Giáo trình kĩ năng soạn thảo văn bản hành chính thông dụng

GIÁO TRÌNH

KĨ NĂNG SOẠN THẢO
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
THƠNG DỤNG

1


Giáo trình này đã được Hội đồng nghiệm thu giáo trình Trường Đại học
Luật Hà Nội (thành lập theo Quyết định số 3157/QĐ-ĐHLHN
ngày 18 tháng 10 năm 2016 của Hiệu trưởng Trường Đại học Luật
Hà Nội) đồng ý thông qua ngày 16 tháng 11 năm 2016 và được
Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội cho phép xuất bản theo
Quyết định số 1791/QĐ-ĐHLHN ngày 02 tháng 6 năm 2017

Mã số: TPG/K - 19 - 11

3104-2019/CXBIPH/01-291/TP

2


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

GIÁO TRÌNH

KĨ NĂNG SOẠN THẢO
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
THƠNG DỤNG
(Tái bản lần thứ hai)

NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP
HÀ NỘI - 2019

3


Chủ biên
TS. ĐOÀN THỊ TỐ UYÊN

Tập thể tác giả
1. TS. ĐOÀN THỊ TỐ UYÊN

Chương 1 (mục 1.1; 1.2) Phần I;
Chương 3 Phần I; Chương 2,
Chương 4 Phần II

2. ThS. GVC. TRẦN THỊ VƯỢNG

Chương 2 Phần I; Chương 3,
Chương 5, Chương 6 Phần II

3. ThS. CAO KIM OANH

Chương 1 (mục 1.3) Phần I;
Chương 1 Phần II.

4

LỜI GIỚI THIỆU
Soạn thảo, ban hành văn bản hành chính thơng dụng có vị
trí quan trọng, diễn ra phổ biến và hàng ngày trong hoạt động
quản lí của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và doanh
nghiệp từ trung ương đến địa phương. Trong quá trình thực
hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan,
tổ chức ban hành văn bản hành chính thơng dụng nhằm thực
hiện hoạt động quản lí một cách có hiệu quả nhất. Văn bản
hành chính thơng dụng là phương tiện chủ yếu để ghi lại và
truyền đạt các thông tin nên ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả
hoạt động quản lí của các cơ quan, tổ chức. Do vậy, ban hành
văn bản hành chính thơng dụng có chất lượng ln là mục tiêu
hàng đầu của các cơ quan, tổ chức ban hành ra chúng.
Trong chương trình đào tạo cử nhân luật, “Kĩ năng soạn
thảo văn bản hành chính thơng dụng” là môn học tự chọn nhằm
trang bị cho người học kiến thức về văn bản hành chính thơng
dụng và kĩ năng xây dựng một số văn bản hành chính như khái
niệm, vai trị, u cầu; quy trình ban hành; cách thức soạn
thảo hình thức, nội dung biên bản, cơng văn, cơng điện, báo
cáo, thông báo, điều lệ, quy chế, quy định, nội quy, đề án, dự
án, kế hoạch, chương trình cơng tác và tờ trình. Vì thế, việc
biên soạn Giáo trình Kĩ năng soạn thảo văn bản hành chính
5


thông dụng phù hợp với yêu cầu đào tạo của Nhà trường và
nhu cầu của người học là thực sự cần thiết.
Giáo trình Kĩ năng soạn thảo văn bản hành chính thơng
dụng được các tác giả biên soạn dựa trên cơ sở quy định của
pháp luật hiện hành, cơ sở khoa học, thực tiễn về soạn thảo

văn bản hành chính thơng dụng, đồng thời có sự tham khảo
một số sách hướng dẫn soạn thảo của các tác giả, giáo trình
của một số cơ sở đào tạo khác với mong muốn Giáo trình này
thực sự hữu ích cho mục tiêu nâng cao chất lượng giảng dạy
tại Trường Đại học Luật Hà Nội.
Trường Đại học Luật Hà Nội trân trọng giới thiệu và mong
nhận được ý kiến đóng góp của độc giả để Giáo trình Kĩ
năng soạn thảo văn bản hành chính thơng dụng ngày càng
hồn thiện hơn.
Hà Nội, tháng 8 năm 2019
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

