Bồi Thường, Hỗ Trợ, Tái Định Cư Khi Nhà Nước Thu Hồi Đất Nông Nghiệp Theo Pháp Luật Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ PHƯƠNG

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT
NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

HÀ NỘI - 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ PHƯƠNG

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT
NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH

Ngành: Luật kinh tế
Mã số: 8.38.01.07

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Phương


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP ..................................................................................................................... 7
1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................................................................. 7
1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp ............................................................................................ 16
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ............................................................... 21
1.4. Lược sử hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ..................................................................... 25
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI THU HỒI
ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH................. 30
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ...................................................................................... 30
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình ............. 42

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT,
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH ................. 66
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình ............. 66
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ
thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình ........................................................... 67
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 77


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BT

: Bồi thường

HT

: Hỗ trợ

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

THĐ

: Thu hồi đất

QSDĐ

: Quyền sử dụng đất

TĐC

: Tái định cư

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Bảng tổng hợp các dự án và diện tích đất thu hồi trên địa bàn huyện
Yên Mô giai đoạn 2015 - 2018 .........................................................................45
Bảng 2.2. Bảng tổng hợp diện tích đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng
bị thu hồi trong dự án xây dựng tuyến đường kết nối giữa cao tốc Cầu Giẽ
- Ninh Bình với quốc lộ 1 đoạn qua địa bàn xã Mai Sơn, xã Khánh
Thượng huyện Yên Mô ....................................................................................50
Bảng 2.3. Đơn giá các loại đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Yên Mô năm
2015-2019 .........................................................................................................51
Bảng 2.4. Tổng hợp kinh phí bồi thường về đất và tài sản trên đất nông nghiệp
thu hồi thực hiện Dự án ....................................................................................52
Bảng 2.5. Tổng hợp kinh phí hỗ trợ ổn định đời sống và chuyển đổi nghề
nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện Dự án .......................................54
Bảng 2.6. Tổng hợp kinh phí bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện
Dự án ................................................................................................................57
Bảng 2.7. Tổng hợp kinh phí hỗ trợ ổn định đời sống và chuyển đổi nghề
nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện Dự án .......................................58

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nước ta đang trong thời kỳ đổi mới và phát triển mạnh mẽ về tất cả các
mặt của cuộc sống xã hội. Thực tiễn xây dựng đất nước cho thấy, từ khi đổi mới đến
nay, do có đường lối đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta với những bước đi thích
hợp, từ đó đã tạo nên sự chuyển biến mạnh mẽ trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính
trị, văn hóa, xã hội... Những thành tựu đạt được là rất to lớn, tạo cho Việt Nam thế
và lực mới trong thế thế kỷ mới.
Cùng với công cuộc đổi mới công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước rất
nhiều dự án đầu tư xây dựng đã được triển khai thực hiện. Nhịp độ phát triển càng
lớn thì nhu cầu về thu hồi đất càng cao và trở thành thách thức lớn đối với phát triển
kinh tế cũng như các vấn đề chính trị, xã hội của quốc gia. Thu hồi đất, một mặt đáp
ứng nhu cầu phát triển đất nước, đồng thời đã và đang đặt ra nhiều vấn đề mang tính
thời sự “nóng bỏng” như an ninh lương thực, đảm bảo an ninh trật tự, an sinh xã
hội, sự đồng thuận trong nhân dân…
Thực tiễn công tác thu hồi đất, đặc biệt là thu hồi đất nông nghiệp vì mục
đích an ninh, quốc phòng hoặc mục đích kinh tế - xã hội trong thời gian còn nhiều
vấn đề gây bức xúc trong dư luận, ảnh hưởng lớn đến an ninh trật tự. Có cả những
tình huống, một số phần tử cơ hội chính trị đã lợi dụng vấn đề khiếu kiện đất đai để
kích động chống đối với mục đích chính trị. Do vậy, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trở thành một vấn đề quan
trọng và nhạy cảm khi nó tác động tới mọi mặt của xã hội, đặc biệt là đến sản xuất
và đời sống của người dân bị thu hồi đất.
Hiện nay khi tình trạng “đất chật người đông” thì quyền lợi của người sử
dụng đất khi Nhà nước giao đất và thu hồi đất trở nên vô cùng nóng bỏng và cấp
bách, tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến bất ổn trong xã hội.
Thời gian qua, tuy Nhà nước đã không ngừng bổ sung, hoàn thiện các quy
định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng

nhưng việc bồi thường đảm bảo cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất,

1


nhà đầu tư vẫn thực sự khó khăn, gây tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Luật Đất đai
mới được Quốc hội thông qua, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014 đã có
những đổi mới đáng kể trong công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp. Tuy vậy, thực tế thi hành các quy định pháp luật về đất đai nói chung và
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn bộc lộ
nhiều hạn chế, thiếu sót. Theo đánh giá của Thanh tra Chính phủ thì 70% các vụ
khiếu kiện trên cả nước đều liên quan đến lĩnh vực đất đai. Thực trạng này xảy ra
không chỉ ở một địa phương mà trên cả nước, phần lớn khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện Dự án phát triển kinh tế đều có sự khiếu kiện của người dân.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một đòi hỏi
cần thiết, thông qua đó khắc phục những hạn chế và tìm ra giải pháp góp phần giải
quyết những vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Với những lý do đó, tôi chọn đề tài “Bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật
Việt Nam từ thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình” làm luận văn tốt nghiệp
thạc sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong tình hình hiện nay, đây là đề tài không mới với nhiều người nhưng ẩn
chứa trong đó tính thời sự nóng bỏng, sự phức tạp và nhạy cảm. Do vậy, có nhiều
nhà quản lý, nhà khoa học đề cập vấn đề này ở những khía cạnh khác nhau. Có thể
kể đến một số công trình:
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp qua thực tiễn tại Dự án khu đô thị Dương Nội, Quận Hà Đông,
thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thanh Thư, Học viện Khoa học xã hội (năm 2015).

