THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH bồi THƯỜNG, hỗ TRỢ, tái ĐỊNH cư KHI NHÀ nước THU hồi đất TRÊN địa bàn TỈNH QUẢNG NINH

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN HÙNG CƯỜNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ,
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH

Ngành: Chính sách công
Mã số: 8 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO

HÀ NỘI - 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN HÙNG CƯỜNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ,
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH

Ngành: Chính sách công
Mã số: 8 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan: Luận văn thạc sĩ “Thực hiện chính sách bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” là
công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu lý
thuyết, khảo sát tình hình thực tiễn và sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Trần
Đình Hảo. Các thông tin, số liệu được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn
chính xác và có nguồn gốc rõ ràng.
Hà Nội, ngày 30 tháng 8 năm 2019
Học Viên

Trần Hùng Cường


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT ............................................................................................................................6
1.1. Tổng quan về chính sách công ......................................................................6
1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư ..................................................................................................................8
1.3. Nội dung thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ..................................................................................................14

1.4. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .20
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG NINH....................................................................................27
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Quảng Ninh ảnh hưởng đến
việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất .................................................................................................................27
2.2. Tình hình và kết quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ....................................32
2.3. Đánh giá thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh thời gian qua ............................45
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ...................................54
3.1. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh thời gian tới...54
3.2. Giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ....................................56
KẾT LUẬN ..............................................................................................................69
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................70


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1.

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

2.

DBGPMB

Đền bù giải phòng mặt bằng

3.

GPMB

Giải phóng mặt bằng

4.

HĐND

Hội đồng nhân dân

5.

KBNN

Kho bạc nhà nước

6.

KTXH

Kinh tế xã hội

7.

NSNN

Ngân sách nhà nước

8.

NSTW

Ngân sách trung ương

9.

NSĐP

Ngân sách địa phương

10.

UBND

Uỷ ban nhân dân

11.

XDCB

Xây dựng cơ bản

12.

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2. 1. Kết quả điều tra về thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản liên
quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư trên địa bàn..........................34
Bảng 2. 2. Kết quả khảo sát về hoạt động phân công, tổ chức thực hiện chính
sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư.......................................................................39
Bảng 2. 3. Kế hoạch thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của
Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2016 – 2018.............................................................40
Bảng 2. 4. Kết quả thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của
Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2016 – 2018.............................................................41
Bảng 2. 5. Kết quả điều tra thực trạng công tác kiểm tra, đánh giá thực hiện
chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư.............................................................44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất có vai trò quan trọng và to lớn đối với người dân về nhiều phương
diện trong cuộc sống. Hiến pháp Việt Nam quy định đất đai thuộc quyền sở hữu
của nhân dân và được ủy quyền do Nhà nước quản lý. Ngày nay, trong quá trình

kinh tế ngày càng phát triển, công nghiệp hóa, hiện đại hóa ngày càng gia tăng,
trên lãnh thổ nước ta đang có rất nhiều dự án đầu tư xây dựng yêu cầu sử dụng
đất ở và đất sản xuất của người dân. Mặc dù sự xuất hiện của các công trình này
là điều tất yếu và cần thiết bởi chúng chính là tiền đề cho sự tăng trưởng kinh tế
và cải thiện điều kiện chung về mọi mặt, nhưng kéo theo đó là việc người dân bị
thu hồi đất để xây dựng công trình, phải chịu nhiều thiệt thòi trong cuộc sống.
Nhằm giúp đỡ người dân vượt qua những khó khăn đó, trong những năm
trở lại đây Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
dành cho đối tượng người dân thuộc diện có đất thu hồi. Điều này đã phần nào
giúp cho họ bước đầu ổn định lại cuộc sống. Tuy nhiên, một bộ phận người dân
nằm trong diện thu hồi đất còn bức xúc do tiền bồi thường chưa tương xứng với
giá đất trên thị trường, chính sách bồi thường chưa thật sự hợp lý, việc tái định
cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thực sự hiệu quả và chưa đáp ứng
được mong muốn cũng như kì vọng của họ...Thực tế này đòi hỏi Nhà nước cần
phải tiếp tục sửa đổi cũng như đổi mới các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
Cùng nằm trong bối cảnh đó, tỉnh Quảng Ninh cũng đã gặp nhiều khó
khăn và thách thức trong quá trình xây dựng và triển khai thực hiện chính sách
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn của Tỉnh mình. Tuy công tác bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trong những năm gần đây của Tỉnh đã được đổi mới
và cải thiện nhiều hơn trước, tuy nhiên cả trong nội dung chính sách lẫn trong
việc tổ chức thực hiện vẫn còn gặp nhiều khó khăn và hạn chế, điều này làm cho
tiến độ GPMB bị ngưng trệ kéo dài, làm chậm tiến độ thực hiện đầu tư các dự án,
gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn và ảnh hưởng
mạnh tới tốc độ phát
1


