Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố hồ chí minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG DUYÊN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG DUYÊN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

Người hướng dẫn: 1. PGS.TS. Nguyễn Văn Thủ
2. TS. Bùi Thị Thanh Hà

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các dữ liệu, kết quả
trong luận án hoàn toàn trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình
nghiên cứu nào khác.
Hà Nội, ngày 20 tháng 10 năm 2019
TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Hồng Duyên


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận án tiến sĩ Quản lý công với đề tài: “Quản lý nhà nước đối
với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh” tác giả xin bày tỏ
lòng cảm ơn sâu sắc tới:
PGS.TS. Nguyễn Văn Thủ và TS. Bùi Thị Thanh Hà đã chỉ dạy về những giá trị
chân thực trong nghiên cứu khoa học, hỗ trợ trong việc xây dựng ý tưởng, định hướng
nội dung để tạo nên luận án; luôn động viên, hướng dẫn tận tình và rất trách nhiệm, hai
nhà khoa học đã rất tâm huyết, luôn tạo điều kiện thuận lợi và tạo động lực cho nghiên
cứu sinh trong suốt quá thực hiện luận án.
Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học, Khoa, Bộ môn
Quản lý nhà nước về - Xã hội cùng các đơn vị khác trong và ngoài Học viện Hành
chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tác giả trong quá trình học tập, nghiên
cứu và thực hiện luận án.
Các nhà khoa học giáo sư, phó giáo sư, tiến sĩ, quý thầy cô, các đồng nghiệp đã

có những góp ý rất quý báu về chuyên môn qua các hội đồng bảo vệ đề cương, các
chuyên đề,… đã giúp tác giả định hướng đúng bình diện nghiên cứu.
Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và các cơ quan HCNN tại địa
phương, đặc biệt Ủy ban nhân dân TP Hồ Chí Minh, Sở Lao động - Thương Binh và
Xã Hội, Sở Nội vụ TP Hồ Chí Minh đã hỗ trợ tác giả trong quá trình thực hiện khảo
sát và tiếp cận với thực tiễn.
Trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, tháng 10 năm 2019
TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Hồng Duyên


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 11
1. Tính cấp thiết của đề tài.................................................................................................. 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................. 5
3. Đối tượng, khách thể, phạm vi nghiên cứu ..................................................................... 6
4. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu.................................................................................... 7
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu............................................................... 8
6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án ............................................................. 10
7. Kết cấu của luận án ...................................................................................................... 11
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI ................................... 12
1.1. Các công trình nghiên cứu lý thuyết về cơ sở bảo trợ xã hội ...................................... 12

1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới .................................................................. 12
1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước .................................................................... 16
1.2. Các công trình nghiên cứu quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội .................. 21
1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới .................................................................. 21
1.2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước .................................................................... 25
1.3. Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu......................................................... 32
1.3.1. Những vấn đề luận án kề thừa từ kết quả của các công trình nghiên cứu ................. 32
1.3.2. Những khoảng trống về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
thành phố Hồ Chí Minh luận án cần tiếp tục nghiên cứu ................................................... 32
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ
BẢO TRỢ XÃ HỘI ................................................................................................. 36
2.1. Lý luận cơ bản về sơ sở bảo trợ xã hội ....................................................................... 36
2.1.1. Một số khái niệm liên quan đến cơ sở bảo trợ xã hội............................................... 36
2.1.2. Vai trò và nội dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội ........................................... 48
2.2. Lý luận quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ............................................... 51
2.2.1. Một số khái niệm, vai trò, đặc điểm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội . 51
2.2.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ......................................... 58
2.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.............. 61
2.2.4. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ....... 64
2.3. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội của Nhật Bản và
một số thành phố trong nước ............................................................................................ 65
2.3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản ..................................................................................... 65


2.3.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố
Hà Nội ............................................................................................................................. 69
2.3.3. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo xã hội ........................ 72
CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ
XÃ HỘI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ........................................... 77
3.1. Những đặc điểm về điệu kiện tự nhiên, kinh tế, văn hóa xã hội ảnh hưởng đến hoạt

động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh ............ 77
3.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ
sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh ................................................................ 77
3.1.2. Điều kiện về kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ
sở sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh ............................................................ 80
3.1.3 Điều kiện văn hóa - xã hội ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở
bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh ..................................................................... 81
3.2. Thực trang hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh....... 82
3.2.1. Về phân bố đối tượng bảo trợ xã hội tại các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ
Chí Minh.......................................................................................................................... 82
3.2.2. Về phân bố mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố ........................ 82
3.2.3. Về cơ sở vật chất, trang thiết bị của mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP
Hồ Chí Minh .................................................................................................................... 83
3.2.4. Hoạt động tiếp nhận, chăm sóc, nuôi dưỡng đối tượng bảo trợ xã hội tại các cơ sở
bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ......................................................... 84
3.2.5. Về thu hút nguồn kinh phí cho cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn TP Hồ Chí Minh
hoạt động ......................................................................................................................... 86
3.3. Thực trạng về thực thi các nội dung quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên
địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................................... 88
3.2.1. Về thể chế quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ....................................... 88
3.2.2. Tổ chức bộ máy thực hiện quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ............... 96
2.3.3. Năng lực thực thi hoạt động quản lý nhà nước của đội ngũ cán bộ, công chức, cán sự
xã hội ............................................................................................................................. 100
3.2.4. Thực thi hoạt động xét duyệt thành lập, cấp phép hoạt động, giải thể cơ sở bảo trợ xã
hội trên địa bàn thành phố .............................................................................................. 110
3.2.5. Quản lý nhà nước đối với cơ sở vật chất, trang thiết bị và nguồn kinh phí cung ứng
cho cơ sở bảo trợ xã hội hoạt động ................................................................................. 114
3.2.6. Mở rộng quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, công tư trong việc nâng cao năng lực
quản lý nhà nướcđối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố .............................. 119
3.2.7. Thực thi hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm pháp luật đối với hoạt

động của hệ thống cơ sở bảo trợ xã hội........................................................................... 122
3.4. Đánh giá thực thi hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
Thành phố Hồ Chí Minh ................................................................................................ 124
3.4.1. Những thành tựu đạt được .................................................................................... 124


3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................................... 125
3.4.3. Những nguyên nhân ............................................................................................. 127
3.4.4. Những thách thức đối với việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo
trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh ............................................................. 129
CHƯƠNG 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ
CHÍ MINH .................................................................................................................... 131
4.1. Phương hướng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội .................................. 131
4.1.1. Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội tại Thành phố Hồ Chí Minh xuất phát
từ quan điểm của đảng về phát triển an sinh xã hội ......................................................... 131
4.1.2. Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội tại thành phố Hồ Chí Minh phù hợp
mục tiêu của Đảng về phát triển an sinh xã hội ............................................................... 136
4.1.3. Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội phù hợp với quan điểm, mục phát triển
an sinh xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh.................................................................... 137
4.1.4. Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội dựa trên dự báo về số lượng đối tượng
nhằm đảm bảo mức bao phủ của đối tượng tại thành phố................................................ 140
4.1.5. Quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội phù hợp với xu thế phát triển kinh tế
xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh................................................................................ 144
4.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
TP Hồ Chí Minh ............................................................................................................ 147
4.2.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội.............................. 147
4.2.2. Giải pháp về hoàn thiện tổ chức bộ máy, đẩy mạnh sự phối hợp giữa các cơ quan
trong quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội ....................................................... 149
4.2.3. Giải pháp về nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức, cán sự xã hội ............ 151