Trong Luận văn đã đề cập và làm rõ hơn cơ sở lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và sự tác động của nó đến đời sống, sinh hoạt của
người dân có đất bị thu hồi. Thông qua đó Luận văn đã phân tích, đánh giá thực
trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Khu đô thị

2


Dương Nội, Quận Hà Đông, thành phố Hà Nội. Từ đó nêu lên một số giải pháp
hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở
Việt Nam hiện nay [31].
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại Hà Nam" của Trần Thị Huyền Lê, Đại học
Quốc gia Hà Nội (năm 2015). Trong Luận văn đã làm rõ một số vấn đề lý luận về
bồi thường, hỗ trợ và hệ thống hóa các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Luận văn đã đánh giá thực trạng pháp luật và
thực tiễn thi hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên
địa bàn tỉnh Hà Nam. Đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn
thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác thực thi pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất [15].
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trỡ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh" của Nguyễn
Văn Vững, Học viện Khoa học xã hội (năm 2016). Luận văn đã nghiên cứu những
quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đất đai.
Qua đó phân tích, đánh giá thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một địa phương cụ thể [43].
Bài viết "Những vấn đề xã hội nảy sinh từ việc thu hồi đất nông nghiệp cho
phát triển đô thị, khu công nghiệp và giải pháp khác phục" của tác giả Lê Văn Lợi –
Tạp chí Khoa học chính trị số 06 năm 2013, đã phân tích những vấn đề xã hội nảy
sinh khi đất nông nghiệp bị thu hồi từ việc người nông dân thất nghiệp đến việc

khiếu kiện khi thu hồi, bồi thường đất, từ việc gia tăng tệ nạn xã hội đến tình trạng ô
nhiễm môi trường… Qua đó, tác giả đã đề ra một số giải pháp cần phải thay đổi
trong quản lý đất đai và an sinh xã hội, để cuộc sống của người dân bị thu hồi đất
được đảm bảo [16].
Ngoài ra còn một số bài viết tiêu biểu như: “Chính sách hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất” của TS. Trần Quang Huy – Tạp chí Luật học, số 10/2010; “Vấn đề
xung quanh khái niệm bồi thường, thu hồi đất” của PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến

3


- Tạp chí Luật học, số 01/2009; “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá
trình áp dụng các phương thức bồi thường khi nhà nước thu hồi đất” của TS.
Nguyễn Thị Nga - Tạp chí Luật học, số 5/2011…
Qua tìm hiểu, các công trình nghiên cứu nói trên đã phân tích, làm rõ cơ sở
lý luận của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung trên pháp vi
cả nước. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, pháp luật về đất đai nói chung và pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói
riêng đã có nhiều thay đổi, bổ sung từ Luật và các văn bản dưới luật như nghị định,
thông tư, các văn bản hành chính của địa phương dẫn đến một số nội dung về bồi
thường, hỗ trợ mà các tác giả nghiên cứu trước đây đã có sự thay đổi. Hiện nay chưa có
một công trình nghiên cứu chuyên sâu về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn (thông qua tìm hiểu tại
huyện Yên Mô) về pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện
pháp luật trong vấn đề này và góp phần giải quyết những khó khăn, vướng mắc
trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp;
- Phân tích, đánh giá thực thực hiện pháp luật trong bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
Qua đó, chỉ ra những ưu điểm, tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng và nêu
nguyên nhân của tình trạng này;

4


- Trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Trong khuôn khổ có hạn, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu các văn bản pháp
luật của Việt Nam về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp.
Luận văn đi sâu hơn về thực tiễn thực hiện các văn bản pháp luật của cơ
quan nhà nước ở Trung ương, của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư tại địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về phạm vi đối tượng, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
Về phạm vi không gian và thời gian: Luận văn nghiên cứu việc thực hiện các
quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp tại địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình từ khi Luật Đất đai năm 2013 có
hiệu lực đến nay

5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật
lịch sử, duy vật biện chứng; đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà
nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn
của đề tài.
Quá trình thực hiện luận văn, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu
khác như:
- Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: thu thập các quy định pháp luật,
kế thừa, thu thập tài liệu, số liệu, báo cáo chuyên ngành, kết quả thống kê, kiểm
kê,… từ Hội đồng giải phóng mặt bằng huyện; phòng Tài nguyên và Môi trường;
phòng Thống kê; phòng Kinh tế - Hạ tầng; phòng Tài chính - Kế hoạch; Ban quản

