Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ

<span class='text_page_counter'>(1)</span><div class='page_container' data-page=1>

. ì p c h ) k h o . ì h ọ c D I I Q C I H N , l . u ậ t h ọ c 2 6 ( 2 0 1 0 ) 7 3 - 8 0

<i>* </i> <i>f </i> <i>\ </i> <i>\ </i> <i>' </i>

Vlột sô v â n đê v ê phân c h i a đơn v ị hành ch ín h - lành thơ

Phạm H ồng Thái*

<i>Klìocì ÍAíậỉ. D ạ i học Ọuoc' g /íi ỉ lù </i>

<i>Ị 44 Xuân Thủy, c ả u Giắv. Hà \'ộ i. Việt Nam</i>
Nìiận ĩmàv 04 ihánu 6 năm 2010

Tóm ÍIIÍ. Tỏ clìửc lănh llìó qc lỉia lá một klìái lìivni rộng bao hàm việc phân chia lănh lliỏ quôc
^ia ihànli d iC dơn vị hành cliínlì - lilnh thả. Việc phân chia đơn v ị hành chính - l*nh llìồ quyét dính
cà việc phái iricn kinh lề “ xâ hội, lồ chức bộ máv nlià nước ở dịa phươỉìg, m ổi quan hệ giửa tru n<4
ương với dịa plurơng, m ối quan hộ giừa các cấp c h '" li quyền dịa phương. Trcn cơ sờ nảy, tảc già
hái v ic l dc cập đổn các nội diinu cơ bàn sau; Vai Irị cứa lồ chửc hành chính - lầnh ihồ; yếu tố lịch
sử cùa sự hinh ỉhàtih các tỉơn v ị hành th ỉn h - lănh (hồ; sự ánli hưởng cũa hinh Ihức cấu iríic nhà
nưức quyct địtìh ilìủ tục, trin h lự xác lặp, llia y đồi đơn v ị hành chỉnh - lânlì Ihồ: phân chia đơn vị
hành clìinlì - lành Ihồ đáp ứnii yêu cầu phải iriẻn kin li tế - \à hội và quàn lý ci;a nlìà nước và xu

h ư ỏ n g l ì i n l i t l i à n h n h ừ n g d ơ n v j h à n l i c h i n h “ lành l l ì ơ m ớ i .

I. V ui (rò cùa tổ ch ứ c h à n h c lỉín h - l ỉ n h th ể
Mọc llu ỉy c l M ác - IvC nin VC nhà lurớc đặc
biệt C|uaỉi làm lớ i vắn đề tồ cluVc lìànli chính -
lãnh llu n coi sự p liâ ii c lìia dãn cư <b>111</b> co các đoti
<i>\ ị liảnh chính - ịũnh llìồ là m ột dấu hiệu, dậc </i>
trưím cùa Nhà lurớc.

r ồ cliửc lătìh tliổ quốc gia có ỷ nghĩa rất lớii

<b>- m ộ t p h ả n c ủ íi t ồ c h ứ c n h à Iiir ớ c . d à n ) b ả o c h o </b>
<b>\ iộ c ih ự c lìiộ n c h ứ c n â n g , n h i ỉ m V ỊỈ c ù a íilià </b>

lurớc, plìục VII cho v iệ c llụ rc hiện nliiệm VII,
chúc nãiig kin h lế - chính (rị cùa các đơn v ị
hànli chinh “ lănh th ồ vả xác lập m ối liên hệ
giừa các dơn v ị hànli chính - lanl) lliổ . T ổ chức
ianlì thố quốc gia là m ột khái niộm rộng bao
lìàtn v i ộc phàn chia lănh thò quoc gia thành các
clơii v ị lù in li chính - là tìli thó. V iệ c phân chia
(lơn v ị hành c liín h - iănh ih ổ q u yct d ịn lì cả việc
plìâl trie n k in lì ic - xă !k)ì, tổ c liírc bộ má> nhà

1)1: 8^4-37547787.

Ị -nKiil ihaihanapa í/ \ ahoo.com

nưức ờ đ ịa phương, m ổi quan lìộ giữa Iruiìg
ương với địa plìư ơ iig. mối quan liê giừa các cấp
chỉnh qu ycti địa phươiìg.

V iỗ c tlìiế l lậ p các dơn v ị lìùnlì clìính - lanh
ih ồ có vai trị quan trọn g Iro n g m ọi hình thái
k in lì tế - xã hội. M o i đơiì v ị hành c h ítìli - lânlì
thơ là m ột bộ phận cơ cẩu k iiìlì tể - xà h ội cùa
lìhà nước. V iệ c plìâtì chia dơn v ị liành chính -
lăíih ih ơ pliản átilì trìn h dộ plìát triẻ n k in li tể “
xã h ội của các quốc gia trên thế g iớ i, có tínlì
đcri sự pliân bố lực lượng sản xuấl, đổng ihời

chính sự phân ch ia đơn vị hành chínlì - lã n li tlìồ
lả cơ sờ đe tliie t lập các c a quan chínlì quyền
d ịa phương. Các đơn v ị lìànl) chinh - lã n li Ihồ là
m ột bộ phận lănh tliồ quốc gia được xác lập
nhằm thực lìiện tố t nhất các ahiệm vụ ch ung
của công cuộc x â y dựng nlià nước. C hính điều
này làm cho đơn v ị hành chính - lãnh ílìổ khác
với các đơn v ị lãnh th ồ được Ihành lậ p để thực
hiện nhửng nhiệm vụ^ chuyên b iệt cùa quàn lý
<i>ĩìlìà nước nliư các khu quân sự, k lu i k in h \ế, khu </i>
cơng nglìiộp. khu cóng nchỌ cao.

