Chiến lược phát triển đô thị công cụ hợp nhất phát triển ngành và quy hoạch đô thị nhằm phát triển đô thị bền vững

DIỄN ĐÀN

CHIẾN LƯC PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ

CÔNG CỤ HP NHẤT PHÁT TRIỂN NGÀNH VÀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ
NHẰM PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ BỀN VỮNG
NCS. KTS. LÊ KIu THANH
Trưởng phòng Quản lý KHKT - Viện Quy hoạch đô thò và nông thôn quốc gia

Sự cần thiết

Đổi mới phương pháp luận về quy hoạch và quản lý phát triển đô thò là điều kiện cần thiết để đô thò thích ứng trong điều
kiện thay đổi đòa kinh tế chính trò, biến đổi khí hậu, khả năng cạnh tranh đô thò và phi biên giới. Việc đổi mới thể chế quản lý
Nhà nước về quy hoạch và quản lý phát triển đô thò sẽ là yếu tố tạo ra động lực tăng trưởng mới cho đô thò. Do môi trường
kinh tế cạnh tranh và không chắc chắn, cần có những nguyên tắc để sử dụng nguồn nhân lực và tài chính một cách hiệu
quả nhất để đạt mục tiêu. Vì vậy, quy hoạch và quản lý phát triển đô thò cần đổi mới cách tiếp cận về phát triển không gian
và cung cấp hạ tầng, chất lượng sống của dân cư, tập trung hơn và ưu tiên tới những vấn đề chiến lược của đô thò như
phẩm chất tạo ra cạnh tranh đô thò, chất lượng sống đô thò, quỹ đất phát triển dự án tái cấu trúc đô thò, dự án đổi mới đô
thò, xây dựng và nâng cao năng lực hạ tầng theo hướng hiện đại, thay vì đưa ra một kòch bản phát triển ‘lý tưởng’ và thiếu
sự tham gia của các bên.
Viện Quy hoạch đô thò và nông thôn quốc gia (VIUP) đã chủ trì nhiều đònh hướng, chiến lược, đề tài nghiên cứu đổi mới
về quy hoạch và quản lý phát triển đô thò từ những năm 1960 tới nay. Năm 2018, VIUP được Bộ Xây dựng giao nhiệm vụ
xây dựng Đề án Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thò và đang trong quá trình nghiên cứu, đề
xuất nhiều giải pháp về công cụ quy hoạch và quản lý phát triển đô thò, trong đó công cụ chiến lược phát triển đô thò. Đây
là một chủ đề nghiên cứu được nhiều sự quan tâm trong xã hội. Qua quá trình nghiên cứu, từ những kinh nghiệm trong
nước và quốc tế, tác giả sẽ đề xuất công cụ chiến lược phát triển đô thò, nhằm hợp nhất phát triển ngành và quy hoạch đô
thò để phát triển đô thò bền vững.
Các thành phố có vai trò và vò thế, điều kiện KT-XH, môi trường, lòch sử, lợi thế và thách thức khác nhau, cho nên không
thể có một công thức phổ quát chung, mà mỗi nơi cần có phương thức riêng. Đó chính là chiến lược phát triển riêng theo
đặc thù của mình, hay nói ngắn gọn là chiến lược phát triển đô thò. Chiến lược phát triển đô thò cần giải quyết 3 vấn đề sau:
n Là công cụ để đổi mới về mô hình đô thò: Đô thò trung tâm kinh tế là động lực phát triển, tạo ra của cải, vật chất, việc làm,

thu nhập và cũng là nơi tạo ra nhiều rác thải, chất ô nhiễm, tiêu hao năng lượng, tài nguyên đất đai nhiều nhất. Do đó,
mục tiêu phát triển đô thò bền vững: tăng tính cạnh tranh đô thò, kinh tế đòa phương, giảm nghèo, giảm thiểu sử dụng tài
nguyên không tái tạo, sử dụng bền vững tài nguyên sạch, duy trì khả năng ngưỡng dung nạp chất thải cấp đòa phương và
toàn cầu sẽ giúp cho quốc gia đạt được cả 3 mục tiêu PTBV là phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội.