6


PHẦN I
KHÁI QT VỀ VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH THƠNG DỤNG
Chương 1
KHÁI NIỆM, VAI TRỊ VÀ CHỨC NĂNG
CỦA VĂN BẢN HÀNH CHÍNH THƠNG DỤNG
1.1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
THƠNG DỤNG
1.1.1. Khái niệm
1.1.1.1. Định nghĩa
Công tác soạn thảo, ban hành và quản lí văn bản hành
chính thơng dụng có vị trí quan trọng, diễn ra hàng ngày trong
hoạt động quản lí của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội,
đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp từ trung ương đến địa
phương. Bởi văn bản vừa là phương tiện vừa là công cụ để ghi

lại và truyền đạt kịp thời chủ trương, đường lối và chính sách
của Đảng, pháp luật của Nhà nước, vừa là công cụ hỗ trợ cho
hoạt động quản lí của mọi cơ quan, tổ chức. Các văn bản này
được các cơ quan, tổ chức cụ thể hố bằng quyết định quản lí
nhằm chỉ đạo, điều hành đưa chủ trương, quyết định đó vào
cuộc sống. Vì thế, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm
7


vụ, quyền hạn của mình các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và
doanh nghiệp luôn ban hành văn bản hành chính thơng dụng
nhằm thực hiện hoạt động quản lí một cách có hiệu quả nhất.
Như vậy, các chủ thể khi sử dụng văn bản hành chính
thơng dụng để truyền đạt thông tin, ghi nhận lại sự kiện thực tế
thực chất là nhằm triển khai thực hiện văn bản quy phạm pháp
luật, văn bản áp dụng pháp luật của cấp trên hoặc giải quyết
các công việc cụ thể để điều hành, quản lí trong nội bộ cơ quan,
tổ chức; giao dịch công tác giữa các cơ quan nhà nước với
nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước với tổ chức và cơng dân
nhằm phục vụ nhu cầu quản lí.
Dưới góc độ khoa học, theo nghĩa rộng: “văn bản là vật
mang tin được ghi bằng kí hiệu ngơn ngữ nhất định” hay “văn
bản là phương tiện để ghi và truyền đạt thơng tin dưới một
dạng ngơn ngữ viết hay kí tự nhất định”.1
Theo nghĩa hẹp: “Văn bản được hiểu là công văn, giấy tờ,
được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan,
tổ chức nhất định, được sử dụng để quản lí, điều hành cơng
việc của cơ quan, tổ chức thường được gọi chung là văn bản
quản lí…”.2 Như vậy, theo nghĩa hẹp, sản phẩm của hoạt động
quản lí là văn bản quản lí. Trong khái niệm văn bản quản lí, có

thể chia theo tính chất quyền lực nhà nước bao gồm hai nhóm:
văn bản pháp luật và văn bản hành chính thơng dụng. Trong
đó, văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của Nhà nước,
1

Tạ Thị Thanh Tâm, Giáo trình mơn Kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản
quản lí hành chính nhà nước, Nxb. Hành chính, 2006, tr. 9.
2
Lê Văn In, Giáo trình Văn bản quản lí nhà nước và kĩ thuật soạn thảo văn
bản, Nxb. Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, 2013, tr. 14.

8


được ban hành theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định, ln
mang tính bắt buộc và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước.
Nhóm văn bản pháp luật có những đặc trưng là: luôn do
chủ thể nhân danh Nhà nước ban hành, nội dung là ý chí của
Nhà nước ln có tính chất áp đặt, bắt buộc thực hiện với cá
nhân, tổ chức trong xã hội và thể thức trình bày, thủ tục ban
hành ln tn theo quy định của pháp luật. Trong nhóm văn
bản pháp luật, dựa vào tính chất pháp lí chia thành văn bản quy
phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt).
Nhóm văn bản hành chính thơng dụng được ban hành có
mục đích hỗ trợ cho hoạt động quản lí, điều hành đối với mọi
cơ quan, tổ chức và cụ thể hoá văn bản pháp luật để thực hiện
trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó.
Dưới góc độ pháp lí, hiện nay chỉ có văn bản quy phạm
pháp luật được định nghĩa chính thức trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2015. Còn khái niệm văn bản áp

dụng pháp luật (văn bản cá biệt) và văn bản hành chính thơng
dụng chưa được định nghĩa chính thức trong quy định pháp
luật hiện hành.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 1 Thông tư số
01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn
thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính (Thơng tư số
01/2011/TT-BNV) quy định: “Thơng tư này hướng dẫn thể
thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính và bản sao văn
bản; được áp dụng đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức xã
hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế và đơn vị lực
lượng vũ trang nhân dân...”. Khái niệm văn bản hành chính
được Thơng tư đề cập bao gồm hai nhóm: quyết định, nghị
9


quyết, chỉ thị cá biệt và văn bản hành chính thơng dụng.
Như vậy, dưới góc độ khoa học và góc độ pháp lí đã có sự
khơng thống nhất trong việc sử dụng khái niệm. Góc độ khoa
học, quyết định, nghị quyết, chỉ thị do Nhà nước ban hành nằm
trong khái niệm văn bản áp dụng pháp luật, tức là thuộc khái
niệm văn bản pháp luật và ln mang tính áp đặt, bắt buộc
thực hiện. Những văn bản này luôn tạo ra, làm thay đổi và
chấm dứt quyền, nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức (có thể
trong nội bộ cơ quan, có thể cá nhân, tổ chức bên ngồi). Cịn
theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV những quyết định, nghị
quyết, chỉ thị cá biệt lại được gọi là văn bản hành chính. Cách
hiểu này có lẽ chỉ phù hợp với các tổ chức xã hội, đơn vị sự
nghiệp và đơn vị kinh tế, cịn khơng phù hợp với Nhà nước.
Vì vậy, trong phạm vi Giáo trình này chỉ đề cập khái
niệm văn bản hành chính thơng dụng mà khơng đề cập khái