</div>
<span class='text_page_counter'>(2)</span><div class='page_container' data-page=2>

74 <i>P J l V ìá i ỉ Tạp chĩ K)ioa học D H Q G H N , l u ậ t hoc 26 (2 0 W ) 73 80</i>

<i>'ĩro n g m ị i quan hệ íìlià mrớc, các đơn vj </i>
hành chính - lănh th ồ là tihững chủ lliề quản lý
xã hội, clìù the các quan hệ pháp luật - íihà
nước, là n liữ n g tc bào chính ir ị - xà h ội ciia
quốc gia, M o i dơn v ị hànlì chính - lănh tho có
v ị trí, va i irò , ánh hưởng nhầt đ ịn h tới sự phát
triẻ n của dơn v ị hành chính lỗnh thỏ khác và đổi
vớ i sự p lìá l Irié n cùa loàn bộ quốc gia. V i m ỗi

<b>d ơ n v ị h à n h c h ín h - lă n h t h ổ lả m ộ t b ộ p h ậ n c ấ u </b>

thành nằm trọ n tro n g đơn v ị hành chính - lành
thổ khác (x ă nằm tro n g huyện, tiuyện nằm tro n g
íin lì), tất cà các đơn v ị hành chinh - lănh thổ,
hợp lại tạo (hành ianh quốc gia. dất nước,
nhưng m ỗ i d an v ị hành chítìh - lành thổ là m ột

pháp nhãn cỏ n g quyèn độc lập với các đơn vị
hành chính “ lănh ih ổ khác, có địa v ị pháp lý
khác nhau.

Sự phát trie n cùa quổc gia tù y tliiiộ c rất lớn
vào sự p liá l triể n cùa cảc đơn v ị hành chínlì -
lănh thổ. V ì vậy, m ọ i quốc gia qua các thời đại
đổu có n liữ n g c h ín li sácli, th á i độ của m itìh đối
vớ i các dơiì v j lìà íili chính - lanh tliồ . Đ iều này
lù y thuộc m ột phần vào h iiili llìứ c chính tlìể nhà
nước (chính Ih c qíì clìù chun chế, clìính thể
quân chủ hạn chế, chính lliể cộng hòa) và h in lì
thức cấu Irủ c lìhá nước • nhà nước đơn nhất hay
nhà nước liê n bang. N c u Iro n g chính thể quân
chù chuyén chế các dcTii v ị hành chính * lănh
thổ ihực chất là những đon v ị “ chính tr ị - lãnh
thổ'" ch ịu sự ca i quản, k ic m sốt của chỉnh
quyền íru n g ương, lín h lự quản, tự quyết của
các dơn v ị hành c h in h - lănlì thổ rắt hạn che,
nhưng tín h ỉự quán dịa phương được m ờ rộng
dần tro n g ch ín h thể quân chù hạn chế và tro n g
chính the cộ n g hòa. T ro n g nhà nước đơn nhất
vả nhà nước liê n bang Ih ì sự lự quyết của cảc
đơĩi v ị hành ch ín h lẫnli thồ ở lừ n g cấp cùng rắl
khác n lia ii. Cảc chù the liên bang có những
quyền rấ l kVn n liư : bon hành hiến pháp, ih iế t lập
hệ ihổng pháp lu ộ l cùa m inh, d ịn h ra thuế, lliu
iln ié , có bộ m ảy cânlì sát, T ịa án riê n g ... còn
Iro n g nhà nước đcTìi nhất cảc đơn v ị hành chính
- lănh thồ lạ i kliOJig cỏ nhữ ỉig quyển đó, kổ cả

dơn vị hàiìlì chính - lănlì tho sau iru n g uơng
(cấp lỉn h ).

<i>2. Y c u lể lịc h sử cúa sự Ìú iìh th ỉin li các đơn </i>
v ị h à n h c h ín h - la n h th o

Bồ mật trái đất là có hạn, con tigườ luôn tli

<i><b>t ì m n t u ìn g v ù iig đ ấ t m ó i đ ổ là m n ơ i CKĨ n g ụ . </b></i>

sinh sốne cho m in li và cho các ih c hộ to n cháiỉ
mai sau. Dần dần in ọ i phần bề mặt trái đất đểu

<b>c ó c h ù . k h i đ ó c o n n g ư ờ i p h ả i d ịn h CJ lạ i vả </b>

bẳng m ọi cách gin g iữ phần dấ( mà minh đả
chiém giữ. từ ló mà hình tlià tìh nén phẩn lănh
th ô của lừ n g bộ lộ c , bộ lạc. dân lộc. M iư v ậ j\
đất đai luôn gần lic n vớ i dã tì cư. K lìi rnà nưỏc
ra đời, chính nhà nước là người Uiừi hường
phần lãnh Ih o của các bộ tộc, bộ lạc, đàn tộc
của m ình đă chiém giữ và bằng sức riíạih có to
chức tliié t lập quyèn lực nlìả nước và k c m soát
đ é i vớ i tất cả phẩn đất thuộc lănh thả cta m inh.
N h u n g Iro n g lich sử phííl trie n của rriỉih cảc
nhà nước ln có xu liưcVĩig m ở rộng ànlì thổ
bằng cách đ i xâm chiếm , c liin h phục n h rn g dân
tộc, quốc gia khác và sáp nlìập phần xâ n cliiếm
được vào lănh Ihổ của m in h và \ã m chiém dược
lớ i dâu thì lại llìà ỉili lặp Ih c n i những dơn vị hàtìh

chính - lanh llìổ m ới. K h i khon g có kìá năng
xàm chiếm được lỉin h thỏ của các dân (õc, quốc
<i>gia khác, áè phân định lănh thồ của n in h với </i>
các quốc gỉa khác, các quốc ịỉia thưcng dánlì
dấu g iớ i hạn lãnh thồ ở nhữ ng đ icm q u in trọng

<b>b ẳn g </b>cảc <b>CỘI </b>mốc, lủc <b>đ ầ u dựa vào </b>ntữ íig <b>CỘI </b>

m ốc tự nhiên (sông suổi, dốc, đinh n ú i. .) và về
<i>sau cắm những CỘI m ốc hiện đại ìxm trôn </i>

</div>
<span class='text_page_counter'>(3)</span><div class='page_container' data-page=3>

<i>r . l ỉ . T h ó i / Tọp ch i Khoa học n U Q C A ÍN . l.u ậ l học 26 Ì2 0 Ĩ0 ) 73-HO</i> <i>7 5</i>

ih ỏ bã nu chicn Iran lì. mà bãng con đườiig hoà
b in li, đ ồi liio ạ i dể g iá i q iiy c t.