4.2.4. Giải pháp về công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã
hội ................................................................................................................................. 153
4.2.5. Giải pháp quan hệ công chúng về hoạt động quản lý các cơ sở bảo trợ xã hội ....... 155
4.2.6. Giải pháp về cung ứng đầy đủ các điều kiện về vật chất và tinh thần cho các cơ sở
bảo trợ xã hội ................................................................................................................. 158
4.3. Mối quan hệ giữa các giải pháp ............................................................................... 162
4.4. Mức độ cần thiết và mức độ khả thi của các giải pháp ............................................. 162
4.4.1. Mức độ cần thiết ................................................................................................... 162
4.4.2. Mức độ khả thi ..................................................................................................... 163
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 165
DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ .................................... 167
TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................................. 169
PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 182


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
TT

Từ viết tắt

Cụm từ đầy đủ

1

ASXH

An sinh xã hội

2

BTXH

Bảo trợ xã hội

3

CSXH

Cán sự xã hội

4

CBCCVC

Cán bộ, công chức, viên chức

5

ĐNB

Đông Nam Bộ

6

ĐBSCL

Đồng bằng sông cửu long

7

TGXH

Trợ giúp xã hội

8

TGĐX

Trợ giúp đột xuất

9

TGTX

Trợ giúp thường xuyên

10

TP Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh

11

QLNN

Quản lý nhà nước

12

NCS

Nghiên cứu sinh

13

LĐTB&XH

Lao động – Thương binh và Xã hội

14

PR

Quan hệ công chúng

15

VBQLNN

Văn bản quản lý nhà nước


DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1: Chi ngân sách địa phương cho sự nghiệp đảm bảo xã hội giai đoạn 2010 2017 ........................................................................................................................ 116
Bảng 4.1: Biến động hàng năm về đối tượng BTXH trên địa bàn TP Hồ Chí Minh.. 140
Bảng 4.2: Dự báo biên độ dao động của đối tượng BTXH sinh sống tại cơ sở BTXH
công lập ................................................................................................................... 141
Bảng 4.3: Dự báo số lượng đối tượng BTXH sinh sống tại cơ sở BTXH công lập từ
năm 2017 đến 2020.................................................................................................. 141

Bảng 4.4: Dự báo biên độ dao động của đối tượng BTXH sinh sống tại cơ sở BTXH
ngoài công lập ......................................................................................................... 142
Bảng 4.5: Dự báo số lượng đối tượng BTXH sinh sống tại cơ sở BTXH ngoài công lập
từ năm 2017 - 2020 ................................................................................................. 142


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ
Sơ đồ 2.1: Khung lý thuyết nghiên cứu của luận án ................................................... 75
Biểu đồ 3.1: Tính phù hợp về mức trợ cấp đối với đối tượng BTXH (%) .................. 90
Biểu đồ 3.2: Đánh giá mức độ đảm bảo đời sống vật chất (%) .................................. 92
Biểu đồ 3.3: Đánh giá về mức độ bao phủ của chính sách TGXH tại TP. HCM (%) ....... 93
Biểu đồ 3.4: Trình độ học vấn của đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác
QLNN tại cơ sở BTXH (%) .................................................................................... 101
Biểu đồ 3.5: Thực trạng bồi dưỡng kiến thức QLNN đối với CBCCVC tại các cơ sở
BTXH (%) .............................................................................................................. 102
Biểu đồ 3.6: Tỷ lệ CBCCVC QLNN tại các cơ sở BTXH tham gia bồi dưỡng các
chương trình lý luận chính trị (%) ........................................................................... 103
Biểu đồ 3.7: Đánh giá đạo đức của đội ngũ cán bộ quản lý cơ sở BTXH (%) .......... 104
Biểu đồ 3.8: Đánh giá trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý, cán sự xã hội làm việc
tại cơ sở BTXH (%) ................................................................................................ 106
Biều đồ 3.9: Đánh giá về kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ, cán sự xã hội ................... 107
tại cơ sở BTXH (%) ................................................................................................ 108
Biều đồ 3.10: Đánh giá phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, cán sự xã hội tại các cơ
sở BTXH (%) ......................................................................................................... 108
Biểu đồ 3.11: So sánh tỷ lệ ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương chi cho sự
nghiệp đảm bảo xã hội giai đoạn 2010 – 2017 ........................................................ 117
Biểu đồ 3.12: So sánh tỷ lệ chi tiêu ngân sách trung ương và địa phương so với GDP
và GRDP giai đoạn 2010 - 2017 ............................................................................. 117

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đề tài được chọn nghiên cứu xuất phát từ những lý do cơ bản sau đây
Thứ nhất, bối cảnh thế giới và trong nước những có những biến đổi sâu sắc đặt
ra những yêu cầu cần thiết phải xây dựng và phát triển mô hình an sinh xã hội, cơ sở
bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo các nhu cầu cơ bản của đời sống con người
Bối cảnh thế giới của thế kỷ XXI có những biến đổi mạnh mẽ tác động đến mọi
mặt đời sống xã hội và con người, tiêu biểu: xu thế hội nhập quốc tế mở ra những
thuận lợi trong mở rộng hợp tác, kết nối giữa các quốc gia; sự tác động mạnh mẽ của
cuộc cách mạng khoa học công nghệ lần thứ tư góp phần giải phóng sức lao động chân
tay của con người, nhưng bên cạnh đó cũng đặt ra những nguy cơ mất việc làm của
đông đảo quần chúng lao động (bao gồm nhóm xã hội dễ bị tổn thương); chủ nghĩa
dân túy những xu hướng di dân giữa các quốc gia, giữa các châu lục,... đã và đang tác
động mạnh mẽ đến tình hình an ninh, phát triển kinh tế,... Bối cảnh này đã đặt ra cho
các quốc gia những yêu cầu cần thiết phải đảm bảo các vấn đề an sinh xã hội, công
bằng xã hội và vấn đề nhân quyền,...
Bối cảnh trong nước, Việt Nam đang trong giai đoạn đổi mới, hội nhập sâu rộng
với thế giới và đạt được nhiều thành tựu về kinh tế - xã hội khoa học - kỹ thuật, công
nghệ... Do đó, đời sống con người được nâng cao, chất lượng dân số đã có chuyển biến
cả về số lượng lẫn chất lượng, vị thế quốc gia ngày một nâng cao trên thương trường
quốc tế. Tuy nhiên, mặt trái của nền kinh tế thị trường trong xu thế hội nhập, đã tác
động trực tiếp đến quá trình gia tăng về số lượng và đa dạng hóa các nhóm xã hội dễ bị
tổn thương. Hiện nay, số người cần trợ giúp xã hội trên cả nước khá lớn, chiếm trên
20% tổng dân số, trong đó có 8,5 triệu người cao tuổi, 6,7 triệu người khuyết tật, 1,5
triệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, 9,6% hộ nghèo, 6,57% hộ cận nghèo, hơn 180.000
người nhiễm HIV được phát hiện, gần 170.000 người nghiện ma tuý, hơn 15.000
người bán dâm; khoảng 30.000 nạn nhân bị bạo lực, bạo hành trong gia đình; khoảng
2,7 triệu đối tượng bảo trợ xã hội thuộc diện hưởng trợ cấp hàng tháng từ ngân sách
nhà nước và một số nhóm đối tượng cần trợ giúp khác [57, tr.1]. Nhằm đảm bảo an

ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương, những nội
dung hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội góp phần định hình lối sống hài hòa giữa cá
nhân và cộng đồng, giữa cộng đồng xã hội với nhóm xã hội dễ bị tổn thương, nhằm
xây dựng một xã hội phát triển bền vững thấm đậm tính nhân văn. Như vậy, cơ sở bảo
trợ xã hội trở thành “lưới đỡ” cuối cùng nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu cho cá nhân,
hộ gia đình vượt qua những khó khăn trong cuộc sống và hòa nhập cộng đồng. Trước
những tác động mạnh mẽ của bối cảnh trong nước và thế giới, yêu cầu nền hành chính
của các quốc gia cần có các chính sách, biện pháp thực hiện hiệu quả hoạt động quản
lý nhà nước, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến bảo trợ xã hội, an sinh xã hội.
1


Thứ hai, vai trò hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội trong việc bảo đảm an ninh
về đời sống vật chất và tinh thần đối với các đối tượng bảo trợ xã hội, đặc biệt là
nhóm xã hội dễ bị tổn thương
Bảo đảm an sinh xã hội là một trong những định hướng, chủ trương nhất quán
và xuyên suốt của Đảng trong mọi thời kỳ xây dựng và phát triển kinh tế xã hội của
quốc gia. Trải qua hơn 70 năm (1945 - 2019) hình thành và phát triển, hệ thống an sinh
xã hội của Việt Nam ngày càng hoàn thiện và phát huy tối đa vai trò trong việc bảo
đảm an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của người dân. Cụ thể là, mô hình hoạt
động của hệ thống an sinh xã hội với 04 trụ cột cơ bản, bao gồm: chính sách việc làm
đảm bảo thu nhập tối thiểu và giảm nghèo; bảo hiểm xã hội; trợ giúp xã hội; các dịch
vụ cơ bản [76, tr.52-53] tác động mạnh mẽ đến quá trình tăng trưởng, gìn giữ bản sắc
văn hóa dân tộc, bảo đảm an ninh chinh trị - an toàn xã hội. Trong đó, các nội dung
hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội là một hợp phần của trợ giúp xã hội đóng vai trò
quan trọng trong việc thực hiện thành công chiến lược xóa đói, giảm nghèo và khắc
phục rủi ro đối với nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Thực tiễn đã chứng minh hiệu quả
hoạt động của hệ thống an sinh xã hội nói chung và cơ sở bảo trợ xã hội nói riệng đã
tác động trực tiếp đến giảm nhanh tỷ lệ người nghèo từ 58% năm 1993 xuống 19%
năm 2004 đưa hơn 20 triệu người dân thoát nghèo, và tiếp tục giảm từ 14,2% năm

2014 xuống 9,8% năm 2017, đến năm 2017 chỉ còn 6,70% [203], [27]. Kết quả này đã
góp phần nâng cao vị thế của Việt Nam trên thương trường quốc tế, được thế giới công
nhận là quốc gia hoàn thành mục tiêu phát triển thiên niên kỷ [87 tr.1]; trở thành đòn
bẩy để thực hiện chiến lược phát triển bền vững của đất nước trong bối cảnh hội nhập
quốc tế.
Thứ ba, thực tiễn quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa
bàn Thành phố Hồ Chí Minh đang đứng trước những thời cơ và thách thức
Về những thuận lợi và thời cơ, Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những đô
thị trung tâm của Việt Nam do đó thành phố này có tầm ảnh hướng lớn cả về kinh tế
và xã hội đối với khu vực, quốc tế. Với mật độ dân số tập trung cao, chủ yếu là dân cư
lao động, do đó đã tạo đà cho việc phát triển kinh tế tại địa bàn thành phố. Song song
với sự tăng trưởng kinh tế, thành phố đã tạo điều kiện công ăn việc làm cho rất nhiều
các đối tượng có hoàn cảnh khó khăn (người già, trẻ nhỏ, phụ nữ…) đồng thời thành
phố đã và đang xây dựng các cơ sở bảo trợ xã hội nhằm tạo mọi điều kiện cho người
dân thành phố, bao gồm nhóm đối tượng người dân thuộc nhóm yếu thế được thụ
hưởng các chính sách an sinh xã hội, trợ giúp xã hội… Do đó, trong thời gian qua, trên
địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh đã cho thấy được những chuyến biến tích cực về kinh
tế (tốc độ tăng trưởng kinh tế của thành phố tăng cao), đời sống vật chất và tinh thần của
người dân ổn định và ngày được nâng cao; các cơ sở bảo trợ xã hội công lập và ngoài
2


công lập được mở rộng và phát triển, theo đó chất lượng cung ứng các loại hình dịch vụ
gồm: văn hóa, giáo dục y tế cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương ngày một tốt hơn,… Cơ sở
bảo trợ xã hội đã góp phần giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương ổn định cuộc sống, tạo điều
kiện cho họ được điều trị, phục hồi chức năng, học văn hoá, học nghề để tạo dựng cuộc
sống, hòa nhập cộng đồng.
Về những thách thức, khó khăn, do mật độ dân cư tập trung đông, nhiều thành
phần, nên trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh cũng đặt ra những thách thức, khó
khăn cho hoạt động quản lý nhà nước, như: các đề xã hội luôn diễn biến phức tạp, đối