5


lý các dự án; Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất (QSDĐ) của huyện Yên Mô,
tỉnh Ninh Bình từ khi năm 2013 đến nay.
- Phương pháp chọn dự án nghiên cứu: chọn 02 dự án sử dụng vốn đầu tư
cho phát triển hạ tầng của huyện với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi lớn.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, phương pháp thống kê và một số phương
pháp khác: dùng để tổng hợp và phân tích, nhận xét, đánh giá trình bày trong luận
văn, xử lý các tài liệu, các số liệu thu thập trong quá trình khảo sát thực tiễn để
nghiên cứu và làm sáng tỏ nội dung của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Về lí luận: Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hiện nay.
Về thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong quá
trình xây dựng pháp luật như hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung các quy định
của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền. Các kiến nghị

của luận văn có thể được tham khảo để ứng dụng vào thực tiễn thực tiễn thi hành
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số địa phương cụ thể.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái niệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và lý luận pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô,
tỉnh Ninh Bình.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ
thực tiễn của huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình

6


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1 Khái niệm đất nông nghiệp
Việt Nam là một nước nông nghiệp, có đến 70% dân số lao động trong lĩnh
vực này. Vì vậy từ xưa cho đến nay đất nông nghiệp có vai trò vô cùng to lớn đối
với sự phát triển của nước ta, nó được coi là tư liệu sản xuất truyền thống quan
trọng bậc nhất với người dân. Chả thế mà nhà sử học Phan Huy chú đã cho rằng:
“của báu một nước không gì quý bằng đất đai, nhân dân và của cải đều do đấy mà
sinh ra” [47].
Vậy đất nông nghiệp là gì? Đây là một thuật ngữ không xa lạ đối với mỗi

người Việt Nam. Đối với nhiều người, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, trồng rau,
trồng cây hoa màu như đậu, ngô, sắn, khoai…Tuy nhiên, dưới góc độ pháp lý, thì
đất nông nghiệp không chỉ có vậy.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ
Tư pháp) đã định nghĩa: “Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là
tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí
nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm
cho các ngành công nghiệp và dịch vụ” [34, tr 237-238].
Theo Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệp là một trong sáu loại đất
đai của nước ta gồm có đất nông nghiệp, đất chuyên dùng, đất lâm nghiệp, đất khu
dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chưa sử dụng. Và đất nông nghiệp được hiểu là
đất chủ yếu dùng để sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy
sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp (Điều 42, Luật Đất đai 1993).
Đến năm 2003 khi ban hành Luật đất đai mới, Nhà nước ta lại căn cứ vào
mục đích sử dụng để phân loại đất và đưa ra khái niệm rộng hơn, theo đó thì đất đai
được chia thành ba loại nhóm đất, gồm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất chưa sử

7


dụng và nhóm đất phi nông nghiệp. Nhóm đất nông nghiệp lúc này bao gồm các
loại đất sau: 02 loại đất trồng cây gồm: trồng cây hằng năm (như đất lúa, đất trồng
cỏ chăn nuôi, đất trồng cây khác) và trồng cây lâu năm; 03 loại đất rừng gồm đất
rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng; đất làm muối; đất nuôi
trồng thủy sản; và đất nông nghiệp khác (Điều 13, Luật Đất đai 2003).
Năm 2013, để phù hợp với tình hình thực tiễn mới của đất nước, Nhà nước
ta đã ban hành Luật đất đai 2013, ngoài việc kế thừa những quy định trong Luật đất
đai 2003 như vẫn phân chia đất đai thành ba nhóm, thì trong Luật có sửa đổi một số
nội dung như: thứ nhất, đất trồng cây hằng năm chỉ bao gồm đất lúa, và đất trồng
cây khác, như vậy đất đồng cỏ chăn nuôi đã được gộp vào đất trồng cây khác; thứ

hai, đất nông nghiệp khác đã được nêu rõ cụ thể các loại đất gồm đất để xây dựng
nhà kính và các loại nhà khác cho mục đích trồng trọt (có cả hình thức trồng trọt
không ở trên đất); đất làm chuồng trại để chăn nuôi các loại gia súc, gia cầm và
những động vật khác mà pháp luật cho phép; đất trồng trọt, nuôi trồng thủy sản và
chăn nuôi dùng vào mục đích học tập và nghiên cứu, thí nghiệm; đất dùng để ươm
tạo cây giống và con giống cùng với đất trồng hoa và cây cảnh (Điều 10 Luật Đất
đai năm 2013).
Như vậy có thể thấy trong Luật Đất đai năm 2013 khái niệm về đất nông
nghiệp cơ bản không có nhiều điểm khác với Luật đất đai năm 2003, mà chỉ mở
rộng hơn về phạm vi, đã chỉ ra các loại đất có thể sử dụng và khai thác phục vụ cho
sản xuất nông nghiệp.
Qua những phân tích ở trên, đất nông nghiệp có thể được hiểu như sau: Đất
nông nghiệp gồm các loại đất mà đặc tính sử dụng của chúng là giống nhau, nó vừa
là tư liệu sản xuất chủ yếu vừa là tài liệu lao động vừa là đối tượng lao động và đặc
biệt không thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt,
chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; nghiên cứu thí nghiệm về
nông nghiệp, lâm nghiệp.