22

SË 93 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Là công cụ để đổi mới về quy hoạch đô thò dựa trên quan điểm
PTBV hướng tới chất lượng tăng trưởng: ngưỡng phát triển (tự nhiên,
xã hội, kinh tế), ranh giới tăng trưởng, không gian đô thò tích hợp với
giao thông minh, giao thông công cộng, đô thò nén, đô thò sinh thái, đô
thò phát thải thấp, hạ tầng xanh, khai thác lợi thế ngân hàng dữ liệu và
công nghệ thông tin trong cung cấp, khai thác và vận hành các hoạt
động liên quan tới quy hoạch và quản lý phát triển đô thò...

n

n Là

công cụ để đổi mới về quản lý phát triển đô thò: Tích hợp chính
sách tài chính đô thò công trong quản lý phát triển đô thò, tăng trưởng
thông minh và TOD; Tích hợp sử dụng đất với giao thông; Quy hoạch
chiến lược và hạ tầng khung; Tích hợp quy hoạch vật thể và quy
hoạch phát triển; Quy hoạch không gian chiến lược, liên kết chiến
lược phát triển đô thò với dự án siêu đô thò, siêu hạ tầng...

Mục tiêu

n Nhất thể hệ thống quy hoạch đô thò gồm quy trình, nội dung và sản

phẩm các quy hoạch theo chiều ngang (QHXD, QH môi trường, QH
đất đai, QH KT-XH, QH phi vật thể) và theo chiều dọc của hệ thống
quy hoạch quốc gia, cấp vùng, cấp tỉnh [1].

n Thiết

kế thống nhất 1 quy trình về tổ chức lập quy hoạch, thúc đẩy
các diễn đàn, trao đổi, thương thảo bao gồm nhiều lónh vực, nhóm
lợi ích và các sáng kiến đòa phương nhằm đảm bảo các quyết đònh
mang tính tích hợp, có sự tham gia, cam kết của các bên, kết nối lợi
ích đơn ngành với một tầm nhìn chung, với chính sách cấp quốc gia,
cấp vùng cũng như đối với đô thò [3,5].

n Xác

đònh quy trình, nội dung của phương pháp tiếp cận hệ thống
từ xác đònh vấn đề, thách thức, tầm nhìn, chiến lược đến các chỉ tiêu
đánh giá và dự án cam kết thực hiện, nhằm xác đònh thứ tự ưu tiên
với mục tiêu đa ngành, được xác đònh theo các chủ đề quan trọng
của chiến lược phát triển, góp phần đạt được tầm nhìn và mục tiêu
phát triển trong tương lai. Các dự án và hành động ‘sáng kiến’ được
xác đònh đảm bảo có thể thực hiện theo thể chế hiện hành mà không
dẫn tới xung đột về pháp lý và tổ chức, nhằm huy động các nguồn
lực trong và ngoài nước, bao gồm các quỹ ‘chương trình mục tiêu’
của đòa phương…

Cơ chế giám sát và đánh giá thực hiện quy hoạch, quản lý phát
triển đô thò.

n

n Tích hợp cơ sở dữ liệu lập quy hoạch và quản lý phát triển đô thò [1].

Phương pháp

Nếu coi đô thò là một [phân vò sinh thái đô thò] [6] trong hệ thống phân
vò sinh thái đô thò Quốc gia, Vùng và Tỉnh, theo phương ngang của
lãnh thổ đô thò thì chiến lược phát triển đô thò là một công cụ nhằm
xác đònh [ngưỡng phát triển] [6] dựa trên khả năng dung nạp của các
yếu tố sinh thái tự nhiên (ĐKTN, tài nguyên, đa dạng sinh học, thảm
thực vật...) để đáp ứng, duy trì, phát triển và cân bằng các chức năng
sinh thái xã hội bao gồm không gian sản xuất, sinh hoạt và nghỉ
ngơi, hệ thống HTKT, HTXH...
Phương pháp tiếp cận theo hệ thống quản lý hành chính [11],
chuyên ngành kỹ thuật của [công tác tổ chức lập quy hoạch] đã tách
biệt giữa công tác quy hoạch không gian với quy hoạch sử dụng
đất, với quy hoạch phi vật thể như kinh tế, văn hóa, du lòch, giữa
quy hoạch khai thác phát triển và quy hoạch bảo tồn tài nguyên, di
sản, giữa quy hoạch đònh hướng với quản lý đô thò, giữa quản lý nhà
nước với thò trường, tạo ra sự chồng chéo, đôi khi là mâu thuẫn trong
đònh hướng và chính sách phát triển đô thò, hạn chế nguồn lực trong
quản lý phát triển đô thò với các dự án phát triển phân tán, thiếu HT
thiết yếu, làm suy yếu và biến đổi chức năng hệ sinh thái như thoát
nước theo lưu vực thủy văn... Do đó, phương pháp đề xuất là thiết kế
thống nhất 1 quy trình về tổ chức lập quy hoạch, đảm bảo các quyết
đònh mang tính tích hợp, có sự tham gia, cam kết của các bên, kết

