Phối hợp giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ trường hợp việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

---------------

TRẦN NGỌC THI

PHỐI HỢP GIỮA CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ
CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ - TRƯỜNG HỢP VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh - Năm 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

---------------

TRẦN NGỌC THI

PHỐI HỢP GIỮA CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ
CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ - TRƯỜNG HỢP VIỆT NAM
Chuyên ngành: TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG ( HƯỚNG ỨNG DỤNG)

Mã số: 8340201

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS. TS. NGUYỄN KHẮC QUỐC BẢO

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020


3

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ “Phối hợp giữa chính sách tài khoá và chính sách
tiền tệ - Trường hợp Việt Nam” là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu khoa
học độc lập và nghiêm túc.
Các số liệu trong luận văn được thu thập từ thực tế, có nguồn gốc rõ ràng, đáng tin
cậy, được xử lý trung thực, khách quan và chưa từng được công bố trong bất cứ
công trình nghiên cứu nào.
TP.HCM ngày 15/1/2020
Tác giả luận văn

Trần Ngọc Thi


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .........................................................................................................3
MỤC LỤC ....................................................................................................................4
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ........................................................7
DANH MỤC CÁC BẢNG ...........................................................................................8
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ ......................................................................9
TÓM TẮT NGHIÊN CỨU ........................................................................................10
ABSTRACT ...............................................................................................................11
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................12

CHƯƠNG 1:

NHỮNG LUẬN ĐIỂM KHÁC NHAU VỀ VAI TRÒ CỦA

KHUNG CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG KINH
TẾ VĨ MÔ

14

CHƯƠNG 2:

ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ TRONG CÁC GIAI

ĐOẠN

17

2.1.

Giai đoạn 2001-2007 ...................................................................................18

2.1.1.

Cắt Giảm thuế ......................................................................................18

2.1.2.

Tăng chi ngân sách ...............................................................................18

2.1.3.

Đánh giá ............................................................................................... 18

2.2.

Giai đoạn 2007-2008 ...................................................................................20

2.2.1.

Tăng thuế.............................................................................................. 20

2.2.2.

Thắt chặt mạnh chi tiêu ngân sách .......................................................20

2.3.

Giai đoạn 2008-2009 ...................................................................................21


2.3.1.

Triển khai các gói kích thích kinh tế ....................................................21

2.3.2.

Chi thường xuyên tăng mạnh ............................................................... 22

2.4.

Giai đoạn 2010-2011 ...................................................................................22

2.4.1.

Giới hạn các nới lỏng về chính sách tài khóa trong giai đoạn trước ...23

2.4.2.

Thắt chặt chi tiêu ngân sách .................................................................23

2.5.

Giai đoạn 2012-2018 ...................................................................................23

2.5.1.

Giảm bớt nghĩa vụ thuế, tạo nguồn lực cho doanh nghiệp tái đầu tư

mở rộng sản xuất kinh doanh .............................................................................24
2.5.2.

Chính phủ vay nợ nhiều hơn để bù đắp cho nguồn thu thiếu hụt ........24

CHƯƠNG 3:

ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG CÁC GIAI

ĐOẠN

26

3.1.

Giai đoạn 2001-2007 ...................................................................................26

3.1.1.

Cơ chế lãi suất cơ bản ..........................................................................26

3.1.2.

Cơ chế lãi suất thỏa thuận ....................................................................26

3.1.3.

Đổi mới điều hành tỷ giá hướng đến thị trường ..................................27

3.1.4.

Phát triển thêm nhiều công cụ chính sách tiền tệ .................................27

3.2.

Giai đoạn 2007-2008 ...................................................................................30

3.3.

Giai đoạn 2008-2009 ...................................................................................34

3.4.

Giai đoạn 2010-2011 ...................................................................................37

3.5.

Giai đoạn 2012-2018 ...................................................................................40

CHƯƠNG 4:

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH

SÁCH TIỀN TỆ .........................................................................................................43
4.1.

Đánh giá điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ ....................43


4.2.

Một số kiến nghị điều hành chính sách tài khoá tiền tệ .............................. 44

4.2.1.

Tiến tới giảm thâm hụt kép ..................................................................44

4.2.2.

Tăng cường kỷ luật tài khoá, tạo không gian điều hành chính sách tiền

tệ

46

4.2.3.

Cân bằng quyền lực giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước .......46

4.2.4.

Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ để cải thiện xếp

hạng tín nhiệm quốc gia. ....................................................................................49
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................51


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

DNNN

Doanh nghiệp Nhà nước

FTA

Hiệp định thương mại tự do

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

NHNN

Ngân hàng Nhà nước

NHTW

Ngân hàng Trung Ương

NSNN

Ngân sách Nhà nước

ODA

Vốn vay viện trợ phát triển

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

WTO

Tổ chức thương mại thế giới


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Tỷ lệ các nguồn thu, chi NSNN trên GDP giai đoạn 2007-2009 (%/năm)22
Bảng 3.1: Kết quả hoạt động thị trường mở giai đoạn 2001 - 2007 ..........................29
Bảng 3.2: Tỷ lệ dự trữ bắt buộc giai đoạn 2004 – 2008 (%) ......................................31
Bảng 3.3: Các mức lãi suất điển hình giai đoạn cuối 2007-10/2008 (%/năm) ..........32
Bảng 3.4: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 10/2008-2010 (%/năm)35

Bảng 3.5: Hoạt động nghiệp vụ thị trưởng mở giai đoạn 2008-2010 ........................36
Bảng 3.6: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 2010-2011 (%/năm)....38
Bảng 3.7: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 2012-2017...................40


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Hình 2.1: Tăng trưởng và lạm phát tại Việt Nam giai đoạn 2001-2017 ....................17
Hình 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2001-2007 .19
Hình 2.3: Tỷ lệ các nguồn chi ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2002-2007 .19
Hình 2.4: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016 ....................25
Hình 2.5: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016 ....................25


10

TÓM TẮT NGHIÊN CỨU
Chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ và sự phối hợp giữa 2 chính sách này có
tầm quan trọng đối với ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam trong thời gian qua. Đối
với mỗi giai đoạn phát triển của nền kinh tế, các chính sách tài khoá và tiền tệ có
những đóng góp khác nhau vào tăng trưởng kinh tế, nhưng mặt khác, chúng cũng
tạo ra lạm phát và số nợ quốc gia cũng như chi tiêu đầu tư ngày càng mở rộng đáng
ngại. Kết quả này đến từ 2 nguyên nhân chính. Thứ nhất, là những bất cập trong
điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Thứ hai, sự phối hợp giữa 2
chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ vẫn chưa được nhịp nhàng. Trong nhiều
trường hợp, chính sách tài khoá đang trong chu kỳ mở rộng lại được thúc đẩy thêm
nữa bởi chính sách tiền tệ nới lỏng. Bài nghiên cứu này sẽ đánh giá các diễn biến
của chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ giai đoạn 2001-2018 và sự phối hợp
giữa 2 chính sách này như thế nào, từ đó tác giả sẽ đưa ra một số hàm ý chính sách
thích hợp.

Từ khoá: chính sách tài khoá; chính sách tiền tệ; kinh tế Việt Nam.


11

ABSTRACT
In recent times, the coordination between fiscal and monetary policies plays a vital
role in maintaining macroeconomic stability in Vietnam. For each stage of
economic development, while those policies contribute to economic growth, they
also fuel inflation as well as increase in both national debt and investment
expenditure. There are two primary reasons for the aforementioned results. The first
one is the flaws in fiscal and monetary policies. The second one is the lack of
coordination between them. In many cases, expansionist fiscal policies are
encouraged by easing of monetary policies. This paper evaluates the development
of fiscal and monetary policies from 2001 to 2018 alongside their coordination and
gives policy implications based on the results.
Key Words: monetary policy; fiscal policy; Vietnam economy.


12

PHẦN MỞ ĐẦU
Bối cảnh nghiên cứu
Kinh tế Việt Nam có những bước phát triển khá tốt vào những năm đầu thập niên
2000. Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả này là cả chính sách tài khoá
và chính sách tiền tệ đều được nới lỏng nhằm phục hồi và kích thích tăng trưởng
kinh tế sau khủng hoảng tài chính khu vực giai đoạn 1997-1999. Tăng trưởng GDP
thực bình quân trong giai đoạn này đạt 7,25%/năm. Tuy nhiên, hậu quả tất yếu của
việc mở rộng cùng lúc cả hai chính sách này là lạm phát tăng vọt lên gần 23% vào
năm 2008. Đồng thời, dưới tác động của khủng hoảng tài chính thế giới, tăng tưởng

kinh tế Việt Nam sụt giảm chỉ còn 5,66%/năm kéo theo nhiều bất ổn trong các năm
tiếp theo và chỉ dần tăng trưởng ổn định giai đoạn 2012-2017. Kinh tế suy thoái,
nguồn thu ngân sách sụt giảm trong khi chi tiêu công, nhất là chi tiêu thường xuyên
tăng quá nhanh, khiến cho nợ công so với GDP của Việt Nam gia tăng đáng kể từ
51,7% năm 2010 lên đến 63,7% năm 2016.
Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến những bất cập trên là việc mở rộng
quá mức chính sách tài khóa và tiền tệ để theo đuổi tham vọng tăng trưởng kinh tế
cao của Chính phủ. Tuy nhiên, tác giả luận văn nhận thấy cho đến nay vẫn chưa có
những công trình nghiên cứu định lượng về sự tương tác của chính sách tài khóa và
tiền tệ tác động như thế nào đến các thành quả kinh tế vĩ mô trong thời gian qua.
Trên thực tế, một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã đưa ra những hàm ý chính sách
phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Tuy nhiên các nghiên cứu
này đã lâu và chưa cập nhật đến những diễn biến gần nhất của chính sách tài khoá
và chính sách tiền tệ. Đặc biệt các nghiên cứu này chưa gắn với sự phát triển của
kênh huy động vốn của Chính phủ thông qua thị trường trái phiếu, vốn đã phát triển
rất mạnh trong giai đoạn 2017-2019. Luận văn này vì vậy sẽ cập nhập những diễn
biến mới nhất các diễn biến này. Đó chính là khoảng trống nghiên cứu định tính
trong bài luận văn này.