8


1.1.2. Khái niệm về thu hồi đất nông nghiệp
Trong Hiến pháp 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã
khẳng định nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu của toàn dân mà Nhà nước là đại diện
chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu thông qua việc quản lý, định đoạt đất
đai. Một trong những quyền quan trọng của Nhà nước, đó là giao đất, cho thuê đất
và thu hồi đất đối với người sử dụng đất.
Vậy thu hổi đất là gì? Trước năm 2003, ở nước ta không có văn bản luật nào
định nghĩa rõ khái niệm về thu hồi đất mà chỉ đơn giản là nêu ra các trường hợp
phải thu hồi đất (Điều 14 và Điều 26 trong Luật đất đai 1987 và Luật đất đai 1993).

Đến khi Luật đất đai 2003 ban hành, khái niệm về thu hồi đất mới được nêu rõ.
Theo đó thì “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã,
phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật” (Điều 4 Luật đất đai 2003).
Như vậy, có thể thấy tuy khái niệm Thu hồi đất đã được chỉ ra và giải thích,
tuy nhiên cách giải thích này vẫn chưa đầy đủ và chính xác. Bởi vì, nó khiến
người ta hiểu rằng chỉ có tổ chức hay Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn mới
bị thu hồi quyền sử dụng đất. Trong khi đó, trên thực tế thì việc thu hồi quyền sử
dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng chủ yếu là đối với hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất.
Như đã nói ở trên, Việt Nam là nước duy nhất quy định và thực hiện chế độ
sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai. Do vậy có nhiều quan điểm khác nhau khi
bàn về khái niệm “thu hồi đất”. Có quan điểm cho rằng, Nhà nước chỉ thu hồi đất
đối với các trường hợp do vi phạm pháp luật về đất đai và do chấm dứt quyền sử
dụng đất tự nguyện hoặc theo pháp luật. Bởi lẽ người dân tuy không có quyền sở
hữu đất nhưng lại có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất nên họ có
quyền định đoạt quyền sử dụng đất của mình. Do vậy, Nhà nước nên dùng cơ chế
trưng mua quyền sử dụng đất thay vì cơ chế thu hồi khi Nhà nước có nhu cầu sử
dụng đất cho các mục đích về quốc phòng, an ninh quốc gia, lợi ích công cộng, lợi
ích quốc gia và cho phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

9


Tuy còn nhiều quan điểm khác nhau, nhưng trong Hiến pháp năm 2013 quy
định việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai và thống nhất
quản lý, là cơ sở để hiểu đúng hơn về khái niệm “thu hồi đất”: “Nhà nước thu hồi
đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định
vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng...” (Điều 54 Hiến pháp năm 2013).

Từ Hiến pháp năm 2013, khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 khái niệm về
thu hồi đất đã được cụ thể như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết
định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” (Điều 4 Luật
Đất đai năm 2013).
Từ đó, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất đã trao cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất
đai bằng các quyết định hành chính do Nhà nước ban hành. Từ khái niệm này có
thể hiểu: Thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước thu lại đất nông nghiệp và
quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho người sử dụng đất theo quy định của
pháp luật về đất đai bằng các quyết định hành chính do Nhà nước ban hành.
Nếu nói thu hồi đất nông nghiệp có tác động tích cực đến đời sống xã hội
như việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang các mục đích sử
dụng khác để để khai thác có hiệu quả hơn góp phần phát triển kinh tế xã hội của cả
nước thì cũng không thể không nhắc đến hệ quả trái chiều của việc thu hồi đất nông
nghiệp. Như đã phân tích ở trên, đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản xuất mà
nó còn là nguồn sống, là cả một nền văn hóa truyền thống của người dân do vậy hệ
quả của việc thu hồi đất nông nghiệp là vô cùng lớn, nó ảnh hưởng mạnh mẽ tới đời
sống của người dân có đất bị thu hồi.
Tác động đầu tiên chính là việc thiệt hại về mặt tài sản, người bị thu hồi đất
nông nghiệp không những bị mất đi quyền sử dụng đất, họ phải chịu cả việc thiệt
hại về công sức bỏ ra để xây dựng các công trình hạ tầng trên đất, công sức trồng
cây cối, hoa màu trên đất, và cả việc thiệt hại do không được khai thác hoa lợi, lợi

10


tức phát sinh từ đất. Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính trong nông nghiệp do
vậy những thiệt hại về cây cối, nông sản, hoa lợi, lợi tức trong tương lai là vô cùng
to lớn có thể kéo theo cả những bất ổn về an ninh lương thực của cả một quốc gia.

