Làm thế nào để giảm nợ công đến mức bền vững?

Làm thế nào để giảm nợ công đến mức bền vững?
Một nghiên cứu mới cung cấp nhiều bằng chứng cho thấy việc cắt giảm chi tiêu
chính phủ ít gây hại cho tăng trưởng hơn là tăng thuế
Hơn một thập kỷ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007- 2008, nợ
quốc gia ở các nền kinh tế phát triển vẫn ở gần mức cao nhất kể từ Thế chiến II,
bình quân khoảng 104% GDP. Tại Nhật Bản, tỷ lệ này là 240% và ở Hy Lạp gần
185%. Ở Ý và Bồ Đào Nha, nợ vượt quá 120% GDP. Nếu không có biện pháp cắt
giảm chi tiêu hoặc tăng nguồn thu của ngân sách, tình hình sẽ chỉ trở nên tồi tệ
hơn. Khi các ngân hàng trung ương từ bỏ các biện pháp tiền tệ phi truyền thống mà
họ đã áp dụng để chống khủng hoảng, lãi suất chắc chắn sẽ tăng từ mức thấp lịch
sử. Điều đó có nghĩa là các khoản chi trả lãi vay sẽ chiếm tỉ trọng ngày càng tăng
trong cơ cấu chi tiêu của chính phủ, để lại ít tiền hơn để cung cấp các dịch vụ công
hoặc thực hiện các giải pháp đảm bảo tăng trưởng kinh tế dài hạn, như đầu tư vào
cơ sở hạ tầng và giáo dục. Chi trả lãi vay sẽ trở thành một gánh nặng lớn.
Cách tốt nhất để giảm nợ đến mức bền vững là gì? Câu hỏi đó có tầm quan trọng
đặc biệt kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, khi chi tiêu của chính phủ để
kích thích tăng trưởng và giúp những người thất nghiệp đẩy thâm hụt ngân sách lên
những mức kỉ lục sau chiến tranh. Một số nhà kinh tế cho rằng việc cắt giảm chi
tiêu là liều thuốc tốt nhất để khôi phục “sức khỏe” của ngân sách. Những người
khác thì ngược lại, nhấn mạnh việc cắt giảm chi tiêu là một ý tưởng thất bại, vì nó
làm tổn hại tăng trưởng kinh tế. Họ khuyến khích chi tiêu chính phủ nhiều hơn để
tiếp lực một nền kinh tế đang mong manh.
Để có cách xử lý vấn đề này, cần nhìn vào khía cạnh toán học về giảm nợ. Con số
liên quan ở đây không phải là tổng số nợ, mà là tỷ lệ nợ trên thu nhập quốc dân,
hay GDP, là thước đo các nguồn lực mà nền kinh tế có thể sử dụng để trả nợ. Có
hai cách để giảm tỷ lệ nợ so với GDP. Một là, giảm quy mô thâm hụt ngân sách
(bằng cách cắt giảm chi tiêu hoặc tăng nguồn thu ngân sách); hai là, mở rộng quy
mô của nền kinh tế. Lý tưởng nhất là các chính phủ sẽ giảm thâm hụt và hướng dần
đến thặng dư cơ bản (nghĩa là, thu ngân sách từ thuế vượt quá chi tiêu thường
xuyên ngoại trừ các các khoản chi trả lãi vay của chính phủ) theo cách không ảnh
hưởng đến tăng trưởng. Nếu các chính sách hướng tới giảm thâm hụt cũng gây ra

