Tổng quan về mô hình quy hoạch đô thị vệ tinh

TS.KTS. NguyễN TruNg DũNg

Giám đốc TT Thông tin, Đào tạo & HTQT
Mô hình quy hoạch đô thò vệ tinh (ĐTVT)
đã có bề dày lòch sử hơn một thế kỷ và
được áp dụng tại rất nhiều các vùng đô thò
lớn trên thế giới. Tại mỗi quốc gia, việc áp
dụng mô hình quy hoạch này lại có những
sáng tạo riêng phù hợp với bối cảnh phát
triển đô thò mỗi nước nhưng tựu chung lại
đều cho thấy sức sống mạnh mẽ của mô
hình này. Đặc biệt, trong bối cảnh đô thò
hóa đang diễn ra mạnh mẽ ở các nước
đang phát triển thì mô hình này nếu được
áp dụng đúng vẫn là câu trả lời hiệu quả
trong vấn đề quy hoạch và quản lý phát
triển các vùng đô thò lớn với xu thế đang
ngày càng gia tăng về số lượng và quy mô.

Phát triển ĐTVT trên thế giới

Mô hình ĐTVT đầu tiên tại London-Vương
quốc Anh
Sau khi chiến tranh thế giới thứ nhất kết
thúc, nhu cầu nhà ở tại Anh trở nên hết
sức nóng bỏng. Sức ép lớn giải quyết nhu
cầu đó khiến Chính phủ liên hiệp tại Anh
lúc bấy giờ cho ra đời Đạo luật về nhà ở
năm 1919. Đạo luật này được xem là tạo
ra cơ hội để biến mô hình lý thuyết về
thành phố vườn thành thực tế. Tuy nhiên,

nó đã không tạo ra một thành phố nào,
thay vào đó Chính phủ chỉ mong muốn tạo
ra một cách nhanh nhất số lượng nhà ở
có thể. Những khu nhà ở được xây dựng

KHÁI NIM

Tại nước ta, xu thế hình thành các vùng
đô thò lớn cũng đang đònh hình rõ ràng,
minh chứng qua sự lớn mạnh không ngừng
của các vùng đô thò lớn truyền thống như
thành phố Hà Nội, TP.HCM rồi mở rộng
trên phạm vi liên tỉnh như Vùng thủ đô hay
xu hướng hình thành các vùng đô thò cấp
tỉnh mới như: Bắc Ninh, Thừa Thiên-Huế…
Xu thế này một lần nữa lại đặt ra bài toán
áp dụng mô hình quy hoạch đô thò vệ tinh
tại Việt Nam mà thành phố Hà Nội là đòa
phương đi đầu. Tuy nhiên, sau 8 năm triển
khai QHCXD thủ đô, việc hình thành các
ĐTVT theo đònh hướng vẫn tỏ ra lúng túng
và chưa có nhiều kết quả cụ thể; việc áp
dụng mô hình này cũng đặt ra nhiều vấn đề
phát sinh mà chưa có bài toán giải quyết
cụ thể, đặc biệt là về đầu tư phát triển hạ
tầng kết nối, quản lý xây dựng tại khu vực
vành đai xanh, xác đònh mô hình quản lý
phát triển đặc biệt là mô hình quản lý hành
chính đối với các đô thò vệ tinh.

TÊng quan

V mÔ hÌnh QUY hOCh
ĐÔ ThỊ Vệ Tinh
SË 95+96 . 2018

7


phân tán và không có kế hoạch tại các
đòa phương.
Sau thành công của dự án thành phố
Letchworth, thành phố vườn đầu tiên tại
Anh, Hiệp hội Quy hoạch thành phố vườn
tại Anh đã có nhiều nỗ lực để đưa mô hình
thành phố vườn vào trong Luật nhà ở, tuy
nhiên những cố gắng này đã không đem
lại kết quả.
Cùng với sự quyết tâm của Mr. Ebenezer
Howard, một công ty có tên gọi “Công ty
trách nhiệm hữu hạn Thành phố vườn thứ

2” đã được thành lập mà không cần đến sự
hỗ trợ của Chính phủ. Công ty này đã mua
lại 1458ha đất trang trại tại Hertfordshire
và 230 mẫu Anh của chủ đất Desborough
và 689ha từ chủ đất Salisbury để tiến hành
xây dựng thành phố vườn thứ 2 với tên gọi
Welwyn theo mô hình một thành phố vệ
tinh cách London 21 dặm (tương đương

khoảng 32km). Thành phố này được tạo
ra trên sự kết hợp giữa chức năng nhà ở
và công nghiệp, với dân số 40.000-50.000
người. Sở hữu về bất động sản của toàn
thành phố thuộc về Công ty trách nhiệm
hữu hạn Thành phố vườn thứ 2. Mục đích
là tạo dựng ra một thành phố khép kín, tiện
nghi và tương đối độc lập với London, việc
gìn giữ vẻ đẹp thiên nhiên và tạo ra sự hài
hòa giữa kiến trúc nhà ở và môi trường là
yếu tố được chú trọng nhất. Mật độ xây
dựng được giới hạn cho 20 ngôi nhà trên
một mẫu Anh. Sau 5 năm xây dựng, dân
số của thành phố Welwyn đã là 2584 người
(năm 1924).
❑ Mô hình quy hoạch thành phố vệ tinh đầu

tiên tại Anh nhằm đáp ứng các yêu cầu
phát triển mới của đô thò trong thời đại bùng
nổ công nghiệp. Mô hình ĐTVT có nguồn
gốc bắt nguồn từ “Đô thò vườn” nhằm đáp
ứng nhu cầu của người dân được hưởng

Hình 1: Quy hoạch Thành phố vườn WelwynThành phố vệ tinh đầu tiên của London
(Nguồn: C.B Purdom, The Building
of Satellite towns)

8

SË 95+96 . 2018

Hình 2: Quy hoạch các khu nhà ở tại thành phố
vệ tinh Welwyn
(Nguồn: C.B Purdom, The Building
of Satellitetowns)

thụ một môi trường đô thò, không gian sống
mới có chất lượng cao hơn so với những gì
các đô thò lòch sử không còn đáp ứng được.
❑ Các nghiên cứu mô hình lý thuyết về mô
hình quy hoạch ĐTVT đóng vai trò tiền đề
cho sự ra đời của các ĐTVT sau này.