13

Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn tập trung phân tích các diễn biến của chính sách tài khoá và chính sách
tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên quan, chủ yếu là
Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính.
Đối tượng nghiên cứu
Phân tích các khuôn khổ pháp lý và nghệ thuật điều hành chính sách tài khoá và
chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên quan,
chủ yếu là Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính.

Phạm vi nghiên cứu
Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu chỉ trong khuôn khổ điều hành chính sách tài
khoá và chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên
quan, chủ yếu là Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính. Tác giả không đề cập đến
các bộ ngành có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng Cục Thuế, mặc dù
những cơ quan này cũng có liên hệ nhất định trong quá trình thực thi chính sách.
Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính và các phương pháp đối chiếu,
so sánh để phân tích quá trình điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ
cũng như sự phối hợp chính sách giữa Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính.
Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, luận văn có kết cấu:
Chương 1: Những luận điểm khác nhau về vai trò của chính sách tài khoá và chính
sách tiền tệ trong kinh tế vĩ mô.
Chương 2: Điều hành chính sách tài khoá trong các giai đoạn.
Chương 3: Điều chính sách tiền tệ trong các giai đoạn.
Chương 4: Một số kiến nghị về chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ.


14

CHƯƠNG 1: NHỮNG LUẬN ĐIỂM KHÁC NHAU VỀ VAI TRÒ CỦA
KHUNG CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ CHÍNH SÁCH
TIỀN TỆ TRONG KINH TẾ VĨ MÔ
Vào 1936, John Maynard Keynes là một trong những nhà kinh tế tiên phong xác lập
những nền tảng cơ bản trong kinh tế học về chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa
để mô tả những gì xảy ra trong cuộc cuộc đại suy thoái 1929-1932. Có những đồng
thuận chung rằng chính sách tài khóa linh hoạt (discretionary fiscal policy) đã làm
giảm nhẹ đáng kể những tác động của cuộc đại suy thoái nên đã góp phần vào việc
ổn định sản lượng. Kể từ đó, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa được xem

như 2 công cụ quan trọng để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Mặc dù trong
suốt 3 thập kỷ sau đó cho đến cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, nhiều
nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm đã đưa ra những quan ngại về khả năng của
chính sách tài khóa như là một công cụ ổn dịnh phản chu kỳ (Blinder, 2004).
Trong suốt những thập niên 1970, các chính sách kinh tế tập trung vào vai trò của
chính sách tiền tệ nhiều hơn so với chính sách tài khóa. Blanchard et al. (2010) giải
thích rằng chính sách tiền tệ mang lại hiệu quả tốt hơn chính sách tài khóa trong
trường hợp chính sách kinh tế vĩ mô ưu tiên hơn cho ổn định lỗ hổng sản lượng và
thị trường tài chính so với các mục tiêu khác. Chính sách tiền tệ hiệu quả hơn chính
sách tài khóa còn do độ trễ thiết kế và thực thi chính sách tài khóa lâu hơn so với
chính sách tiền tệ. Thêm vào đó những tranh luận về Ricardian View (Cochrane,
1999), Christiano và Fitzgerald (2000) khiến cho chính sách tài khóa ít có vai trò
hơn so với chính sách tiền tệ. Sự lấn át của chính sách tiền tệ trong giai đoạn này
khiến cho chính sách tài khóa có xu hướng tập trung vào ổn định nợ và luôn phải
tuân theo những quy tắc tài khóa thụ động.
Tuy nhiên, quan điểm của Sims (2011) lại cho rằng thật không hợp lý nếu các mô
hình kinh tế lượng phân tích chính sách tiền tệ mà không phân tích các hành vi của
tài khóa. Chẳng hạn, một sự tăng lên trong lãi suất thực làm giảm tổng cầu, lạm
phát và sản lượng trong ngắn hạn, nhưng mặt khác cũng làm tích lũy nợ chính phủ.
Đến lượt mình, nợ chính phủ cũng sẽ tác động trở lại vào thành quả của chính sách
tiền tệ. Ngoài ra, điều hành chính sách tiền tệ qua các thời kỳ còn phụ thuộc vào
chính sách tài khóa là chủ động hay thụ động. Chính sách tài khóa là chủ động nếu
chi tiêu chính phủ không quan tâm đến các hạn chế ngân sách liên thời gian. Chính
sách tài khóa là thụ động nến chính phủ phải điều chỉnh nguồn thu thuế thỏa mãn