niệm văn bản hành chính như quy định của Thơng tư số
01/2011/TT-BNV. Những quyết định, nghị quyết, chỉ thị mà
Thông tư số 01/2011/TT-BNV quy định đã được đề cập và
hướng dẫn người học trong môn “Xây dựng văn bản pháp luật”
nên phạm vi Giáo trình này chỉ hướng dẫn về văn bản hành
chính thơng dụng để thấy được sự khác biệt về bản chất so với
văn bản pháp luật.
Từ phân tích trên đây, trong Giáo trình này, văn bản hành
chính thơng dụng được hiểu là văn bản do mọi chủ thể quản lí
ban hành, có nội dung là ý chí của chủ thể quản lí hoặc thơng
tin được truyền tải trong quản lí, điều hành nhằm thực thi quy
định pháp luật, trao đổi thơng tin, phản ánh tình hình, ghi
nhận sự kiện thực tế,… đáp ứng yêu cầu quản lí hiệu quả nhất.
10


1.1.1.2. Đặc điểm của văn bản hành chính thơng dụng
Thứ nhất, văn bản hành chính thơng dụng do mọi chủ thể
quản lí ban hành.
Đây là nhóm văn bản được ban hành bởi số lượng chủ thể
nhiều nhất. Ở bất kì cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ
chức xã hội, doanh nghiệp nào cũng đều ban hành văn bản
hành chính thơng dụng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ
và góp phần đảm bảo cho hoạt động quản lí có hiệu quả của cơ
quan, tổ chức đó. Ví dụ: đối với các cơ quan nhà nước khi thực
hiện nhiệm vụ xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, các cơ quan đã ban hành nhiều loại văn bản hành chính để
hỗ trợ như tờ trình dự thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động
pháp luật, báo cáo tiếp thu ý kiến đóng góp, cơng văn thẩm
định, báo cáo thẩm tra…. Hoặc đối với tổ chức chính trị - xã

hội, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cũng thường xun ban
hành cơng văn đề nghị, tờ trình dự thảo quy chế làm việc, báo
cáo tổng kết công tác năm…
Cịn với các đơn vị sự nghiệp cơng lập cũng như tư thục và
doanh nghiệp (mọi loại hình doanh nghiệp) tần suất ban hành
văn bản hành chính thơng dụng khá lớn để thực hiện hoạt động
quản lí như biên bản làm việc, biên bản bàn giao, công văn chỉ
đạo, tờ trình, điều lệ, quy định, nội quy trong nội bộ, các giấy
tờ hành chính…
Như vậy, văn bản hành chính thơng dụng được ban hành
bởi mọi chủ thể quản lí, vì nhóm văn bản này có vai trị hỗ trợ
cho hoạt động quản lí nói chung. Khác với văn bản hành chính
thơng dụng, văn bản pháp luật chỉ được ban hành bởi cơ quan

11


nhà nước và các cá nhân do Nhà nước ủy quyền, có nghĩa ln
nhân danh Nhà nước để ban hành. Thậm chí trong đó văn bản
quy phạm pháp luật chỉ được ban hành bởi số lượng chủ thể
hạn chế hơn so với văn bản áp dụng pháp luật dù cả hai loại
văn bản này đều là văn bản pháp luật3. Cịn các tổ chức xã hội
và doanh nghiệp khơng có thẩm quyền ban hành văn bản pháp
luật mà chỉ thực thi văn bản pháp luật và ban hành văn bản
hành chính thơng dụng để hỗ trợ hoạt động quản lí.
Thứ hai, văn bản hành chính thơng dụng có nội dung là ý
chí của chủ thể quản lí và thơng tin cần truyền đạt trong hoạt
động quản lí.
Trong hoạt động quản lí, các cơ quan nhà nước, tổ chức xã
hội, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp ban hành văn bản hành

chính thơng dụng với sự đa dạng về tên loại và sự phong phú
về nội dung để hỗ trợ cho quá trình thực hiện chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn đạt hiệu quả cao nhất. Nếu xem xét nội
dung được thể hiện trong mỗi loại văn bản hành chính thơng
dụng cụ thể thì có thể thấy mỗi loại văn bản này có nội dung
khác nhau thậm chí có văn bản hành chính thơng dụng cùng
tên loại nhưng lại được ban hành để giải quyết rất nhiều công
việc cụ thể khác nhau. Ví dụ: cơng văn là văn bản được các
chủ thể quản lí sử dụng để chỉ đạo, đơn đốc cấp dưới, trao đổi
thông tin, đề nghị cấp trên một công việc, cảm ơn, thăm hỏi,
trình cấp trên văn bản khác, trả lời đề nghị…
Tuy nhiên, xem xét trên bình diện chung nhất, nội dung của
văn bản hành chính thơng dụng bao gồm:
3

Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

12


- Ý chí của chủ thể quản lí.
Ý chí của chủ thể quản lí được hiểu là sự quyết tâm mong
muốn đạt được lợi ích cho mình và cho đối tượng quản lí. Bất
kì chủ thể quản lí nào cũng mong muốn cơ quan, tổ chức của
mình quy củ, trật tự nề nếp về kỉ luật lao động và đạt hiệu quả
cao về chất lượng cơng việc để từ đó đời sống vật chất và tinh
thần cho cán bộ, công chức, viên chức, người lao động ngày
càng được bảo đảm và nâng cao. Để có được mục đích này,
người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải có cơng cụ và phương
pháp quản lí. Trong đó, về cơng cụ quản lí không thể thiếu

được và quan trọng nhất là pháp luật. Pháp luật là công cụ
quan trọng nhất để Nhà nước và các tổ chức khác thực thi
nhiệm vụ, điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức nhằm đạt
được mục tiêu quản lí. Tuy nhiên, pháp luật chỉ đặt ra khuôn
mẫu xử sự chung cho mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân mà không
quy định cụ thể cho từng cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã
hội. Mỗi cơ quan, tổ chức trong q trình quản lí, điều hành có
sự đặc thù nên rất cần có văn bản hành chính thơng dụng với
nhiệm vụ cụ thể hố quy định pháp luật để thực hiện trong nội
bộ của mình cho phù hợp. Từ nhu cầu này mà hiện nay nhóm
văn bản hành chính thơng dụng đặc trưng nhất về nội dung là ý
chí của chủ thể ban hành, đó là điều lệ, quy chế, quy định, nội
quy, là công văn chỉ đạo, đôn đốc cấp dưới trực thuộc, là công
điện của thủ trưởng cấp trên… Nhóm văn bản có nội dung ý
chí này chung cho cả Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự
nghiệp và doanh nghiệp.
Ví dụ: Trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quy
13


chế làm việc của Văn phòng Ủy ban nhân dân kèm theo Quyết
định số 316/QĐ-UBND.
Hay trên cơ sở Điều lệ tổ chức và hoạt động, các doanh
nghiệp cũng ban hành Quy chế làm việc hoặc Quy chế tổ chức,
hoạt động của doanh nghiệp mình.
Vậy, nhóm văn bản hành chính thơng dụng có nội dung là
ý chí của chủ thể quản lí có sự khác biệt nào so với văn bản
pháp luật khi nội dung là ý chí của Nhà nước. Đối với văn
bản pháp luật do Nhà nước ban hành cũng có nội dung là ý

chí của Nhà nước. Ý chí của Nhà nước trong văn bản pháp
luật được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem
lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội. Thơng thường, ý chí của
Nhà nước được biểu hiện thơng qua: Những chủ trương,
đường lối, chính sách của Nhà nước mang tính định hướng;
những quy tắc xử sự chung điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ
chức trong xã hội theo hướng xác lập, làm thay đổi hoặc
chấm dứt quyền, nghĩa vụ của đối tượng thi hành văn bản đó;
những mệnh lệnh áp dụng pháp luật mang tính bắt buộc đối
với các cá nhân, tổ chức cụ thể.
Điểm giống nhau cơ bản nhất về nội dung này giữa văn bản
hành chính thơng dụng với văn bản pháp luật là có tính áp đặt
đối tượng quản lí phải tn thủ và chỉ có một chiều duy nhất
truyền mệnh lệnh đó là chủ thể quản lí truyền mệnh lệnh xuống
đối tượng quản lí.
Nhưng khác nhau đó là, ý chí của Nhà nước có tính chất
bắt buộc chung cho mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội mà
không bị giới hạn trong phạm vi nội bộ cơ quan, tổ chức, đồng

14


thời nội dung trong văn bản pháp luật là căn cứ để văn bản
hành chính thơng dụng được ban hành. Cịn nội dung là ý chí
của chủ thể quản lí trong văn bản hành chính thơng dụng (kể cả
văn bản hành chính thơng dụng của Nhà nước ban hành) chỉ có
giá trị bắt buộc trong nội bộ của cơ quan, tổ chức đó. Có thể
thấy, văn bản hành chính thơng dụng được ban hành để hỗ trợ
và tiếp nối cụ thể hơn nội dung của văn bản pháp luật nhằm
thực thi pháp luật có hiệu quả. Nếu văn bản pháp luật đặt ra