1


suy thoái sâu, chúng sẽ phản tác dụng: sự sụt giảm GDP sẽ làm tăng tỷ lệ nợ trên
GDP, bất chấp những nỗ lực nhằm giảm thâm hụt.
Những chính sách nào có nhiều khả năng dẫn đến tỷ lệ nợ trên GDP thấp hơn? Một
số nghiên cứu đã giải đáp câu hỏi này kể từ đầu những năm 1990 (Alesina và
Ardagna, 2013).
Một nghiên cứu của 3 nhà khoa học là Albeto Alesina thuộc Harvard University
(Mỹ); Carlo Favero và Francesco Giavazzi thuộc Bocconi University (Ý), trong đó,
đã xem xét lại vấn đề bằng phương pháp luận mới và bộ dữ liệu phong phú hơn,
bao gồm 16 trong số 35 quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
(OECD) từ năm 1981 đến 2014, bao gồm Canada, Nhật Bản, Hoa Kỳ, và hầu hết
các nước thuộc châu Âu, ngoại trừ các quốc gia thời kì hậu xô viết. Phân tích tập
trung vào khoảng 3.500 thay đổi chính sách nhằm giảm thâm hụt ngân sách hoặc
bằng cách tăng thuế hoặc cắt giảm chi tiêu; loại trừ các biện pháp tài khóa nhằm ổn
định sản lượng, như giảm chi tiêu để hạ nhiệt nền kinh tế quá nóng, bởi vì các biện
pháp đó phụ thuộc vào trạng thái của nền kinh tế và do đó, không thể hiện các thay
đổi chính sách ngoại sinh.
Nghiên cứu của họ tập trung vào một nhóm nhỏ các nền kinh tế phát triển. Chính
sách thắt lưng buộc bụng sẽ có tác động khác nhau trong các nền kinh tế đang phát
triển, có chính phủ nhỏ hơn nhiều. Mặt khác, nghiên cứu quan tâm đến vấn đề ngắn
hạn và bỏ qua các vấn đề dài hạn hơn như tác động của dân số già đối với lương
hưu. Cuối cùng, nghiên cứu không xem xét các chính sách mở rộng như cắt giảm
thuế hoặc tăng chi tiêu, trái ngược với chính sách thắt lưng buộc bụng.
Qua nghiên cứu những tình huống nêu trên, các tác giả nhận ra rằng những thay
đổi trong chính sách tài khóa thường xuất hiện trong các kế hoạch trung hạn, được
các chính phủ áp dụng với mục đích giảm tỷ lệ nợ trên GDP trong khoảng thời gian
từ ba đến bốn năm. Sau khi xây dựng lại các kế hoạch như vậy, các tác giả chia

chúng thành hai loại: kế hoạch dựa trên chi tiêu, bao gồm chủ yếu là cắt giảm chi
tiêu và kế hoạch dựa trên thuế, bao gồm chủ yếu là tăng thuế. Kết luận của các tác
giả ngược lại thông điệp cơ bản của Keynes, trong đó ngụ ý rằng việc cắt giảm chi
tiêu dẫn đến suy thoái nhiều hơn là tăng thuế. Trái lại, nghiên cứu của họ cho rằng
các kế hoạch dựa trên chi tiêu thường ít gây tổn hại cho tăng trưởng hơn so với các
kế hoạch dựa trên thuế.
2


Cụ thể hơn, nghiên cứu cho thấy rằng bình quân, các kế hoạch dựa trên chi tiêu có
liên quan đến sự suy giảm rất nhỏ trong tăng trưởng: kế hoạch trị giá 1% GDP ngụ
ý mất khoảng một nửa điểm phần trăm so với tăng trưởng GDP trung bình của cả
nước. Việc sụt giảm sản lượng thường kéo dài dưới hai năm. Hơn nữa, nếu một kế
hoạch dựa trên chi tiêu được đưa ra trong thời kỳ tăng trưởng kinh tế, chi phí đầu
ra bình quân bằng không. Điều này có nghĩa là một số kế hoạch tài khóa dựa trên
chi tiêu gây ra những suy thoái nhỏ, trong khi những kế hoạch tài khóa khác dẫn
đến sự tăng trưởng gần như ngay lập tức, một hiện tượng đôi khi được gọi là “khổ
hạnh bành trướng”, được nhận dạng lần đầu bởi Giavazzi và Pagano (1990).
Ngược lại, điều chỉnh tài khóa dựa trên thuế có liên quan đến suy thoái lớn và kéo
dài. Trung bình, một kế hoạch dựa trên thuế lên tới 1% GDP dẫn đến sụt giảm 2%
GDP so với trước khi thắt lưng buộc bụng. Hiệu ứng suy thoái lớn này có xu
hướng kéo dài vài năm.
Trong kết quả nghiên cứu của các tác giả, có hiện tượng “khổ hạnh bành trướng”
khi điều chỉnh tài khóa đi kèm với tăng trưởng nhanh hơn so với trường hợp không
có điều chỉnh tài khóa. Một số kết luận khác có thể rút ra khi xem xét tăng trưởng
GDP so với các quốc gia khác trong mẫu. Điều chỉnh tài khóa dựa trên chi tiêu dẫn
đến tăng trưởng GDP cao hơn mức trung bình, trong cùng thời kỳ, của các quốc gia
khác trong mẫu, gồm Áo, Đan Mạch và Ireland trong những năm 1980 và Canada,
Tây Ban Nha và Thụy Điển trong những năm 1990. Sau cuộc khủng hoảng tài
chính, hai quốc gia áp dụng chính sách thắt lưng buộc bụng chi tiêu và đạt kết quả