triển kinh tế. Xuất phát từ tình hình thực tiễn đó, tôi quyết định lựa chọn đề tài
"Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi

đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt
nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trước đây đã có một số công trình nghiên cứu chính sách đền bù thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất (nay là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất) theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/11/1998 của
Chính phủ "về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" theo tinh thần Luật Đất
đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998.
Trong thời gian gần đây, cũng có một số tác giả nghiên cứu về các vấn đề
khác nhưng có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn
thi hành Luật Đất đai năm 2003 như:
Luận văn thạc sĩ: "Vận dụng Lý luận của C.Mác về giá cả ruộng đất vào
định giá đất ở Việt Nam", của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh, năm 2004;
Luận văn thạc sĩ: "Nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế nước ta
hiện nay" của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh,
năm
2005;
Luận văn: "Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa bàn
thành phố Hồ chí Minh", của Trần Văn Điển, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh, năm 2004;
Luận văn: "Giải pháp tài chính nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị
trường bất động sản ở Việt Nam", của Lê Mạnh Dân, Trường Đại học Kinh tế
quốc dân, năm 2004.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu


Mục đích chính của luận văn nhằm giải thích, chứng minh và làm rõ cơ sở

lý thuyết của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước


thu hồi đất. Bên cạnh đó sẽ đưa ra những kiến nghị về giải pháp thực tiễn nhằm
hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất trên địa bàn Tỉnh.
Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn cần đáp ứng những yêu cầu sau:
Cơ sở lý thuyết được tổng hợp và hệ thống hóa về công tác thực hiện
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam;
Tổng hợp kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất của một số địa phương trong nước và bài học được
rút ra về phía tỉnh Quảng Ninh;
Thống kê, phân tích, chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý về công tác
thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay;
Bổ sung, kiến nghị những định hướng và giải pháp cơ bản nhằm hoàn
thiện công tác thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng được nghiên cứu trong luận văn này là quá trình thực hiện
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Ở
đây,việc thực hiện điều này là thông qua các chính sách chung về Luật Đất đai,
các Nghị định đi kèm với các thông tư hướng dẫn thi hành cho phù hợp với tình
hình thực tế của tỉnh Quảng Ninh cũng như tuân thủ quy định của Nhà nước về
chế độ phân cấp quản lý đất đai, tài chính. Nói theo một góc độ khác, ngoài
những điều khoản chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm
vi toàn quốc, luận văn trên còn căn cứ vào thực trạng của địa phương, khảo sát
một số chính sách do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khác. Trong quá trình
tổ chức thực hiện, tỉnh Quảng Ninh rất chú trọng đến công tác kiểm tra, giám sát

để kịp thời điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện. Nội hàm chính sách
bao gồm nội dung chính sách và cách thức tổ chức thực hiện chính sách.


5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên lập trường tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin, luật
pháp của Nhà nước để xem xét quá trình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Điểm tựa quan trọng của cách tiếp cận này
là đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước xã hội chủ nghĩa phải có trách
nhiệm với người dân có đất bị thu hồi.
Các phương pháp phân tích được sử dụng trong luận văn bao gồm:
phương pháp tổng hợp với phương pháp phân tích, phương pháp quy nạp và
ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể của quá trình thực hiện chính sách
bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Quảng Ninh.
Đặc biệt, các tiêu chí đánh giá thực hiện chính sách chủ yếu dựa trên kết
quả thực tiễn gắn với điều kiện của tỉnh Quảng Ninh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Đề tài có ý nghĩa về mặt lý luận khi đã hệ thống hóa cơ sở lý luận của
chính sách bồi thương, hỗ trợ, tái định cư và quy trình thực hiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư. Ngoài ra, đề tài đã dựa vào hệ thống cơ sở lý luận để
phân tích thực tiễn thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa
bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý trong quá trình thực hiện chính
sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất hiện tại ở Quảng
Ninh.
Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong
thời gian tới
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.