Tác động thứ hai phải nói đến chính là việc thiệt hại về chi phí đầu tư vào
đất. Để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, người sử dụng đất đã phải đầu tư, bỏ
công sức, tiền bạc để có thể giúp đất nông nghiệp phù hợp với các loại hình sản xuất
nông nghiệp và các mô hình chăn nuôi của mình. Quá trình đầu tư đó không nhỏ và
có thể còn mất rất nhiều thời gian và công sức như vấn đề san lấp mặt bằng, tôn tạo
đất có nơi có địa phương mất cả chục năm. Do vậy khi thu hồi đất nông nghiệp cần
xem xét việc chi phí đầu tư vào đất của người bị thu hồi đất nông nghiệp.
Tác động thứ ba ảnh hưởng đến người thu hồi đất chính là việc họ có thể bị
mất việc, mất cơ hội lao động và mất nguồn sống bởi thu hồi đất nông nghiệp là thu
hồi tư liệu sản xuất, đối tượng sản xuất của người nông dân. Có thể nói thu hồi đất
nông nghiệp không chỉ gây thiệt hại trước mắt mà còn ảnh hưởng lâu dài đến đời
sống của người nông dân do họ khó có sự thay đổi và chuyển đổi việc làm.
Nhìn chung, việc thu hồi đất nông nghiệp có tác động to lớn, tích cực của
đối với đời sống xã hội tuy nhiên không thể không nhắc đến những thiệt hại không
thể nào đo đếm được của việc thu hồi đất nông nghiệp, bỏi nó không chỉ thiệt hại
trước mặt mà còn có những tác động lâu dài trong tương lại. Việc thu hồi đất cho
mục đích quốc phòng, an ninh quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế có
thể mang đến những kết quả tốt nhưng cũng có thể dẫn đến những bất ổn về chính
trị, kinh tế, xã hội và an ninh tại địa phương.
1.1.3 Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Bồi thường là từ ngữ quen thuộc đối với rất nhiều người trong đời sống xã
hội. Theo nghĩa thông dụng, bồi thường là khi gây thiệt hại cho người khác thì bản
thân người gây thiệt hại phải bồi thường, đền bù cho người bị hại.
Vậy bồi thường đất được hiểu như thế nào? Trước khi Luật đất đai năm 2003
được ban hành thì chưa có khái niệm cụ thể về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Văn bản pháp luật đầu tiên của Nhà nước ta liên quan đến bồi thường đất là Luật cải

11

cách ruộng đất năm 1954 và Nghị định số 151 ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính
phủ quy định về thể lệ tạm thời trựng dụng ruộng đất. Sau này khi Luật đất đai
1988, Luật đất đai 1993 lần lượt được ban hành kéo theo đó là các văn bản dưới luật
ra đời đã quy định rõ hơn về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lần đầu tiên được nêu ra một
cách rõ ràng hơn là trong Luật đất đai 2003. Tuy nhiên tại Điều 4 của Luật này cũng
chỉ quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là bồi thường về giá trị quyền
sử dụng đất mà thôi. Quy này này là chưa cụ thể và chặt chẽ, bởi vì nó không tính
đến giá trị tài sản ở trên đất bị thiệt hại và còn những tài sản vô hình khác nữa.
Đến năm 2013 khi Luật đất đai mới được ban hành, ngoài quy định về việc
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là bồi thường về giá trị quyền sử dụng đất thì
trong Luật cũng đã quy định cụ thể về việc hỗ trợ, bồi thường những thiệt hại về tài
sản gắn liền với đất, những chi phí đầu tư vào đất theo quy định của pháp luật. Từ
những quy định trên có thể thấy bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có những đặc
điểm sau:
Thứ nhất, bồi thường là hậu quả pháp lý phát sinh sau khi cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính về việc thu hồi đất.
Thứ hai, bồi thường là trách nhiệm đền bù những tổn thất về quyền và lợi
ích chính đáng cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất của họ.
Thứ ba, ngoài việc bồi thường về đất thì Nhà nước còn phải bồi thường tài
sản trên đất và hỗ trợ ổn định đời sống, chuyển đổi việc làm, ổn định sản xuất… cho
người bị thu hồi đất.
Thứ tư, Nhà nước chỉ bồi thường cho người bị thu hồi đất nếu họ đáp ứng
đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Từ những phân tích, ta có thể hiểu bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước phải bù đắp những thiệt hại về đất, tài sản và chi phí đầu tư trên đất
cho người sử dụng đất theo các quy định của pháp luật sau khi Nhà nước thu hồi
đất của họ.

12

Từ khái niệm trên, ta có thể hiểu đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là
việc Nhà nước phải bù đắp những thiệt hại về đất, tài sản và chi phí đầu tư trên đất
do hành vi thu hồi đất nông nghiệp gây ra cho người sử dụng đất theo các quy định
của pháp luật về đất đai.
Có thể nói, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
là tổng hợp tất cả các quy định pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ sinh ra trong
quá trình nhà nước bồi thường về đất, tài sản, chi phí đầu tư trên đất khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp.
1.1.4. Khái niệm về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Từ xưa đến nay trong đời sống của người dân, từ ngữ “hỗ trợ” rất quen thuộc
với mọi người, nó thể hiện tinh thần tương thân, tương ái và sự giúp đỡ giữa con
người với nhau để vượt qua mọi khó khăn, vất vả trong cuộc sống.
Thuật ngữ hỗ trợ ngoài việc được sử dụng thường xuyên trong đời sống hằng
ngày của con người thì nó còn được sử dụng trong nhiều lĩnh vực nói chung và lĩnh
vực pháp luật nói riêng, đặc biệt là trong lĩnh vực pháp luật về đất đai.
Như đã phân tích ở các phần trước, trong pháp luật thu hồi và bồi thường đất
thì ta không thể bỏ qua vấn đề hỗ trợ khi thu hồi đất. Bởi đất đai là tư liệu sản xuất
vô cùng quan trọng đối với người dân nên khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất bị
mất đi nơi ăn, chốn ở, cuộc sống hoàn toàn bị đảo lộn kéo theo đó là việc mất tư
liệu để sản xuất khiến cho người dân không có việc làm, mà việc mất đi kế sinh
nhai cũng không khác gì cuộc sống bị chặn đứng lại, không thể phát triển được.
Bồi thường và hỗ trợ là hai khái niệm luôn luôn đi kèm với nhau, nó thể hiện
trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Nhà nước ngoài việc bồi
thường cho người bị thu hồi đất còn phải có chính sách hỗ trợ cho họ. Nếu bồi
thường là việc Nhà nước bù đắp những thiệt hại về quyền và lợi ích cho người bị
thu hồi đất đối với các tài sản hữu hình và nó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của
họ thì hỗ trợ là việc Nhà nước trợ giúp cho người bị thu hồi đất những mất mát về