tốt hơn các nước còn lại trong mẫu là Ireland và Vương quốc Anh, mặc dù trước
đây, có những vấn đề lớn về ngân hàng.
Các nước trong mẫu nghiên cứu dường như nhận thức được các tác động khác
nhau của các kế hoạch dựa trên thuế và chi tiêu. Ví dụ, vào năm 2010, Chính phủ
Ireland đã lưu ý rằng: “Ngân sách tập trung vào việc kiềm chế chi tiêu để điều
chỉnh nhu cầu chi tiêu so với nguồn thu, vốn đã bị giảm do sự thu hẹp chung của
nền kinh tế và mất một số nguồn thu nhất định. Ngoài ra, Chính phủ đã thu thập
những luận cứ từ các tổ chức quốc tế, như Ủy ban EU, OECD và IMF, cũng như
các tài liệu kinh tế có liên quan chỉ ra rằng củng cố ngân sách thông qua cắt giảm
chi tiêu sẽ thành công hơn trong việc giảm thâm hụt so với củng cố ngân sách bằng
tăng thuế”. (Ireland Stability Programme Update, December 2009)

3


Phát hiện thứ hai của nghiên cứu là việc giảm các chương trình phúc lợi và an sinh
xã hội ít gây hại cho tăng trưởng hơn so với tăng thuế. Việc cắt giảm như vậy đi
kèm với suy thoái kinh tế nhẹ và có tính ngắn hạn, có thể là do người nộp thuế dự
kiến rằng các khoản thuế cần thiết để tài trợ cho các chương trình sẽ thấp hơn trong
tương lai. Do đó, dữ liệu cho thấy cải cách các nguyên tắc an sinh xã hội nhằm
giảm chi tiêu của chính phủ giống như cắt giảm chi tiêu thông thường hơn là tăng
thuế. Bởi vì cải cách an sinh xã hội có xu hướng kéo dài, đặc biệt là ở các quốc gia
có dân số già, chúng đòi hỏi một số chi phí tối thiểu dưới dạng sụt giảm sản lượng.
Đầu tư tư nhân cũng phản ứng rất khác nhau đối với hai loại kế hoạch thắt lưng
buộc bụng - tích cực với các kế hoạch dựa trên chi tiêu và tiêu cực đối với các kế
hoạch dựa trên thuế. Niềm tin kinh doanh hành xử nhất quán với đầu tư tư nhân.
Mặt khác, tiêu dùng hộ gia đình và xuất khẩu ròng (chênh lệch giữa xuất khẩu và
nhập khẩu) bình quân dường như không khác nhau giữa hai loại kế hoạch điều
chỉnh tài khóa này.
Thế còn những biện pháp thắt lưng buộc bụng được áp dụng gần đây sau khủng

