đề xuất các giải
pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động ở chương 3.
5. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài là trên cơ sở của việc luận giải một số
vấn đề lý luận có liên quan, phân tích cụ thể các quy định của pháp luật về
đầu tư theo Hợp đồng BOT, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật này trong
lĩnh vực đầu tư xây dựng các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh,
luận văn sẽ đề xuất những kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật
đầu tư theo Hợp đồng BOT và các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật trong lĩnh vực này.
Để thực hiện mục đích nêu trên, đề tài xác định những nhiệm vụ nghiên
cứu chủ yếu sau:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về đầu tư theo Hợp đồng BOT và
pháp luật đầu tư theo theo Hợp đồng BOT bao gồm khái niệm, đặc điểm, các
hình thức phổ biến của đầu tư theo hình thức PPP; khái niệm, đặc điểm, vai
trò của đầu tư theo Hợp đồng BOT; cùng với đó là khái niệm và nội dung cơ
bản của pháp luật đầu tư theo Hợp đồng BOT; pháp luật của một số nước trên

4


thế giới và lược sử hình thành pháp luật đầu tư theo Hợp đồng BOT ở nước
ta.
- Phân tích các quy định của pháp luật đầu tư theo Hợp đồng BOT về

chủ thể, lĩnh vực đầu tư, phân loại dự án, nguồn vốn, trình tự thực hiện, các
ưu đãi và bảo đảm đầu tư, quản lý nhà nước về đầu tư theo Hợp đồng BOT.
- Đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT
đối với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh để từ đó đưa ra một
số đề nghị hoàn thiện pháp luật và các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện
pháp luật.
6. Những đóng góp mới của luận văn
Trên cơ sở kế thừa và học hỏi những kết quả nghiên cứu trước đây,
Luận văn đã phát triển để có những kết quả nghiên cứu riêng về pháp luật đầu
tư theo Hợp đồng BOT như sau:
- Luận văn đã phân tích một cách hệ thống và cụ thể các quy định của
pháp luật đầu tư theo Hợp đồng BOT dựa trên những nội dung cơ bản của
pháp luật bao gồm các quy định về chủ thể, lĩnh vực đầu tư, phân loại dự án,
nguồn vốn, trình tự thực hiện, các ưu đãi và bảo đảm đầu tư, quản lý nhà nước
đối với đầu tư theo Hợp đồng BOT ở nước ta.
- Luận văn đã đánh giá những kết quả đạt được từ thực tiễn thực hiện
pháp luật về Hợp đồng BOT đối với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh
Quảng Ninh. Trên cơ sở phân tích nội dung và đánh giá thực tiễn áp dụng
pháp luật từ Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp
đồng BOT; Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc
ban hành quy chế thí điểm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư đến Nghị
định số 15/2015/NĐ-CP và hiện nay là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày
04/5/2018, Luận văn đã đề ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT.
7. Kết cấu của luận văn

5


Ngoài Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

được kết cấu gồm có 3 chương như sau:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về đầu tư theo Hợp đồng BOT và
pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về đầu tư theo hợp đồng BOT ở
Việt Nam.
Chương 3: Thực tiễn áp dụng pháp luật về đầu tư theo Hợp đồng BOT
đối với các dự án hạ tầng giao thông tại tỉnh Quảng Ninh và một số kiến nghị

6


Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ THEO HỢP ĐỒNG BOT
VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ THEO HỢP ĐỒNG BOT
1.1. Một số vấn đề lý luận về đầu tƣ theo hợp đồng BOT.
1.1.1. Đầu tư theo hợp đồng BOT là một trong những hình thức phổ biến của
đầu tư theo hình thức PPP.
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của PPP
Đối tác công tư (Public-Private Partnership, tên viết tắt là PPP) là một
khái niệm được sử dụng tương đối phổ biến trên thế giới. Trải qua nhiều giai
đoạn và ở nhiều quốc gia khác nhau, khái niệm này tồn tại nhiều quan điểm
và được nhìn nhận dưới những khía cạnh khác nhau. Thuật ngữ đối tác công
tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ, ban đầu được sử dụng để nói đến sự hợp tác trong
các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư nhân cùng tài
trợ trong thập niên 1950, sau đó nó dùng để nói về các liên doanh giữa các
chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công
trình đô thị ở Hoa Kỳ [28].
Theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới (WB) cũng như Quỹ tiền tệ
Quốc tế (IMF), khái niệm PPP dùng để chỉ các phương thức thỏa thuận khác
nhau giữa khu vực công và khu vực tư nhằm thực hiện một nhiệm vụ công ích