quy tắc xử sự chung thì một số văn bản hành chính thơng dụng
đặt ra quy tắc xử sự nội bộ.
- Thông tin cần truyền đạt trong hoạt động quản lí, điều
hành của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị sự nghiệp
và doanh nghiệp.
Ngoài một số văn bản hành chính thơng dụng có nội dung
là ý chí của chủ thể quản lí, văn bản hành chính thơng dụng
cịn có nội dung là thơng tin cần truyền đạt trong quản lí, điều
hành của cơ quan, tổ chức. Suy đến cùng thì bất kì văn bản nào
cũng đều có thơng tin. Tuy nhiên, với nhóm văn bản này rất
cần được chia tách về nội dung ý chí của chủ thể và thơng tin
trong quản lí để thấy được bản chất và sự khác biệt giữa chúng.
Nếu văn bản hành chính thơng dụng có nội dung là ý chí
của chủ thể quản lí thì thơng tin thường là mệnh lệnh của lãnh
đạo truyền xuống đơn vị, nhân viên trực thuộc (cấp trên xuống
cấp dưới), còn những văn bản hành chính thơng thường khác
thơng tin được truyền tải đa chiều hơn. Theo chiều dọc, thông
tin được truyền tải từ cấp trên xuống cấp dưới (công văn chỉ
đạo, đôn đốc, giải thích, hướng dẫn…), từ cấp dưới lên cấp
trên (cơng văn, tờ trình, báo cáo, giấy tờ hành chính…); trao
15


đổi thông tin từ cơ quan, tổ chức này đến cơ quan, tổ chức, cá
nhân khác (công văn trao đổi, thông báo, thư mời, giấy mời…).
Các thông tin trong nội dung của văn bản hành chính thơng
dụng được truyền tải từ chủ thể này đến chủ thể khác nhằm hỗ
trợ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ công tác quản lí mà
khơng phải nội dung chứa đựng tính ý chí mang tính áp đặt và
cưỡng chế như văn bản pháp luật.

Thứ ba, hình thức của văn bản hành chính thơng dụng tuân
theo quy định pháp luật hoặc hướng dẫn của tổ chức.
Hình thức của văn bản hành chính thơng dụng bao gồm tên
loại và thể thức, kĩ thuật trình bày được quy định trong Nghị
định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về cơng
tác văn thư, Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010
của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định
số 110/2004/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày
19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình
bày văn bản hành chính.
Đối với văn bản hành chính thơng dụng của tổ chức chính
trị (Đảng cộng sản Việt Nam), hình thức văn bản tuân theo
Hướng dẫn số 36-HD/VPTW ngày 03/4/2018 của Văn phòng
Trung ương Đảng. Đối với văn bản hành chính thơng dụng của
Đồn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, hình thức văn bản
được thực hiện theo Hướng dẫn số 29-HD/TWĐTN-VP ngày
29/10/2013 của Ban bí thư Trung ương Đồn.
Nhóm văn bản này đa dạng, phong phú về tên gọi như
cơng văn, tờ trình, báo cáo, biên bản, điều lệ, nội quy, quy chế,
quy định, chiến lược, đề án, kế hoạch, phiếu gửi, phiếu trình,

16


giấy mời, giấy đi đường… So sánh với văn bản pháp luật, tên
loại văn bản do mỗi cơ quan, cá nhân người có thẩm quyền
ban hành được quy định chặt chẽ trong Hiến pháp năm 2013,
các luật tổ chức bộ máy, các luật, pháp lệnh điều chỉnh những
lĩnh vực. Nhưng với văn bản hành chính thơng dụng, pháp
luật khơng quy định cơ quan, tổ chức nào được ban hành văn

bản hành chính thơng dụng với tên gọi cụ thể nào mà pháp
luật cũng như hướng dẫn của một số tổ chức chỉ quy định về
thể thức, kĩ thuật trình bày. Điều này được hiểu, mọi chủ thể
quản lí tùy theo nhiệm vụ, chức năng và nhu cầu thực tiễn
công việc quản lí đều có quyền ban hành mọi văn bản hành
chính thơng dụng.
Bên cạnh đó, thể thức và kĩ thuật trình bày của văn bản từ
kết cấu chung, vị trí và cách thức thể hiện các đề mục trong
hình thức của văn bản hành chính thơng dụng (quốc hiệu, tiêu
ngữ, tên cơ quan, tổ chức, số kí hiệu, địa danh, thời gian ban
hành… chữ kí và nơi nhận) do pháp luật và hướng dẫn của một
số tổ chức quy định.
1.1.2. Phân loại văn bản hành chính thơng dụng
Văn bản hành chính thơng dụng là nhóm văn bản được ban
hành bởi nhiều chủ thể khác nhau và rất phong phú, đa dạng về
tên gọi. Do vậy cũng có nhiều cách phân loại văn bản hành
chính thơng dụng theo các tiêu chí khác nhau.
- Nếu dựa vào tiêu chí chủ thể ban hành thì có văn bản
hành chính thơng dụng của Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị
sự nghiệp, đơn vị kinh tế (doanh nghiệp).
- Theo tiêu chí tên loại thì văn bản hành chính thơng dụng
17