Chương 2:Thực trạng thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện thực hiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh.


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1.

Tổng quan về chính sách công

1.1.1 Khái niệm về chính sách công
Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính quyền trực tiếp hay
gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người. So với quan niệm trên, quan
niệm này có phần mở hơn, rộng hơn ở góc độ xem cả việc xây dựng, ban hành
và thực hiện chính sách của chính quyền cũng là chính sách công. Nhưng lại hẹp
hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công .
Chính sách công có thể coi là chính sách của nhà nước và chính phủ, là
một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của đất nước. So
với các quan điểm trên thì sự khác nhau cơ bản trong cách nhận thức về chính
sách công là tính công của chính sách.

1.1.2 Mục tiêu của chính sách công
- Phục vụ cho sự tăng trưởng: Cải cách thị trường như phân bổ nguồn
lực không hiệu quả.
- Góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền
vững: Thông số về GDP/ GNP/ thu nhập bình quân theo đầu người đều có sự
gia tăng theo những khoảng thời gian nhất định.
- Đảm bảo ổn định xã hội: Bù đắp, đảm bảo công bằng xã hội cho nhân
dân; làm các công việc nhân đạo, ổn định xã hội; bảo vệ tài nguyên môi
trường, phát triển bền vững.
- Phục vụ mục tiêu chính trị: Đáp ứng mục tiêu chính trị do Đảng lãnh
đạo và cầm quyền, ổn định chính trị xã hội. Chính sách công ở Việt Nam
phải góp phần vào việc thực hiện những mục tiêu lớn của Đảng là độc lâp, tự
do, dân chủ; phù hợp với bối cảnh phức tạp của tình hình kinh tế và chính trị
thế giới, cũng như quá trình phát triển và hội nhập của đất nước ta.


- Phục vụ mục tiêu chủ nghĩa xã hội: An sinh xã hội, công bằng, dân
chủ, văn minh. Tiếp cận thực tiễn, chính sách công đóng góp cho đảm bảo an
sinh xã hội được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm và được quan
tâm hàng đầu.
1.1.3 Ý nghĩa của chính sách công
Chính sách công là chuyên ngành mang ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý,
khoa học và thực tiễn. Đây là chính sách của Nhà nước, phản ánh ý chí, quan
điểm, thái độ và cách xử sự của Nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích
của nhà nước. Tính chính trị của chính sách công biểu hiện rõ nét qua bản chất
của nó là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bản chất, tính chất
của nhà nước và chế độ chính trị trong đó Nhà nước tồn tại. Nếu thể chế chính trị
của Nhà nước thay đổi, tất yếu dẫn đến sự thay đổi về chính sách. Điều này
khẳng định chính sách công mang tính chính trị hay ý nghĩa chính trị đậm nét.
Chính sách của nhà nước được ban hành trên cơ sở pháp luật, nhưng pháp

luật là của nhà nước nên chính sách công đương nhiên có ý nghĩa hay tính pháp
lý. Chính sách công dựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựa trên ý chí của
nhà nước, chuyển tải ý chí của Nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng
để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Chính sách công có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết
thực. Tính khoa học của chính sách công mang tính khách quan, công bằng, tiến
bộ và sát với thực tiễn. Nếu chính sách công mang tính chủ quan duy ý chí của
Nhà nước sẽ trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội, khiến cho việc
ban lành chính sách công của nhà nước bất thành, ảnh hưởng đến uy tín và vai
trò của nhà nước.
Chính sách công bao hàm tính xã hội và ý nghĩa xã hội. Chính sách công
còn ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội, nếu xã hội phản đối, chống lại chính
sách của nhà nước, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng, bất ổn định trong xã hội,
tác động trực tiếp đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Vì vậy, khi nhà nước
ban hành chính sách công phải đặc biệt chú ý tới yếu tố này.