nào đó [33].
Thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân dưới góc nhìn của
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) trong cuốn Sổ tay hướng dẫn về PPP
phát hành năm 2008 dùng để “miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có
giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng
và các lĩnh vực dịch vụ khác” [15, tr.21].
Tại Anh, một trong những quốc gia đi đầu trong việc đầu tư theo hình
thức PPP có cách tiếp cận với đối tác công tư với đặc trưng là sử dụng nguồn
tài chính của khu vực tư nhân cùng với bảo lãnh của khu vực công để cung
cấp các dịch vụ công cộng [26;tr.11].
7


Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng
PPP của Canada, Hội đồng quốc gia PPP của Mỹ cũng đưa ra khái niệm riêng
về PPP, coi PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên
lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc
phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” [15; tr.22].
Tại Việt Nam, chỉ đến năm 2010, khi Thủ tướng Chính phủ ban hành
Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về “Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức Đối tác
công - tư”, khái niệm đối tác công tư mới chính thức được ghi nhận, theo đó “đầu
tư theo hình thức đối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp
thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp
đồng dự án” [9; tr.2].
Hiện nay, theo Khoản 16 Điều 4 Luật Đầu tư công 2014 có quy định: “Đầu
tư theo hình thức đối tác công tư là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng
giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để
thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ
công”.
Có thể thấy rằng, mặc dù có nhiều cách diễn giải khác nhau về thuật

ngữ đối tác công tư nhưng các quan điểm đều đã nêu lên bản chất của hình
thức hợp tác này. Khái quát lại các quan điểm và quy định nêu trên, có thể
đưa ra khái niệm chung như sau: PPP là hình thức hợp tác trên cơ sở thỏa
thuận giữa hai chủ thể là Nhà nước (các bộ, ngành, cơ quan, địa phương,
doanh nghiệp nhà nước) và nhà đầu tư tư nhân trong nước hoặc ngoài nước để
chia sẻ lợi ích, rủi ro trong việc thực hiện một dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực khác như
giao thông, thủy lợi, y tế …
Về bản chất, đầu tư theo hình thức PPP là hình thức hợp tác với những
đặc điểm cơ bản riêng, chứ không phải là một quá trình “tư nhân hóa”.
- PPP đặc trưng bởi quá trình hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư
nhân mà bản chất là sự thỏa thuận, giao kết dưới dạng hợp đồng dài hạn giữa
hai chủ thể là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Các nội dung
8


điều khoản về phạm vi, điều kiện cung cấp dịch vụ công…và phụ lục hợp
đồng đều do hai bên thỏa thuận, thống nhất, quyết định. Điều này thể hiện sự
khác biệt với hình thức tư nhân hóa, khi các nội dung về phạm vi, phương
thức cung cấp dịch vụ thường theo quan điểm chủ quan của khu vực tư nhân.
Đối tượng của PPP thường là các công trình kết cấu hạ tầng và các tiện ích có
liên quan như: Đường quốc lộ, đường liên tỉnh, cầu, hầm, đường sắt, sân bay,
cảng biển, cảng sông, bến phà, nhà máy cung cấp điện, nhà máy nước, hệ
thống xử lý chất thải…Hợp đồng PPP thường có thời hạn tương đối dài (ít
nhất 6 năm) do đặc thù các công trình dự án PPP thường là các công trình
công cộng lớn và phức tạp, tiến độ thu hồi vốn kéo dài nên đòi hỏi quá trình
xây dựng và khai thác lâu dài. Chính vì thời gian thực hiện hợp đồng kéo dài
nên đa phần các hợp đồng thường quy định điều khoản hiệu chỉnh hay đàm
phán lại một số điều khoản hợp đồng, để đảm bảo lợi ích cân bằng giữa các
bên trong quan hệ hợp đồng.