bao gồm: văn bản hành chính thơng dụng có tên loại (quy chế,
quy định, quy hoạch, hướng dẫn, đề án, chương trình, kế
hoạch, thơng báo, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, các
loại giấy tờ, các loại phiếu) và văn bản hành chính thơng dụng
khơng có tên loại (cơng văn)
- Dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng và ban hành văn bản

thì văn bản hành chính thơng dụng được chia thành các loại sau:
+ Văn bản hành chính thông dụng được sử dụng để giao
dịch công tác
Văn bản hành chính thơng dụng có mục đích thơng tin giao
dịch là nhóm văn bản do cơ quan, tổ chức, đơn vị ban hành để
“truyền tải các thơng tin quản lí” từ chủ thể này sang chủ thể
khác. Các chủ thể sử dụng nhóm văn bản này để hỗ trợ thực
hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm:
Cơng văn (hay cịn gọi thư cơng) là văn bản hành chính
thơng dụng dùng để trao đổi, giao dịch chính thức giữa các cơ
quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với tổ chức,
giữa cơ quan nhà nước, tổ chức với công dân để giải quyết
cơng việc vì lợi ích chung nhằm thực hiện chức năng quản lý,
điều hành một cách có hiệu quả nhất.
Cơng điện là văn bản hành chính thơng dụng dùng để thông
tin hoặc truyền đạt một mệnh lệnh của cơ quan, tổ chức hoặc
cá nhân có thẩm quyền trong những trường hợp khẩn cấp.
Tờ trình là văn bản hành chính thơng dụng dùng để đề xuất
với cấp trên có thẩm quyền phê duyệt một vấn đề mới phát
sinh trong hoạt động của cơ quan, tổ chức nhằm thực hiện chức
năng quản lí, điều hành một cách có hiệu quả nhất.
18


Thơng báo là văn bản hành chính thơng dụng dùng để
thông tin sự việc cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân để biết, để
giải quyết hoặc để thực hiện cơng việc một cách có hiệu quả nhất.
Báo cáo là văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng để
phản ánh tình hình thực tế, trình bày kết quả thực hiện công
việc trong hoạt động của cơ quan, tổ chức làm cơ sở đánh giá

thực tiễn quản lí, đề xuất những biện pháp, phương án mới.
Phiếu gửi là văn bản hành chính thơng dụng dùng để kèm
theo văn bản gửi đi (văn bản, tài liệu) nhằm làm bằng chứng
xác nhận cho việc gửi và nhận văn bản đó.
Giấy giới thiệu (thư giới thiệu) là văn bản hành chính thơng
dụng dùng để cấp cho cán bộ, nhân viên liên hệ giao dịch
nhằm thực hiện nhiệm vụ được giao, hoặc giải quyết các cơng
việc cần thiết.
Giấy mời là văn bản hành chính thông dụng dùng để mời
cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự một cơng việc nào đó của
đơn vị mình.
+ Văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng để ghi
nhận sự kiện
Văn bản hành chính thơng dụng có mục đích ghi nhận sự
kiện là nhóm văn bản do cơ quan, tổ chức, đơn vị ban hành dùng
để mô tả lại toàn bộ các diễn biến xảy ra trong thực tế để hỗ trợ
các chủ thể quản lí thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm:
Biên bản là văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng
để ghi nhận sự kiện thực tế xảy ra làm cơ sở giúp chủ thể quản
lí giải quyết cơng việc đảm bảo tính chặt chẽ về thủ tục.
19


Giấy ủy nhiệm là văn bản hành chính thơng dụng của một
cơ quan trao cho một cơ quan, tổ chức, cá nhân khác được ủy
nhiệm đại diện cho mình trước cơ quan hoặc người thứ ba về
nội dung và phạm vi thẩm quyền được ủy nhiệm để giải quyết
một công việc nhất định.
Giấy chứng nhận là văn bản hành chính thông dụng dùng
để cấp cho một cơ quan, tổ chức, cá nhân để xác nhận một sự

việc nào đó là có thực.
Giấy đi đường là văn bản hành chính thơng dụng dùng để
cấp cho cán bộ, nhân viên nhằm xác nhận trong thời gian nhất
định, tại đơn vị nhất định của người khi được cử đi công tác.
Hợp đồng là văn bản hành chính thơng dụng dùng để ghi
lại kết quả đã được thỏa thuận giữa các cơ quan, tổ chức hoặc
cá nhân về một việc nào đó.
+ Văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng để đặt ra
quy tắc xử sự nội bộ
Văn bản hành chính thơng dụng có mục đích đặt ra quy tắc
xử sự nội bộ là nhóm văn bản ban hành để đưa ra các quy định
mang tính định hướng điều chỉnh các mối quan hệ trong và
ngoài cơ quan, tổ chức, đơn vị nhằm hỗ trợ các chủ thể quản lí
thực hiện chức năng, nhiệm vụ, bao gồm:
Nội quy là văn bản hành chính thông dụng được sử dụng để
đặt ra các quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của các đối
tượng nhằm bảo đảm trật tự, kỉ cương trong cơ quan, tổ chức
và đơn vị đó.