nối lợi ích chuyên ngành với một tầm nhìn chung dựa trên 3 trụ cột
kinh tế-xã hội-môi trường, theo cả chiều dọc từ chính sách cấp quốc
gia, cấp vùng và đối với đô thò.
Phương pháp tiếp cận hệ thống, đầu vào và sản phẩm đầu ra đối với
các chiến lược phát triển đô thò. Cơ chế giám sát và đánh giá công tác
tổ chức lập quy hoạch: phụ thuộc cơ cấu tổ chức, cấu trúc hệ thống
quy hoạch đô thò, cơ chế đầu tư tài chính cho phát triển đô thò (phân
cấp, phân bổ như thế nào).

Chiến lược phát triển đô thò

Chiến lược nhằm đổi mới mô hình phát triển đô thò theo hướng đô thò
phát triển bền vững, tăng trưởng xanh, thông minh và thích ứng biến
đổi khí hậu:
n Về tăng trưởng kinh tế bền vững: Chiến lược nhằm tạo ra một bộ
khung thuận lợi cho các cơ hội kinh tế mới, các cơ hội về đất đai và
thò trường bất động sản, cũng như là công cụ giám sát, thực hiện
cung cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội chuẩn mực. Quy
hoạch đô thò tạo ra một cơ chế ra quyết đònh đảm bảo tăng trưởng
kinh tế bền vững, phát triển xã hội, môi trường bền vững, thúc đẩy

SË 93 . 2018

23


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

tính kết nối giữa các vùng lãnh thổ. Chiến lược cho cấu trúc không
gian đô thò là mối tổng hòa của ba thành tố: (i) mối quan hệ chặt chẽ

giữa cấu trúc đô thò và hiệu quả sử dụng năng lượng; (ii) mối quan
hệ chặt chẽ giữa sự hấp dẫn của thành phố (giải trí) và hiệu quả kinh
tế (một thành phố không hấp dẫn thì hiếm khi tạo ra các hoạt động
kinh tế có giá trò cao); và (iii) tầm quan trọng của đất đai (tính sẵn
có, vò trí, tính sở hữu). Việc tiếp cận đất phải được mở rộng cho tất
cả các đối tượng, từ các nhà đầu tư phát triển chính thức, quy mô lớn
cho đến những công trình riêng lẻ, các đối tượng dân nhập cư. Nếu
so sánh với việc giảm đói nghèo thì giải quyết hiệu quả vấn đề nhà
ở, giao thông và sinh kế cho người dân nhập cư là dễ hơn nhiều. Cơ
sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội: Đánh giá cơ sở hạ tầng và lập
kế hoạch đầu tư là hai việc phức tạp và đòi hỏi sự cẩn trọng, cần có
những sự đánh đổi (và có thể có sự hợp lực) giữa các mục tiêu bình
đẳng (cung cấp dòch vụ cơ bản cho tất cả các thành viên của xã hội
đô thò ở mức giá phải chăng) và mục tiêu kinh tế. Điều này có thể
được điều tiết thông qua những tuyến đường cao tốc, bến cảng, sân
bay... Quy hoạch không gian và quy hoạch sử dụng đất sẽ là xương
sống cho việc thực hiện các chiến lược phát triển đô thò.
Về phát triển xã hội: Chiến lược hướng tới thống nhất một bộ tiêu
chuẩn về điều kiện sống và làm việc cho tất cả các thành phần xã
hội hiện tại và trong tương lai, đảm bảo thúc đẩy cơ hội, lợi ích từ phát
triển đô thò một cách công bằng, do đó sẽ tạo ra tính hòa nhập và
gắn kết xã hội. Quy hoạch đô thò phải tạo ra một khoản đầu tư cần
thiết trong tương lai bao gồm việc tôn trọng, bảo tồn các di sản, và đa
dạng văn hóa, cũng như thừa nhận nhu cầu đa dạng của các nhóm
đối tượng khác nhau. Đó là mục tiêu nhằm cải thiện chất lượng sống
và thành công cho tiến trình toàn cầu hóa, hội nhập. Chất lượng cung
cấp dòch vụ đô thò. Các dòch vụ đô thò bao gồm giáo dục, chăm sóc
sức khỏe, môi trường không gian sinh hoạt và nơi dân cư sinh sống.
Chất lượng phản ánh vào mức độ tập trung bao phủ (đòa lý), khả năng
tiếp cận (vò trí, khoảng cách), khả năng chi trả (giá) và lợi ích so với

chi phí (thông thường, sẽ có sự trao đổi để cân bằng tùy thuộc vào
tình trạng kinh tế - xã hội của các vùng lân cận).