- Việc thanh toán trong quá trình đầu tư theo hình thức PPP căn cứ vào
hiệu suất triển khai thi công và khai thác dự án trong suốt thời gian thực hiện hợp
đồng. Đây là đặc điểm phân biệt phương thức PPP và tư nhân hóa. Đối tác công
sẽ trả công cho các đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP và thanh toán
dựa trên những cam kết về hiệu suất xây dựng và khai thác công trình trong hợp
đồng và chất lượng dịch vụ cung cấp [26;tr.14]…Nếu các nhà đầu tư tư nhân có
hành vi vi phạm các cam kết này, chủ thể công có thể áp dụng các hình phạt như
đã quy định trong hợp đồng và quy định trong các Văn bản pháp luật có liên
quan. Đặc điểm này giúp PPP trở thành hình thức đầu tư vừa linh hoạt, vừa chặt
chẽ. Nhà nước sẽ không phải trực tiếp thực hiện dự án, mà chỉ thông qua giám
sát thực hiện hợp đồng và chỉ thanh toán đầy đủ, đúng hẹn khi đối tác tư thực
hiện hợp đồng một cách nghiêm túc.
- Đặc điểm nổi bật nhất của PPP là việc chia sẻ hay phân bổ hợp lý lợi
ích và rủi ro cho các bên. Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư theo hình
thức này, có thể xuất hiện nhiều nguy cơ rủi ro như: Rủi ro trong quá trình
xây dựng, rủi ro liên quan đến yêu cầu đầu tư, rủi ro về tài chính, rủi ro

9


trong quá trình vận hành và bảo trì và những rủi ro về mặt chính trị - pháp lý
[26;tr.16]…Những rủi ro này sẽ không đơn giản được chia sẻ đều cho các
bên mà nó sẽ được phân chia một cách hợp lý cho bên nào có khả năng giải
quyết tốt, hiệu quả hơn, chi phí thấp hơn và quản trị tốt các rủi ro có thể xảy
ra. Việc chuyển giao dứt khoát, rõ ràng các rủi ro giữa các bên được coi như
một nhân tố cơ bản góp phần dẫn đến thành công của hình thức đầu tư này
và chỉ có như vậy mới tạo cho các đối tác tư nhân động lực để hoạt động
hiệu quả hơn [25]. Đặc điểm này cũng để phân biệt PPP với hình thức tư
nhân hóa, khi khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn các rủi ro nếu là hình
thức tư nhân hóa.

Ngoài ra, đầu tư theo hình thức PPP cũng có sự khác biệt cơ bản với
hình thức “tư nhân hóa” bởi vì Nhà nước vẫn chịu trách nhiệm chính trong
việc cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân và sở hữu, quản lý các công
trình gắn với dịch vụ công cộng đó.
1.1.1.2. Các hình thức phổ biến của PPP
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư có thể được tổ chức thực hiện
dưới nhiều hình thức, nhưng trên thế giới tồn tại các hình thức thực hiện PPP
phổ biến như sau:
- Hình thức hợp đồng dịch vụ/ quản lý: Hợp đồng dịch vụ là hợp đồng
thỏa thuận giữa một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với một đơn vị tư nhân,
trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện một hoặc một số
nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định. Hợp đồng quản lý là
hợp đồng giữa cơ quan nhà nước với đối tác tư nhân, trong đó thỏa thuận cho
khu vực tư nhân được quản lý một tiện ích hay dịch vụ công [15;tr.30].
- Nhượng quyền khai thác/ cho thuê: Nhượng quyền khai thác
(Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và
sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và
khai thác. Hình thức cho thuê (Leasing) là hình thức trong đó cơ quan nhà
nước cho đối tác tư nhân thuê tài sản/ cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của
cơ quan nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành và cung cấp các dịch vụ
10


công. Với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định
theo thỏa thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền khai
thác, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một
khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra,
đồng thời cho phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công.
Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực
tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê [24;tr.36].