20


Quy chế là văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng
để đặt ra các quy định về quyền, nghĩa vụ của các đối tượng
trong một lĩnh vực nhất định; về cơ cấu tổ chức và hoạt động
của các cơ quan, tổ chức, nhằm phục vụ hoạt động quản lí của
cơ quan, tổ chức đó.
Điều lệ là văn bản hành chính thơng dụng ghi những điều
khoản về nhiệm vụ, về tổ chức, hoạt động, tôn chỉ của một tổ
chức đã được tổ chức thông qua và làm theo.

Quy định là văn bản hành chính thơng dụng được ban hành
để “định ra, đề đạt ra” để những đối tượng nhất định phải thực
hiện, phải tuân theo.
Tuy nhiên, hiện nay điều lệ, quy chế và quy định ngoài việc
được các cơ quan, tổ chức ban hành để đặt ra quy tắc xử sự
trong nội bộ còn được Nhà nước ban hành để đặt ra quy tắc xử
sự chung (quy phạm pháp luật). Trong phạm vi Giáo trình này,
chỉ đề cập và hướng dẫn soạn thảo đối với điều lệ, quy chế,
quy định đặt ra quy tắc xử sự nội bộ, tức là với tính chất văn
bản hành chính thơng dụng.
+ Văn bản hành chính thơng dụng được sử dụng để trình
bày dự kiến công việc trong thời gian nhất định
Văn bản hành chính thơng dụng có mục đích trình bày dự
kiến cơng việc cần thực hiện trong thời gian nhất định bao gồm:
Chương trình là văn bản hành chính thơng dụng dùng để
trình bày tồn bộ dự kiến những hoạt động theo một trình tự
nhất định và trong một thời gian nhất định để đạt được mục
tiêu đề ra.
21


Đề án là văn bản hành chính thơng dụng dùng để trình bày
một cách hệ thống dự kiến cơng việc cần thực hiện trong một
khoảng thời gian nhất định cùng với những biện pháp để tổ
chức thực hiện công việc đó nhằm đạt được mục đích đặt ra
với hiệu quả cao nhất.
Kế hoạch là văn bản hành chính thơng dụng dùng để trình
bày dự kiến về việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ công tác hoặc
công việc của một cơ quan, đơn vị trong thời gian nhất định.
Phương án là văn bản hành chính thơng dụng dùng để trình

bày dự kiến về cách thức, trình tự tiến hành cơng việc trong
điều kiện và hoàn cảnh cụ thể nhất định.
1.2. VAI TRỊ CỦA VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
THƠNG DỤNG
Văn bản hành chính thông dụng là phương tiện không thể
thiếu trong các hoạt động tác nghiệp cụ thể của các cơ quan
nhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội, đơn vị kinh tế. Đây là
nhóm văn bản mang tính thơng tin điều hành nhằm thực thi các
văn bản cấp trên hoặc dùng để giải quyết các cơng việc cụ thể,
phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép cơng việc…
Do vậy, trong q trình thực hiện hoạt động quản lí thì nhóm
văn bản hành chính thơng dụng có vai trị hữu hiệu đó là:
- Là phương tiện truyền đạt các nội dung điều hành, quản
lí của các cơ quan, tổ chức
Trong q trình điều hành hoạt động quản lí của mọi cơ
quan, tổ chức, văn bản hành chính thơng dụng có vai trị vơ
cùng quan trọng trong việc truyền đạt các nội dung quản lí.
Những mệnh lệnh của cơ quan, tổ chức cấp trên được truyền
22


đến cơ quan, tổ chức cấp dưới trực thuộc thông qua những
công văn, công điện, thông báo. Để tạo quy củ, trật tự và lề lối
làm việc trong nội bộ, các cơ quan, tổ chức ban hành những
điều lệ, quy chế, quy định, nội quy. Trong quá trình thực hiện
nhiệm vụ, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới thường xuyên
có nhu cầu đề xuất, kiến nghị và xin ý kiến chỉ đạo của cấp
trên đối với những vấn đề vướng mắc, khó khăn bằng việc sử
dụng những cơng văn đề nghị, tờ trình, báo cáo… Những văn
bản hành chính thơng dụng này được ban hành đã giúp cơ