hoảng và bắt đầu trong thời kỳ suy thoái thì sao? Mặc dù quy mô của một số kế
hoạch thắt lưng buộc bụng này là khá lớn và hiếm có - không chỉ ở Hy Lạp, mà
còn ở Ireland, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và ở một mức độ thấp hơn là ở Ý và
Vương quốc Anh - kết quả không khác biệt đáng kể so với các biện pháp thắt lưng
buộc bụng ở các giai đoạn trước khủng hoảng. Các quốc gia chọn thắt lưng buộc
bụng dựa trên thuế bị suy thoái sâu hơn so với các quốc gia chọn cắt giảm chi tiêu.
Trong số các nước chọn biện pháp cắt giảm chi tiêu bao gồm Ireland, mặc dù có
một chương trình cứu trợ ngân hàng khổng lồ và Vương quốc Anh, có hiệu quả
kinh tế cao hơn nhiều so với dự đoán của IMF. Kế hoạch của Vương quốc Anh bao
gồm gần như cắt giảm chi tiêu hoàn toàn: cắt giảm tiêu dùng của chính phủ và đầu
tư công; giảm trợ cấp thu nhập, bao gồm các chính sách hạn chế hơn đối với các
khoản đóng góp lương hưu của người sử dụng lao động; phụ cấp hỗ trợ; và lương
hưu dịch vụ công. Chi tiêu cắt giảm (theo kế hoạch hoặc được thực hiện ngay lập
tức) giữa năm 2010 và 2014 lên tới 2,9% GDP - trung bình khoảng 0,6% một năm.
Trong tất cả các biện pháp này, 87% đã được thực hiện trong khoảng thời gian 5
năm, phần còn lại đã được hoãn lại. Kết quả: tăng trưởng ở Vương quốc Anh cao
hơn mức trung bình của châu Âu. Tăng trưởng đầu tư phục hồi từ mức giảm 21%
của năm 2009 và tăng gần 6% trong năm 2010.
4


Có ít nhất ba luận cứ có thể giải thích cho những kết quả nổi bật này. Một là, sự
khác biệt giữa các kế hoạch dựa trên thuế và chi tiêu là do sự khác biệt trong các
chính sách đi kèm. Ứng viên rõ ràng nhất là chính sách tiền tệ. Guajardo, Leigh và
Pescatori (2014) cho rằng sự khác biệt trong phản ứng của chính sách tiền tệ hầu
như dẫn đến những tác động khác nhau của việc điều chỉnh dựa trên thuế và chi
tiêu mà họ đã phân tích. Tuy nhiên, theo Albeto Alesina, Carlo Favero và
Francesco Giavazzi thì chỉ một phần nhỏ của sự khác biệt trong tác động điều
chỉnh tài khóa có liên quan đến chính sách tiền tệ.
Khả năng thứ hai liên quan đến hành vi của tỷ giá hối đoái. Một sự điều chỉnh tài

khóa có thể ít gây hại hơn nếu trước đó, có sự phá giá tiền tệ, điều này sẽ khiến
xuất khẩu trở nên cạnh tranh hơn và hỗ trợ tăng trưởng. Tuy nhiên, Albeto Alesina,
Carlo Favero và Francesco Giavazzi cho rằng không đúng như thế: không có sự
khác biệt mang tính hệ thống trong hành vi của tỷ giá hối đoái trước hai loại điều
chỉnh tài khóa. Nếu tỷ giá hối đoái là một yếu tố quan trọng thì sự khác biệt giữa
hai trường hợp về tăng trưởng GDP sẽ có liên quan đến tăng trưởng xuất khẩu ròng
cao hơn sau khi mất giá, độc lập với loại kế hoạch tài khóa được thông qua. Điều
này là không đúng. Như đã đề cập ở trên, động lực tăng trưởng là đầu tư tư nhân
trong nước.
Cuối cùng, những đợt điều chỉnh tài khóa lớn thường là các giai đoạn cải cách cơ
cấu sâu sắc, có thể bao gồm tự do hóa thị trường sản phẩm và/hoặc thị trường lao
động. Nếu những điều này xảy ra một cách có hệ thống tại thời điểm cắt giảm chi
tiêu, chúng có thể giải thích cho phát hiện của Albeto Alesina, Carlo Favero và
Francesco Giavazzi. Nhưng trên thực tế, những cải cách này đã không xảy ra một
cách có hệ thống trong thời gian cắt giảm chi tiêu.
Một lời giải thích hứa hẹn hơn chỉ ra vai trò của niềm tin và kỳ vọng. Hãy tưởng
tượng một nền kinh tế trên một con đường không bền vững và bùng nổ nợ công.
Lãi suất tăng ở các quốc gia có nợ cao có thể sản sinh chính xác kịch bản này. Sớm
hay muộn, một chương trình ổn định hóa tài khóa phải được thực thi. Thời gian trì
hoãn càng dài, càng phải tăng thuế (hoặc cắt giảm chi tiêu) trong tương lai.
Blanchard (1990) đã xây dựng một mô hình đơn giản minh họa quan điểm này.
Chương trình ổn định hóa tài khóa giúp loại bỏ sự không chắc chắn về chi phí tài
khóa cao hơn trong tương lai sẽ kích thích nhu cầu hiện tại, đặc biệt là từ các nhà
5