tượng cần được bảo trợ thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương không ngừng tăng lên,…
do đó, đã ảnh hưởng đến tình hình trật tự an ninh, an toàn xã hội. Hiện nay, trên địa
bàn Thành phố Hồ Chí Minh đã có trên 10.633 đối tượng bảo trợ xã hội [122] cần
được chăm sóc, nuôi dưỡng, phục hồi chức năng tại hai loại hình cơ sở bảo trợ xã hội.
Hoạt động của các cơ sở bảo trợ tại đây còn tồn tại một số bất cập, hạn chế nhất
định cả về mặt quản lý nhà nước cũng như về thực tiễn hoạt động cần được tháo gỡ.
Hầu hết, cơ sở bảo trợ xã hội của thành phố đã quá tải, các đối tượng cần được bảo trợ,
như: người khuyết tật, người già cô đơn, trẻ em mồ côi, bệnh nhân tâm thần, người
nhập cư cơ nhỡ, người nhiễm HIV/AIDS,… không ngừng nhân rộng, trong khi cơ sở
vật chất ngày càng xuống cấp. Mặt khác, mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội chưa phân bố
đồng đều giữa các khu vực, chưa có sự tương thức giữa quy mô dân số với quy mô đối
tượng và đặc điểm của đối tượng, các cơ sở bảo trợ xã hội chuyên biệt vẫn còn hạn chế.
Công tác nuôi dưỡng, chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội gặp nhiều khó khăn, đội ngũ
cán sự xã hội còn thiếu, chưa chuyên nghiệp, đồng bộ, thiếu kinh nghiệm; tài chính
cho các hoạt động còn hạn hẹp, chưa chủ động,… cần có giải pháp để điều chỉnh cơ
chế, chính sách phù hợp. Tình hình kinh tế - chính trị, văn hóa - xã hội, đặc biệt quá
trình hội nhập quốc tế tại Thành phố Hồ Chí Minh đang có những bước phát triển với
tốc độ khá nhanh, xu thế hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới, bên cạnh những
thành tựu đạt được thì người dân thành phố phải đối diện với những nguy cơ bất ổn về
cuộc sống. Do đó, nhu cầu đảm bảo về an sinh xã hội, bảo trợ xã hội, trợ giúp xã hội
càng đa dạng, phong phú, đối tượng bảo trợ xã hội tăng nhanh, nó mâu thuẫn với mạng
lưới cơ sở bảo trợ xã hội hiện hành. Khả năng mở rộng phạm vi bao phủ và mức trợ
cấp còn thấp nên năng lực chống đỡ các rủi ro, biến cố của con người chưa cao, thiếu
hiệu quả.
Về công tác quản lý nhà nước, đến nay cả hai loại hình cơ sở bảo trợ xã hội
công lập và ngoài công lập đều trực thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Sở Lao
động - Thương binh và Xã hội Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, hiệu quả quản lý
vẫn chưa thể đáp ứng yêu cầu đặt ra. Công tác quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ
xã hội, nhất là ở khu vực ngoài công lập vẫn còn nhiều bất cập, cả về loại hình thành
3

lập, phương thức hoạt động lẫn mạng lưới phân bố. Quá trình triển khai thực thi các
nội dung quản lý nhà nước, như thể chế hóa hệ thống văn bản pháp luật vẫn còn thiếu
sự linh hoạt, chưa tạo điều kiện để thu hút, khuyến khích tinh thần thiện nguyện của
đối tác tham gia; quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức bộ máy
quản lý nhà nước còn thiếu tính liên thông và phối hợp; nguồn kinh phí bồi dưỡng cán
bộ, công chức, viên chức, cán sự xã hội còn thiếu; chương trình đào tạo, bồi dưỡng
chưa phù hợp; chính sách trợ giúp xã hội chưa bao phủ đối tượng, công tác quy hoạch
phát triển mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội vẫn chưa được triển khai, khả năng huy động
nguồn vốn đầu tư cho việc xây dựng đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị cho mang lưới
cở bảo trợ xã hội hoạt động vẫn còn kém, chủ yếu là từ nguồn ngân sách nhà nước. Hệ
thống cung cấp dịch vụ cho cơ cở bảo trợ xã hội hoạt động tại Thành phố Hồ Chí Minh
vẫn thiên về phát triển loại hình cơ sở công lập là chính, sự tham gia của các đối tác
thuộc loại hình cơ sở ngoài công lập còn hạn chế. Bên cạnh đó, chưa nhận thức thống
nhất và đầy đủ về công tác xã hội như một nghề có tính chuyên nghiệp. Do đó, việc
phát triển và xây dựng được một đội ngũ cán sự xã hội theo hướng chuyên môn hóa
nhằm cung ứng nguồn nhân lực cho các cơ sở bảo trợ trên địa bàn thành phố chưa
được chú trọng.
Thứ tư, từ góc độ khoa học quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Nghiên cứu về các vấn đề an sinh xã hội và bảo trợ xã hội đã và đang được các
nhà nghiên cứu thế giới và trong nước quan tâm nghiên cứu ở các chiều cạnh khác
nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu về các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ
Chí Minh hiện nay từ bình diện quản lý công vẫn còn ít công trình tiếp cận, nghiên cứu
đầy đủ và hệ thống. Vì vậy, nghiên cứu vấn đề này một cách thấu đáo có thể cung cấp
những giải pháp quan trọng và cần thiết cho các hoạt động quản lý nhà nước đối với
các cơ sở đạt bảo trợ xã hội đạt hiệu quả, góp phần đảm bảo an sinh xã hội, phục vụ
mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước giai đoạn 2011 - 2020 tầm
nhìn năm 2025 đã đặt ra.
Hơn nữa, đối tượng nghiên cứu của luận án cũng thuộc nội dung nghiên cứu và

giảng dạy của Khoa Quản lý nhà nước về xã hội được Học viện Hành chính Quốc gia
giao đảm nhiệm trong chương trình Cử nhân, Cao học và Chuyên viên chính,… Đây là
điều kiện thuận lợi cho tác giả trong quá trình nghiên cứu lý luận cũng như thu thập tài
liệu, số liệu thực tế. Mặt khác, hoàn thành tốt đề tài này cũng là điều kiện vô cùng quan
trọng cho tác giả bồi dưỡng, củng cố kiến thức chuyên môn, phục vụ tốt cho công
tác giảng dạy.
Xuất phát từ tính cấp thiết cũng như sự phù hợp của đề tài, lĩnh vực nghiên cứu
nói trên, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu về “Quản lý Nhà nước đối với cơ sở bảo
trợ xã hội trên địa Thành phố Hồ Chí Minh” làm đối tượng nghiên cứu của luận án.
4


Từ các kết quả nghiên cứu này, luận án cũng hy vọng đóng góp một cách tiếp cận mới
trong nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận về bảo trợ xã hội và quản lý nhà
nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, đề tài tập trung làm rõ thực trạng hoạt động quản lý
nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó, đề
xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, góp
phần thực hiện thành công mục tiêu phát triển thành phố văn minh - hiện đại - nghĩa
tình của chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, đề tài triển khai thực hiện các nhiệm vụ
sau:
1. Tổng thuật các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề
tài, kế thừa những kết quả đạt được từ các công trình nghiên cứu đi trước, chỉ rõ những
khoảng trống và các nội dung chủ yếu luận án cần tiếp tục nghiên cứu;
2. Xây dựng khung lý thuyết, làm rõ nền tảng cơ sở lý luận quản lý nhà nước
đối với cơ sở bảo trợ xã hội, trong đó chỉ rõ nội hàm các khái niệm quản lý nhà nước,

quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội; nội dung, vai trò quản lý nhà nước đối
với cơ sở bảo trợ xã hội; đúc kết kinh nghiệm của một số địa phương, từ đó rút ra bài
học kinh nghiệm cho chủ thể quản lý nhà nước trong việc thực hiện mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội gắn liền với bảo đảm hiệu quả hoạt động của hệ thống an sinh xã hội,
trợ giúp xã hội;
3. Điều tra, khảo sát thực tế hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội và quản lý nhà
nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố. Từ đó, phân tích, đánh giá
thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ
Chí Minh; nhận diện và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước;
chỉ rõ những mặt tích cực, những hạn chế yếu kém, phân tích nguyên nhân khách quan,
chủ quan của hạn chế, bất cập trong hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ
xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh;
4. Đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo
trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, góp phần thực hiện thành công mục tiêu an
sinh xã hội của thành phố, hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của
nhóm xã hội dễ bị tổn tương.