tài sản vô hình như mất công việc làm, mất cuộc sống ổn định…. Có thể nói hỗ trợ

13


là biện pháp bù đắp thêm cho bồi thường, để các quy định pháp luật về bồi thường
được hoàn thiện hơn, người bị thu hồi đất được đảm bảo hơn về quyền lợi của họ.
Do vậy, trong Luật đất đai năm 2013, tại Điểu 3 đã nêu rõ định nghĩa về việc
hỗ trợ khi thu hồi đất như sau: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ
giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Từ đây,
ta có thể hiểu: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là việc người có đất
nông nghiệp bị thu hồi được Nhà nước giúp đỡ khắc phục khó khăn, ổn định sản
xuất, đời sống và phát triển. Các chính sách hỗ trợ gồm: hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái
định cư, hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống, hỗ trợ tạo việc làm và chuyển đổi nghề
nghiệp, các hỗ trợ khác.
1.1.5. Khái niệm về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Khi Nhà nước thu hồi đất, nếu bồi thường, hỗ trợ là hai khái niệm luôn song
hành với nhau và hỗ trợ bổ sung cho bồi thường thì “tái định cư” lại là khái niệm
nhỏ nằm gói gọn trong “hỗ trợ”. Trong đời sống hằng ngày và trong các văn bản
pháp luật, thuật ngữ “hỗ trợ tái định cư” trở nên quen thuộc với mọi người.
Vậy, cần hiểu như thế nào về TĐC? Nếu nói về ngôn ngữ thông thường thì
TĐC có thể hiểu là ổn định nơi ở trở lại, xây dựng lại. Từ trước cho đến nay, thuật
ngữ “tái định cư” đã được đề cập nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật
nhưng chưa có một định nghĩa cụ thể. Có thể hiểu tái định cư chỉ xảy ra khi Nhà
nước thu hồi đất ở của người sử dụng đất, khi đó Nhà nước phải thu xếp chỗ ở mới
cho họ có thể bằng diện tích đất ở, có thể bằng nhà ở tại khu tái định cư, hoặc cũng
có thể bằng tiền để người bị thu hồi đất tự lo chỗ ở mới.
Theo các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định 47/2014/NĐ-CP
thì hỗ trợ tái định cư là một hình thức hỗ trợ, giúp đỡ người dân một phần cho gia
đoạn ban đầu khi bị chuyển đổi công việc đang có hay bị biến động quá trình sinh

sống và làm việc của gia đình khi bị Nhà nước thu hồi đất. Hỗ trợ tái định cư chỉ áp
dụng đối với các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất ở và phải di chuyển đi nơi khác
để sinh sống. Vậy các trường hợp cụ thế nào được hỗ trợ tái định cư?
Thứ nhất là các hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng phần đất hoặc đang định
cư ở nước ngoài có nhà ở gắn với đất tại Việt Nam đã có Giấy chứng nhận quyền sử

14


dụng đất, hoặc đã đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất quyền sở hữu nhà ở mà khi bị Nhà nước thu hồi phần lớn phần diện tích đất ở,
diện tích còn lại không đủ điều kiện để ở hoặc không thuận tiện cho việc để ở mà hộ
gia đình, cá nhân đó không còn nơi ở nào khác trong địa bàn nơi có đất ở thu hồi thì
được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư. Nếu các hộ gia đình, cá nhân
này vẫn còn đất ở, nhà ở khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi
thì được bồi thường bằng tiền. Trường hợp mà địa phương vẫn còn dư về quỹ đất ở,
thì được xem xét để được hỗ trợ tái định cư về đất ở.
Thứ hai là trường hợp trong hộ gia đình có đất ở, nhà ở khi Nhà nước thu
hồi đất mà trong hộ gia đình đó có nhiều thế hệ, nhiều cặp vợ, chồng cùng chung
sống khi thu hồi nếu đủ điều kiện để tách thành từng hộ gia đình riêng hoặc có
nhiều hộ gia đình cùng chung quyền sử dụng một thửa đất ở thu hồi thì cấp thẩm
quyền sẽ dựa trên quỹ đất ở, nhà ở tái định cư thực tế của địa phương đó để đưa ra
quyết định mức bồi thường đất ở, nhà ở tái định cư cho từng hộ gia đình.
Thứ ba là đối với hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài
khi Nhà nước thu hồi nhà ở, đất ở nhưng lại không có nhu cầu muốn bồi thường
bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tái định cư thì được Nhà nước bồi thường bằng tiền
tương ứng với phần đất bị thu hồi.
Thứ tư là đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất, Nhà nước thu hồi
phần đất gắn liền với nhà ở này, mà cá nhân; hộ gia đình phải di chuyển nơi ở sang
chỗ khác, nhưng lại vướng thuộc vào trường hợp không đủ điều kiện được bồi