Doi với phần dắt llu iộ c íằnh thơ cìiíi m inh,
trong lỈKTÌ kỳ nhà nước phong kiển - íỊuân chíi
ch un clìc, đén rìhà nước quản chủ hạn chế.
Iiav lìlìà nước c ộ n g hòa l l ii nil à nưỏc ilẻu Icitii
Rìộl cỏng việc là “ q iiã n dân'* hay “ biên che dản“
vào những đơii v ị hành chính - lãtih iho* cỏ
nglìĩa biên chể dàn vào sự lệ tlìuộc nhà nước,
chítih quycn tìhà nước. Pliâiì chia dàn c u ihco
lành ih ỏ dc nià cai quản dãn, giám sát viộc dì
lin h , d ó n iỉ ihue của dãn. B ờ i nhà nước lá mộl
thé chế khôn g trực lic p lạo ra nhử iig giá ir ị vật
chất, tin h llìẩ n c lio \ à hội, đề n u ô i dưửĩig bộ
<i>máy n \ú nước th ỉ nhà nước phái định ra thuế và </i>
<i>(ién lìíỉnlì llu ỉ ihuế, đe bi\o clảm quổc phòng, an </i>

ninh tìlỉà riirức bal dân d i lính. N h à lurớc phân
ch ia dân cư the o đ o n v ị lă iili Ih ổ đế cai quản,
d ả iig (hời cũng là th ic t lập quvền lực của m inh
trcn các đưiì v ị lãnh ih ổ , lừ đó h in h ihành nên
khái n iộ iir "đem VỊ hàiìli c lìín li - lâ n li Ih ổ '' chứ
kliỏ n g plìâi “ đơii v ị quycn lực - lânlì tliồ'*.
Tưcnig ứng với đơii v ị lìànli chính - lănlì Ihơ dó là
<i>dân cư sinh sống và bộ máy cơng quyền cai qn. </i>
C hính diều này tạo ncrì tin h lịc h sử cùa các dan VỊ
lãiìlì llìố và đơn v ị hành chính - lănh thồ.

N liìn lạ i tồn bộ lịc h sử phát triề n của nhân
loại có ih c nliận thay: các đơn v ị làn lì Ihồ được
lì inh tlià nh bàng h ai con dường: hìtih tlìànlì một
<i>cảch \ự n h ic ii, hình thành m ột cách nhân ỉạo.</i>

Đơn v ị lãnh ih ồ hình thành m ột cách ỉự
<i>nlìiêiì thường là những {ụ điem dân cư hinh </i>
thành lâu dời của các dịng lìọ, người ta két cấu
nhau lại llìà ỉìh các (là n g , ấp, ih ô n , bàn, phuin,
s ó c.... in ộ t làng cỏ k lii ch i cỏ m ột dòng họ,
hoặc và i dò n g họ), sự hình llìà nh các làng, bàn,
ihôn, ấp diễn ra d o nhu cẩu rấ ỉ lự nhicn c ủ i con
người, bát đầu Ih i nlìỏ, sau lởn dan. N lìữ ng
người Iro n g cộng dồ n g này liẽ n kết với nhau
ihco lu ỉy c t tliố n g , được nhà lurớc ihừa nhận và
có tính ổn d ịn h lâu dà i, có tính ỉự quản cao. nhá
nước cỏ ih ể th iế t lập quyền lực ờ đỏ bầng cách
lập ra các cơ quan nhà nước dc cai quán, hoặc

<b>tr a o q iiỴ c n tự q u ả n c h o c ộ n g đ ồ n g , c ò n n h ả </b>

nước ch i kiể m soảí. N h im g do nhữrm thay đỏi

của dời sống c lìín lì trị, kin h tế xà h ộ i lạ i kéo
theo sự lìin lì thành nluìn g làng m ớ i, kct cấu
làng - xã Iriiy ề n thống khơn g cịn nữa, nlìừng
làng mới hinh ihànlì là do có sự can th iệ p cùa
chính quyền bằng m ộl q u y ế l đ ịn h hành chinh, ở
nưóc ta tro n g lịc h sử và hiộn lạ i các đơn v ị lanh
thồ lự ỉìlìiơ n thường lị những đơn v j lănh llìồ lự
quân, đơn v ị hành chính xâ thực chất c ũ íig là
đơn v ị lành thồ nhãn lạo gồm m ột là n g hay m ộ i
và i là n g được nhà nirớc q iiy c t đ ịí ilì ilià r ili lập
Iilu rng khá ổn đ ịn li và tồn lạ i lâu đờ i và dường
như lạ i irở thành đơiì v ị liirili ih ổ tự nhiên bởi
kể l cấu dòng họ, sự thảỉì quen, quan hộ ih á n tộc
tâu dời cùa các dòng họ.

D\ra vào đặc điểm d icu kiệ n tự nhicn th ic ti
n lìic n , sự piìál frie n kitìh Ic - xà lìộ i và dể dâm
bào nhu cầu quàn lý cùa nhà nước, nhà nước
c lìia clẢl tìirớc của m inh ih à n lì: lin li. thành phố
trực ihuộc trun g ươiig; tin h ch ia thành huyện,
ih ị xà, ihành phổ thuộc lin h ; huyện ch ia thành
xă, tl)ị xă; thành phố irực ih u ộ c iru n g ương chia
tlìà n lì quận, huyện, quậíì ch ia tlìà n h phưừiìg
(hay những đơT) v ị tương dương v ớ i nlìững tên
g ọi khác). Đ ây ià những dơn v ị lănh th ồ nhân
tạo được hình thành do nhu cẳu cai quản của

<i>nhà nước; hoặc do nlìu cầu của phát ư iền k in li tố - </i>
xã hgi, theo ý thức của nhà nước, được cơ quan
nhà nước có ihầm quyền quyct định llià nh lập.

'ĩ u y vậy, những đơiì v ị hành chính lănh thỏ
nhân lạ o được h in h ih ànlì và được giữa vững
tâu dài lạ i trở thành yếu tố tru y ể n thong, vãn
hóa làm cho con người ờ đỏ cố kết gan bó với
nliau và inang tro n g m in h cả i tin h cảm quê
hương khá bền vững, kh ó phai nhạt tro n g tâni
klìảm cùa con người và dần lạ i lự nó Irờ ilià n li
yểu tố truyèn Ih ổ n g vãn hóa.

</div>
<span class='text_page_counter'>(4)</span><div class='page_container' data-page=4>

<i>p .Ị I T liá i / Tai> c h i KĩĩOii học D ì iQ G Ỉ Ỉ N . ỈM ặ t học 20 (2 0 Ĩ0 } 73 80</i>

tlìic i lập các dơn v ị lành ỉ hổ rnới. C hảng hạn
các đơn v ị hàtìh c lìin b làn lì llìồ cùa fìước Pìiáp
hiện nay, ve mậl lịc lì sứ clirợc xác lập vào
những nãni 70-80 llìc k ỷ X IX , snu cách mạtìg
<i>T ư sân Pháp, đà lị ỉì tại qua nhiều ihé kỷ mà </i>
không cỏ n It ừng ih a v d ổi cơ bủn; lurớc M ỹ.
Đức, Ita lia và nhiều quốc gia khác các yếu tố
dặc biệt quan Irọ n g iro n u viộc tồ chức hành
clìỉnh - lĩm li ih ổ xuất lìiộn vào llìc ky tliứ X IX .
Các đơíì v ị hành chỉnh la a li lliố của Nhặt bản
hình tlìành sau dại clìié n (lìc g ió i lần thử lia i và
lồn la i tớ i im ây nay. Nước A tìlì cỏ lịch sir lâu
dni h in lì thảnh (ừ thời k ỳ p h o jiu kỉcn . uVi nay
vẫn kiìơnu cơ llìcìN đ oi củri bãn. Các JcTTi v ị hành
chinh lânlì tlìồ l.ic n X ô , dưực xác láp sau đại

<i>clìiến the giới lần ihử ÌM\'u nước Nga sau khi U cn </i>
X ô sụp do cũng licn hàtìh d ỉc iỉ chinh, phảti chia
lại mội sổ diTTì v ị liành cliính lanh ih ổ cùa minh.

Như vậy, việc ihay d o i. xác lập dơn lãnh
thổ. kh i cỏ clu iycn b ìc ỉi của những cuộc cách
mạng xà hội sâu sẩc, đề pliục vụ cho sự cai
quàn cùa nhà nước. Y cu lố lịch sử lti có giá trị
<i>ciìa nó, điều này cùng cần đtrợc khang clịnh và </i>
phải được lỏ tì irọ iig k lii xảc lụp luiy lái thâiiiì lập
những đơn v ị hành chính - lànli ilìổ quốc gia.

3. Sự à n h hư ỡ n ị’ của cấu (rú c n hà nư óv
q u y ể ỉ đ ịn h (h ù tụ c , t r ìn h tự xác lẠp, th a y đ ổi
đon v ị hà n h c h ín h ' là n h th ổ

T rin h lự, Ihủ lụ c xác lập, thay dổ i. (ái thành
lập đơn v ị hảnlì chính • lãnh (hổ ở các quốc gia
trẽn the giớ i củng rất khác nhau, phân biệt giữa
nhà nước đơn nhấl và nhà nước licn bang.

Đ ố i vớ i nlìà nirớc dan nlìẩt như Phóp, i lu lia,
Anh quốc việc Ih ic l lập, th a y đ ổi đơn v ị hành
chíỉih - lă n li lliổ dcu do Iru n g irơnu quyct tlịtili,
còn đối với các quốc gia có cấu (rúc lién bang,
như M ỹ chẳng hạrì - do các chủ lliể liêrì bang
qiiyc( định, nhirng có sự llu u ii gia cùa cliín h
q iiy c ỉi địa plìirang. K lii có sự Ihay doi nuirời ta
thiàrng áo dụnu rộ nu rai hinh thửc irư nu cầu <
dán. Việe tlià nh lẠp nuVi, tái lập nlìữ iiu dưn vị

<i>hành c liin h lầnh ih ô Iiiứ i (Nsì. ilìơ n , khu) bao liiờ </i>
cOníi do c o quan q u \c tj lực của Banti c|u\ct

<i>(iịnh. còn việc lli;i> dổi ranh giớ i lãtilì ih o các </i>
ciơri v ị hành ch ỉ nil - lãnh ih ồ lại bảrii; cíic quycl
clịiilì hủnlì c liin li. [ỉc n cạnh các dơii v ị hành
<i>chính ( \à . luiyvn, cõng \ ĩ\ lia y tôn g ọ i khnc. </i>
n lìicu ru róc cịn l hàn lì lập các dơn v ị íuìnlì chính
liên xà, licn liuyộn).

[)ía vị pl)áp ly cua cáe dơn v ị liành chinh -
lành ih ố các quoc gia cCing rất khác nhau, k h ô n ii
nước nno g io n ụ tnrớc mu>. Ilìơ tm ilurcm u chíntì
<i>qu>cn cãp d iró i Irực llu iộ c cap ircn như à Pháp, </i>
halia , l)ử c . cơ qiir^ri h«ìnli c liỉn h cap írc iì kiềm
<i>tra cơ quan q u \c n lục cầọ dưới, còn ở A n h lại </i>
hồn tồn dóc lập irorìu klu iơ n kho llìầ m q u \c n
của m inh <lù dược pháp luàl quv d ịn h . khỏnu
chịu sự k ic n i ira cừa cnp ircn.

Vồ cnp dơn v ị hành c liín lì lanh ih ồ các íiirớc
cung ral đa dụng: hai cấp, bỉi cấp, lliộ riì c lìi dciì
4 cấp, tuỳ lừ n g quốc gia. Plìáp có lớ i 5 cấp:

ỉta lia 3 cấp. L ic n bang f)írc - hai cấp. B i - hai
cấp. Theo Iru ycn Ihống cấp rilìơ nlìấl ớ Pháp và
h a lia là cỏiìg xií, Dửc • lùng (cội^g đồng dãn cir
nhò ở nơng llìó n ); A nh - khu. số lượtig dơn vị
<i>lià ỉilì c lìỉn lì cấp llìấp nhầ\ ở các nước rấi nlìicu. </i>
Pliáp cỏ ircn 36.000 c õ iìỊị xã; lla lia - 8068. l.ic n

bang F)ửc (chưa kể phan D ơng Dửc) có Ircn
15000 cõ tig x3 Ị11. l-icn Ixing Nga cùng có đơn
v ị lànlì ilìo cap nhò n lu il lò lâng <i>s ix ở</i> dó dcu cỏ
các llìic t chế c h írli quycn cn cơ quan d ại diện
và cơ qu.Tíi lùinh chính.

N h iề u cỊuốc gia trc ii the giớ i tồn tại hai hệ
ih ỏ n g quản lý ớ địa plìươiig, hình ih à n li bằng
hai con đườtig khác nhau: cơ quan qiỉản lý >
hàtili c liin h do Irung ương bo nlìiệm và c lìi trực
ihuộc cơ quan này, dược llù c l lập theo chế dộ
íủn quvẻn, c liin h quyển tự quân do dâiì bầu.
N lu rn g cà hai loại ih iố l chc này hoại đ ộ iìg phối
hợp rat clũit chữ v ó i nhnu in o liìâ nlì liO thồng
quân lý và tự quàn ờ clịa phươíìg.

4. IMuin c hia đ(in \ị hùrilỉ chỉuh - lỉĩnh ĩhổ

<b>(tá p ứ n ^ y c ii c ầ u h iìd (iâ in c h o sự p h á ỉ tr ic n </b>
<b>k i n l i t ể - </b><i>\ ĩ \</i><b> h ộ i V;'| </b><i>i ị ư ì n i</i><b> j y C Ú ỈI </b><i>ìú ì ix</i><b> ( ỉư ớ c</b>

</div>
<span class='text_page_counter'>(5)</span><div class='page_container' data-page=5>

<i>P .H . V iả i / ỉạ p chi Khon học D h lQ G iỉN , i u ộ t học 26 (2 0 W ) 73-80</i> 77

bước chức nnng ki n il ic - xà h ội ciia nhà nước.
ỉ) ề đáp ửrig nhu cầu plìát iric íì k in li le - xă hội
nen nhà nirớc qua các g ia i doạtì lịctì sử dcu lô
chức lại các Jơri vị hành c lìiíilì - lăiìh llio cùa
m inh.

[)c cláp ửn[* )CU cầu phát triê íi k in lì Ic - \ả

lìộ i. việc tlìic l iập dơn v ị mới quàn lý ở dịa
phươim cỏ nlìiều lììn lì ihửc Ihực: llìn h thức phổ
bicn nhát là niờ rộng là n lì thồ của cnc đỏ ih ị lớ ii

<b>bánu cách sáp I)lìập m ộ t số đơn v ị lìànti chính </b>

lũnlì ih ố lân cận vào dỏ tlìị; H inh lliửo ihứ hni
<i>là: tlu iỉilì lập " lic n hợ p tliâ n lì p h ố '' vi dụ niiư </i>
“ I,ÌCJ1 lúệp Ca áp R riu khỏn và liên luiyộn
I'h rfu ig Plìuốc ở C ộ ng hịa L ic n bang Dức- Việc
tlìành lập lìiệ p ihành p liố " làm xuất hiộn
nlìữna cơng xã m ới (cộ n g đ o n g ) gia lìhập vào
liên hiệp llìành phố.

Bcn cạnh dỏ, cũng cần nhận thny trong làiìh
(lìồ đơ llì ị lớn ciia các quốc gia trèn Ihc g iớ i có
rất nhiều dơn v ị hành chítih - lành llìổ nhủ: v i
<i>ứụ à M ỹ la i Ihàỉìlì p liố C h icag o có l ì 13; Nữu </i>
ư ớ c - 551. [)o sự phát Iric n cùa dỏ llìi và vùng
cận dơ th ị d ịi h ỏi có sự th a y đ ổ i rấi sâu sac
Iront* cơ cấu các cơ quan liành chính và phươiìg
pháp quản lý [ I ].

<i>Các <iơ\\ v ị hành c h in h - lành Ilìổ ở nưởc ta </i>
cũim đă h in li tlìáiìh rắt làu đ ở i, nhưng v i những
lý do khảc nhau rnà các dơn v ị lìàỉih chính -
lanh th ổ dã bj llia y đ ổ i qua nhiều tliở i đại: thời
k ỳ p lio n g kic n có n h ữ ỉig cuộc cải cảch hành
chinh - phân chia, xác lặp đơn v ị hànlì chính -
lănlì tho, deii lliờ i k ỳ ih u ộ c Pháp vớ i clìín li sách

chia đề trị cùa thực dán pháp nên ở nước ỉa lại
có những ttia> d ổ i về đơn v ị hàíih chinh • lănh
(hồ: n il ừng ilia y d ổ i từ năm 1945 lớ i nay cũng
rẩt đảng kề: dcn cu ố i nãm 1946 cà nước có 69
đơn v ị lìànlì chính tin li vả ihành phố irực thuộc
tm n g ương. Dồ dảp ứng yê u cẳu cùa công cuộc
kháng chiến c liố n g ih ự c dân Pháp xâm lược, cả
nước phân thành 12 phân khu, m ồ i khu gồm
n iột số lin li và llìà ỉìh p hổ trực thuộc trung ương,
klìu có 8 lin lv k liu 3 cỏ 5, khu 4 có 6, khu 5 có
5. kliu 6 cị 6, khu 7 có 7. khu 8 cỏ 7, khu 9 có

10, khu 1 1 T hù dỏ Hà N ộ i, khu 12 có 6 tinh).
K hu k h ơ ỉìg phải là đơn v ị hành c h ín lì • lănlì tlìổ.

mà thực chât ch i là ‘‘đơTi v ị lânli ih ỏ " pliục vu
cho kháng chicn kiến quốc, dáv thực chất là
cách tồ chức bộ m áy điều hành tron g chiến
tranlì, chia d ấl nước tliàrih các khu đề điều
hanh, qiỉản lý, ch i liiiy trong klìáng chiến. Do
đó, VC tlìực chất khu ch i là đơn v ị ch i lu iy đicu
hànlì iro im chiến

Iratih-Sau kháng c liié iì chống Ihực dân Phiíp, đất
nước tạm thời chia thành hai m ien Bac, Nam.
M iề n Bổc dưới c h in h lliể V iộ l Nam Dân clìủ
C ộ ng hịa có 31 lin li, m icn N am dưới clìin h thể
V iệ t Nam C ộng hịa có đơ llià iih Sài gòti vả 41
lin h .

N ã iiì 1975 vớ i Đ ại llìắ n g mùa xuân, đất
nước thống nhất - sự kiện irọ n g đại lở ỉi lao của
cả dàn lộ c, m ờ ra m ột kỷ nguvên mới độc lập
dán lộ c và tlìố n g nhất đắỉ tìước, di lên xă hội
chủ nghĩa. O iểu này cũng đa lác động irự c liếp
tới vỉục (hié( lập các đơn v ị lìáỉìh c lìitìlì - lãnlì
ỉhổ.

N ã iii 1976, với lư duy hình ihànlì các vùng
kinh tc - kỹ thuật *1àm ãn lớn xã hội chù
íìg liĩa ", llic o tin h than N g lìị quyct số 245 của
B ộ c lìíiil) trj Ban chấp hành T ru n g ương khoá
IX , ngày 20 - 9 - 1975 “ vè bó khu, nhập lin h ” ở
nước ỉa d icn ra quá trin h nhập các Unh, các
huyện, d iề u ch in h địa giớ i hànlì chiah tính và
huyộn với m ục đích nhàm “ xây dựng các lin ỉì
thành n lìữ ỉig đ oiì v ị k in h lé, kế hoạch và đơn vị
hành chính có khả nàng giải quyet den mức cao
nhất nlìững ycu cầu đầy mạnh sảỉi xuất, tổ chức
<i>dời séng \ ị { chắt, văn hóa cùa tìlìân dãn, về </i>
cùng cố quốc phòng, bảo vộ I r ị an và có khả
năng dó n g góp ỉồ t nhất vào sự nghiệp chung
cùa cà nước; đồng tlìờ i cùng giảm bớt cấp trun g
gian, giảrn bớl đau m o i trực thuộc tru n g ươtig’\
Như ng do ir iiih dộ quản lý yéu kém cùa bộ mảy
hành chínti nhà nước từ iru n g ươiìị; dén đến địa
phương v i vừa thốt ra kh ị i clìicn tranh, cộng
với lin h trạng cục bộ dịa plìươiig, sự Iranh giành

quyèn lực xảy ra ở những nơi nhập nhập

</div>
<span class='text_page_counter'>(6)</span><div class='page_container' data-page=6>

78 <i>R H . T hái / T ạ jĩ ch i Khoa học Đ I iQ C ì iN . L u ậ t học 26 ( 2 0 ỉ0 ị 75-80</i>

íigười làm quan, cả họ dirợ c n lìờ " Ini nổi lẽn
tro n g lln rc liề n đờ i sống nhà nước, ucn đển cuối
nhung năm 80 đầu nliữ ng năm 90 của thế ký
X X lại bẳt dầu x u hướng tách lin lì. tách huyện
vớ i nguyên lắ c là quay vể đơiì v ị liàrih chính -

<b>tă n h ih ổ b a n đ ầ u tr ư ớ c k h i n h ậ p t ỉn h , n h ậ p </b>

huyện.

Như vậ y, nhập tỉn h , nhập lìiiy ộ n được liiặn
g iả i lá m ộ l nlìu cầu cho phái triể n kinh tế- xã
h ộ i, an n in h quốc phịng, nlìư ng chínlì nó lại irở
ih à n li m ột c liủ trư ơ ng đà làm phả vỡ y é ii lố
iruyèn Ih ố tìg văn hóa lâu đời. C h ính vì lẽ đỏ lại
phải láclì lin lì, tách huyện, kh i xu hướng táclì
lin h , tách huyên đâ trở Ihànlì m ột nlìu cầu bức
xúc cùa các địa phương b ị nhập tin lì. nhập
huyộn và gây sức ép mạnh iên các cơ quan nhà
nước ờ ư ung ương, năm 1992 Ọ uoc hội ra nghị
q u v c t g iữ nguyên hiện trạng 53 lin lì, llià n li phố
ỉrự c ih u ộ c Iru n g ương. N h ư ng nghị quyếí nàv
khơng dược Ihực hiện ircn tliự c té, việc chia
tá c li tin h vẫn d iễ n ra, sau 10 nảni, số đơn vị
<i>lâníi lliồ cấp lin h lên đén 64 d im v ị, gằn như </i>
m o i năm lă n g thêm m ộ l tin lì (liiộ ri nay cỏ 63
tin h , cliành p hố trự c thuộc iru n g ương (H ả T ây

hợp nhấl v ớ i H à N ộ i).

Thực tiễ n là người chứng m in h về sự dúng
dán của nhập tỉn h , ch ia (ách tin h , (ảch hưyện.
T hự c tiề n ch o th ấ y v iệ c nhập tin h , nhập huyện
trước đ â y đẵ kh ô n g m ang lạ i hiệu quả như
m o n g m uốn và dã gãy ra lãng phí nhiều tiềm
năng và cả tiề m năng con người. Như ng kh i
lách lin h ih ì tiề m năng đó lạ i dược khai thác, sừ
dụ n g có h iệ u quả lìơ ii, các tin h được tácli ra đều
có những phát triể n về m ọ i m ặt k in h té • xă hội.
Như ng từ góc n h in quàn lỷ c ũ n g phải nhận thấy
m ột điều lá v ớ i số lượng đơn v j hành chính tin h ,
cị thề n ói là q uả n h iè u như ở nước (a hiện nay
cũ n g làm c h ia cắt lành thổ quốc gia vớ i diện
tíc h khỏn g lớn thành những phần, cộng vớ i sự
phâỉì cắp dồ n g đều cho cảc dơn VỊ hủnh chính -
ISnli ih ổ củ n g cấp lạ i đần d c ji tình trạng manh
m ún tro n g p há t Iriể n cơng rìghiộp, du lịch,
llìirơ n g m ại (ờ đâu cOng cỏ những khu cịng
nglìiộp, k liu du lịc h , khu sân gơrì và, v .v ...) . Do
đỏ, khỏng v i sự phát triẽ n trước mắt inả cứ chia,
tách lin h m ải. C h ín h sự lo n lụ i nhiều cảc đơn vị

hành c h ỉtih lãnh thổ tấỉ yếu sẽ dẫn dctì sự lìinh
thànlì m ột cách tự n liiẽ n ĩihừng th iế t chề chính
thức, hay khơng clìính thức quản iý liê n tin h .

<i>l in lì là ứcm v ị lành ih ỏ phải có in ộ t khơng </i>
gian đù de plìái Irié iì kin h tế • văn hỏa tùy theo

liềm năng, the mạnh của từng tin h . Như ng vớ i số
lượTig tin h lìiộn nay ih i khơn g gian cho phái Irien
k in lì tế, đặc biộl là công nghiệp ở m ột số tin h lại
khơng llìự c sự lư ơ ĩig ứng, tình trạng dùng đất
nòng nghiộp ở các tin h đồng bằng đồ làm khu
công nghiệp đà làm lãng phí bao tiềm tìăng đắl

<b>lia i, cịng sức của nhiều lliế lìệ những con người. </b>

V i vậy, cẳn có chién lược hinh ihành n lu n ig khu
công ngliiệp licn lỉn h , chứ khơn g ntiẩt llìiế t tinh
nào cũng hình thành những khu công nghiệp
riêng rẽ với diện lich quả nhỏ như hiện nay, Đàc
<i>biột ở những tin h đong bẳng Bắc bộ.</i>

Bcrì cạnh xu hướng nhập tin h , nliặp huyộiì.
lá c li tin h , tách huyện cung cản phải ih a y m ột xu
hướng là: k h i quá tr in li nhập tin lì. nhập tiuycn
dicn ra là quá trin h tăng số lư ợ ỉig các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan Ihuộc C h ín li p liù , các
cơ quan chuyên m ỏn lliu ộ c U B N D . D iểu này
dicn ra bởi quan niệm chuyên m ỏn hỏa quán lý
đ ố i vớ i ngành, lỉn h vực, k h i hình thành một
ngành kin h tế ‘ k ỹ thuật lả phải có cơ quan chú
quán dc quản lý . N h ư ng k h i tách titih ỉh ì số
lượng các bộ, cơ quan ngang bộ lạ i giảm xuống.
Đ ic u này diễn ra như m ột qu y luật đáp ứng yẻu
cầu cùa nền kin h té th ị trường, xây dựng nhả
nước pháp quyền th i chức năng quàn lý ngànlì.

<b>l ĩ i ì l i v ự c c ù a c á c C 0 q u a n n h à n ư ớ c d ã Ih a y đ ổ i, </b>

khỏng trực lic p can th iệ p vào lìoạt dộng sản
xuất kin h doanh cùa các doanh nghiệp, k lìỏ rg
cịn vai trị là những cơ quan chủ quản ra các
mộnlì lệnh cho các doanh nghiệp, chức nàng

<b>c h ù )C U là x â y d ự n g </b>chiến <b>[ư ợ c , c li ín l ỉ s á c h , thể </b>

chể vả kiềm tra, kiềm soát v iệ c ihực liiộ n . Các
doanh nghiệp ỉự do k in h doanh theo các quy
luậl kin h Ic ih ị trường, tro n g khuôn kho thể chế,
pháp luật. CỊIÌ các cơ quan hánh chính nhà

<b>nước ớ clịa phương lậ p ư u n g quàn lý VC m ãi </b>

</div>
<span class='text_page_counter'>(7)</span><div class='page_container' data-page=7>

<i>p . ì i, V ỉả i / 'ÌÍĨỊ> c ìii Khoa học / ) / ỈQ G H N , ÌKỘ t học 26 ilO íO ) 73-50</i> 79

<b>p lu r tT n g là n h ù n g </b>cơ quan <b>l ồ </b>chửc ihực <b>h iệ n m ọ i </b>

chính sách, ihể c lìc, ư icn kh a i xiKMìg dân cư và
hò trợ cho sự phát iric n cùa dân cư. D ây là đicu
cẩn phài ý ihức được m ột cảclì đẩv dù kh i phàn
chia đơn vị liành c h ifih la n li thồ.

N hư v(iy. v iệ c xác lộp đơĩì v ị hành c h iiih
phải tính dcn vếu tố tru yề n th ố n g , lịc h sử. văn
hỏa, lín h dca đặc thù của từng đcTn v ị lãnh ihỏ,
dơn v ị là rh Ihổ tự n h ic ii, doTì vị lành tho nhàn
tạo và phái bào đảm ch o sự phát trie ii k in lì tc

vãn hóa, xă h ội và sự quàn lý th o n g nhất cùa
nil à nước.

<b>5. Xu hưímg hình th;inh đơn vị lìànb chính - </b>
lả n h th o m ó i

Sự [linh llìà nh các dơn v ị hành chính - lành
<i>thổ mới dicn ra ở lìầiỉ hct các q u ố c g ia nhiều </i>
hay ít lu ỳ ih u ộ c vào sự phát tric n k in h tể • xă
tìộ i, đ icu kiện tự nhiên thiẻn nhiên, sự phải tricn
dãn cư. T ro n g điều kiệ n ớ nước ta do công
tighiệp, llurơ tìg m ại, du lịch k c in phát triẻn, chủ
ycu dân cư sổng vả bảng lìghè nịng, nẽn ln
có nlìững làn sóng d i cư: d i cư có tồ chức, dí cư
lự do. D i cư lừ m ièn Bẩc vảo N a m , d i cư từ
đồng bằng dến m iổ iì rnii phía BẲc, 1 ay nguycn.
[)ù d i cư cố tổ chức, hay d i cư tự do ỉhì nlìà
nước cũng cỉeu phải đử iìg ra lổ chức đ ị i sốỉìg
cho dân cư. C h in li sự di cư này lả liề n đề cho sự
lììn li thàtìh các đơn v j hànlì chính lănh Ihổ mới
ở cắp cơ sờ - cấp xă, huyện, ih ậ in chí là m ộl
tin h . Đ ây là m ộ t nlìu cầu cẳn th iế t của cuộc
sổng vì ở đàu c ó dân Ih i ớ đỏ phài cỏ chinh
quyển đc quàn lý , tổ chức đ ò i sốag dán cư.
Nhưng quy m ô của m ột xã, m ộ l huyện ở các
vùng m iẻĩi lả rấ t khác nhau về sẻ dăn trén dja
bàiì, diều kiệ n lãn]) thổ, tự n h icn thién nhiẻn
Iicn cỏ quy đ ịn h số dán lố i th iể u của m ột xã,
huyện. N h ư ng d iề u d ó kh ị n g cỏ nghĩa là số dâỉì
cử nhiều Icn lạ i phải tách xã, tách huyện, mà

dièu này còn lù y thuộc vào diểu kiệ n tự nhiôn
lanh thồ và d iệ n tỉc lì lănh thổ.

<i>N h ư vảy, để h in h thành m ột â ơ i\ v ị lành cho </i>
mới đều phái ih ỏ a màn các điểu kiệ n tiên quyel
sau: sổ dâiì của m ột xă, m ột huyện, m ột tia h ;

diện tic lì lãtih liìổ c lio m ột đơn v ị lãnlì thổ đỏ và
tiềm nỉ^ng ờ đó có thể khai ihác đirợc dồ bảo
dảm dời sống dãn cư sinh sống. C h úng la đă cỏ
các q u y đ ịn h , nhưng khôn g v i ih c mà cứ k h i có

<b>đ ù d â n s ố lạ i l i c p tụ c ỉá c h </b>huyện, <b>tá c li l i n h , lậ p </b>

ncn những đơii v ị hành chínlì m ới.

Bẽn cạnh đó, m ột xu liư ớ íig kliác cùtìg diễn
ra, đó là q iritìh đỏ tlìị lìóa, do sự pliát triể n
c ơ íig nahiệp, thương mọi và du lịc h lạ i cỏ m ộ i
\ u hướng là dán cư tiông thôn chuyển ra đó thị
đc làm ãn, sinh sồng. N gười nò n g thỏn “ sâm

<b>thự c“ sống đan \c n với dân cư đ ô l l ìị, lìo ặc hinh </b>

thành những điểm dân cư dô th Ị m ớ i, từ đày lại
làm nảy sinh n lu i cầu quàn lý dàn cư ò các diem
dân cư dô th ị này. V iệ c quân lý này cỏ thổ do
chinh quyèn đã cỏ von quân lý phẩn đ a l dai khu
đỏ ih j m ới hoặc lá giao cho bộ m ảy c liííih quyền

<b>đ ơ l l ì ị m ớ i d ư ợ c ih à n li lậ p , t h ư ờ n g là c ấ p th ấ p </b>

nhất - phường.

</div>
<span class='text_page_counter'>(8)</span><div class='page_container' data-page=8>

80 <i>R / / . V ĩá i / Tap c h i KJion hoc D H Q C H N , L u ậ t hoc 26 (2 0 Ỉ0 ) 73‘ 80</i>

cầu của sản xuất, đặc b iộ l ở nhừiìg dơ thị cổ
(những pliường ở irim g tâm Hà N ộ i ỉà m ộ i điển
binh), nhưng do sự phát Iriền kin h lé, văn hóa, xă
hội và sự biến động của cư dân đô (hị mà hinh
thành nên những đơn v ị p liư in ig m ỏi. V ậ y cũng
khó an định dược lư<;mg dãn cư đc thành lập
phườiig mới m ột cách lu yệ t đối.

Do quá trin h đỏ Ih ị hoá diền ra ờ nước la
khá nhanh iro n g ih ờ i kỷ ‘'c ỏ n g nghiệp hóa và
hiện đại hóa‘’ đà dẫn dén m ột ihực liễ n *‘bicn
huyộn thành q iiậ ỉì'' và ‘'b iể n \ â thàtìli phưịng ‘

<b>llìi dơn v j liàn lì ch ítih pliường và quận loại này </b>

lại cỏ ciiộn tích kliá lớn so vớ i quận nội ihànlì
Iru y c ii llio n g , lìhưng sổ dản lụi ít hơn nliièu,
nlurng việc d i dàn từ n ội thành ra ngoại ihành
lại như m ột làn sóng, làm cho dãn cư đông dần.
Quá ỉrin h đó đã làm phá vỡ kct cấu làng • xẫ.
T in h trạng tộ i phạm, tộ nạn \ ã h ội gia tăng lớ ỉ
mức khó quán lý , kiểm soát n ổ i nliư hiện nay
cũng cằn được tính lốn đến k h i xác lập các đơn
vị hành chỉah phường. V i vậy, n lìici) ntìững đơn

<b>v ị h m ili c h ỉn h c ơ s ở - p h ư ờ n g h ì n lì th à n h đ c </b>
<b>q u à n lý VC h à n h c h ín h đ ỏ t h ị.</b>

Tóm lụi, van đc phán chia đơn vị hànlì cíìính
- lanh thổ là rnột phần của to chức nhà nước, tìiy
thuộc vào nhicu vếu tố khác nhau: yếu tổ lịch sử,
tniyền llìốrig, sự phát triẻn kin h tề • xâ hội và bào
đảm sự quàn lý cúa ntià íiước do đỏ cần phài
được lõ chức dựa irên ntiừng cán cứ khoa học
và ihực (iciì m ộ l cách xác đáng và bào đàni sự
ồn d ịn h lãu dai, đặc biệ t d ổ i với dơn v ị hành
ch í nil - lành thồ cap tin li. cấp luiyộn, còn đơn v ị
hành chín lì - lanh tliồ - phường, \ ã llurờ ng
xu y c ti thay dổ i, gia lãnu. D iồu lìày diễn ra đé
<i>đáp ứng nhu cầu llu rc tiễ ti, nhu cAu lự nW\Qt\ của </i>
đời sống xà h ội và đ ò i sống nhà lurớc.

T à i lic u th u m khảo

<i>[ I j A.A. Tran in, Tổ chức hành chinh • liỉnh ỉ hồ nhà </i>
<i>nước tư Avi/Í. NXB Khoa học, M, 1984.</i>

S o m e is s u e s o n d i v i s i o n o f te r r ito ria l- a d m in is tra tiv e units

Pham H ong Thai

<i>School o f La\w Vietnam N a tional University. Hanoi. </i>
<i>N 4 Xuan Tliuy, C auG iay, tia n o i, Vietnam</i>

O rga niza tion o f national le rrilo ry is a broad term w h ic h <b>in c lu d e s </b> tlie aspect o f d iv is io n o f
te rrito ria l-a d m in is tra tiv e units. D iv is io n o f le rrito ria i-a d m in is tra liv e units is a deciding factor in the
econom ic-social developm ent and organization o f state apparatus at local levels, as w e ll as ih c relation
beiween ccntral and lo cal governm ents. Based on th is observation, the author analyses fiv e m ain
fo llo w in g aspects: T he role o f te rrilo ria i-a d m in is lra liv e organ ization ; rcspeci the historical development

<b>o f e s ia b lis b m e n t o f te r r ito r ia l-a d m iiiis tr a ti VC u n its ; th e d e c id in g r o le o f </b>stale <b>s tr u c t u r e o n p r o c e d u r e s a n d </b>

</div>

<!--links-->