1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư
1.2.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Đất đai là tài sản tự nhiên, trong quá trình lịch sử phát triển của nhân loại,
đất đai chính là điều kiện lao động, giữ vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát
triển của xã hội loài người. Nếu không có đất thì sẽ không ngành sản xuất nào,
cũng như con người không có nơi để tồn tại và sinh sống. Vì vậy đất đai là một
trong những tài nguyên vô cùng quan trọng và quý giá của con người, là điều
kiện sống của mọi sinh vật trên Trái đất.
Đất đai tham gia vào hầu hết tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã
hội. Đất đai là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, các công trình công nghiệp,
giao thông, các công trình thuỷ lợi.
Đối với những ngành phi nông nghiệp: Đất đai chính là cơ sở không gian

và vị trí để nâng cao và cải thiện quá trình lao động, là kho tàng dự trữ ẩn sâu
trong lòng đất (các ngành công nghiệp khai khoáng). Trong quá trình sản xuất
cũng như cấu thành nên sản phẩm đều không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì
nhiêu, chất lượng thảm thực vật cũng như các yếu tố tự nhiên có sẵn trong đất.
Đối với những ngành nông - lâm nghiệp: Đất đai là yếu tố tích cực của
quá trình sản xuất, là điều kiện vật chất – cơ sở không gian, đồng thời là đối
tượng lao động và công cụ hay phương tiện lao động. Ngoài ra trong quá trình
sản xuất nông - lâm nghiệp còn liên quan chặt chẽ với độ phì nhiêu và quá trình
sinh học tự nhiên của đất.
Trong quá trình phát triển xã hội, sự hình thành và phát triển của nền văn
minh nhân loại cũng như các thành tựu kỹ thuật của con người, đất đai nắm giữ
vai trò quan trọng và thiết yếu.
Mục đích sử dụng đất được biểu hiện rõ nét trong các khu vực kinh tế xã
hội phát triển mạnh, cùng với đó là sự gia tăng dân số đã chỉ ra những sai lầm
của con người trong quá trình sử dụng đất dẫn đến việc huỷ hoại mội trường đất,


một số công năng của đất bị yếu dần đi. Vì vậy, vấn đề sử dụng đất đai ngày
càng trở nên quan trọng hơn và mang tính toàn cầu.
1.2.2. Thu hồi đất
1.2.2.1. Khái niệm thu hồi đất
Nhà nước thu hồi đất theo Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013 là việc Nhà
nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền
sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai
[20].
Theo giáo trình luật đất đai năm 2005 – Trường đại học Luật Hà Nội đưa
ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “ Thu hồi đất là văn bản hành chính của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để
phục vụ lợi ích của Nhà nước của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm
pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [14].

1.2.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất
Thực tế cho thấy việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại
cho các doanh nghiệp, các nhà đầu tư cơ hội phát triển thực hiện dự án, nhưng
đồng thời chính điều này đã làm tăng nguy cơ mất đi tư liệu sản xuất của người
dân. Tuy nhiên, nếu nhìn từ góc độ hiệu quả kinh tế thì việc quy định về thu hồi
đất là công tác nên làm để phát triển nhiều mặt vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng
đồng; Để tạo động lực cơ sở vật chất cho quá trình thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước, công tác này là rất cần thiết, nên làm và nó được xuất
phát từ những lý do sau :
Thứ nhất, đất đai ở Việt Nam thuộc quyền sở hữu của nhân dân, do Nhà
nước đại diện làm chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Quyền sở hữu đất của Nhà
nước được thông qua bằng việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ;
Nhà nước là chủ thể thực hiện các công tác về thu hồi đất và là nhân tố quan
trọng không thể thiếu trong toàn bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do chính
Nhà nước làm đại diện.
Thực tế, để làm tăng giá trị của đất đai, Nhà nước cần điều chỉnh việc
quản lý, sử dụng đất thông qua nhiều hình thức và cách thức khác nhau, trong đó


có việc thu hồi đất. Đây là một trong những nội dung quan trọng của chức năng
quản lý Nhà nước về đất đai, tuy nhiên phải bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu
phát triển chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan
đến thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải
được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Đây không chỉ là
phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà
nước, mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất đai trở thành
tư liệu sản xuất hiệu quả vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Thứ hai, thu hồi đất để đầu tư thực hiện các dự án xây dựng sẽ làm tăng
thêm giá trị của đất, không chỉ những nơi có đất bị thu hồi mà còn cả những khu
vực xung quanh của dự án. Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực

hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc
dịch chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại
đất khác thành đất thực hiện dự án.
Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn
phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nhà nước
cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia dự án. Đây
chính là động lực của sự phát triển, giải quyết tốt được điều này thì sẽ tạo động
lực cho sự phát triển của xã hội; ngược lại đây cũng sẽ là nguyên nhân của
những đối kháng và mâu thuẫn xã hội.
1.2.3. Tác động tích cực của việc thu hồi đất và các thường hợp thu hồi
đất
1.2.3.1. Sự cần thiết phải quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế vì
lợi ích chung của người dân.
Trên thực tế, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho
doanh nghiệp, nhà đầu tư cơ hội phát triển từ việc được giao đất thực hiện dự án,
nhưng đồng thời lại làm ảnh hưởng không nhỏ đến người dân. Tuy nhiên nhìn từ
góc độ hiệu quả của nền kinh tế, quy định về việc thu hồi đất để phát triển kinh
tế - xã hội vì lợi ích cộng đồng thì việc thu hồi đất nhằm mục đích phát triển
kinh tế - xã hội là điều hết sức cần thiết, xuất phát từ những lý do sau đây:


Thứ nhất, ở nước ta nhân dân có quyền sở hữu đất và do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Quyền sở hữu được Nhà nước thể hiện
thông qua việc quyết định quy hoạch đất và kế hoạch sử dụng đất, cho phép
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, quyết định chính sách điều tiết phần giá trị
tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất hoặc người được trao quyền
sử dụng đất tạo ra. Nhà nước là chủ thể và là nhân tố không thể thiếu trong toàn
bộ các quyền của chủ sở hữu đất đai do chính Nhà nước làm đại diện.
Thực tế, để làm tăng giá trị cao nhất của đất, Nhà nước cần điều tiết việc
quản lý cũng như sử dụng đất thông qua nhiều hình thức khác nhau. Thu hồi đất

là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý nhà nước về đất
đai, trong quá trình thực hiện cần bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển
chung của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu
hồi đất cần phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Lý
do là vì đây không chỉ là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai của Nhà nước mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong
việc làm cho đất trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả phục vụ cho nhu cầu phát
triển kinh tế - xã hội
Thứ hai, thu hồi đất để phụ vụ cho công tác thực hiện các dự án sẽ làm
tăng thêm giá trị của đất không chỉ những nơi có đất bị thu hồi mà còn những
khu vực ở xung quanh . Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện
chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thông qua việc dịch
chuyển vị trí đất trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội, chuyển các loại đất
khác thành đất thực hiện dự án.
Ở góc nhìn này, việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự
án phát triển kinh tế - xã hội sẽ mang lại lợi ích cho Nhà nước, nhà đầu tư và
người có đất bị thu hồi. Cụ thể:
Đối với Nhà nước, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang
đến nhiều lợi ích cho công tác quản lý nhà nước như: Một là, giúp Nhà nước
thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm làm tăng tối đa hiểu quả sử dụng của từng


loại đất; Hai là, tạo điều kiện cho nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án có sử
dụng đất, từ đó kích thích nền kinh tế phát triển; Ba là, Nhà nước không phải bỏ
ra một khoản kinh phí rất lớn để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho nền kinh tế
hoặc nhu cầu của xã hội, nhà đầu tư sẽ thay Nhà nước làm việc này, thậm chí
việc này còn tạo ra nguồn thu cho Nhà nước từ tiền giao đất, cho thuê đất, thuế…
Đối với nhà đầu tư, Nhà nước thu hồi đất để giao hoặc cho các tổ chức
kinh tế thuê để thực hiện các dự án. Xét về mặt kinh tế, đất đai là tư liệu sản xuất
đặc biệt nên người nào nắm trong tay nhiều đất đai sẽ có nhiều lợi thế hoạt động