15

cân bằng ngân sách. Vì thế chính sách tiền tệ còn bị tác động khác nhau trong môi
trường chính sách tiền tệ chủ động hoặc thụ động. Hiểu được sự điều chỉnh của giá

cả trong chính sách tài khóa và tiền tệ sẽ giúp chúng ta nhận diện sâu hơn các mô
hình kinh tế về tương tác giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
Nghiên cứu sự tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa nhất thiết
phải đặt trong bối cảnh toàn cầu hóa. Độ mở nền kinh tế làm thay đổi độ nhạy cảm
của các biến vĩ mô đối với các cú sốc ngoại sinh từ các diễn biến thế giới. Như Gali
(2008) đã chỉ ra, độ mở nền kinh tế là quan trọng vì một mặt độ nhạy cảm trong cấu
trúc kỳ hạn của lãi suất sẽ làm tăng độ nhạy cảm của sản lượng và lạm phát và mặt
khác mức lãi suất tự nhiên cũng sẽ bị tác động bởi sản lượng và lạm phát thế giới.
Lãi suất thực tăng (giảm) chẳng những tác động đến tổng cầu và sản lượng mà còn
làm đồng nội tệ bị định giá cao (thấp). Tỷ giá thay đổi sẽ làm chuyển hướng chi
tiêu của cư dân trong nước sang hàng hóa nước ngoài. Độ mở nền kinh tế cao có thể
hạn chế kênh truyền dẫn chính sách tiền tệ. Chẳng hạn một cú sốc giá cả hàng hóa
nước ngoài khiến cho NHTW gặp nhiều khó khăn hơn trong kiểm soát lạm phát.
Chính vì điều này đã làm cho sự tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài
khóa tác động như thế nào đến nền kinh tế thực; và cơ chế truyền dẫn nào để cho
các hiệu ứng này xảy ra trong bối cảnh độ mở nền kinh tế ngày càng tăng luôn là
mối quan tâm hàng đầu của các nhà nghiên cứu.
Để có thể nhận diện sâu hơn những tác động và tầm quan trọng của chính sách tiền
tệ và chính sách tài khóa, câu hỏi đặt ra: đâu là cái neo danh nghĩa trong nền kinh tế
(monetary economy). Nếu như phần lớn các nhà kinh tế có một sự đồng thuận
chung ổn định giá nên là mục tiêu chính, liệu NHTW có phải chịu trách nhiệm
chính? Trong trường hợp câu hỏi thứ nhất, cái neo danh nghĩa nên là cung tiền do
NHTW ấn định, và dường như không nhất thiết có sự phối hợp giữa chính sách tiền
tệ và chính sách tài khóa. Đối với câu hỏi thứ hai, cho đến giờ vẫn có nhiều quan
điểm khác nhau.
Sau lạm phát cao thập niên 1970, quả thật các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát
triển kinh tế (OECD) đã chuyển hướng sang thiết lập mục tiêu cung tiền như là neo
danh nghĩa và đề cao tính độc lập của NHTW trong ổn định giá cả. Nhưng trong lý
thuyết kinh tế hàn lâm, thành quả kinh tế vĩ mô không chỉ có ổn định giá. Thậm chí
ngay cả khi chính phủ nhận thức rằng ổn định giá là mục tiêu kinh tế vĩ mô hàng

16

đầu thì những hành động của họ vô tình hay hữu ý sẽ tác động đến quá trình kiểm
soát khối lượng tiền tệ của NHTW. Về phương diện lý thuyết, ngày càng có nhiều
nghiên cứu tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Chúng thường
được mô hình hóa như là trò chơi không hợp tác (noncooperative game) giữa
NHTW và chính phủ, mỗi bên có những ưu tiên trong các mục tiêu lạm phát, sản
lượng và các mục tiêu khác.
Ba thập niên vừa qua đã chứng kiến nhiều đổi mới trong lĩnh vực tài chính khiến
cho trò chơi giữa chính phủ và NHTW có thêm nhiều cách đặt vấn đề mới. Chẳng
hạn, so với trước đây, ngày càng có nhiều NHTW trên thế giới lựa chọn lãi suất như
là công cụ chính sách tiền tệ, thay vì cung tiền. Như vậy liệu ổn định giá như là mục
tiêu tối hậu có đầy đủ? Và liệu NHTW có đảm đương tốt nhiệm vụ này chỉ với công
cụ lãi suất chính sách? Nhiều nghiên cứu cho thấy lãi suất chính sách không đảm
đương được nhiệm vụ neo danh nghĩa do giá cả đã từng có những biến động mạnh
(xem thêm Canzoneri et al., 2011). Chính sách tài khóa vì vậy ngày càng được
nhiều nhà kinh tế cho rằng đóng vai trò nền tảng hơn trong việc thiết lập và kiểm
soát mức giá, tùy thuộc vào cách thiết lập các ràng buộc ngân sách như thế nào.
Kết quả là ngày càng có nhiều quan điểm mới về tương tác giữa chính sách tiền tệ
và chính sách tài khóa. Đó chỉ mới là về mặt học thuật. Trong thực tế, thảo luận về
tương tác, phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa còn phải đặt trong
bối cảnh các tổ chức xếp hạng tín nhiệm nổi tiếng toàn cầu như Moody’s, S&P và
Fitch luôn xem xét các phối hợp chính sách, nhất là giữa chính sách tiền tệ và chính
sách tài khóa, để họ quyết định liệu nâng hay hạ điểm tín nhiệm quốc gia. Một khi
một quốc gia bị hạ điểm tín nhiệm, lãi suất trái phiếu Chính phủ và của hệ thống
ngân hàng thương mai khi huy động vốn trên thị trường quốc tế cũng sẽ tăng lên.
Điều này kéo theo chi chi phí huy động vốn của cả nền kinh tế tăng cao, sẽ ảnh
hưởng đến phát triển kinh tế của một quốc gia. Nghiên cứu về chính sách tài khoá