Vai trò quyết đònh của các tổ chức và
công ty tư nhân trong đầu tư xây dựng
ĐTVT đầu tiên.

❑

Quy hoạch và quản lý các ĐTVT tại Cộng
hòa Pháp
Chính sách phát triển các thành phố mới
“ville nouvelle” ra đời tại Cộng hòa Pháp từ
những năm 1960 và vẫn đang được triển
khai cho tới nay. Mục tiêu của chính sách
này là cho ra đời 9 thành phố mới trên toàn
nước Pháp, nhằm giảm tải cho các vùng
đô thò lớn mà chủ yếu là cho vùng Ile-deFrance (5/9 thành phố).
Mô hình thành phố mới tại Pháp có thể coi
là một phiên bản của thành phố vệ tinh.

Mô hình thành phố mới áp dụng chủ yếu
tại vùng Ille de France là giải pháp nhằm
chống lại việc mở rộng không giới hạn và
hỗn loạn của các khu vực ngoại ô xung
quanh thành phố Paris và là giải pháp khắc
phục cho những nhược điểm về quy hoạch
của các khu nhà ở xã hội được xây dựng ồ
ạt theo quy mô lớn (grand ensemble) được
phát triển tràn lan tại vùng ngoại ô.
Để có thể triển khai được các thành phố
mới này, Chính phủ đã cho áp dụng các
công cụ pháp lý mới. Toàn bộ chương
trình quy hoạch xây dựng các thành phố
này được đặt trong khuôn khổ chính sách
có tên gọi “Các dự án lợi ích quốc gia”
(Opérations d’intérêt nationals-OIN) cho
phép Chính phủ có toàn quyền trong lónh
vực quy hoạch liên quan đến các thành
phố mới. Ở cấp độ đòa phương, thành lập
tại mỗi thành phố mới một “Cơ quan quy
hoạch công cộng” (Establissement Public
d’Aménagement-EPA) chòu trách nhiệm
toàn bộ công việc quy hoạch và xây dựng.
EPA áp dụng các công cụ quy hoạch sẵn
có như ZAD (khu quy hoạch phối hợp);
ZUP (Khu quy hoạch ưu tiên), ZAC (Khu
quy hoạch có tham vấn) để tiến hành
quản lý toàn bộ các biến động về đô thò
và quy hoạch tại các khu vực thành phố
mới tương lai.

K h ∏ i

Chính sách phát triển các thành phố mới
ra đời thể hiện quyết tâm của Chính phủ
Pháp nhằm giải quyết tình trạng phát triển
mất cân bằng giữa Paris và các tỉnh khác
cũng như hạn chế việc mở rộng đô thò lan
tỏa theo dạng “vệt dầu loang” tại các đại đô
thò như: Paris, Marseille, Lyon, Lille.
■5

thành phố mới được quy hoạch và xây
dựng tại ngoại vi Paris bao gồm:
❑ Cergy Pointoise nằm phía Tây
❑ Marne-la-Vallée nằm phía Đông
❑ Evry và Sénart nằm phía Đông Nam
❑ Saint-Quetin-en-Yvelines phía Tây Nam
■ 04 thành phố mới được quy hoạch tại các

tỉnh bao gồm:
❑ Villeneuve d’ascq nằm phía Đông thành
phố Lille
❑ L’Isle d’Abeau nằm phía Đông thành phố
Lyon
❑ Val-de-Reuil nằm giữa Paris và Rouen
❑ Rives de l’Etang de Berre gần thành phố
Marseille
Sơ đồ Quy hoạch và đô thò hóa vùng Paris

(SDAURP) phê duyệt năm 1965 đã xác
đònh 8 thành phố mới được quy hoạch
xung quanh Paris với khoảng cách từ 15
đến 50km. Con số cuối cùng được rút
xuống còn 5 thành phố: Marne la Vallée,
Cergy-Pontoise, Saint Quentin en Yveline,

n i ÷ m

Sesnar, Evry. Các thành phố mới này có
nhiệm vụ tạo ra các trung tâm đô thò mới
thu hút việc làm và cư dân đến từ các khu
vực ngoại thành xung quanh và có liên
hệ khăng khít với thành phố Paris nhờ hệ
thống giao thông cơ giới.
Thành phố vệ tinh Évry: Thành phố vệ tinh
đầu tiên của Paris được nghiên cứu quy
hoạch vào năm 1967. Ngày 12/4/1968, một
Cơ quan quy hoạch công với tên viết tắt
là “EPEVRY” được thành lập để tiến hành
công tác quy hoạch và phát triển Évry.
Phạm vi lập quy hoạch thành phố Évry bao
gồm các xã Bondoufle, Courcouronnes,
Évry, và một phần của Ris-Orangis.
Năm 1983, Nghiệp đoàn cộng đồng đô
thò mới (SAN) được thành lập bao gồm
các xã Bondoufle, Courcouronnes, Évry
và Lisses. Năm 2000, EPEVRY giải thể
và SAN trở thành Cộng đồng đô thò Evry
Centre Essone ngày nay.