- Hình thức “Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành” (DBFO): DBFO
là một hình thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn
của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: Thiết kế (D), xây dựng
(B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn.
- Hình thức “Xây dựng - vận hành - chuyển giao” (BOT): BOT là hình
thức mà ở đó đối tác tư nhân thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận
hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho
nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam và nhất là hạ tầng giao
thông.
- Hình thức “Xây dựng - chuyển giao - vận hành” (BTO): Khác biệt so
với hình thức BOT, trong hình thức BTO, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được
chuyển giao ngay cho Nhà nước sau khi xây dựng xong, nhưng đối tác tư
nhân thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác dự án.
- Hình thức “Xây dựng - chuyển giao” (BT): Hình thức BT là hình
thức trong đó đối tác tư nhân tiến hành xây dựng công trình, sau khi hoàn
thành sẽ chuyển giao ngay cho nhà nước. Hình thức này ở nhiều quốc gia trên
thế giới thường được áp dụng cho các công trình an ninh, quốc phòng nên
phải chuyển giao ngay cho nhà nước. Vì thế, chi phí chuyển giao khá lớn vì
phải thanh toán ngay toàn bộ chi phí của công trình. Nhược điểm này đã được
khắc phục bằng cách đa dạng hóa các hình thức thanh toán để dễ áp dụng hơn.
- Hình thức “Xây dựng - sở hữu - vận hành” (BOO): BOO là hình thức
trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thỏa thuận: Đối tác tư nhân bỏ vốn
xây dựng tài sản/ cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành
11


tài sản/ cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng
đời của nó.
Trên là các hình thức PPP, hiện nay ở nước ta chủ yếu áp dụng các hình
thức Hợp đồng BOT, BTO và BT. Vì vậy, đầu tư theo hình thức BOT, BTO,

BT sẽ có những đặc điểm chung của PPP về chủ thể giao kết và đối tượng
hợp đồng. Tuy nhiên, mỗi hình thức cũng có những đặc điểm riêng và những
đặc điểm này chính là cơ sở để Nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân lựa chọn
hình thức đầu tư phù hợp với dự án cần thực hiện, cụ thể:
- Đầu tư theo hợp đồng BOT là hình thức PPP trong đó khu vực nhà
nước và đối tác tư nhân thỏa thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng
(bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được
phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng trong một thời
hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết
thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn
công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước.
Hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT có những đặc điểm chính sau:
+ Là mô hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực
tư nhân trong điều kiện các nguồn thu của ngân sách Nhà nước không đáp
ứng đủ nhu cầu phát triển các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội.
+ Việc tài trợ dự án và các rủi ro tài chính, rủi ro hoạt động được
chuyển sang khu vực tư nhân.
+ Đối tác tư nhân thực hiện dự án thường tính toán kỹ lưỡng khả năng
thu phí để làm cơ sở thỏa thuận thời hạn hợp đồng. Giai đoạn khai thác, kinh
doanh chủ yếu xác định bằng độ dài thời gian cần thiết để doanh thu từ công
trình trả hết được chi phí vốn đầu tư của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ
suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
+ Hợp đồng BOT là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc
hình thành doanh nghiệp BOT và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực
hiện dự án. Hợp đồng BOT là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư

12


quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc

phát triển công trình cơ sở hạ tầng xã hội.
+ Hợp đồng BOT vừa được xem xét dưới góc độ là một quá trình (từ
giai đoạn xây dựng - kinh doanh - đến chuyển giao công trình), ở khía cạnh
này, Hợp đồng BOT luôn đi kèm với một dự án BOT và là cơ sở hình thành
và phát triển dự án BOT. Chính vì vậy, Hợp đồng BOT thường được gọi là
hợp đồng dự án. Bên cạnh đó, Hợp đồng BOT cũng được coi là hợp đồng
nhượng quyền (concession), ở đó đối tác tư nhân được nhượng quyền thực
hiện xây dựng, kinh doanh chứ không phải là bị buộc phải xây dựng, kinh
doanh. Ở một số nước, pháp luật quy định nhà nước có trách nhiệm bảo lãnh
ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc
nhượng quyền này là một nội dung bắt buộc của Hợp đồng BOT.
+ Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn bộ vốn xây dựng cơ sở hạ
tầng, song cũng có thể vay vốn từ ngân hàng (tỷ lệ vốn vay theo quy định của
Nhà nước). Điểm đặc biệt trong việc huy động vốn vay ở hình thức BOT là:
Việc tài trợ cho dự án BOT bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc vào
giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình
của bản thân dự án như các hợp đồng tín dụng truyền thông, mà thường phụ
thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án. Các
bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lại vốn vay
thay cho các nguồn tài sản bảo đảm. Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theo
hình thức hợp đồng BOT, thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù của
Hợp đồng BOT.
+ Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài hạn (khoảng 20- 46
năm).
- Đầu tư theo hợp đồng BTO là một hình thức đầu tư theo Hợp đồng dự
án, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong
đó đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng
xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho nhà nước,
ngược lại, nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công
13

trình đó trong một thời hạn nhất định. Hình thức này được áp dụng phổ biến
trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: Đường xá, hệ thống cấp nước, trụ sở của
các cơ quan nhà nước, sân bay…
Đặc điểm chính của hình thức đầu tư theo Hợp đồng BTO là:
+ Hình thức BTO bao gồm việc tài trợ của nhà đầu tư tư nhân trong tất
cả các giai đoạn: Thiết kế, xây dựng và khai thác. Nhà nước có thể khai thác
lợi thế của nhà đầu tư tư nhân (cả về vốn đầu tư, khả năng xây dựng, hiệu quả
khai thác, kinh doanh…), trong khi vẫn giữ quyền sở hữu tài sản.
+ BTO kết hợp quá trình đấu thầu thiết kế - xây dựng và khai thác trong
một hợp đồng. Do đó, với Hợp đồng BTO, các bên sẽ mất ít giao dịch hơn,
đồng thời trách nhiệm của nhà thầu cao hơn.
+ Hình thức BTO có lợi thế quan trọng là khuyến khích nhà đầu tư tư
nhân hoàn thành kịp thời các dự án, đảm bảo tài chính, hiệu quả hoạt động và
chất lượng dịch vụ. BTO vừa kết hợp được cả sự năng động của nhà đầu tư tư
nhân cũng như kinh nghiệm dự án của họ.
+ Sau khi chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, đối tác tư
nhân được quyền khai thác, kinh doanh thông qua một thỏa thuận cho thuê/
nhượng quyền khai thác dài hạn.
+ Việc phân chia lợi ích của mỗi bên trong quá trình khai thác sử dụng
công trình là một trong những nội dung chủ yếu, được thỏa thuận chi tiết trong
hợp đồng.
+ BTO có mức độ tham gia của tư nhân thấp hơn so với hình thức
BOT, DBFO, BOO.
- Đầu tư theo hợp đồng BT là một hình thức đầu tư theo Hợp đồng dự
án, được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư
chuyển giao công trình đó cho Nhà nước; Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho nhà
đầu tư tư nhân thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc

thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng.