và tiền tệ vì vậy cần phải được đặt trong từng hoàn cảnh không gian và thời gian cụ
thể mới có đưa ra những phản ứng chính sách thích hợp. Phần tiếp theo, tác giả sẽ
phân tích các diễn biến của chính sách tài khoá và tiền tệ và từ đó rút ra một số nhận
định và kiến nghị chính sách thích hợp trong quá trình điều hành và tương tác giữa
chính sách tài khoá và tiền tệ ở Việt Nam.


17

CHƯƠNG 2: ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ TRONG CÁC
GIAI ĐOẠN
Sự nghiệp đổi mới bắt đầu từ năm 1986 đã thành công trong việc chuyển đổi Việt
Nam từ một trong những quốc gia xếp hạng nghèo trên thế giới thành quốc gia thu
nhập trung bình ở ngưỡng thấp. GDP thực của Việt Nam cuối năm 2017 đã tăng
khoảng 7,3 lần so với năm 1986 (gấp 2,87 lần so với cuối năm 2000), tốc độ tăng
trưởng trung bình đạt 6,67% năm.
Hình 2.1 thể hiện tốc độ tăng trưởng GDP thực và tỷ lệ lạm phát hàng năm của Việt
Nam giai đoạn 2001-2017. Giai đoạn 2001-2006 chứng kiến kinh tế Việt Nam có
những bước phát triển khá tốt. Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả này
là cả chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ đều được nới lỏng nhằm phục hồi và
kích thích tăng trưởng kinh tế sau khủng hoảng tài chính khu vực giai đoạn 19971999. Tăng trưởng GDP thực bình quân trong giai đoạn này đạt 7,25%/năm. Tuy
nhiên, hậu quả tất yếu của việc mở rộng cùng lúc cả hai chính sách này là lạm phát
tăng vọt lên gần 23% vào năm 2008. Đồng thời, dưới tác động của khủng hoảng tài
chính thế giới, tăng tưởng kinh tế Việt Nam sụt giảm chỉ còn 5,66%/năm kéo theo
nhiều bất ổn trong các năm tiếp theo và chỉ dần tăng trưởng ổn định giai đoạn
2012-2017.
Hình 2.1: Tăng trưởng và lạm phát tại Việt Nam giai đoạn 2001-2017

Nguồn dữ liệu: Datastream

Phần này xem xét tổng quan chính sách tài khóa và tiền tệ của Việt Nam trong giai
đoạn từ 2001-2017. Nhằm loại trừ ảnh hưởng của biến động mức giá qua các năm,


18

các giá trị so sánh và các tốc độ tăng (tốc độ tăng chi ngân sách, tốc độ tăng nợ
công…) đều được tính toán theo giá cố định với năm 2010 là năm gốc.
2.1. Giai đoạn 2001-2007
2.1.1.

Cắt Giảm thuế

Trong giai đoạn này, nhằm phục hồi nền kinh tế sau các hệ quả của cuộc khủng
hoảng tài chính khu vực 1997-1999, chính sách tài khóa được điều hành theo hướng
nới lỏng. Đặc biệt từ năm 2005, thuế suất của nhiều mặt hàng trong biểu thuế nhập
khẩu được điều chỉnh giảm; thuế suất đối với xăng dầu nhập khẩu cũng được điều
chỉnh linh hoạt theo diễn biến thực tế. Đến năm 2007, thực hiện cam kết thành viên
của WTO và các thoả thuận tự do mậu dịch (FTA) đã ký kết, Chính phủ thực hiện
điều chỉnh giảm thuế suất thuế nhập khẩu đối với hàng loạt nhóm hàng (44 nhóm).
Điều này tất yếu làm giảm tổng thu ngân sách trong giai đoạn này, phụ thuộc nhiều
vào các nguồn thu bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu – Hình 2.2). Tuy
nhiên, nền kinh tế tăng trưởng ổn định trong giai đoạn này (bình quân 7,34%/năm)
cũng đã tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thu ngân sách nhà nước (NSNN).
Tổng thu ngân sách cuối năm 2007 tăng gấp 1,86 lần so với năm 2001 (Bộ Tài
Chính, 2007).
2.1.2.