Thành phố vệ tinh Cergy-Pontoise: Được
quy hoạch vào năm 1969. Cơ quan quy
hoạch công chòu trách nhiệm tổ chức
quy hoạch và xây dựng Cergy-Pontoise
(EPACERGY) được thành lập vào ngày
16/4/1969. Phạm vi quy hoạch của CergyPontoise bao gồm 15 xã của Tỉnh Vald’Oise et des Yvelines, sau đó giảm xuống
còn 11 xã vào năm 1984. Không gian đô

Hình 3: Quy hoạch 05 thành phố vệ tinh của Paris
Nguồn: Quy hoạch thủ đô Paris đến 2020

Hình 4: Thành phố vệ tinh Cergy-Pontoise
cách nội đô Paris 40 phút di chuyển bằng
phương tiện công cộng

thò của Cergy-Pontoise được tổ chức
xung quanh tòa nhà trụ sở mới của Tỉnh
Cergy-Pontoise và một trục trung tâm
đô thò chính. Ngày 31/12/2002, CergyPontoise rời khỏi Chương trình phát triển
các thành phố mới và trở thành một cộng
đồng đô thò.
Thành phố Saint-Quentin-en-Yvelines:
Ngày 21/9/1970, Cơ quan quy hoạch
phát triển Saint-Quentin-en-Yvelines
(EPASQY) được thành lập. Phạm vi
quy hoạch thành phố Saint-Quentin-enYvelines bao gồm 11 xã sau đó giảm xuống
7 xã năm 1984 bao gồm: Saint-Quentinen-Yvelines: Élancourt, Guyancourt, La
Verrière, Magny-les-Hameaux, Montignyle-Bretonneux,
Trappes,
Voisins-leBretonneux. Đến 2002, quy hoạch SaintQuentin-en-Yvelines được coi như hoàn

thành, EPASQY giải thể ngày 31/12/2002
và Nghiệp đoàn cộng đồng đô thò SaintQuentin-en-Yvelines trở thành Cộng đồng
đô thò vào năm 2003.
Thành phố Marne-la-Vallée: Cơ quan quy
hoạch Marne-la-Vallée (EPAMARNE)
được thành lập ngày 17/8/1972. Marne-laVallée là thành phố vệ tinh có quy mô lớn
nhất của Paris. Phạm vi quy hoạch thành
phố là 15.000ha trải trên đòa bàn 26 xã và
03 tỉnh (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne
et Seine-et-Marne).

SË 95+96 . 2018

9


dòch vụ công cộng hoàn chỉnh và có khả
năng tạo ra việc làm. Các chức năng quan
trọng là động lực cho phát triển ĐTVT bao
gồm: Thương mại, công nghiệp, đào tạo
đại học, nghiên cứu công nghệ cao, giải trí.

Hình 5: Sơ đồ vò trí thành phố Marne-la-Vallée và nội đô Paris

Liên minh phát triển thành phố (SCA) được
thành lập vào năm 1973 sau trở thành
Nghiệp đoàn Cộng đồng đô thò năm 1983
và Cộng đồng đô thò năm 2003.
Năm 1987, với sự xuất hiện của dự án
Disney Land, một cơ quan Quy hoạch mới

ra đời gọi tắt là EPAFRANCE. Quá trình
quy hoạch và xây dựng của Marne-laVallée vẫn còn đang tiếp diễn.

các thành phố mới của Paris đã đóng vai
trò là những cực đô thò quan trọng của
khu vực ngoại ô hay như thành phố mới
Villeneuve d’Ascp trở thành một trung tâm
đô thò quan trọng của thành phố Lille nhờ
vào sự hình thành một khu trung tâm đại
học và nghiên cứu, công nghệ lớn.

Thành phố Sénart: Thành phố vệ tinh
được quy hoạch cuối cùng của Paris trên
đòa bàn của 18 xã của Essonne và Seineet-Marne. Cơ quan quy hoạch phát triển
Sénart (EPASENART) được thành lập
ngày 15/10/1973. Mục tiêu của dự án là
hình thành một trung tâm đô thò đa cực
nhằm hạn chế quá trình lan tỏa quần thể
đô thò Évry. Năm 1983, 8 xã rời khỏi dự án
Sénart, mục tiêu của dự án buộc phải giới
hạn bởi việc hình thành ra một trung tâm
đô thò mới gọi là Carré Senart.

Một số thành phố mới chỉ trở thành các
khu vực ngoại ô của các thành phố lớn như
trường hợp của L’Isle d’Abeau do khoảng
cách quá xa thành phố Lyon hay không
được ra đời như Le Vaudreuil và Rives de
l’Etang de Berre. Thành phố mới Rives
de l’Etang de Berre hiện nay chỉ là sự đặt

cạnh nhau của 3 điểm đô thò nhỏ, rất khác
biệt về mặt quy hoạch đô thò và thiếu một
trung tâm chính. Những chức năng đô thò
chính tập trung hết tại thành phố Marseille
và Aix-en-Provence, trong khi Rives de
l’Etang de Berre lại không có sự kết nối
không gian đô thò liên tục với các thành
phố đó.

Sau 50 năm hình thành và phát triển, phần
lớn các thành phố này đã không còn giữ
được thể chế mong muốn ban đầu là đô thò
độc lập mà trở thành các Cộng đồng đô thò
(Communauté urbaine). Điều đó đánh dấu
sự chuyển đổi thẩm quyền trực tiếp của
Chính phủ đối với các thành phố mới về
cho chính quyền đòa phương. Tuy nhiên, 3
trong số 9 thành phố đó vẫn giữ được tính
chất ban đầu.