14


Đặc điểm chính của hình thức đầu tư theo hợp đồng BT là:
+ Với hình thức đầu tư theo hợp đồng BT, nhà đầu tư chỉ xây dựng và
chuyển giao đối tượng của hợp đồng cho Nhà nước hoặc cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền mà không được quyền kinh doanh chính những công trình
hoặc dịch vụ công đó. Vì vậy, những thỏa thuận về quyền và nghĩa vụ của hai
bên trong hợp đồng cũng như các cam kết thực hiện sẽ ít hơn so với hai hình
thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO nhưng vẫn phải đảm bảo lợi ích kinh tế
của nhà đầu tư.
+ Về thời điểm và phương thức chuyển giao, sau khi xây dựng xong
công trình, nhà đầu tư sẽ phải chuyển giao ngay công trình cho Nhà nước
hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
+ Lợi ích mà nhà đầu tư tư nhân được hưởng từ dự án đầu tư theo Hợp
đồng BT là lợi ích từ một dự án khác mà Nhà nước đã cam kết dành cho họ và
tạo mọi điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án đó để thu hồi vốn và có lợi
nhuận hợp lý. Hay nói cách khác, việc thực hiện dự án đầu tư này cần phải
đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa chính sách đầu tư của Nhà nước, hiệu quả
kinh tế, xã hội của những dự án đầu tư đồng thời vẫn đảm bảo cho nhà đầu tư
có được lợi nhuận gián tiếp từ chính dự án đầu tư của mình. Đây cũng là điểm
khác biệt căn bản so với hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO.
1.1.1.3. Khái niệm và đặc điểm của đầu tư theo hợp đồng BOT.
BOT là các hình thức phổ biến nhất của đầu tư theo hình thức PPP. Vì
vậy, đầu tư theo hình thức BOT sẽ có những đặc điểm chung của PPP về chủ
thể giao kết và đối tượng hợp đồng. Tuy nhiên, mỗi hình thức cũng có những
đặc điểm riêng và những đặc điểm này chính là cơ sở để Nhà nước và các nhà
đầu tư tư nhân lựa chọn hình thức đầu tư phù hợp với dự án cần thực hiện.

- Đầu tư theo hợp đồng BOT là hình thức PPP trong đó khu vực nhà
nước và đối tác tư nhân thỏa thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng
(bao gồm: xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được
phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng trong một thời

15


hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết
thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn
công trình cơ sở hạ tầng cho khu vực nhà nước.
Hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT có những đặc điểm chính sau:
+ Là mô hình quan trọng, hữu hiệu để huy động vốn đầu tư từ khu vực
tư nhân trong điều kiện các nguồn thu của ngân sách Nhà nước không đáp
ứng đủ nhu cầu phát triển các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội.
+ Việc tài trợ dự án và các rủi ro tài chính, rủi ro hoạt động được
chuyển sang khu vực tư nhân.
+ Đối tác tư nhân thực hiện dự án thường tính toán kỹ lưỡng khả năng
thu phí để làm cơ sở thỏa thuận thời hạn hợp đồng. Giai đoạn khai thác, kinh
doanh chủ yếu xác định bằng độ dài thời gian cần thiết để doanh thu từ công
trình trả hết được chi phí vốn đầu tư của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ
suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
+ Hợp đồng BOT là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc
hình thành doanh nghiệp BOT và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực
hiện dự án. Hợp đồng BOT là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư
quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc
phát triển công trình cơ sở hạ tầng xã hội.
+ Hợp đồng BOT vừa được xem xét dưới góc độ là một quá trình (từ
giai đoạn xây dựng - kinh doanh - đến chuyển giao công trình), ở khía cạnh
này, Hợp đồng BOT luôn đi kèm với một dự án BOT và là cơ sở hình thành

và phát triển dự án BOT. Chính vì vậy, hợp đồng BOT thường được gọi là
hợp đồng dự án. Bên cạnh đó, Hợp đồng BOT cũng được coi là hợp đồng
nhượng quyền (concession), ở đó đối tác tư nhân được nhượng quyền thực
hiện xây dựng, kinh doanh chứ không phải là bị buộc phải xây dựng, kinh
doanh. Ở một số nước, pháp luật quy định nhà nước có trách nhiệm bảo lãnh
ngay từ ban đầu việc cấp toàn bộ giấy phép cần thiết để thực hiện dự án và việc
nhượng quyền này là một nội dung bắt buộc của Hợp đồng BOT.