thường về đất ở, nếu hộ gia đình, cá nhân đó không còn chỗ ở nào khác trong địa
bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho
thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. [9]
Như vậy, bản chất của TĐC là việc bồi thường về đất và tài sản trên đất cùng
với chi phí di chuyển, hỗ trợ ổn định lại cuộc sống. TĐC thông thường chỉ được thực
hiện khi Nhà nước thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển chỗ ở. Đối với
trường hợp thu hồi đất nông nghiệp thì theo pháp luật Việt Nam hiện nay thì người bị
thu hồi đất sẽ không được bố trí tái định cư. Điều này đã gây nhiều bất cập cho một số
hộ gia đình và cá nhân không có đất ở, họ sinh sống trên đất nông nghiệp nên khi bị thu

15


hồi đất, do không thuộc đối tượng được tái định cư dẫn đến họ vừa mất chỗ ở, vửa mất
kế sinh nhai khiến cho cuộc sống trở nên ngày càng khó khăn hơn.
1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1. Sự cần thiết phải bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp
Đất nước là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, là nguồn lực quan trọng để phát
triển đất nước (Điều 53 Hiến pháp 2013), việc Nhà nước ta thực hiện thu hồi đất nói
chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng xuất phát từ nhiều lí do, có thể là do nhu
cầu, mục đích sử dụng đất của Nhà nước cũng có thể do sự vi phạm của người sử
dụng đất. Tuy nhiên, trong thực tế việc Nhà nước thu hồi đất chủ yếu đều xuất phát
từ mục đích quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế xã hội. Đất nước ta đang
trong giai đoạn phát triển, để thực hiện mục tiêu trở thành một nước công nghiệp
theo hướng hiện đại vào năm 2020 [10, tr31] do vậy mọi nguồn lực của Nhà nước
đều được tập trung cho việc phát triển kinh tế xã hội. Mà trong đó, việc xây dựng,
hoàn thiện cơ sở hạ tầng để phục vụ cho việc phát triển các dự án kinh tế là điều tất
yếu, bởi cơ sở hạ tầng là tiền đề cho sự phát triển của kiến trúc thượng tầng.

Có thể nói, so với việc thu hồi các loại đất khác thì việc thu hồi đất nông
nghiệp mang lại nhiều giá trị ích lợi hơn trong việc phát triển kinh tế xã hội như
diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi thường rộng hơn, dễ đầu tư và xây dựng mới
hoàn toàn hơn, giá đền bù lại thấp hơn so với các loại đất khác, và sau khi được đầu
tư và chuyển mục đích sử dụng thì giá trị đất nông nghiệp bị thu hồi đó có thể được
tăng lên gấp nhiều lần.
Như vậy, việc thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là cần thiết
đối với sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước tuy nhiên việc thu hồi đất nông nghiệp
sẽ hợp lý hơn nếu Nhà nước ta có những tính toán khoa học và cân bằng giữa việc bảo
đảm an ninh lương thực và việc phát triển kinh tế, chính trị xã hội. Điều này được thể
hiện rõ ở việc có được sự đồng thuận của nhân dân khi Nhà nước thu hồi đất nông

16


nghiệp. Mà muốn có được đồng thuận của người dân thì Nhà nước phải có cơ chế
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thỏa đáng, cân bằng và hợp lý, hợp tình.
Tóm lại, đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính của người nông dân, do
vậy khi bị thu hồi đất thì người dân không những bị mất quyền sử dụng đất, mất tài
sản trên đất, mà còn bị mất công sức đầu tư vào đất và các lợi ích khai thác từ đất
trong tương lai. Điều này có thể gây nên sự mất kế sinh nhai của người sử dụng đất
và kéo theo nó có thể gây nên những bất ổn về an ninh lương thực của đất nước. Do
vậy, Nhà nước cần phải có chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người
có đất nông nghiệp bị thu hồi, phải đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể trong quan
hệ thu hồi đất.
1.2.2. Các nguyên tắc của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia, do vậy việc quản lý đất
đai vô cũng quan trọng, cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định. Đặc biệt
đối với vấn đề rất nhạy cảm, dễ đàng phát sinh điểm nóng khiếu kiện như về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì các quy định
pháp luật càng cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản.
Trước năm 2013, các quy định về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng thường được
nằm rải rác ở các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 như trong
Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 (Điều 14) và Nghị định 197/2004/NĐCP ngày 3/12/2004 (Điều 18) thì khi Luật đất đai 2013 được ban hành, các nguyên
tắc này đã được Luật hóa thành các điều luật (Điều 74, Điều 83 và Điều 88) để các
cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân tham gia vào quan hệ bồi thường, hỗ trợ về đất
phải thống nhất thực hiện. Các nguyên tắc này gồm:
Thứ nhất, người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Vậy các điều kiện theo quy định pháp luật là những điều kiện nào? Theo quy
định của Luật đất đai 2013 thì việc bồi thường cho người bị thu hồi đất chỉ phát sinh

17


khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, người bị thu hồi đất để
được bồi thường, hỗ trợ thì phải thỏa mãn những điều kiện do pháp luật quy định tại
Điều 75 Luật đất đai 2013. Đây là nguyên tắc được khẳng định tại Điều 74 của Luật
này. Ngoài ra, tại Điều 76 cũng quy định đối với các trường hợp không được bồi
thường về đất nhưng được bồi thường về chi phí đầu tư vào đất. Việc bồi thường về
tài sản gắn liền với đất và tài sản sản xuất, kinh doanh cũng được Nhà nước quy
định khi người bị thu hồi có đủ các điều kiện pháp luật quy định tại Điều 88.
Nếu bồi thường là việc Nhà nước trả lại những thiệt hại trực tiếp cho người
sử dụng đất do việc thu hồi đất gây ra thì ngoài ra người sử dụng đất khi bị thu hồi
đất còn được “Nhà nước xem xét hỗ trợ” (Điều 83 Luật đất đai 2013). Đặc biệt đối
với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, thì Nhà nước ngoài việc bồi thường còn
phải hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới để người bị thu hồi đất ổn

định cuộc sống. Đây là việc làm cần thiết không chỉ là nghĩa vụ pháp lý mà còn thể
hiện tính nhân đạo của Nhà nước ta bởi đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản
xuất dặc biệt mà còn là sinh kế sống còn của người nông dân.
Thứ hai, Nhà nước bồi thường các thiệt hại mà người sử dụng đất phải chịu
khi bị thu hồi đất.
Đây là một nguyên tắc quan trọng mà Nhà nước ta đặt ra để bảo vệ lợi ích
chính đáng của người dân có đất bị thu hồi được quy định rõ tại Khoản 2 Điều 74
Luật Đất đai 2013. Bởi lẽ, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì người sử dụng
đất không chỉ mất đất mà còn thiệt hại tài sản trên đất và các hoa màu lợi tức thu được
từ quá trình sử dụng đất. Do vậy, để bồi thường đầy đủ các thiệt hại cho người dân thì
Nhà nước vừa phải bồi thường về đất, vừa phải bồi thường về tài sản trên đất.
Nguyên tắc này cho phép Nhà nước có thể bồi thường cho người bị thu hồi
đất bằng đất cùng mục đích sử dụng hoặc bằng tiền theo giá đất tại thời điểm thu
hồi. Nó thể hiện tính linh hoạt của Nhà nước giúp cho cơ quan có thẩm quyền và
người bị thu hồi có thể lựa chọn phương thức bồi thường với ưu, khuyết điểm khác
nhau. Bồi thường đất cùng mục đích sử dụng sẽ tránh cho việc kiện tụng, lợi dụng,

18


tranh chấp trong việc bồi thường đất nông nghiệp bởi lẽ trong thực tế rất nhiều
trường hợp người sử dụng đất tự ý sử dụng, chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất
phi nông nghiệp khi thu hồi họ đòi bồi thường theo giá đất phi nông nghiệp. Đây là
phương pháp đảm bảo công bằng giữa các người dân bị thu hồi đất, tuy nhiên,
phương pháp này chỉ được áp dụng khi quỹ đất nông nghiệp của địa phương còn.
Đối với các địa phương không còn quỹ đất thì việc bồi thường bằng tiền là điểu
không thể tránh khỏi. Do vậy, để hạn chế trường hợp tranh chấp, khiếu kiện kéo dài về
vấn đề bồi thường khi thu hồi đất thì Nhà nước cũng đã có những quy định pháp luật
nêu rõ đối với trường hợp người sử dụng đất nông nghiệp nhưng tự ý chuyển đổi, sử
dụng làm đất phi nông nghiệp thì chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp.

Ngoài việc bồi thường về đất thì Nhà nước cũng không thể bỏ qua vấn đề bồi
thường về tài sản gắn liền với đất và tài sản sản xuất, kinh doanh. Nhà nước sẽ chỉ
bồi thường tài sản nếu chủ sở hữu tài sản đó hợp pháp và bồi thường sản xuất, kinh
doanh nếu việc thu hồi đất làm ngừng lại hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Nói tòm lại, khi bị thu hồi đất người sử dụng đất sẽ được Nhà nước bồi
thường đảm bảo đầy đủ các thiệt hại nếu các thiệt hại đó xảy ra.
Thứ ba, Nhà nước bồi thường theo giá phù hợp với giá thị trường cho người
sử dụng đất khi bị thu hồi đất.
Đây là nguyên tắc đảm bảo ích lợi cho người sử dụng đất, để họ thấy rằng
Nhà nước bồi thường đất là thỏa đáng và họ sẵn sàng trả lại đất đã được giao. Luật
Đất đai 2013 quy định người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo giá đất
cụ thể của từng loại đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồ đất (Điều
74) và trong Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cũng nêu rõ việc bồi thường cho chi phí
đầu tư vào đất còn lại được tính phải phù hợp với giá thị trường tại thời điểm có
quyết định thu hồi đất (Điều 3). Như vậy, theo quy định thì giá bồi thường đất theo
giá thực tế bị thiệt hại. Tuy nhiên, trong thực tế thì giá bồi thường đất nông nghiệp
thường thấp hơn nhiều so với giá bồi thường đất phi nông nghiệp và đặc biệt là thấp
hơn nhiều nếu so với giá đất trên thị trường, ngoài ra thì việc người bị thu hồi đất
cũng không nhận được tiền bồi thường ngay tại thời điểm thu hồi mà họ thường

19