thò thích ứng với vấn đề về thiên tai, biến đổi khí hậu, giảm thiểu thiệt
hại, tăng cường khả năng thích ứng, tạo ra công cụ cải thiện công
tác quản lý các nguy cơ từ tai biến thiên nhiên và môi trường. Chiến
lược bền vững về môi trường, hiệu quả sử dụng năng lượng của
thành phố: vấn đề môi trường và năng lượng theo hai cách: (i) như
“một phần thêm vào” chiến lược tổng thể trong đó kinh tế và không
gian là mối quan tâm chính; và (ii) như là một chủ đề cho việc xây
dựng cơ sở hạ tầng môi trường thông thường. Khi chi phí dành cho
năng lượng tăng, các nguồn nước ngọt bò tổn thương, đô thò lan rộng,
các chi phí liên quan đến lưu thông và tần suất thiên tai tăng lên ở
nhiều thành phố, môi trường và năng lượng. Xây dựng các dòch vụ
cơ sở hạ tầng, chẳng hạn như hệ thống cống hay mạng lưới trung
chuyển, là một nhiệm vụ quan trọng đối với các thành phố. Chi phí
năng lượng ảnh hưởng đến hầu hết các sản phẩm và dòch vụ tại một
thành phố, cũng như ảnh hưởng đến mức sống của các hộ gia đình,
đặc biệt là người nghèo. Một CDS hiệu quả nên đưa ra được những
kiến nghò để khuyến khích việc sử dụng năng lượng hiệu quả trong
các quá trình công nghiệp, xây dựng và sử dụng (các tòa nhà xanh),
tiêu dùng gia đình và các hình thái sử dụng khác ở đô thò.

n

Về bảo vệ môi trường: Chiến lược đa mục tiêu tạo ra 1 bộ khung
không gian gồm tài nguyên thiên nhiên, đất đai, hệ sinh thái tự
nhiên, hệ sinh thái xã hội (đô thò, khu dân cư, cộng đồng dân cư…)
để bảo vệ và phát huy giá trò môi trường tự nhiên, văn hóa - xã hội.
Quy hoạch đô thò tạo ra 1 bộ khung không gian đảm bảo xã hội đô

n

24

SË 93 . 2018

tài liệu tham khảo:
1. Đề án đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thò VIUP - Bộ
Xây dựng, 2018.
2. Đề tài đối mới toàn diện phương pháp lập quy hoạch đô thò tại Việt Nam.
3. NCS. Lê Kiều Thanh (Trưởng nhóm CDS Hạ Long) Chiến lược phát triển cho đô thò
vừa và trung bình (tại Hạ Long và Cần Thơ), VIUP-Bộ Xây dựng và Ngân hàng Thế giới,
2007.
4. ThS.KTS. Lê Kiều Thanh (Chuyên gia về chiến lược phát triển không gian) Chiến lược
Phát triển thành phố có sự tham gia của cộng đồng tại 7 thành phố của Việt Nam.
5. ThS.KTS. Lê Kiều Thanh, chủ nhiệm nghiên cứu Hỗ trợ quá trình và thúc đẩy thể chế
hóa CLPTTP ở cấp Quốc gia, VIUP-UN Habitat 2016.
6. GS.TS.KTS. Lê Hồng Kế, 1990.Những vấn đề cấp bách về hệ sinh thái đô thò - nông
thôn, bảo vệ môi trường sống trong quá trình đô thò hóa Việt Nam.
7. VIUP 2012-JICA. Xây dựng năng lực lập quy hoạch và quản lý đô thò.
8. PGS.TS. Trần Trọng Hanh, Nghiên cứu đề xuất cơ chế phối hợp lồng ghép, hài hòa
hóa quy hoạch đô thò và các quy hoạch ngành.
9. VIUP-JICA-UBND thành phố Hải Dương. Dự án thí điểm áp dụng phương pháp lập
quy hoạch tổng thể mới tại thành phố Hải Dương, 2012.
10. VIUP-2018, Điều chỉnh đònh hướng QHTT hệ thống đô thò Việt Nam có tính đến yếu
tố biến đổi khí hậu đến 2035.
11. ADB-Chiến lược phát triển đô thò Việt Nam.