Tổng kết lại thì các thành phố mới được
hình thành cho đến nay đã trở thành các
cực đô thò quan trọng của các đô thò lớn
như Paris, Lille, đáp ứng được mục tiêu quy
hoạch ban đầu.
❑ Các thành phố vệ tinh của Paris đã đáp
ứng được yêu cầu đặt ra trong việc góp
phần kiểm soát sự mở rộng không gian
đô thò cho thành phố Paris cũng như toàn
vùng Ile-de-France

Sự tăng trưởng dân số của các thành phố
vệ tinh tại Pháp chậm hơn theo dự kiến quy
hoạch. 5 thành phố vệ tinh đã xây dựng có
mức tăng dân số lớn trong khoảng từ năm
1970 đến 1990.
Với các chức năng hoạt động đa dạng về
thương mại, giải trí, giáo dục, công nghiệp,

10

SË 95+96 . 2018

Việc phát triển các ĐTVT phải dựa trên
việc phát triển một mạng lưới giao thông
công cộng tốc độ nhanh (Metro, đường sắt
đô thò, bus nhanh...) đòi hỏi phải đầu tư ban
đầu lớn.

❑

Các thành phố vệ tinh phát triển thành
công là những đô thò có mạng hệ thống

❑

+ Khoảng cách đến đô thò trung tâm và quy
mô dân số hợp lý cũng là điều kiện quan
trọng cho việc hình thành và phát triển bền
vững của ĐTVT. Khoảng cách tối ưu của

một ĐTVT với đô thò trung tâm (ĐTTT) là
từ 30-40km (30-40 phút di chuyển phương
tiện công cộng). Nếu khoảng cách ngắn
hơn, các ĐTVT sẽ có nguy cơ bò bành
trướng bởi sự mở rộng không gian của đô
thò trung tâm dẫn tới việc cả chùm ĐTVT sẽ
biến thành một đại đô thò. Các ĐTVT không
được hình thành do khoảng cách quá xa,
thiếu kết nối về mặt đô thò với các đô thò
trung tâm như các trường hợp: Rives de
l’Etang de Berre (quy hoạch là vệ tinh của
thành phố Marseille), L’Isle d’Abeau (quy
hoạch là vệ tinh của thành phố Lyon). Để
đảm bảo duy trì khoảng cách tối ưu trên thì
cần kiểm soát được quá trình mở rộng của
đô thò trung tâm và ĐTVT, trong đó việc
kiểm soát và duy trì hành lang xanh cách ly
có tính chất sống còn.
Mô hình quản lý ĐTVT của Paris theo
các mô hình đơn vò hành chính độc lập
là một thành phố (ville) tương đương cấp
xã hoặc gồm nhiều xã liên kết lại dưới
dạng một Cộng đồng đô thò (communauté
urbaine). Mô hình Cộng đồng đô thò là một
cơ chế đặc thù trong quản lý phát triển đô
thò tại Pháp cho phép liên kết nhiều đơn
vò đô thò từ nhỏ đến lớn vì một mục đích
chung là quy hoạch và phát triển đô thò,
kinh tế.

❑

Một số đúc kết cho công tác
quy hoạch và quản lý phát triển
ĐTVT

Xây dựng thể chế cho phát triển ĐTVT: Từ
các kinh nghiệm thành công phát triển các
thành phố vệ tinh đầu tiên tại Vương quốc
Anh và Cộng hòa Pháp cho thấy vai trò
quan trọng về hoạch đònh chính sách của
nhà nước. Việc quy hoạch phát triển các
ĐTVT không chỉ bó hẹp trong trách nhiệm
của chính quyền thành phố (hoặc Vùng)
mà được xem như các dự án lợi ích quốc
gia từ đó tạo ra điều kiện cho tập trung các
nguồn lực phát triển.


K h ∏ i

Lộ trình thực hiện: Quá trình quy hoạch phát triển các ĐTVT được
thực hiện theo lộ trình hợp lý. Nhà nước tham gia trong giai đoạn
quy hoạch, đầu tư xây dựng sau đó chuyển giao cho chính quyền
đòa phương trong giai đoạn quản lý vận hành. Sự chuyển giao từ
mô hình trực tiếp của nhà nước (các Cơ quan quy hoạch phát triển)
sang cho chính quyền đòa phương theo mô hình cộng đồng đô thò
tại Pháp là ví dụ điển hình.
Mô hình đầu tư xây dựng: Quá trình xây dựng các ĐTVT đầu tiên
tại London-Vương quốc Anh cho thấy vai trò của các cá nhân, các

doanh nghiệp BĐS, trong đầu tư xây dựng và tổ chức quản lý khai
thác, nhận thức của người dân về những ưu điểm của mô hình đô
thò mới đã tạo nên sự thành công của các ĐTVT.
Mô hình quản lý vận hành: Các ĐTVT tại thành phố Paris đều
được quy hoạch xây dựng trên đòa bàn nhiều xã (đơn vò hành chính
tương đương cấp thành phố tại đô thò, cấp xã tại nông thôn). Trong
giai đoạn đầu tư xây dựng, các ĐTVT được quản lý bởi các Cơ
quan đầu tư phát triển công do Chính phủ lập ra bao gồm các đại
diện của Chính phủ và chính quyền các đòa phương liên quan. Quá
trình quản lý vận hành các ĐTVT sau khi xây dựng xong được áp
dụng theo mô hình thành phố độc lập hoặc “Cộng đồng đô thò”
bao gồm đại diện của tất các các đơn vò hành chính (xã) liên quan.
Cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của Cộng đồng đô thò được
pháp luật quy đònh rõ trong Luật với 06 nhóm chức năng cụ thể,
bao gồm:

n i ÷ m

dụng khá hạn chế do phải đi qua các khu vực hành lang cách ly
phát triển đô thò (vành đai xanh).
❑ Khu vực cách ly (Vành đai xanh, nêm xanh): Nhằm đảm bảo sự
phát triển ổn đònh cho cả hệ thống, việc phá vỡ hệ thống vành đai
xanh sẽ dẫn tới sự đổ vỡ của hệ thống ĐTVT, mô hình ĐTVT sẽ
trở thành 1 đại đô thò phát triển lan tỏa. Việc duy trì vành đai xanh
là thách thức lớn nhất đối với mô hình quy hoạch ĐTVT. Trên thực
tiễn nhiều mô hình ĐTVT trên thế giới đã bò thất bại do không kiểm
soát được khu vực vành đai xanh, điển hình như Tokyo và Paris.
❑ Quy mô phát triển: Việc kiểm soát quy mô phát triển của ĐTTT
với các ĐTVT là yếu tố đảm bảo sự phát triển ổn đònh và bền vững
của toàn bộ hệ thống đô thò thành phố. Các ĐTVT cần có ngưỡng

phát triển để không cạnh tranh lẫn nhau và cạnh tranh với ĐTTT.
Việc chia sẻ chức năng đô thò giữa ĐTTT và các ĐTVT cũng là yếu
tố bắt buộc trong mô hình quy hoạch này.

Quy hoạch phát triển ĐTVT tại Việt Nam

Trước khi Quy hoạch chung xây dựng thủ đô đến 2030, tầm nhìn
2050 được phê duyệt năm 2011, trên thực tế chưa có ĐTVT nào
được quy hoạch và xây dựng tại Việt Nam. Tuy nhiên, trong một
số đồ án quy hoạch và nghiên cứu liên quan đến quy hoạch mạng
lưới các đô thò trong vùng Hà Nội, các đô thò mang dáng dấp của
mô hình quy hoạch ĐTVT đã được nghiên cứu đề xuất.

❑ Phát

triển quy hoạch kinh tế-văn hóa-xã hội
hoạch không gian cộng đồng
❑ Cân bằng xã hội về nhà ở
❑ Chính sách với các khu phố nhạy cảm
❑ Quản lý các dòch vụ công ích
❑ Chính sách về không gian môi trường sống.
❑ Quy

Việc tạo ra mô hình Cộng đồng đô thò (nằm trong Mô hình liên xã,
trong đó Cộng đồng đô thò áp dụng cho khu vực đô thò và Cộng
đồng liên xã áp dụng cho khu vực nông thôn) cùng với việc quy
đònh rõ các chức năng nhiệm vụ cho phép tạo ra cơ chế phối hợp
nhiều đòa phương (nằm trong đòa giới của ĐTVT) trong công tác
điều hành và quản lý phát triển các ĐTVT tại Pháp.
Các bài học kinh nghiệm về quy hoạch phát triển và quản lý ĐTVT

tại các nước sẽ góp phần đònh hướng cho việc nghiên cứu tìm ra
mô hình quản lý phát triển phù hợp cho các đô thò Hà Nội có tính
đến các đặc thù phát triển của từng đô thò, phân biệt rõ giữa quản
lý đô thò và nông thôn, tăng cường phân cấp cho chính quyền đô
thò, huy động và phát huy vai trò của nhiều thành phần kinh tế, xã
hội tham gia đầu tư và quản lý phát triển các ĐTVT.
Các yếu tố sống còn để phát triển bền vững mô hình ĐTVT:
❑ Hệ thống giao thông kết nối: Các ĐTVT phải được kết nối với
ĐTTT bằng hệ thống giao thông cơ giới cao tốc, giao thông công
cộng như: Đường bộ cao tốc, Bus nhanh, đường sắt đô thò để đảm
bảo thời gian di chuyển trong giới hạn hiệu quả 30�45 phút sử
dụng phương tiện cơ giới. Tuy nhiên, việc đầu tư hệ thống giao
thông này đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn trong khi hiệu suất sử

Hình 6: Quy hoạch thành phố mới Vónh Yên trong Quy hoạch chung
thủ đô Hà Nội thời kỳ 1968-1974
(Nguồn: Viện Quy hoạch xây dựng Hà Nội (HUPI))

SË 95+96 . 2018

11


Đồ án Quy hoạch mở rộng thủ đô Hà Nội năm 1974:
Trong giai đoạn từ 1968-1974, nhu cầu phát triển mở rộng thủ
đô Hà Nội được đặt ra. Được sự giúp đỡ của các chuyên gia quy
hoạch Liên Xô, đồ án Quy hoạch mở rộng thủ đô Hà Nội lên phía
Bắc sông Hồng được nghiên cứu triển khai. Theo đònh hướng của
bản quy hoạch này, thủ đô Hà Nội sẽ được phát triển lên phía Bắc
Sông Hồng thông qua việc quy hoạch thò trấn Xuân Hòa thuộc đòa

phận tỉnh Vónh Phú phát triển trở thành thành phố mới Vónh Yên và
được kết nối với thành phố trung tâm Hà Nội qua cầu Thăng Long
được xây dựng mới. Quy mô dân số thành phố mới Vónh Yên và
thành phố trung tâm Hà Nội được đề xuất theo 2 phương án:
❑ Phương án 1: Hà Nội: 1.000.000 người; Vónh Yên 700.000
❑ Phương án 2: Hà Nội 700.000 người; Vónh Yên 300.000.

hoạch chung xây dựng khu CNC Hòa Lạc được Thủ tướng Chính
phủ phê duyệt năm 1998 là những cơ sở đầu tiên hình thành nên
khu CNC Hòa Lạc cũng như là ý tưởng ban đầu cho ĐTVT Hòa
Lạc ngày nay.
Điều chỉnh Quy hoạch chung thủ đô Hà Nội đến năm 2020
Được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết đònh số 108/1998/
QĐ-TTg ngày 20/6/1998. Trong đó xác đònh:
❑ Cơ cấu quy hoạch không gian bao gồm thành phố trung tâm Hà
Nội và các đô thò thuộc tỉnh Hà Tây, Vónh Phúc, Bắc Ninh và Hưng
Yên trong bán kính từ 30-50km.
❑ Hướng phát triển lâu dài của TP.Hà Nội chủ yếu về phía Tây,
hình thành chuỗi đô thò Miếu Môn - Xuân Mai - Hòa Lạc - Sơn Tây
(tỉnh Hà Tây), phía Bắc là cụm đô thò Sóc Sơn (Hà Nội) - Xuân
Hòa - Đại Lải - Phúc Yên (tỉnh Vónh Phúc) nhằm khai thác các lợi
thế về vò trí đòa lý, điều kiện tự nhiên, cơ sở hạ tầng...
❑ Đến 2020: Dân số thành phố trung tâm Hà Nội là 2,5 triệu người;
Dân số các đô thò xung quanh khoảng 2-2,5 triệu người.
Chương trình phát triển tổng thể đô thò thủ đô Hà Nội đến năm
2020 do tổ chức JICA - Nhật Bản tài trợ (HAIDEP) năm 2007:
Trong khuôn khổ nghiên cứu của dự án này, lần đầu tiên ý tưởng
về việc quy hoạch các đô thò cấp trung tâm vùng xung quanh Hà
Nội, bao gồm: Đô thò Mê Linh, Bắc Ninh, Phủ Lý và chuỗi đô thò
phía Tây bao gồm: Sơn Tây, Hòa Lạc, Xuân Mai, mang tính chất

như các ĐTVT của Hà Nội đã được đề xuất.
Nghiên cứu nêu rõ nếu cứ tập trung phát triển vào Hà Nội sẽ dẫn
đến tình trạng quá tải về hạ tầng, ùn tắc giao thông đồng thời
không phát triển được các khu vực phụ cận, dẫn đến tình trạng
quá chênh lệch về kinh tế-xã hội. Do đó việc phát triển các ĐTVT
là giải pháp cần thiết.
Đònh hướng hình thành các ĐTVT của thành phố Hà Nội có các liên
kết và hội nhập với đô thò trung tâm Hà Nội về các vấn đề:
❑ Hội nhập về chức năng: Các ĐTVT có các chức năng chiến lược
rõ ràng bổ sung cho Hà Nội cần được phát triển một cách hiệu quả

Hình 7: Quy hoạch chung phát triển đô thò Hòa Lạc - Xuân Mai
Nguồn: Báo cáo cuối kỳ Dự án Phát triển đô thò Hòa Lạc - Xuân Mai
(Bộ KH&ĐT, 1999)

Dự án Phát triển chuỗi đô thò khu vực Hòa Lạc và Xuân Mai (Giai
đoạn I) do Bộ Kế hoạch và đầu tư thực hiện năm 1999.
Khu vực Hòa Lạc và Xuân Mai nằm dọc theo Quốc lộ 21A đi qua
các khu vực Sơn Tây - Hòa Lạc - Xuân Mai - Miếu Môn. Dự án đề
xuất việc quy hoạch một “Chuỗi đô thò nghiên cứu mới và đào tạo”
với quy mô dân số khoảng 500.000 người, nhằm xây dựng một
trung tâm mang tầm quốc gia về phát triển nguồn nhân lực và thúc
đẩy khoa học. Trong dự án này Khu CNC Hòa Lạc đóng vai trò là
hạt nhân chính cùng với việc di dời Đại học quốc gia. Một trung
tâm nghiên cứu và đào tạo công nghệ cao cấp quốc gia được đề
xuất thành lập tại Khu CNC Hòa Lạc. Dự án này cùng với Quy

12

SË 95+96 . 2018

Hình 8: Chuỗi đô thò Sơn Tây - Hòa Lạc - Xuân Mai - Miếu Môn
trong đồ án Điều chỉnh QHCXD Hà Nội đến năm 2020
Nguồn: QHCXD thủ đô Hà Nội đến năm 2020


K h ∏ i

n i ÷ m

Hình 10: Quy hoạch cấu trúc hệ thống đô thò Thành phố Hà Nội
theo mô hình ĐTVT.
(Nguồn: QHC xây dựng thủ đô Hà Nội đến 2030, tầm nhìn 2050)
Hình 9: Hệ thống các đô thò trong vùng Hà Nội theo cấu trúc ĐTVT trong
đề xuất của Chương trình phát triển tổng thể đô thò Hà Nội (HAIDEP)
(Nguồn: Báo cáo Chương trình HAIDEP, 2007)

trình phát triển lan tỏa của không gian đô thò hóa và tạo ra các cực
phát triển đô thò đồng đều trên phạm vi toàn lãnh thổ thành phố.

trong phạm vi bán kính 30-50km từ Hà Nội.

Mô hình ĐTVT không phải là một mô hình quy hoạch mới mẻ trên
thế giới. Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên mô hình này được áp dụng
trên thực tế tại Việt Nam nên có nhiều thách thức phải giải quyết
trong quá trình triển khai đầu tư xây dựng và quản lý phát triển các
đô thò. Các thách thức phải kể đến bao gồm:

Hội nhập về không gian: Các ĐTVT cần được kết nối với Hà Nội
bởi mạng lưới giao thông và hệ thống tín hiệu hiệu quả.

❑

Hội nhập kinh tế-xã hội: Hà Nội và các ĐTVT cần đảm bảo duy
trì phát triển nông nghiệp, tính bền vững về môi trường, tăng cường
phối hợp với nhau về các vấn đề kinh tế-xã hội như cấp nước, quản
lý chất thải, giao thông vận tải, giáo dục, lao động, việc làm.