đầu tư, những người nhạy cảm hơn với sự không chắc chắn do tính chất dài hạn
của các kế hoạch của họ. Trong các mô hình của họ, Blanchard (1990) và Alesina
và Drazen (1991), không phân biệt giữa ổn định hóa về thuế và ổn định hóa về chi
tiêu. Tuy nhiên, lợi ích của việc loại bỏ sự không chắc chắn có nhiều khả năng xảy

ra với các kế hoạch thắt lưng buộc bụng dựa trên chi tiêu, thay vì thuế. Một kế
hoạch dựa trên thuế không giải quyết sự tăng trưởng tự định các khoản phúc lợi xã
hội và các chương trình khác theo thời gian sẽ ít có khả năng tạo ra hiệu ứng lâu
dài cho ngân sách. Nếu kế hoạch không giải quyết tăng chi tiêu tự định (các khoản
chi cho những nhu cầu thiết yếu và nghĩa vụ nợ), thuế phải được tăng liên tục để
chi trả cho các khoản chi bổ sung. Vì vậy, hiệu ứng niềm tin có thể sẽ nhỏ hơn
nhiều đối với các kế hoạch dựa trên thuế, bởi kỳ vọng tăng thuế trong tương lai.
Mặt khác, các kế hoạch dựa trên chi tiêu, tạo ra các hiệu ứng ngược lại. Phát hiện
của Albeto Alesina, Carlo Favero và Francesco Giavazzi về phản ứng của niềm tin
kinh doanh đối với thắt lưng buộc bụng ủng hộ quan điểm này. Niềm tin kinh
doanh tăng ngay lập tức khi bắt đầu kế hoạch thắt lưng buộc bụng dựa trên chi tiêu,
trái ngược với những gì xảy ra khi bắt đầu kế hoạch dựa trên thuế.
Có những giải thích khác liên quan đến phía cung của nền kinh tế dựa trên những
phản ứng rất khác nhau đối với việc tăng thuế và cắt giảm chi tiêu. Đảm bảo tính
nhất quán trong thay đổi chính sách tài khóa cũng rất quan trọng đối với bất kỳ kế
hoạch thắt lưng buộc bụng nào và hiệu quả chính sách tùy thuộc vào loại hình thực
hiện kế hoạch (dựa trên chi tiêu hay thuế). Một kế hoạch dựa trên thuế kéo dài hơn
tạo ra một cuộc suy thoái sâu hơn. Một sự giải thích có thể ở đây là nếu không
giảm chi tiêu, việc tăng thuế phải kéo dài, tạo ra những ảnh hưởng tiêu cực lâu dài
- chẳng hạn, về cung ứng lao động và đầu tư - do sự biến dạng về thuế sẽ cao hơn.
Ngược lại, việc cắt giảm chi tiêu kéo dài sẽ tạo ra suy thoái nhẹ hơn, bởi vì nó báo
hiệu rằng sớm hay muộn, sẽ có thể cắt giảm thuế và các hiệu ứng liên quan.
Điểm mấu chốt là việc giảm tỷ lệ nợ trên GDP phụ thuộc rất nhiều vào cách khắc
phục thâm hụt ngân sách. Nếu thặng dư được tăng lên bằng cách tăng thuế, sự suy
giảm trong tăng trưởng có thể lớn đến mức nó làm tăng lên thay vì làm giảm tỷ lệ
nợ trên GDP. Tuy nhiên, các chính sách cắt giảm dựa trên việc cắt giảm chi tiêu
thường không ảnh hưởng đến sản lượng, vì vậy, nhiều khả năng đạt được mục tiêu
giảm nợ so với GDP.
Nguồn:
6

1. ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ, 3/2018
2. Alberto Alesina, Silvia Ardagana (2013), “The design of fiscal adjustments”,
Tax Policy and the Economy 27.

7