Bài giảng Ngân sách nhà nước và cân đối ngân sách nhà nước - Chương 2 - Trần Ngọc Hoàng

CHƯƠNG 2
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC &
CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TS TRẦN NGỌC HOÀNG LHU
1

Tháng 3/2018


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Ngân sách là một khái niệm chung để chỉ NS
của các hộ gia đình, các doanh nghiệp và ngân
sách của khu vực chính phủ.
Trong thực tiễn, thuật ngữ NS thường được hiểu
là một bản ước tính về số tiền được sử dụng và
kế hoạch sử dụng số tiền đó cho một công việc
của một chủ thể. Nếu chủ thể đó là Nhà nước,
thì được gọi là ngân sách chính phủ hay NSNN.
Tuy nhiên, khác với ngân sách của các hộ gia
đình, doanh nghiệp, NSNN, là một phạm trù kinh
tế, chính trị và pháp lý.
2


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Thuật ngữ ngân sách của khu vực Chính phủ và
các thông lệ ngân sách hiện đại ngày nay, có
nguồn gốc từ những thay đổi về vai trò kinh tế
của ngân sách và quyền lực của Quốc hội
trong chế độ quân chủ. Cùng với sự phát triển
của các nền dân chủ, Quốc hội nhân danh quốc
gia hay nhân dân đã dần dành được quyền kiểm
soát về chính trị thông qua việc chấp thuận thuế
hay cho phép các khoản chi.

3


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Xuất phát từ nguồn gốc ra đời của thuật ngữ
ngân sách gắn với vai trò kiểm soát ngân sách
của Quốc hội, NSNN thường được định nghĩa
theo nghĩa hẹp: “là một tài liệu trong đó chính
phủ trình bày các khoản thu và chi phí được dự
thảo cho năm tới và đòi hỏi phải có sự chấp
thuận của cơ quan lập pháp trước khi thực hiện”.
Quan điểm này được chấp nhận rộng rãi trên
toàn cầu bởi một số tổ chức chuyên nghiên cứu
về ngân sách chính phủ.

4

I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

- Theo OECD, ngân sách bao gồm tất cả các
khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ,
được trình lên cơ quan lập pháp xem xét, phê
duyệt trước khi bắt đầu một năm ngân sách mới.
- Theo Cơ quan Phát triển Quốc tế của Anh
(DFID), ngân sách là một tài liệu, được phê duyệt
bởi Quốc hội, trao cho Chính phủ quyền thực
thực hiện các khoản thu, vay nợ, và thực hiện
các khoản chi để thực hiện các mục tiêu nhất
định.
5


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Khi vai trò can thiệp của Nhà nước trong các lĩnh vực
KT-XH được mở rộng đã dẫn đến những thay đổi trong
quan niệm về NS theo nghĩa rộng hơn: “Quốc hội có
quyền kiểm soát và phê duyệt NS và sử dụng NS như
một công cụ để đảm bảo trách nhiệm của chính phủ
trong việc sử dụng nguồn lực; NS là một công cụ của
Chính phủ để vận hành các chính sách. Phạm vi của

NS phụ thuộc vào phạm vi hoạt động của Chính phủ,
bao gồm cả các khoản thu và chi”. Theo quan niệm này,
NSNN có thể hiểu là tài liệu phản ánh các khoản thu,
chi mà cơ quan hành pháp dự thảo và được cơ quan
quyền lực nhà nước quyết định;
6


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Từ các quan niệm trên có thể khái niệm về NSNN
theo các góc nhìn khác nhau:
Theo góc độ kinh tế, NSNN là một công cụ chính
sách kinh tế của quốc gia, được sử dụng để đạt các
mục tiêu: Kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn lực theo
thứ tự ưu tiên, và sử dụng nguồn lực hiệu quả;
Theo góc độ chính trị, NSNN được trình cho cơ
quan quyền lực nhà nước để đảm bảo các đại biểu
dân cử được giám sát, phê duyệt các quyết định về
thu và chi ngân sách;
7


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN
Khái niệm về NSNN theo các góc nhìn khác
nhau:

Theo góc độ luật pháp, NSNN về hình thức là
một văn bản pháp luật được phê duyệt bởi cơ
quan quyền lực nhà nước, giới hạn các quyền
mà cơ quan hành pháp được phép thực hiện;
Theo góc độ quản lý, NSNN là căn cứ để quản lý
tài chính trong các đơn vị sử dụng NS, cho biết
số tiền đơn vị được phép chi, các nhiệm vụ chi và
kế hoạch thực hiện, NS phân bổ cho đơn vị.
8


I NSNN

1.1 Khái niệm NSNN

Ở Việt Nam, từ điển tiếng Việt thông dụng định
nghĩa: “Ngân sách: tổng số thu và chi của một
đơn vị trong một thời gian nhất định”.
Còn Luật NSNN năm 2015, cũng đưa ra khái
niệm: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một
khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

9


I NSNN

1.2. Phân loại NSNN
1.2.1 Khái niệm và mục đích phân loại NSNN

Phân loại NSNN là sự sắp xếp có hệ thống các nội dung
thu, chi NS của Chính phủ theo các tiêu thức nhất định.
Hệ thống phân loại NSNN là một công cụ quan trọng
trong quản lý NSNN, vì nó quyết định cách thức mà NS
được ghi lại, trình bày và báo cáo.
NSNN được phân loại theo các cách khác nhau. Mỗi
cách phân loại được sử dụng để đáp ứng một mục đích
sử dụng cụ thể như: trình bày NS với cơ quan lập pháp;
kiểm soát việc thực hiện NS, kế toán các hoạt động tài
chính của Chính phủ; báo cáo NS và giải trình về các
hoạt động tài chính của Chính phủ.
10


I NSNN

1.2. Phân loại NSNN
1.2.1 Khái niệm và mục đích phân loại NSNN

Một hệ thống phân loại NS tốt là cần thiết để quản lý tốt
hơn các nguồn lực (gắn kết giữa các mục tiêu chiến
lược và phân bổ ngân sách), đảm bảo tính minh bạch và
trách nhiệm giải trình trong quản lý NSNN.
Yêu cầu của hệ thống phân loại NS tốt là nó phải cung
cấp thông tin rõ ràng cho tất cả các giai đoạn của chu
trình NSNN (chuẩn bị và quyết định NS; chấp hành NS;
kiểm toán và đánh giá) bằng cách phân loại hoạt động

tài chính theo bản chất kinh tế và các tiêu chí cần thiết
khác cho việc quản lý hoặc phân tích ngân sách.

11


I NSNN

1.2. Phân loại NSNN
1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(i) Phân loại theo chức năng của Chính phủ (COFOG)
Mục tiêu chính của việc phân loại này là làm rõ mục đích
KTXH của các khoản phân bổ NS theo các chức năng
khác nhau của Chính phủ. Việc phân loại theo chức năng
là quan trọng trong việc phân tích sự phân bố nguồn lực
giữa các ngành và chỉ ra những lĩnh vực chính có sự tham
gia chính phủ trong việc cung cấp các dịch vụ công. Cách
phân loại này còn giúp đánh giá các hoạt động thuộc chức
năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước trong từng thời kỳ.
Phân loại theo chức năng của chính phủ, được LHQ phát
hành trong hướng dẫn sử dụng Hệ thống Tài khoản quốc
gia (SNA) và được IMF sử dụng trong Cẩm nang Thống kê
Tài chính của Chính phủ (GFS).

12


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

Hộp 2.1 . Ví dụ về phân loại theo COFOG
01 Các dịch vụ công nói chung
011 Hoạt động của các cơ quan lập pháp và hành
pháp
012 Viện trợ kinh tế
013 Các dịch vụ hành
chính
014 Nghiên cứu cơ bản
015 Nghiên cứu phát triển
016 Các dịch vụ công khác 017 Các nghiệp vụ về nợ
công
018 Chuyển giao giữa các cấp chính quyền khác
nhau
02 Quốc phòng
03 An toàn và trật tự xã hội
04 Các vấn đề kinh tế
05 Bảo vệ môi trường
06 Nhà ở và phương tiện cộng đồng
07 Y tế
Nguồn: Cục Thống kê LHQ

13


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(ii) Phân loại theo nội dung kinh tế:
Phân loại theo nội dung kinh tế xác định các loại hình thu
nhập và chi phí theo các hoạt động kinh tế của khu vực
chính phủ nói chung. Cách phân loại kinh tế được sử
dụng để phân tích tác động của ngân sách đối với các
chính sách tài chính vĩ mô.