5


3. Đối tượng, khách thể, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã
hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
3.2. Khách thể nghiên cứu
Cán bộ, công chức, viên chức thực thi các nội dung hoạt động quản lý nhà
nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố; cá nhân, tổ chức thành lập cơ
sở bảo trợ xã hội; cán sự xã hội, phục vụ viên trực tiếp thực hiện hoạt động chăm sóc,
nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho đối tượng bảo trợ xã hội tại cơ sở.
Các cá nhân thụ hưởng chính sách trợ giúp xã hội đang được chăm sóc, nuôi

dưỡng, giáo dục văn hóa, phục hồi chức năng tại cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
Thành phố Hồ Chí Minh.
3.3. Phạm vi nghiên cứu
3.3.1. Phạm vi về thời gian: Đề tài luận án thực hiện phân tích tài liệu có sẵn từ
năm 2008 đến 2018 và thực hiện khảo sát thực địa tại các địa điểm đã chọn trong thời
gian từ năm 2015 – 2018. Cơ sở để luận án xác định thời gian nghiên cứu chính là hệ
thống văn bản quy định liên quan đến các nội dụng hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội,
trong đó đặc biệt là sự ra đời Nghị định số: 68/2008/NĐ-CP; Nghị định 69/2008/NĐCP; Nghị định 103/2017/ NĐ- CP,... đây là khoảng thời gian mạng lưới cơ sở bảo trợ
xã hội hình thành, phát triển rộng trên phạm vi cả nước.
3.3.3. Phạm vi về không gian: Luận án thực hiện nghiên cứu tại các mạng lưới
cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Cụ thể ở một số cơ quan
như: Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Nội vụ, Phòng Bảo trợ xã hội, Phòng
Chính sách xã hội Thành phố, Phòng Lao động - Thương Binh và Xã hội, Phòng chính
sách của quận, huyện, Ban văn hóa xã hội cấp xã, phường có sở bảo trợ xã hội.
Khoảng thời gian từ năm 2008 đến nay, mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội hình thành,
phát triển rộng trên phạm vi cả nước, chúng tôi chọn Thành phố Hồ Chí Minh là địa
phương có số lượng cơ sở bảo trợ xã hội đứng thứ hai trong cả nước.
3.3.3. Phạm vi về nội dung
Phân tích một số khung lý thuyết về bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước đối với
cơ sở bảo trợ xã hội;
Mô tả, phân tích, đánh giá thực trạng về các nội dung hoạt động của mạng lưới
cơ sở bảo trợ xã hội trong mối quan hệ với việc thực thi chính sách trợ giúp cho xã hội,
đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần cho đối tượng bảo trợ xã hội với 05
yếu tố cơ bản, gồm: giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch, thông tin;
Tìm hiểu một số nhân tố về thể chế, chính sách, cơ chế vận hành của tổ chức,
bộ máy quản lý, nguồn kinh phí, nhân lực, kiểm tra, thanh tra và giám sát, thử nhận
6


diện mô hình thích hợp trong hoạt động bảo trợ xã hội đảm bảo hiệu quả quản lý nhà

nước trên địa bàn thành phố.
4. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu
4.1. Câu hỏi nghiên cứu
Câu 1: Cơ sở lý thuyết nào để nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với cơ sở
bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh?
Câu 2: Thực trạng về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay đang diễn ra như thế nào?
Câu 3: Yếu tố nào tác động tới hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ
xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh hiện nay?
Câu 4: Những giải pháp nào có thể nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với cơ
sở bảo trợ xã hội, đáp ứng nhu cầu thụ hưởng của đối tượng bảo trợ xã hội trong điều kiện
Thành phố Hồ Chí Minh hội nhập, toàn cầu hóa, hướng đến một thành phố phát triển công
bằng, tiến bộ, văn minh, bền vững và nghĩa tình?
4.2. Giả thuyết nghiên cứu
Giả thuyết 1: Luận án sử dụng lý thuyết Bảo trợ xã hội, Vốn xã hội để phân tích
vai trò, nội dung, hình thức cũng như mối quan hệ của mạng lưới cơ sở bảo trợ xã hội.
Đồng thời, sử dụng lý thuyết Quản lý công mới để luận giải vai trò, nội dung và các
yếu tố cấu thành hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn
Thành phố Hồ Chí Minh.
Giả thuyết 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa
bàn Thành phố Hồ Chí Minh chưa mang lại hiệu quả thiết thực, chưa đáp ứng nhu cầu
thụ hưởng của các đối tượng bảo trợ xã hội.
Giả thuyết 3: Vị trí địa lý, bối cảnh kinh tế xã hội, truyền thống văn hóa dân tộc,
sự ổn định về chính trị, xu thế hội nhập quốc tế là những yếu tố bên ngoài ảnh hưởng
đến hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội; những yếu tố về thể chế,
tổ chức bộ máy, năng lực thực thi của chủ thể quản lý,… là những nhân tố bên trong
tác động trực tiếp đến kết quả động quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên
địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Giả thuyết 4: Trên cơ sở chính sách an sinh xã hội, trợ giúp xã hội của Trung
ương, chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh áp dụng nguyên tắc quản lý nhà nước về

ngành và lãnh thổ để tiến hành điều chỉnh một số nội dung, phương thức, công cụ quản
lý phù hợp thực tiễn địa phương. Từ đó, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và hiệu
quả hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội, hướng đến đảm bảo an ninh về đời sống vật
chất và tinh thần của đối tượng bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố, đáp ứng xu thế
hội nhập quốc tế.

7


5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Trong quá trình thực hiện nghiên cứu luận án, tác giả vận dụng các phương
pháp luận, như: Phương pháp duy vật biện chứng; Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh về quyền con người, quyền được sống, được bảo vệ; các quan điểm, chủ
trương của Đảng về mục tiêu an sinh xã hội; các khoa học liên ngành liên quan đến
hoạt động quản lý nhà nước đôi với cơ sở bảo trợ xã hội làm cơ sở lý luận cho việc
luận giải vai trò của cơ sở bảo trợ xã hội và vai trò của quản lý nhà nước trong việc
đảm bảo an ninh về đời sống vật chất và tinh thần của nhóm xã hội dễ bị tổn thương.
Đồng thời, các phương pháp nghiên cứu này sẽ là cơ sở để phân tích, luận giải, xây
dựng kết cấu của các nội dung nghiên cứu theo tư duy logic biện chứng và khoa học.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phương pháp phân tích tài liệu: Luận án sử dụng một số tài liệu trong và ngoài
nước có liên quan đến chủ đề bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước. Trên cơ sở phân tích,
đánh giá văn bản, báo cáo và các nghiên cứu đi trước, tác giả chỉ ra khía cạnh về bảo
trợ xã hội mà các nghiên cứu trước chưa đề cập. Từ đó, kế thừa và vận dụng vào trong
nghiên cứu của chương 1 và 2 của luận án. Khái quát về hiện trạng phát triển, cũng
như chính sách quản lý của nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội, giúp tác giả có
đường hướng cụ thể cho các nội dung nghiên cứu của mình. Đồng thời, sử dụng kết
quả phân tích hệ thống cơ sở dữ liệu trong một số báo cáo, dự báo, đề án,… liên quan
cơ sở bảo trợ xã hội để tham chiếu và luận giải trong việc đánh giá thực trạng quản lý