16


+ Đối tác tư nhân có thể tự mình bỏ toàn bộ vốn xây dựng cơ sở hạ
tầng, song cũng có thể vay vốn từ ngân hàng (tỷ lệ vốn vay theo quy định của
Nhà nước). Điểm đặc biệt trong việc huy động vốn vay ở hình thức BOT là:
Việc tài trợ cho dự án BOT bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc vào
giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình
của bản thân dự án như các hợp đồng tín dụng truyền thông, mà thường phụ
thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án. Các
bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lại vốn vay
thay cho các nguồn tài sản bảo đảm. Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theo
hình thức hợp đồng BOT, thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù của
hợp đồng BOT.
+ Hợp đồng BOT thường là một hợp đồng dài hạn (khoảng 20- 46
năm).
1.1.2. Vai trò của đầu tư theo Hợp đồng BOT:
Đầu tư theo hợp đồng BOT là một hình thức của đối tác công tư PPP.
Với việc tận dụng được những lợi thế của hai đối tác Nhà nước và tư nhân,
đầu tư theo Hợp đồng BOT thể hiện vai trò rất lớn trong việc mang lại lợi ích
cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm
[31].

1.1.2.1. Vai trò của đầu tư theo Hợp đồng BOT đối với Nhà nước:
- Tạo điều kiện tốt để Nhà nước xây dựng cơ sở hạ tầng: Đi cùng với
việc xây dựng kiến trúc thượng tầng là xây dựng cơ sở hạ tầng phù hợp, đảm
bảo cung ứng dịch vụ công cộng đầy đủ, cải thiện chất lượng cuộc sống của
người dân. Đây là cam kết và là nhiệm vụ quan trọng của các quốc gia. Tuy
nhiên, việc duy trì phương thức đầu tư truyền thống là Nhà nước sử dụng
ngân sách, tự lập dự án xây dựng và quản lý, khai thác các công trình công
cộng đã gây ra sự lãng phí lớn, thất thoát ngân sách và hiệu quả thấp, do
những lối mòn trong tư duy đầu tư và quản lý, khai thác, chưa kể những hậu
quả nghiêm trọng khác như tham nhũng, tăng biên chế quan quản lý nhà
nước, nợ công cao…
17


Nếu áp dụng hình thức đối tác công tư mà phổ biến nhất là đầu tư theo
Hợp đồng BOT trong xây dựng các công trình công cộng, Nhà nước sẽ không
chỉ giảm áp lực về Ngân sách đầu tư ban đầu, mà còn tận dụng được những
lợi thế từ khu vực tư nhân, từ quá trình nghiên cứu thiết kế cho đến quá trình
khai thác, quản lý công trình. Hơn nữa, Nhà nước không trực tiếp tham gia xây
dựng mà chỉ tham gia giám sát và quản lý. Như vậy, đầu tư theo Hợp đồng
BOT sẽ giúp Nhà nước tiết kiệm thời gian, do đó cùng lúc có thể xây dựng
nhiều công trình công cộng khác nhau, đồng thời đảm bảo tính đồng bộ trong
quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kiến trúc và đặc biệt nhất là sớm đạt được
những mục tiêu tổng thể đã đề ra trong điều kiện ngân sách còn khó khăn.
- Phân bổ và quản lý rủi ro tốt hơn cho các bên tham gia ký kết hợp
đồng: Chìa khóa thành công cho các hình thức đầu tư theo mô hình PPP là
việc chia sẻ rủi ro, nhằm thiết lập cán cân lợi ích cân bằng giữa các bên. Khi
tham gia các dự án PPP, Nhà nước sẽ chia sẻ được những rủi ro liên quan đến
huy động, quản lý và sử dụng vốn cho nhà đầu tư tư nhân. Đây chính là một
trong những thế mạnh của khu vực tư nhân. Đổi lại, bản thân Nhà nước cũng

chia sẻ với Nhà đầu tư tư nhân các rủi ro liên quan đến thể chế, cộng đồng
hay bảo lãnh vay vốn.
- Tiết kiệm chi phí đầu tư: Đầu tiên, với việc kết hợp hai giai đoạn thiết
kế và xây dựng trong cùng một hợp đồng, hình thức đầu tư theo Hợp đồng
BOT cho phép đơn vị lập dự án và đơn vị xây dựng thiết lập mối liên hệ gần
gũi và sâu sắc hơn. So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho việc lập dự án và
xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc lập dự án có tính sáng tạo
cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian
của quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào khai thác hơn, qua đó
giảm được chi phí và nhanh chóng phát huy hiệu quả đầu tư.
Mặt khác, hầu hết các dự án PPP trong đó có đầu tư theo hình thức
BOT cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án và việc
này nên được giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm. Do vậy, khu vực tư nhân
sẽ có động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…)

18


nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công
trình. Trong khi đó, Nhà nước khó có thể đảm bảo được điều này do những
hạn chế về ngân sách. Hơn nữa, việc giao cho đối tác tư nhân các công việc
trên cũng phản ánh bản chất tổng thể của một dự án PPP.
- Góp phần cải thiện chất lượng dịch vụ cung ứng: Các dự án đầu tư
theo hợp đồng BOT phần lớn dựa vào nguồn vốn cũng như kinh nghiệm quản
lý của nhà đầu tư tư nhân, mà bản thân các nhà đầu tư này vốn không hoạt
động dựa vào ngân sách, nên họ biết cách quản lý và tận dụng hiệu quả nguồn
vốn, một số thủ tục trong quản lý thuộc thẩm quyền của nhà đầu tư được đơn
giản hóa và nhanh gọn, tránh xảy ra tham nhũng, lãng phí. Hơn hết, khi tham
gia vào các dự án đầu tư theo Hợp đồng BOT, nhà đầu tư tư nhân chịu sự ràng
buộc về các cam kết hiệu suất, nên đây chính là động lực để họ thực hiện tốt

nhất các nghĩa vụ của mình, kéo theo chất lượng dịch vụ cung ứng cũng được
đảm bảo hơn [26; tr.18].
1.1.2.2. Vai trò của đầu tư theo hợp đồng BOT đối với đối tác tư nhân:
- Tạo cơ hội phát triển dài hạn cho khu vực tư nhân: Do bản chất các
Hợp đồng BOT là hợp đồng dài hạn nên khi tham gia ký kết, các nhà đầu tư
tư nhân bị ràng buộc thực hiện các cam kết trong một thời gian tương đối dài,
đổi lại sẽ được thanh toán dựa trên hiệu suất thực hiện hợp đồng. Vì vậy, hình
thức đầu tư theo Hợp đồng BOT sẽ tạo cơ hội đầu tư dài hạn và an toàn cho
nhà đầu tư tư nhân. Tính an toàn được thể hiện trong các cam kết của Nhà
nước khi giao kết hợp đồng BOT: Cam kết về thanh toán, bồi thường, ưu đãi
đầu tư, cung cấp đầy đủ các dịch vụ công cộng có liên quan như điện,
nước…Việc ký kết các hợp đồng đầu tư theo Hợp đồng BOT sẽ góp phần tạo
sự tăng trưởng ổn định cho khu vực tư nhân, góp phần phát triển địa phương
thông qua cơ hội việc làm cho lao động, tận dụng các lợi thế tài nguyên sẵn
có.
- Tăng tính cạnh tranh và năng động cho khu vực tư nhân: Vì thời gian
kéo dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro, nên Nhà nước thường lựa chọn ký kết hợp
đồng với các nhà đầu tư tư nhân có kinh nghiệm và đặc biệt khi họ chứng
19