Tăng chi ngân sách

Trong giai đoạn này, tốc độ chi ngân sách nhà nước cũng gia tăng mạnh. Tính đến
cuối năm 2007, tổng chi ngân sách đã tăng gấp 1,99 lần so với năm 2001. Chiếm tỷ
trọng cao nhất là chi thường xuyên với mức trung bình 56,03%. Tuy nhiên, chi đầu
tư phát triển trong giai đoạn này cũng được chú trọng. Điển hình, trong năm 2006,
Chính phủ đã phát hành 10.666 tỷ đồng Trái phiếu Chính phủ để đầu tư cho các
công trình giao thông, thủy lợi trọng điểm. Trung bình trong giai đoạn 2001-2007,
chi đầu tư phát triển chiếm 31,04% tổng chi ngân sách nhà nước và bằng 8,73%
GDP. Với mô hình kinh tế Việt Nam vẫn dựa trên mua bán tài nguyên, tăng vốn và
thâm dụng lao động thì chi đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách vẫn đóng vai trò
quan trọng trong phát triển kinh tế.
2.1.3.

Đánh giá

Trong giai đoạn 2001-2007 chính sách tài khóa chủ yếu là nới lỏng nhằm kích thích
kinh tế sau cuộc suy thoái bắt nguồn từ khủng hoảng tài chính châu Á 1997.


19

Hình 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2001-2007

Nguồn: Bộ Tài Chính
Hình 2.3: Tỷ lệ các nguồn chi ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2002-2007

Nguồn: Bộ Tài Chính


20

2.2. Giai đoạn 2007-2008
Từ cuối năm 2007, trước áp lực lạm phát tăng cao (lên đến hơn 23% vào cuối năm
2008) do hệ quả từ sự nới lỏng cả chính sách tài khóa và tiền tệ trước đó, Chính phủ
đã đưa ra 8 nhóm giải pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện
điều hành chi ngân sách nhà nước (cả chi đầu tư và chi thường xuyên) theo hướng
thắt chặt, hạn chế tối đa việc bổ sung chi ngoài dự toán.
Một số giải pháp chính của chính sách tài khóa trong giai đoạn này là:
2.2.1.

Tăng thuế

Do đây vẫn là năm thứ hai thực hiện các cam kết trong WTO về cắt giảm hàng rào
thuế quan, nên ngay từ đầu năm 2007 chính phủ đã tiếp tục giảm thuế đối với
khoảng 1.700 mặt hàng thuộc 26 ngành hàng khác nhau, với mức giảm thuế từ 16%. Do đó để hạn chế nhập siêu, Chính phủ đã điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế
nhập khẩu bằng mức trần tối đa theo cam kết trong WTO của năm 2008 đối với các
hàng hoá tiêu dùng không khuyến khích nhập khẩu. Đồng thời, điều chỉnh giảm
thuế nhập khẩu đối với một số nhóm mặt hàng thiết thực phục vụ sản xuất để góp
phần bình ổn giá; điều chỉnh tăng thuế suất thuế xuất khẩu đối với hàng hoá là tài
nguyên thiên nhiên, khoáng sản; điều chỉnh tăng lệ phí trước bạ đối với ôtô con
nguyên chiếc dưới 10 chỗ ngồi.
Các biện pháp cắt giảm thuế nhập khẩu theo cam kết đã một mặt dẫn đến nhập siêu,
mặt khác hàng hóa trong nước phải cạnh tranh với hàng nhập khẩu trong điều kiện
lạm phát càng làm cho các doanh nghiệp lâm vào tình trạng khó khăn. Để đối phó
tình trạng này, chính phủ thực hiện biện pháp kéo dài, giãn thời hạn nộp thuế và
giảm thuế đối với các đơn vị sản xuất kinh doanh hoạt động chế biến hàng xuất
khẩu, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp vượt qua khó khăn do giá đầu vào tăng
cao, duy trì và phát triển sản xuất, xuất khẩu.
2.2.2.

Thắt chặt mạnh chi tiêu ngân sách

Đầu tiên là tiến hành rà soát, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án chưa thực sự cấp
bách để tập trung vốn cho các dự án cần thiết, các dự án có khả năng hoàn thành và
đưa vào sử dụng trong năm 2008 với tổng số vốn được luân chuyển khoảng 5.992 tỷ
đồng. Bên cạnh đó, rà soát, điều chỉnh giảm 25% kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn trái


21

phiếu chính phủ cho các công trình giao thông, thuỷ lợi và nâng cấp bệnh viện
tuyến huyện so với mức Quốc hội quyết định; riêng trái phiếu giáo dục điều chỉnh
giảm 5,6% so với mức Quốc hội quyết định. Chi thường xuyên cũng được thực hiện
tiết kiệm thêm 10%. Bội chi ngân sách cuối năm 2008 giảm xuống mức thấp nhất
kể từ năm 2001 với tỷ lệ bội chi trên GDP chỉ ở mức 4,58%. Tuy nhiên, tăng trưởng
kinh tế năm 2008 cũng đã sụt giảm xuống chỉ còn 5,66%/năm từ mức 7,13% năm
2007. Đây là điểm gãy sau giai đoạn tăng trưởng liên tục 2001-2007.
Mặc dù chính phủ cũng đã có một số biện pháp hỗ trợ cho doanh nghiệp như kéo
giãn hoặc cho nợ thuế nhưng so với giai đoạn nới lỏng 2001-2007, chính sách tài
khóa giai đoạn này đã ở nước ta bắt đầu thắt chặt đáng kể do lạm phát tăng mạnh.
2.3. Giai đoạn 2008-2009
Do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, tăng trưởng
kinh tế có xu hướng giảm dần, năm 2008 ở mức 5.66%, năm 2009 ở mức 5,40%.
Nhiều doanh nghiệp giảm sản xuất, đóng cửa hoặc tạm ngừng hoạt động. Thị
trường chứng khoán và thị trường bất động sản suy giảm trầm trọng. Thị trường
ngoại tệ rơi vào tình trạng căng thẳng. VND liên tục chịu sức ép giảm giá so với
đôla Mỹ, tâm lý găm giữ ngoại tệ tăng mạnh. Trước tình hình đó chính phủ đã điều
hành chính sách tài khóa nới lỏng nhằm ngăn chặn đà suy thoái:
2.3.1.

Triển khai các gói kích thích kinh tế

Quý 2/2009, trước tình hình tăng trưởng kinh tế quý 1/2009 chỉ đạt 3,1% so với
cùng kỳ năm trước dưới tác động của khủng hoảng tài chính toàn cầu, gói kích cầu
17.000 tỷ đồng và tiếp đó là gói 8 tỷ USD đã được triển khai nhằm chặn đà suy
thoái kinh tế như hỗ trợ lãi suất, ứng vốn kế hoạch năm 2010-2011 cho các chương
trình dự án, chuyển nguồn vốn đầu tư kế hoạch năm 2008 sang 2009, phát hành bổ
sung trái phiếu cho các công trình giao thông và phúc lợi xã hội, thực hiện miễn
giảm lãi. Kết quả, tăng trưởng kinh tế quý 4/2009 đã phục hồi ngay lập tức, đạt mức
8,1% so với cùng kỳ năm 2008, nhờ đó, tăng trưởng kinh tế cả năm 2009 được kéo
lên mức 5,4%. Cái giá phải trả cho chính sách nới lỏng tài khóa là bội chi ngân sách
tăng vọt là 6,9% GDP, đây là mức cao nhất trong nhiều thập kỷ gần đây.


22

2.3.2.

Chi thường xuyên tăng mạnh

Trong giai đoạn này, tăng trưởng kinh tế trong nước suy giảm đã kéo theo nguồn
thu ngân sách sụt giảm đáng kể. Tỷ lệ thu từ dầu thô trong tổng thu ngân sách cũng
sụt giảm nghiêm trọng. Năm 2009, tỷ lệ thu từ dầu thô trên GDP chỉ còn ở mức
3,4%, rất thấp so với mức trung bình 6,3% trong giai đoạn 2001-2007. Trong khi
đó, các nguồn chi ngân sách lại tăng mạnh, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên.
Tỷ lệ chi thường xuyên trên GDP cuối năm 2009 đã ở mức 16,77%; tăng 12% so
với trung bình giai đoạn 2001-2006. Tỷ trọng của chi thường xuyên tăng nhanh là
do các chương trình cải cách tiền lương trong các đơn vị hàng chính sự nghiệp
cũng như các chính sách mới về an sinh xã hội, chi trả lãi các khoản vay được đồng
loạt triển khai trong thời điểm này.
Bảng 2.1: Tỷ lệ các nguồn thu, chi NSNN trên GDP giai đoạn 2007-2009 (%/năm)

2007

2008

2009

26.30%

26.64%

25.14%

Thu nội địa

14.68%

14.86%

15.48%

Thu từ dầu thô

6.31%

5.54%

3.38%

Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu

4.83%

5.66%

5.84%

Thu viện trợ không hoàn lại

0.48%

0.58%

0.44%

30.54%

28.02%

31.02%

Chi thường xuyên

16.42%

15.62%

16.77%

Chi đầu tư phát triển

8.37%

7.39%

10.02%

Chi trả nợ, viện trợ

4.63%

3.61%

4.11%

Chi khác

1.12%

1.39%

0.12%

Thu ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước

Nguồn: Bộ Tài Chính
2.4. Giai đoạn 2010-2011
Với một lượng tiền lớn được bơm vào nền kinh tế từ các gói kích cầu trong năm
2009 kết hợp với chính sách tiền tệ nới lỏng, hậu quả tất yếu là lạm phát đã xảy ra

23

sau đó. Vì vậy giai đoạn 2010-2011, chính sách tài khóa được điều chỉnh theo
hướng thắt chặt hơn nhằm kiềm chế lạm phát.
2.4.1.

Giới hạn các nới lỏng về chính sách tài khóa trong giai đoạn trước

Từ ngày 01/01/2010, Chính phủ dừng thực hiện các chính sách miễn, giảm thuế và
dừng hỗ trợ lãi suất cho vay vốn lưu động ngắn hạn; chỉ giãn thời hạn nộp thuế một
quý đối với số thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh
nghiệp sản xuất, gia công dệt may, da, giầy. Đồng thời, điều chỉnh tăng thuế nhập
khẩu các mặt hàng không thiết yếu, hàng tiêu dùng không khuyến khích nhập khẩu,
trên cơ sở đó ban hành danh mục các mặt hàng này để làm cơ sở giám sát và thực
hiện các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tạo ra các hàng rào kỹ thuật.
2.4.2.