nhà nước tại chương 3 và cơ sở để xây dựng dự báo tại chương 4.
Phương pháp phân tích, đánh giá tác động của chính sách: Bao gồm những
chính sách đã được ban hành liên quan đến cơ sở bảo trợ xã hội nói chung và hoạt
động của cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh nói riêng, nhằm
đánh giá những ưu điểm, hạn chế và những bất cập trong chính sách, từ đó đề xuất
những giải pháp phù hợp trong công tác quản lý và tạo điều kiện cho các cơ sở bảo trợ
xã hội phát triển. Mục đích sử dụng phương pháp đánh giá tác động của chính sách
nhằm xác định mức độ tác động của chính sách tới lợi ích của đối tượng hưởng lợi trên
thực tế; so sánh lợi ích được hưởng lợi của các nhóm hưởng lợi khác nhau; kiểm
chứng và đưa ra các lựa chọn thay thế.
Phương pháp phỏng vấn sâu: Thu thập thông tin định tính bằng phương pháp
vấn sâu với bảng hỏi bán cấu trúc, trao đổi ý kiến với đối tượng là cán bộ quản lý nhà
nước về chính sách xã hội, quản lý nhà nước về cơ sở bảo trợ xã hội; lãnh đạo, quản lý,
nhân viên trong các cơ sở bảo trợ xã hội; các chuyên gia nghiên cứu phúc lợi xã hội,
an sinh xã hội. Luận án chủ yếu sử dụng kết quả phỏng vấn này để giải thích những
vấn đề mang tính cốt lõi, tìm ra những giải pháp phù hợp trong quản lý nhà nước và
8


hoạt động của cơ sở bảo trợ xã hội nhằm khuyến khích phát triển loại hình bảo trợ xã
hội thích hợp. Đề tài đã thực hiện phỏng vấn sâu 20 trường hợp, xử lý kết quả phỏng
vấn định tính bằng phần mềm Innova.
Phương pháp điều tra, khảo sát bằng phiếu hỏi: Luận án sử dụng phương pháp
định lượng làm chủ đạo trong quá trình nghiên cứu, với mục đích thu thập ý kiến của
đối tượng thụ hưởng các chính sách bảo trợ xã hội. Những kết quả thu thập được thông
qua phương pháp này dùng để thuyết minh cho những luận điểm, luận cứ mà tác giả
đưa ra, phản ánh thực trạng hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động này. Lập
bảng hỏi và thực hiện phương pháp chọn mẫu để khảo sát, đề tài đã thực hiện 600
bảng hỏi đối với người dân và đối tượng bảo trợ xã hội (thu về 500 bảng hỏi hợp lệ) ở
các quận Thủ Đức, Quận 3, Quận Vò Gấp, Quận Bình Chánh, Huyện Củ Chi…; 100

phiếu điều tra đối với cán bộ, phục vụ viên, công tác xã hội,… trực tiếp quản lý và
chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội.
Bảng hỏi Mẫu 1 được xây dựng với 23 câu hỏi (cán bộ, công chức, viên chức
quản lý nhà nước); Mẫu 2 được xây dựng với 17 câu hỏi (đối tượng thụ hưởng chính
sách trợ giúp xã hội đang sinh sống tại các cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn Thành phố
Hồ Chí Minh). Bảng hỏi được thế kế theo câu hỏi đánh giá nhận thức của chủ thể quản
lý nhà nước và đối tượng thụ hưởng, sắp xếp trình tự logic và nhấn mạnh vào trọng
tâm của thực trạng quản lý nhà nước. Địa bàn khảo sát, điều tra tại các 17 quận, huyện
có cơ sở bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố và hai tỉnh Bình Phước và Bình Dương
có 03 cơ sở bảo trợ xã hội trực thuộc sự quản lý của Sở Lao động - Thương binh và Xã
hội Thành phố Hồ Chí Minh.
Phương pháp chọn mẫu điều tra, khảo sát được sử dụng trong luận án chủ yếu
phương pháp chọn mẫu phân tầng theo khu vực kết hợp với ngẫu nhiên, đại diện.
Trong đó, khảo sát, điều tra phân tầng đối với Mẫu 1 để tiến thu thập thông tin của cán
bộ, công chức, viên chức quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội của Ủy ban
nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Sở
Lao động - Thương binh và Xã hội, cán bộ phụ trách chính sách xã hội và người có
công cấp xã. Mẫu 2 lựa chọn đối tượng thụ hưởng chính sách, người bảo hộ cho đối
tượng tại các cơ sở để tiến hành khảo sát, chủ yếu mang tính ngẫu nhiên và đại diện.
Phương pháp xử lý số liệu: luận án sử dụng phần mềm SPSS (Statistical
Package for the Social Scienes) để xử lý các thông tin thu thập được, sử dụng phần
mềm thông dụng Microsoft Word, Excel để thiết lập bảng biểu và vẽ biểu đồ minh họa
kết quả nghiên cứu.
Phương pháp quan sát: Trên cơ sở thực địa tại một số cơ sở bảo trợ xã hội trên
địa bàn thành phố để khảo sát, tác giả sẽ thực hiện các quan sát để nâng cao tính chân
thực và làm phong phú hơn các kết quả phân tích từ các dữ liệu thu thập.
9


6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án

6.1. Đóng góp về mặt lý luận
Từ hệ thống phương pháp và lý thuyết được sử dụng trong quá trình thực hiện
nghiên cứu đề tài, luận án đóng góp chiều cạnh mới về lý luận trong đánh giá, phân
tích quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội tại một thành phố ở quan điểm Quản
lý công dưới góc nhìn Xã hội học trong quá trình thực hiện chính sách xã hội hóa đối
với cung ứng dịch vụ công. Trên cơ sở đó, luận án bổ sung, phát triển và đưa ra một số
khái niệm mới, như: khái niệm bảo trợ xã hội, cơ sở bảo trợ xã hội, đối tượng bảo trợ
xã hội, khái niệm quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
Tiếp cận cơ sở bảo trợ xã hội dưới bình diện quản lý công, luận án sử dụng lý
thuyết Quản lý công mới, theo đó các yếu tố giúp “quản lý hiệu lực”, “quản lý hiệu
quả”, “quản lý tích cực”, “quản lý sự thay đổi” sẽ được vận dụng trong việc xây dựng
7 nội dung trọng tâm trong quá trình thực thi hoạt động quản lý nhà nước đối với cơ sở
bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Đây chính là khung lý thuyết cơ
bản xuyên suốt 4 chương của luận án, được dùng phân tính hiệu lực, hiệu quả, mặt tích
cực, hạn chế, đồng thời nhận diện những thay đổi từ môi trường thực thi để thay đổi
phương thức, công cụ đưa ra những giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý
nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội.
6.2. Đóng góp về mặt thực tiễn
Kết quả phân tích những bất cập, hạn chế trong quá trình thực thi hoạt động quản lý
nhà nước, có thể trở thành căn cứ khoa học giúp các nhà làm chính sách điều chỉnh một số
điều tại một số văn bản pháp luật hiện hành quy định về chính sách trợ giúp xã hội, quy
định về xét duyệt, thành lập, giải thể cơ sở bảo trợ xã hội, chính sách xã hội hóa về cung
ứng các loại hình dịch vụ công, và làm căn cứ để xây dựng, ban hành quy định điều kiện và
nội dung hoạt động của cơ sở dưới 10 đối tượng.
Trên cơ sở vận dụng chủ trương, quan điểm của Đảng về chính sách trợ giúp xã hội
cho nhóm yếu thế để xây dựng phương hướng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã
hội trên địa bàn thành phố, sẽ góp phần triển khai quan điểm, mục tiêu của Đảng về chính
sách trợ giúp xã hội cho một bộ phận người dân thuộc nhóm xã hội dễ bị tổn thương, đảm
bảo những quyền cơ bản của con người mang tính nhân văn sâu sắc.
Kết quả của luận án trên cơ sở thực tế tin cậy, trong bối cảnh mới có thể dùng làm

căn cứ khoa học để đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực trợ giúp
xã hội trong việc đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Đồng thời,
kết quả này là một trong những căn cứ để các nhà quản lý thấy rõ sự tương phản và bất hợp
lý giữa lý thuyết và thực tiễn, giữa khoa học hàn lâm và thực tiễn quản lý. Từ đó, giúp các
nhà khoa học có những định hướng nghiên cứu phù hợp hơn.
Luận án có thể dùng làm tài liệu trong nghiên cứu, giảng dạy các chuyên đề, môn
học thuộc về chính sách xã hội, an sinh xã hội, bảo trợ xã hội, xóa đói giảm nghèo, công tác
10


xã hội,… ở chương trình Cử nhân, Thạc sĩ tại một số trường Đại học; dùng làm tài liệu
tham khảo trong giảng dạy các chương trình bồi dưỡng kiến thức của công chức Phòng Lao
động - Thương binh và Xã hội, công chức chính sách xã hội và người có công, công chức
văn hóa xã hội; tài liệu tham khảo cho cán bộ, công chức, viên chức và cán sự xã hội liên
quan đến cơ sở bảo trợ xã hội.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án
được kết cấu thành 04 chương.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu bảo trợ xã hội và quản lý nhà nước
đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Chương 2: Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội trên địa
bàn Thành phố Hồ Chí Minh
Chương 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với cơ sở bảo trợ xã hội
trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

11


CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU BẢO TRỢ XÃ HỘI

VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
1.1. Các công trình nghiên cứu lý thuyết về cơ sở bảo trợ xã hội
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới
Quá trình biến đổi và phân tầng xã hội làm thay đổi cơ bản về quan điểm phát
triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Phát triển “cái kinh tế” và “cái xã hội” trở
thành hai phân hệ đồng hành với nhau. Kết quả của tăng trưởng, phát triển kinh tế phải
phục vụ các mục đích phát triển xã hội nhằm đảm bảo PLXH, ASXH, BTXH,…
hướng đến phát triển nhân cách con người một cách toàn diện. Trong đó, BTXH hay
QLNN đối với cơ sở BTXH đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo mức sống
tối thiểu của con người, chứa đựng tính nhân văn sâu sắc.
Vì vậy, BTXH, cơ sở BTXH trở thành đối tượng nghiên cứu của các nhà khoa
học thuộc các lĩnh vực khoa học khác nhau, đồng thời trở thành vấn đề trọng điểm
trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới mà các nhà
quản lý rất quan tâm. Tuy nhiên, hiện nay những công trình nghiên cứu mang tính lý
luận về cơ sở BTXH trên thế giới chưa phổ biến. Thông qua tổng quan, tác giả
nhận thấy, phần lớn các công trình nghiên cứu về ASXH trên thế giới cho rằng cơ
sở BTXH là một trong những hợp phần của BTXH [162, tr.79], [170, tr.45]. Nên cơ
sở lý thuyết để tiếp cận cơ sở BTXH chính là lý thuyết về BTXH. Vì vậy, luận án
thông qua các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH để nhận diện khung lý
thuyết của cơ sở BTXH và vai trò hoạt động của nó trong hệ thống ASXH.
Guhan, S. (1994), “Social security options for developing countries” (Những
lựa chọn an sinh xã hội cho các nước đang phát triển). Đây là một trong những
cuốn sách nghiên cứu về ASXH cho các nước đang phát triển, công trình chủ yếu
đề cập và làm rõ khái niệm ASXH, và xem BTXH là một hợp phần không thể thiếu
của hệ thống ASXH. Khi đưa ra định nghĩa về BTXH, tác giả đã minh họa BTXH
bởi ba vòng tròn đồng tâm [161, tr.19-21]. Trong đó, vòng tròn bên trong sẽ là các
biện pháp cụ thể để phòng ngừa, bảo vệ hoặc đảm bảo mức sống tối thiểu của nhóm
xã hội dễ bị tổn thương. Như vậy, theo cách tiếp cận này của Guhan, S thì vòng
tròn bên trong tức là vai trò hoạt động của cơ sở BTXH nhằm đảm bảo mức sống
tối thiếu của nhóm xã hội dễ bị tổn thương [161, tr.14]. Công trình đã chỉ rõ vai trò

hoạt động của Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng, phục hồi chức năng cho
người khuyết tật, Trung tâm nuôi dưỡng người tâm thần, Trung trung tâm nuôi
dưỡng trẻ em mồi côi có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, trẻ em tự kỷ,… Đồng thời,
công trình cũng nhấn mạnh đến vai trò quan trọng của tình nguyện viên, nhân viên
công tác xã hội, cán sự xã hội trực tiếp làm nhiệm vụ tại hệ thống cơ sở BTXH.
12


Công trình có giá trị về mặt lý luận, giúp tác giả kế thừa trong việc xây nội hàm của
khái niệm cơ sở BTXH, đồng thời chỉ rõ vai trò, chức năng và nội dung hoạt động
của cơ sở BTXH trong hệ thống ASXH ở Việt Nam.
Cùng hướng tiếp cận với Guhan, S còn có công trình nghiên cứu của nhóm tác
giả Norton, A, Conway, T, Foster, M. (2001), “Social protection concepts and
approaches: Implications for policy and practice in international development” (Khái
niệm bảo trợ xã hội và cách tiếp cận: những ảnh hưởng chính sách và thực tiễn trong
phát triển quốc tế). Cuốn sách được nhóm tác giả tiếp cận, nghiên cứu dưới bình diện
chính sách xã hội. Trên cơ sở đánh giá các nội dung hoạt động về chính sách BTXH
của các quốc gia phát triển, từ đó phân tích hệ thống công cụ thực thi chính sách. Đặc
biệt, chỉ rõ một trong những hợp phần quan trọng của BTXH chính là cơ sở BTXH,
công trình phân tích vai trò của Nhà ở xã hội, Viện dưỡng lão, Trung tâm nuôi dưỡng
trẻ em mồ côi,… để nhận diện vai trò, chức năng, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH
trong hệ thống BTXH, từ đó nêu lên khái niệm mới về BTXH. Với cách tiếp cận này,
cơ sở BTXH được xem là một trong những công cụ cơ bản để thực thi chính sách
BTXH. Trong đó, nhóm tác giả tiến hành đánh giá bối cảnh xã hội tác động đến hoạt
động của cơ sở BTXH và rút ra bài học kinh nghiệm trong quản lý nhà nước đối với
lĩnh vực này. Đồng thời, trên cơ sở xác định các nội dung hoạt động của cơ sở BTXH,
từ đó xác định nội hàm của khái niệm và xây dựng khái niệm về cơ sở BTXH. Bên
cạnh đó, công trình còn phân tích vài trò của nhà nước trong việc huy động các tổ chức
phi chính phủ tham gia thành lập, mở rộng mạng lưới cơ sở BTXH góp phần thực hiện
thành công chính sách xóa đói giảm nghèo.

Trong số các công trình nghiên cứu lý thuyết về BTXH, cơ sở BTXH có thể
nhận thấy hai công trình nghiên cứu của Sabates-Wheeler, gồm: Sabates-Wheeler R,
Haddad, L. (2005), “Reconciling different concepts of risk and vulnerability: A review
of donor documents” (So sánh các khái niệm khác nhau về rủi ro và dễ bị tổn thương:
nghiên cứu tư liệu của các nhà tài trợ) và Devereux and R. Sabates-Wheeler (2007),
“Debating Social Protection - Editorial Introduction” (Tranh luận BTXH – biên tập,
giới thiệu); “Social Protection for Transformation” (BTXH biến đổi) được đánh giá đã
thành công trong việc xây dựng khung, sàn, miền của khái niêm BTXH. Một số nhà
khoa học nhận định, khái niệm BTXH của Sabates-Wheeler đã thoát ly được các quan
điểm về BTXH truyền thống của Tổ chức Lao động Quốc tế, Ngân hàng Thế giới và
của Guhan, S được xem là một trong những khái niệm được đánh giá là tiến bộ nhất
[163, tr.29]. Hướng tiếp cận BTXH của Sabates-Wheeler không chỉ tập trung vào việc
làm thế nào để thiết kế một chính sách giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương đối phó với
những rủi ro trong mọi hoàn cảnh của cuộc sống, mà phải làm thế nào để có thể thay
đổi hoàn cảnh sống, giảm thiểu rủi ro cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương [163, tr.19].
13


Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh vào vai trò hoạt động của mạng lưới cơ sở BTXH, như:
Nhà ở xã hội, Trung tâm giới thiệu việc làm, Trung tâm chăm sóc giáo dục và hướng
nghiệp; Trung tâm chăm sóc, phục hồi chức năng cho người khuyết tật, Trung tâm
cung ứng dịch vụ công,… tác giả quan điểm, khi xác định các chính sách BTXH để
nâng cao khả năng chống đở, đối tượng BTXH ít nhất phải có “khuyến mãi sinh kế”
hoặc “bảo vệ sinh kế”, hai yếu tố này đều do mạng lưới cơ sở BTXH cung cấp những
điều kiện ban đầu cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương [169, tr.25]. Qua đó, cho thấy
trọng tâm hướng tiếp cận BTXH của Sabates-Wheeler và Devereux chủ yếu nhấn
mạnh vào bốn công cụ cơ bản của bảo trợ xã hội: Hỗ trợ xã hội (social assistance), chủ
yếu là những hoạt động trợ cấp bằng tiền mặt, hoặc hiện vật cho người nghèo, miễn
phí ý tế và giáo dục cho người nghèo; bảo hiểm xã hội (social services) hay còn gọi
phòng ngừa, bao gồm hoạt động của hệ thống lương hưu, bảo hiểm sức khỏe, mùa

màng; nâng cao năng suất (social insurance) hay còn gọi thúc đẩy, gồm toàn bộ hoạt
động trợ giúp xã hội, dinh dưỡng học đường, phổ cập giáo dục; khuôn khổ pháp lý/
chuyển hóa (social equity), gồm lương tối thiểu, chế độ thai sản, chống tham nhũng,…
Như vậy, trên cơ sở tham khảo, nghiên cứu, phân tích kết quả nghiên cứu của hai công
trình này, luận án kế thừa có chọn lọc những lý luận về BTXH trong việc xây dựng
khái niệm BTXH, vai trò, nội dung hoạt động của cơ sở BTXH tại chương hai.
Armando Barrientos and David Hulme (2008), “Social Protection for the Poor
and Poorest: Concepts, Policies and Politics” (BTXH cho người nghèo và nghèo kinh
niên: các khái niệm, chính sách và chính trị). Cuốn sách tập hợp nhiều bài nghiên cứu
có giá trị khoa học liên quan đến BTXH, cơ sở BTXH. Phần lớn các bài viết tập trung
vào phân tích khung của khái niệm BTXH trong mối tương quan với chính sách xóa
đói giảm nghèo, đồng thời tham chiếu các nội dung hoạt động BTXH với chính sách
giảm nghèo, xây dựng khung khái niệm BTXH mới. Một số bài viết lại đề cập đến
khái niệm cơ sở BTXH, vai trò của nó trong việc đảm bảo mức sống tối thiểu của
nhóm xã hội bị tổn thương. Nhóm tác giả khẳng định, BTXH là một trong ba yếu tố
của tăng trưởng và phát triển con người. Cơ sở để các tác giả xây dựng và mở rộng
quan điểm về BTXH gồm ba vấn đề cơ bản: nguy cơ, nhu cầu cơ bản, khả năng phòng
ngừa. Đồng thời, nhóm tác giả cho rằng một trong những yếu tố dẫn đến BTXH hoạt
động kém hiệu quả là do lỗi thiết kế công cụ, chính sách hoạt động của cơ sở BTXH.
Trong đó, công trình tập trung phân tích các nội dung hoạt động của BTXH, chỉ rõ vai
trò của cơ sở BTXH trong việc ngăn chặn những nguy cơ dẫn đến đói nghèo bằng
chính sách hướng nghiệp và tạo việc làm của chính phủ thông qua Trung tâm giáo dục
và hướng nghiệp cho nhóm xã hội dễ bị tổn thương. Từ đó, cơ sở BTXH kết hợp với
một số hợp phần khác của BTXH để giúp nhóm xã hội dễ bị tổn thương hòa nhập cộng
đồng và làm chủ cuộc sống.
14