❑

Do tại thời điểm nghiên cứu, thành phố Hà Nội chưa được mở
rộng nên các đô thò phía Tây bao gồm: Sơn Tây, Hòa Lạc, Xuân
Mai chỉ đóng vai trò là các ĐTVT cấp Vùng. Tuy không được phê
duyệt, nhưng bản Quy hoạch tổng thể phát triển đô thò Hà Nội
là những nghiên cứu khoa học đầu tiên tạo cơ sở cho việc quy
hoạch các ĐTVT của thành phố Hà Nội tại Quy hoạch chung
thành phố sau đó.
Quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến 2030 và tầm nhìn
2050
QHCXD thủ đô đến 2030, tầm nhìn 2050 đã được Thủ tướng
Chính phủ phê duyệt ngày 29/7/2011 (Quyết đònh 1259 QĐ/TTg).
Trong đó đề ra đònh hướng cấu trúc đô thò toàn thành phố theo mô
hình chùm đô thò với 01 thành phố trung tâm (ĐTTT) và 05 ĐTVT
(ĐTVT) cùng các thò trấn sinh thái. Các ĐTVT bao gồm: Sóc Sơn,
Sơn Tây, Hòa Lạc, Xuân Mai, Phú Xuyên.
Mục tiêu của việc quy hoạch các ĐTVT này là nhằm kiểm soát quá

1. Xây dựng kế hoạch phát triển các ĐTVT phù hợp với quy mô,
tính chất đô thò
Các ĐTVT của Hà Nội được quy hoạch trên cơ sở các trung tâm

đô thò hiện hữu hoặc đang hình thành có tính chất và quy mô rất
khác nhau: ĐTVT Sơn Tây - được quy hoạch trên cơ sở thò xã Sơn
Tây (trước đây đã từng là thành phố Sơn Tây thuộc tỉnh Hà Tây
cũ); ĐTVT Sóc Sơn - trên cơ sở thò trấn Sóc Sơn - huyện Sóc Sơn,
ĐTVT Xuân Mai hình thành trên cơ sở thò trấn Xuân Mai - huyện
Chương Mỹ; ĐTVT Phú Xuyên trên cơ sở thò trấn Phú Xuyên huyện Phú Xuyên. ĐTVT Hòa Lạc còn đang trong quá trình đầu
tư xây dựng trên cơ sở Khu Công nghệ cao Hòa Lạc và Khu Đại
học quốc gia.
Sự khác biệt này đòi hỏi phải có các mô hình và lộ trình thực hiện
phù hợp với đặc thù và mức độ phát triển của từng đô thò cho quản
lý phát triển các ĐTVT trong tương lai.
2. Quản lý đòa giới hành chính
Đòa giới các ĐTVT theo quy hoạch có sự chồng lấn với đòa giới các
đơn vò hành chính hiện hữu. Các ĐTVT Sóc Sơn, Xuân Mai nằm
lọt trong đòa giới của các huyện ngoại thành: Sóc Sơn, Chương
Mỹ. Trường hợp ĐTVT Phú Xuyên nằm trên đòa giới 02 huyện:

SË 95+96 . 2018

13


Phú Xuyên và Thường Tín; ĐTVT Hòa Lạc nằm trên đòa giới của 03 huyện: Thạch Thất,
Quốc Oai, Ba Vì.
Sự chồng lấn về đòa giới hành chính này sẽ gây ra không ít khó khăn cho công tác phối
hợp giữa các đơn vò trong công tác triển khai thực hiện các quy hoạch và tổ chức quản lý
hành chính, phát triển đô thò tại các ĐTVT trong thực tiễn.
3. Mô hình tổ chức quản lý
Về mặt lý thuyết, mặc dù có sự phụ thuộc về chức năng với đô thò trung tâm nhưng các
ĐTVT vẫn là những đô thò đầy đủ về mặt cấu trúc đô thò. Trên thực tế, các ĐTVT trên

thế giới có đòa giới hành chính, tổ chức chính quyền và hoạt động như những thành phố
độc lập có phân cấp hành chính ngang hàng với các thành phố trung tâm.
Tại Việt Nam, do cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền đòa phương có sự phân biệt giữa đô
thò và nông thôn nên việc các ĐTVT được quy hoạch trên đòa bàn các huyện ngoại thành
sẽ tạo ra thách thức lớn cho việc tìm ra một mô hình quản lý vừa phù hợp với khuôn khổ
pháp lý hiện hành vừa đáp ứng các yêu cầu đặc thù của công tác quản lý phát triển đô thò
phân biệt với quản lý nông thôn.
Mô hình “thành phố trong thành phố” đối với các thành phố trực thuộc TW đã được Luật
hóa nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể và tiền lệ áp dụng.
4. Quản lý phát triển không gian đô thò tại khu vực Vành đai xanh
Mô hình ĐTVT chỉ phát huy được hiệu quả khi kiểm soát được khoảng cách và quy mô
phát triển của các ĐTVT và đô thò trung tâm.
Những yêu cầu phát triển trên thực tế tại các đô thò về phát triển kinh tế, xã hội dẫn đến
việc rất khó tuân thủ các nguyên tắc giới hạn về phát triển không gian của ĐTVT, đô thò
trung tâm, vành đai xanh cũng như các khu vực cách ly khác. Trên thực tế đô thò trung tâm
vẫn sẽ không ngừng mở rộng, các ĐTVT phát triển chậm chạp do thiếu lợi thế cạnh tranh,
các khu vực cách lý dần bò xóa mờ do việc mở rộng đô thò hóa tại các đô thò và vùng nông
thôn và dẫn đến một đại đô thò sẽ ra đời.
Các ĐTVT luôn được hiểu là những đô thò có quy mô (dân số) nhỏ hoặc vừa, điều đó có
nghóa là các ĐTVT không thể phát triển một cách tự do. Nếu các ĐTVT phát triển quá lớn
thì đồng nghóa với việc nó phải đảm bảo có các chức năng đầy đủ như một đô thò độc lập
mà như vậy sự phụ thuộc cần thiết về mặt chức năng của ĐTVT với ĐTTT sẽ không còn
và đồng nghóa với việc mô hình ĐTVT mất đi ý nghóa. Do vậy việc xác đònh được quy mô
cũng như ngưỡng phát triển cho ĐTVT là một yêu cầu quan trọng để đảm bảo sự phát
triển ổn đònh của cả hệ thống đô thò thành phố.
5. Quản lý phát triển đồng bộ trên toàn hệ thống đô thò thành phố
Để xây dựng thành công mô hình ĐTVT thì cần có một khung pháp lý toàn diện trên quy
mô toàn thành phố (cấp tỉnh) nhằm điều tiết việc phát triển các ĐTVT không mâu thuẫn
lẫn nhau cũng như mâu thuẫn với đô thò trung tâm về chức năng, quy mô, lợi ích… Đô
thò trung tâm thường luôn có lợi thế phát triển do có lòch sử hình thành, vò trí, cơ sở hạ

tầng, nguồn lực tốt trong khi các đô thò hạt nhân bò hạn chế về chức năng và quy mô, chỉ
mang tính bổ trợ và phụ thuộc vào đô thò trung tâm sẽ rất khó phát triển, chưa kể đến
sự cạnh tranh lẫn nhau giữa các ĐTVT. Việc kiểm soát phát triển các ĐTVT và ĐTTT
Hà Nội hiện nay chỉ dựa trên các quy hoạch xây dựng là chưa đủ, cần thiết phải có các
công cụ pháp lý mạnh mẽ cùng với các cơ chế chính sách thúc đẩy.

Kết luận

Các ĐTVT Hà Nội từ ý tưởng đến quy hoạch qua các thời kỳ đều nhằm giải quyết các vấn
đề phát triển đô thò cụ thể cho thành phố qua các giai đoạn phát triển, đặc biệt là qua các
giai đoạn mở rộng đòa giới hành chính:

14

SË 95+96 . 2018


K h ∏ i

n i ÷ m

1) Đáp ứng các yêu cầu về an ninh quốc phòng
(Quy hoạch chung trước 1975)
2) Giảm tải mật độ phát triển cho đô thò trung
tâm thành phố Hà Nội: Giảm mật độ dân cư, mật
độ xây dựng; Khắc phục tình trạng quá tải hạ
tầng đô thò, hạ tầng xã hội, xuống cấp về chất
lượng môi trường sống (Quy hoạch chung 1998)
3) Tạo ra không gian mới cho quá trình mở rộng
đô thò: Giải quyết vấn đề thiếu nhà ở, hạ tầng kỹ

thuật đầu mối: Các khu xử lý chất thải, nước thải;
Trạm đầu mối cấp nước, điện; Nghóa trang cấp
thành phố...; Tạo thêm không gian xanh, không
gian mở cho thành phố (Quy hoạch chung
2011).
4) Kiểm soát quá trình đô thò hóa tại các khu vực
ngoại vi thành phố: tình trạng xây dựng nhà ở,
nhà xưởng sản xuất bừa bãi, không phép, không
theo quy đònh, quy hoạch dẫn đến mất mỹ quan
chung, lấn chiếm đất nông nghiệp; nguy cơ hình
thành các khu nhà ở ổ chuột;
5) Tạo ra các cực tăng trưởng mới cho thủ đô:
Hình thành các khu công nghiệp, công nghệ
cao; Thu hút dự án đầu tư dự án BĐS, đầu tư
nước ngoài...
6) Khắc phục tình trạng phát triển chênh lệch
giữa khu vực nội đô và ngoại thành.
Sau 8 năm kể từ khi QHCXD thủ đô được phê
duyệt để đi vào triển khai, việc hình thành các
ĐTVT của TP. Hà Nội mới chỉ dừng lại ở mức
độ đònh hướng quy hoạch và chưa có các bước
triển khai cụ thể trên thực tế. Vấn đề vướng mắc
cơ bản về mô hình quản lý đơn vò hành chính
đã được giải quyết với việc Luật Tổ chức chính
quyền đòa phương năm 2015 đã cho phép hình
thành các đơn vò hành chính cấp thành phố trực
thuộc Thành phố trực thuộc TW (mô hình thành
phố trong thành phố), tuy nhiên những khó khăn
trong đầu tư hạ tầng kết nối và sự tăng trưởng
sụt giảm của thò trường BĐS, các dự án chiến

lược bò chậm tiến độ (Khu CNC Hòa Lạc, Đại
học Quốc gia Hà Nội) là nguyên nhân khiến cho
việc ra đời các ĐTVT đầu tiên tại Hà Nội và tại
nước ta nói chung còn chưa có bước đột phá.
Tài liệu Tham khảo:
1. Nguyễn Trung Dũng, Nghiên cứu mô hình quản lý phát
triển ĐTVT TP.Hà Nội”, Đề tài cấp thành phố, 2016.
2. C.B Purdom, The Building of Satellite towns, London, 1949.
3. Quy hoạch vùng Ile-de-France-cộng hòa Pháp.
4. Hệ thống hành chính của Pháp trong quy hoạch đô thò, Tài
liệu Dự án IMV

SË 95+96 . 2018

15