Thắt chặt chi tiêu ngân sách

Ngày 24/2/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 11/NQ- CP về những giải pháp
chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội.
Theo đó, chi ngân sách được rà soát, sắp xếp lại để điều chuyển khoảng 9.452 tỷ
đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ và xổ số kiến thiết để
tập trung vốn đẩy nhanh tiến độ các công trình, dự án quan trọng, cấp bách, hoàn
thành trong năm 2011. Trong nghị quyết này, Chính phủ yêu cầu không ứng trước
vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ năm 2012 cho các dự án, trừ các dự
án phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai cấp bách. Ngoài ra, chi thường xuyên
cũng được thực hiện tiết kiệm 10% nhằm tăng cường chi cho lĩnh vực an sinh xã

hội. Nhờ đó, bội chi ngân sách nhà nước đã được cắt giảm trong 2 năm liên tục,
xuống mức 4,4% GDP năm 2011.
2.5. Giai đoạn 2012-2018
Đây là giai đoạn kinh tế Việt Nam dần đi vào ổn định, tỷ lệ lạm phát trung bình
trong toàn giai đoạn chỉ ở mức 3,48%, thấp nhất trong các giai đoạn nghiên cứu.
Tốc độ tăng trưởng GDP cũng được duy trì ở mức trung bình 6,06%/năm.
Với một loạt các động thái thắt chặt cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ
trong năm 2010-2011, tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế cũng có dấu hiệu chậm
lại. Ngày 10/5/2012 Chính phủ ban hành Nghị quyết số 13 về một số giải pháp tháo
gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường.


24

2.5.1.

Giảm bớt nghĩa vụ thuế, tạo nguồn lực cho doanh nghiệp tái đầu tư mở
rộng sản xuất kinh doanh

Thuế thu nhập doanh nghiệp đã giảm mức thuế suất phổ thông từ mức 25% xuống
22% từ ngày 01/01/2014 và theo mức 20% từ ngày 01/01/2016, áp dụng mức thuế
suất 20% từ ngày 01/7/2013 đối với doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ; Thuế thu
nhập cá nhân đã nâng mức khởi điểm chịu thuế cho bản thân từ 4 triệu đồng/tháng
lên 9 triệu đồng/tháng, nâng mức chiết trừ gia cảnh cho người phụ thuộc từ mức 1,6
triệu đồng/tháng lên 3,6 triệu đồng/tháng; Thực hiện miễn giảm thuế sử dụng đất
nông nghiệp, miễn thu thuỷ lợi phí. Hướng chính sách nới lỏng này vẫn được tiếp
tục duy trì cho đến thời điểm 2017 thông qua nhiều biện pháp khác nhau.
Tăng cường kỷ luật tài khóa. Trong giai đoạn này, Bộ Tài chính tăng cường giám
sát việc thu chi nên đã khắc phục được tình trạng chi luôn vượt dự toán ở các giai
đoạn trước đó. Chi ngân sách nhà nước trung bình thấp hơn 2,07% so với dự toán

năm; thu ngân sách vượt 0,4% so với dự toán. Đồng thời, các nguồn thu bền vững
từ thu nội địa cũng ngày chiếm tỷ trọng cao hơn trong cơ cấu thu ngân sách nhà
nước (Hình 2.4). Tỷ lệ thu nội địa trên tổng thu tăng từ 52,3% (giai đoạn 20012005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006-2010) và 68% (giai đoạn 2011-2015). Riêng
trong năm 2016, tỷ lệ này đạt 79,8%. Mặc dù vậy tình trạng, tỷ lệ chi thường xuyên
cũng vẫn ngày càng chiếm tỷ trọng cao hơn trong suốt giai đoạn phân tích (Hình
2.5). Tỷ trọng của khoản chi tiêu này đã tăng từ 56,03% trong giai đoạn 2001-2005,
lên 62,5% trong giai đoạn 2011-2016. Trong khi đó, tỷ lệ chi đầu tư phát triển lại có
xu hướng giảm.
2.5.2.

Chính phủ vay nợ nhiều hơn để bù đắp cho nguồn thu thiếu hụt

Đây là một đặc điểm lưu ý trong điều hành chính sách tài khóa trong giai đoạn này.
Do các nguồn vốn vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) giảm và các khoản chi
tiêu chính phủ trong giai đoạn suy thoái khiến cho nợ công ngày càng tăng và cơ
cấu nợ cũng thay đổi theo hướng vay nợ trong nước nhiều hơn với kỳ hạn ngắn hơn.
Đến cuối năm 2017 tỷ lệ nợ công trên GDP đã tiệm cận mức tối đa 65%GDP mà
Quốc hội cho phép. Trên thực tế, nếu tính hết các khoản nợ của doanh nghiệp Nhà
nước (DNNN), tỷ lệ nợ công trên GDP có thể đạt mức 150%/GDP


25

Hình 2.4: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016

Nguồn: Bộ Tài Chính

Hình 2.5: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016

Nguồn: Bộ Tài Chính