sản xuất, kinh doanh.
Đối với người có đất bị thu hồi, trong quá trình phát triển đất nước theo
hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tất yếu phải thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng, bản thân việc này cũng tác động rất lớn đến
người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ về những thiệt hại mà họ phải gánh chịu,
trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước ta đã có những quy định
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất. Trên thực tế,
những chính sách này ngày càng hoàn thiện và bảo đảm tốt hơn cho người có đất
bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất, họ được bồi thường quyền sử dụng đất
trên cơ sở có sự thỏa thuận theo khung giá quy định và thị trường.
Thứ ba, ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn
phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Muốn vậy,
Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư
và người bị thu hồi đất, đây là động lực của sự phát triển, nếu giải quyết tốt lợi
ích kinh tế giữa ba chủ thể này thì sẽ tạo động lực cho sự phát triển của xã hội;
ngược lại, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội sẽ là nguyên nhân
của những đối kháng và mâu thuẫn xã hội.
1.2.3.2. Các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, cộng đồng
Việc thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế lần đầu tiên được quy định
trong Luật Đất đai năm 2003 với những quy tắc xử sự còn đơn giản về các


trường hợp thu hồi đất như để đầu tư xây dựng công nghiệp, khu công nghệ, khu
kinh tế và các dự án đầu tư lớn do Chính phủ quy định.
Trên cơ sở kế thừa những nội dung còn hợp lý của Luật Đất đai năm
2003, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung đầy đủ, chi tiết hơn về các trường hợp
thu hồi đất để phát triển kinh tế. Cụ thể, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy
định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, công
cộng như sau:

- Thực hiện các dự án trọng điểm quốc gia do Quốc hội quyết định chủ
trương đầu tư cần thiết phải thu hồi đất;
- Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, bao gồm:
Dự án xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế; khu đô thị mới, khu
công nghệ cao, khu chế xuất và các dự án đầu tư ODA;
Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, trụ sở ngoại
giao của các tổ chức quốc tế; các công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam
thắng cảnh được xếp hạng, quảng trường, công viên, bia tưởng niệm, tượng đài,
các công trình cấp quốc gia khác…
Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm điện lực, giao
thông, thủy lợi, cấp – thoát nước; thông tin liên lạc; công trình thu gom, xử lý
chất thải; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia…
- Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải
thu hồi đất bao gồm:
Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính
trị - xã hội; danh lam thắng cảnh được xếp hạng; công trình di tích lịch sử - văn
hóa, tượng đài, quảng trường, công viên, công trình sự nghiệp công cấp địa
phương, bia tưởng niệm;
Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông,
thủy lợi, cấp - thoát nước, thông tin liên lạc, điện lực, chiếu sáng đô thị; công
trình thu gom, xử lý chất thải.


Dự án xây dựng công trình phục vụ cộng đồng dân cư; dự án tái định cư,
nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở
tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa
trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;
Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang
đô thị; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông – lâm - thủy - hải sản; dự
án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;

Dự án khai khoáng được cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản
làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có
khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.
1.3. Nội dung thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất
1.3.1. Thực hiện chính sách và các bước tổ chức thực hiện chính sách
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
1.3.1.1. Khái niệm về thực hiện chính sách
Sau khi chính sách được hoạch định, chính sách đó cần được đưa vào tổ
chức thực hiện trong cuộc sống. Đây là giai đoạn thiết yếu và quan trọng của
chính sách, đưa chính sách từ lý thuyết thành những hoạt động mang tính cụ thể
và đạt kết quả trong thực tế. Các cơ quan Nhà nước, trước tiên là bộ máy hành
chính là nhân tố chủ yếu để đề xuất các phương án chính sách bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư, đồng thời cũng chính là nhân tố tổ chức thực hiện chính sách đó. Vì
vậy, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất là quá trình đúng đắn nhằm hiện thực hoá những mục tiêu cốt lõi mà
chính sách đề ra.
1.3.1.2. Các bước tổ chức thực hiện chính sách
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách.
Đây là bước quan trọng và vô cùng cần thiết, cấu thành rất nhiều nội dung
và kế hoạch triển khai, là cơ sở và tiền đề để kiểm tra mức độ thực hiện trong bất
kỳ thời điểm nào của chính sách.