quan, tổ chức hoạt động thông suốt, hiệu quả và thực sự trở
thành phương tiện phổ biến để truyền đạt nội dung quản lí.
- Là phương tiện truyền đạt thơng tin góp phần thúc đẩy
hoạt động quản lí có hiệu quả
Người lãnh đạo của các cơ quan, tổ chức luôn phải tổ chức
cơng việc một cách khoa học nhất, quản lí được quá trình thực
hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Để thực hiện nhiệm vụ
này, người lãnh đạo phải biết thu thập và xử lí thơng tin. Văn
bản hành chính thông dụng với tư cách là phương tiện ghi
thông tin trong trường hợp này trở thành đối tượng lao động
của người lãnh đạo. Xử lí thơng tin tốt, người lãnh đạo trong
cơ quan, tổ chức sẽ ra những quyết định đúng và phù hợp,
ngược lại xử lí thơng tin khơng tốt, các quyết định quản lí sẽ
khơng đảm bảo chất lượng và không đem lại hiệu quả cao.
Những thông tin về kết quả thực hiện nhiệm vụ, cấp dưới phản
ánh thông qua báo cáo; thông tin về sự kiện thực tế mang tính
khách quan, là cơ sở để lãnh đạo xem xét giải quyết công việc
đúng thủ tục, quy định, cơ quan, tổ chức thường sử dụng biên
bản. Những thông tin mới, thay đổi cần được truyền đến cá
23


nhân, tổ chức có liên quan, các cơ quan, tổ chức sử dụng thông
báo. Cơ quan, tổ chức này cần truyền thông tin cho cơ quan, tổ
chức, cá nhân khác để trao đổi, cảm ơn, thăm hỏi… thường sử
dụng công văn, thơng báo…
Có thể nói, với nội dung là thơng tin rất đa dạng, thường
xuyên diễn ra trong hoạt động quản lí của mọi cơ quan, tổ
chức, văn bản hành chính thơng dụng đã trở thành phương tiện,
cơng cụ hỗ trợ rất đắc lực để các cơ quan, tổ chức hồn thành

tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
- Là cơ sở và phương tiện cho công tác kiểm tra, thanh tra,
giám sát
Kiểm tra, thanh tra, giám sát là hoạt động tất yếu trong q
trình quản lí nhằm đảm bảo cho bộ máy lãnh đạo và quản lí
hoạt động có hiệu quả. Hiện nay, khi nhiệm vụ quản lí ngày
càng được mở rộng và phức tạp, việc kiểm tra, giám sát càng
trở nên quan trọng và có ý nghĩa to lớn. Tổ chức tốt việc kiểm
tra sẽ làm cho công tác của người lãnh đạo trở nên tháo vát,
linh hoạt, đồng thời có thể ngăn ngừa được những sai lầm
trong chỉ đạo công việc, kịp thời đề ra các biện pháp khắc phục
hạn chế một cách phù hợp nhất.
Việc kiểm tra được thực hiện dựa trên cơ sở văn bản quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, đơn vị;
dựa trên quy định pháp luật về chuyên môn, nghiệp vụ; dựa trên
cơ sở của những quy định nội bộ trong quy chế, quy định, nội
quy. Như vậy, những văn bản hành chính thơng dụng cụ thể hố
quy định pháp luật để thực hiện trong nội bộ sẽ là cơ sở để đánh
giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị.

24


Kết quả của hoạt động kiểm tra được ghi nhận trong một số
văn bản hành chính điển hình như kết luận, biên bản, báo cáo.
Ở góc độ này, văn bản hành chính thơng dụng đã trở thành
phương tiện để ghi lại kết quả kiểm tra, góp phần làm cho hoạt
động quản lí nề nếp và hiệu quả hơn.
1.3. CHỨC NĂNG CỦA VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
THƠNG DỤNG

Khi nghiên cứu, soạn thảo và sử dụng bất kì một loại văn
bản nào từ văn bản mang tính quyền lực nhà nước như văn bản
quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật đến văn bản
khơng mang tính quyền lực nhà nước là văn bản hành chính
thơng dụng trước hết cần xác định rõ các chức năng của văn
bản này. Đặc biệt, cần gắn liền với mục đích sử dụng của văn
bản đó sẽ giúp cho việc định hướng đúng đắn quá trình hoạt
động của cơ quan, tổ chức, cá nhân để lựa chọn, sử dụng văn
bản có hiệu quả. Khơng nằm ngồi các chức năng của các
nhóm văn bản nói chung, văn bản hành chính thơng dụng cũng
có những chức năng cơ bản sau:
1.3.1. Chức năng thông tin
Văn bản là phương tiện truyền tải thông tin từ chủ thể này
sang chủ thể khác nhằm thoả mãn nhu cầu thông tin cho mọi
đối tượng. Đây là chức năng cơ bản và chung nhất của mọi loại
văn bản, trong đó có văn bản hành chính thơng dụng. Chức
năng thơng tin của văn bản hành chính thơng dụng thể hiện ở
việc ghi lại các thơng tin quản lí, truyền đạt các thơng tin đó
qua lại trong hệ thống quản lí như từ cơ quan nhà nước đến cơ
quan nhà nước, từ cơ quan nhà nước đến tổ chức khác, giữa cơ
25