14


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(ii) Phân loại theo nội dung kinh tế:
Theo GFS của Chính phủ, thu và chi NS của chính phủ
được phân loại theo nội dung kinh tế sau:
Về thu NS: liệt kê chủ yếu theo tính chất động viên các
nguồn thu, bao gồm: (1) Các loại thuế, phí, lệ phí; (2) Các
khoản đóng góp xã hội; (3) Tài trợ, (4) Các khoản thu khác.
Về chi ngân sách: liệt kê ra các loại chi phát sinh cho những
hoạt động cung cấp các dịch vụ công do Chính phủ trực tiếp
thực hiện (những khoản thù lao cho người lao động, sử
dụng hàng hóa và dịch vụ, tiêu dùng TSCĐ) hoặc Chính phủ
mua chúng từ bên thứ ba để phân phối, hoặc hỗ trợ cho các
hộ gia đình để họ tự mua hàng hóa và dịch vụ trực tiếp (các
khoản trợ cấp, tài trợ..)
15

Phân loại
NSNN

(ii)Phân loại theo nội dung kinh tế

Phân loại về chi tiêu bao gồm:
(1) Thù lao cho người lao động, trong đó bao gồm các khoản
tiền lương và tiền công, BHXH...
(2) Chi phí sử dụng hàng hóa dịch vụ: Phản ảnh giá trị hàng
hóa và dịch vụ được sử dụng, chứ không được mua sắm
(3) Chi tiêu dùng TSCĐ: Là phần giảm giá trị của TSCĐ do một
đơn vị thuộc chính phủ sở hữu và sử dụng.
(4) Chi lãi vay là khoản phải trả theo lãi suất cho những khoản
vay của các đơn vị thuộc chính phủ;
(5) Trợ cấp là các khoản thanh toán thường xuyên không hoàn
lại mà chính phủ thực hiện cho các doanh nghiệp
(6) Tài trợ là những khoản chuyển giao hoặc đầu tư không bắt
buộc từ đơn vị chính phủ này cho đơn vị chính phủ khác
(7) Chi phúc lợi xã hội là các khoản chuyển giao nhằm bảo trợ
cụ thể đối với các rủi ro xã hội nhất định.
(8) Chi phí khác như chi phí đi thuê tài sản, tiền phạt …
16


Phân loại
NSNN

(ii) Phân loại theo nội dung kinh tế

Hộp 2.2 VD phân loại thu, chi NSNN theo nội dung KT

1. Thu nhập

2. Chi tiêu

11. Thuế
111. Thuế thu nhập, lợi nhuận, lãi trên
vốn
112. Thuế trên lương và lực lượng LĐ
113. Thuế tài sản
114. Thuế hàng hóa và dịch vụ
115. Thuế thương mại và giao dịch QT
116. Thuế khác
12. Đóng góp xã hội
121. Đóng góp an sinh xã hội
122. Các đóng góp xã hội khác
123. Đóng góp người lao động
13. Tài trợ
131. Từ Chính phủ nước ngoài
132. Từ các tổ chức quốc tế
14. Các nguồn thu khác
141. Thu nhập từ tài sản (GFS)
142. Bán hàng hóa dịch vụ
143. Phạt, 144. Thu nhập khác

2.1. Thù lao cho người lao động
211. Tiền công và lương
2111. Tiền công bằng tiền mặt
2112. Tiền công bằng hiện vật
212. Các khoản đóng góp xã hội
2121. Các khoản đóng góp thực

2122. Các khoản đóng góp danh
nghĩa
22. Sử dụng hàng hóa dịch vụ
23. Tiêu dùng TSCĐ
24. Lãi vay
25. Trợ cấp
26. Tài trợ
27. Chi phúc lợi xã hội
28. Chi tiêu khác

Nguồn: GFS năm 2014 của IMF

17


Phân loại
NSNN

(ii)Phân loại theo nội dung kinh tế

Ngoài ra ở nhiều quốc gia, trong phân loại chi
tiêu theo nội dung kinh tế theo nghĩa rộng hay
còn gọi theo tính chất phát sinh, các khoản chi
thường được phân loại theo các nhóm:
- Chi hoạt động,
- Chi đầu tư phát triển,
- Chi cho vay
- Tham gia góp vốn của chính phủ.

18

Phân loại
NSNN

(ii)Phân loại theo nội dung kinh tế

- Chi hoạt động hay chi thường xuyên:
Là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn
thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các
khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản
lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên
của Nhà nước trong các lĩnh vực như: Quốc
phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế,
văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học
công nghệ…

19


Phân loại
NSNN

(ii)Phân loại theo nội dung kinh tế

Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư
XDCB các công trình kết cấu hạ tầng KTXH không có
khả năng thu hồi vốn như: Các công trình giao thông,
điện lực, bưu chính viễn thông, các công trình văn
hóa, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng…; đầu tư hỗ

trợ vốn cho các DN, các quỹ và đầu tư vào tài sản;
góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN cần thiết
phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các
chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà
nước.
Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn
tác động dài thường trên một năm, hình thành nên
những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn
thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước.

20


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(iii) Phân loại theo đối tượng (hay hạng mục chi tiêu)
Việc phân loại theo đối tượng (hay hạng mục chi tiêu) chủ
yếu được sử dụng trong trình bày chi tiết các phương tiện
đầu vào cho các hoạt động cung ứng dịch vụ công. Ngân
sách được trình bày theo đối tượng cung cấp thông tin về
các yếu tố đầu vào nhằm xác định nguồn gốc, cơ sở pháp
lý, mức độ chi tiêu của các hạng mục như: chi tiêu nhân
sự, chi phí đi lại, in ấn… Cách phân loại này không phản
ánh mối quan hệ giữa chi phí thực hiện và kết quả thu
được, không cung cấp thông tin về việc sử dụng có hiệu
quả các nguồn lực được phân bổ. Tuy nhiên, việc phân loại
này cho biết cách thức để thực hiện một khoản chi tiêu và
kiểm soát chặt chẽ các yếu tố đầu vào của quá trình hoạt

động có sử dụng NS.

21


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(iv) Phân loại theo tổ chức hành chính:
Phân loại theo tổ chức hành chính là một cách thức
phân loại cung cấp dữ liệu về các hoạt động thu và
chi ngân sách theo các tổ chức thuộc khu vực công.
Phân loại ngân sách theo tổ chức quản lý hành chính
nhằm xác định rõ trách nhiệm trong quản lý thu, chi
NSNN, bao gồm cả trách nhiệm thu, chi được phân
cấp và trách nhiệm giải trình. Theo cách phân loại
này, thu, chi ngân sách được trình bày chi tiết cho
từng bộ, hoặc đơn vị trực thuộc. Phân loại ngân sách
theo quản lý hành chính phụ thuộc vào cách thức tổ
chức hành chính nhà nước của một quốc gia.
22


I NSNN

(iv) Phân loại theo tổ chức hành chính

Hộp 2.3. Ví dụ về phân loại theo tổ chức hành chính

23


I NSNN

1.2.2 Các tiêu thức phân loại NSNN

(v) Phân loại ngân sách theo chương trình:
Một chương trình là một tập hợp các hoạt động có
cùng một mục tiêu và tổng thể nguồn lực được phân
bổ để thực hiện chương trình đó. Một ngân sách phân
loại theo chương trình sẽ trình bày các mục tiêu chính
sách của chính phủ và cách thức làm thế nào những
chính sách này sẽ được thực hiện. Nó cũng là căn cứ
để phân bổ các nguồn lực tài chính và xác định mức
trần ngân sách cho mỗi chương trình, mỗi hoạt động
để thực hiện chương trình cũng như trách nhiệm thực
hiện của một cơ quan hay tổ chức (thường là một Bộ).
24


II Nguyên
tắc QL
NSNN

2.1. Nguyên tắc 1 tài liệu NS duy nhất

Nguyên tắc này được hiểu là tất cả các khoản thu,
chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ,
rõ ràng trong cùng một thời gian, trong cùng một văn

bản tổng hợp được cơ quan lập pháp quyết định.
Nguyên tắc này yêu cầu: NSNN phải tổng hợp được
toàn bộ các hoạc động thu và chi của nhà nước,
không loại trừ bất cứ một hoạt động nào và được tập
hợp trong một dự toán NS duy nhất trình cơ quan lập
pháp xem xét. Không cho phép sự tồn tại của nhiều
tài liệu NS và các khoản thu, chi của Nhà nước được
thực hiện ngoài NS.
25