Bước xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách gồm: Xây dựng kế hoạch tổ
chức điều hành phải dựa trên các văn bản ban hành quy định, hướng dẫn
của Nhà nước, Bộ TN & MT, các Bộ, Ngành có liên quan và địa phương xây
dựng kế hoạch tổ chức điều hành và hướng dẫn thực hiện chính sách khi
Nhà nước thu hồi đất. Triển khai kế hoạch cung cấp nguồn lực; đưa ra kế
hoạch về thời gian tiến hành, đi kèm với đó là công tác kiểm tra đôn đốc thực

hiện chính sách; Việc khen thưởng, kỷ luật và kế hoạch điều chỉnh công tácthực
thi chính sách do lãnh đạo các cấp có thẩm quyền thông qua. Chính sách ở
cấp nào do lãnh đạo cấp đó xem xét và tiến thành quản lý.
Kế hoạch triển khai thực hiện bao gồm: Kế hoạch tổ chức điều hành; Kế
hoạch cung cấp các yếu tố đầu vào bao gồm cả tài chính, nhân lực và vật lực; Kế
hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc, thực thi đưa
chính sách vào cuộc sống.
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách
Công tác này giúp cho người dân cũng như các nhà doanh nghiệp hiểu rõ
được tầm quan trọng của chính sách, ngoài ra còn giúp các cơ quan Nhà
nước, các tổ chức xã hội, các cán bộ công chức có trách nhiệm hơn trong công
tác tổ chức thực thi chính sách, góp phần nhận thức đầy đủ tnh chất, tầm
quan trọng, vai trò cũng như quy mô của chính sách đối với người dân và đối
với toàn xã hội. Cần lựa chọn hình thức tuyên truyền, phổ biến phù hợp nhằm
tạo được sự quan tâm cũng như trách nhiệm của cán bộ thực thi chính sách.
Qua đó thúc đẩy sự thay đổi nhận thức của đối tượng liên quan khi Nhà nước
thu hồi đất đối với việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Chính sách bổi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là
một chính sách quan trọng và thiết yếu trong chính sách giải phóng mặt
bằng,
hướng đến đối tượng là những người dân bị thu hồi đất. Với những đối tượng
chính sách này, công tác phổ biến, tuyền truyền là hết sức cần thiết và


đều phải được mọi người dân tham gia thực hiện. Đây là những hoạt
động cần


được thực hiện thường xuyên, liên tục và nên thực hiện dưới nhiều hình
thức khác nhau nhằm phù hợp từng địa phương.

Bước 3: Phân công, phối hợp thực hiện chính sách.
Việc tổ chức thực hiện chính sách đạt hiệu quả yêu cầu cần phải có sự
phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức. Đây có thể coi là
sự phối hợp tất yếu và khách quan từ mô hình tổ chức nhà nước ở Việt Nam.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, giữ vai trò
tổ chức, phân công chức năng và nhiệm vụ cho các Bộ, Ngành trong việc
tổ chức thực hiện chính sách GPMB nói chung cũng như chính sách hỗ trợ nói
riêng. Cụ thể Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng điều hành và quản
lý trực tiếp về vấn đề đất đai, tham mưu nội dung cơ bản của chính sách cho
Chính phủ và trực tiếp xây dựng các đề án hỗ trợ qua các giai đoạn. Các bộ,
ngành, địa phương đều phải có trách nhiệm và tạo mối liên kết với nhau trong
tổng thể chính sách. Việc hỗ trợ của địa phương này ở mức độ nhất định
sẽ tác động hoặc tch cực hoặc têu cực đến hỗ trợ của địa phương khác.
Bước 4: Duy trì thực hiện chính sách
Việc thực hiện chính sách muốn được duy trì tốt cần phải có sự phối hợp
của cả người tổ chức, người thực hiện và môi trường tồn tại. Tuy nhiên, điều
này không dễ dàng có thể đạt được. Vì thực tế quá trình thực thi thường gặp
nhiều khó khăn, thách thức do nhà hoạch định chính sách không thể hiểu hết và
nắm rõ được những vấn đề nảy sinh trong thực tễn diễn ra hàng ngày cũng như
những thay đổi thuộc về môi trường chính sách trước và sau khi ban hành chính
sách.
Vì vậy, các cơ quan quản lý Nhà nước cần tếp tục xây dựng và sử dụng
hệ thống công cụ quản lý để tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính
sách. Các tổ chức, người dân và toàn xã hội có trách nhiệm tham gia thực hiện
yêu cầu của Nhà nước; phát huy quyền làm chủ, thực hiện tnh dân chủ để cùng


tham gia vào công tác quản lý xã hội. Những hoạt động trên sẽ phần nào
đóng góp vào việc duy trì chính sách trong quá trình phát triển xã hội.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách