Giáo trình Quản lí Tài chính công Học Viện Tài Chính

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

GIÁO TRÌNH

Đồ

ến Hanh và TS Phạm Thị

HÀ NỘI - ĂM 2016

oà

P ươ


HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

GIÁO TRÌNH

QU N LÝ TÀI CHÍNH CƠNG
Đồng chủ biên:
TS Bùi Tiến Hanh
TS Phạm Thị Hoàng Phương
Các thành viên tham gia:
PGS.,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt
PGS.,TS Đặng Văn Du
TS Đào Thị Bích Hạnh
Ths Phạm Thanh Hà

HÀ NỘI - ĂM 2016
2

LỜ

Ĩ ĐẦU

Giáo trình Quản lý tài chính cơng dùng cho sinh viên hệ đại học của Học
viện Tài chính khơng thuộc chun ngành quản lý tài chính cơng đã được xuất bản
năm 2010. Giáo trình do TS Phạm Văn Khoan chủ biên và tham gia biên soạn là
những giảng viên có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý tài chính cơng:
• TS Phạm Văn Khoan - Trư ng ộ mơn
viết chương 1 và chương
• TS

uản lý Tài chính cơng, chủ i n,

i Tiến Hanh - Giảng vi n chính, viết chương 2 và chương

• PGS, TS Đặng Văn Du - Trư ng hoa Tài chính cơng, viết chương
• TS Hồng Thị Thúy Nguyệt - Ph trư ng ộ mơn
viết chương .

uản lý Tài chính cơng

Trong lần tái bản này, nội dung giáo trình đã c những thay đổi căn ản cả
về kết cấu và nội dung khoa học. Giáo trình đã cập nhật, tổng hợp và hệ thống hóa
những luận cứ khoa học về lý luận và thực tiễn quản lý tài chính cơng phù hợp với
q trình đổi mới và hội nhập quốc tế Việt Nam. Giáo trình do TS Bùi Tiến
Hanh và TS Phạm Thị Hoàng Phương đồng chủ biên. Tham gia biên soạn, sửa đổi
và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này gồm:

• PGS,TS Hồng Thị Thúy Nguyệt - Trư ng bộ mơn Quản lý Tài chính
cơng, viết chương 1
• TS Đào Thị Bích Hạnh và TS Phạm Thị Hoàng Phương - Giảng viên bộ
mơn Quản lý Tài chính cơng, viết chương 2
• ThS Phạm Thanh Hà - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính cơng, viết
chương
• PGS,TS Đặng Văn Du - Nguy n Trư ng khoa Tài chính cơng, viết chương
4;
• TS i Tiến Hanh - Ph Trư ng hoa Tài chính công, i m Ph trư ng bộ
môn Quản lý Tài chính cơng, viết chương .
Tập thể tác giả trân trọng cảm ơn Ths Phạm Thị Lan Anh, Ths Đặng Văn
Duy và Ths Phạm Văn Hào đã tích cực tham gia rà sốt và góp ý các bản thảo
trong q trình biên soạn, sửa đổi, bổ sung giáo trình này.
Trong quá trình biên soạn, sửa đổi và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này;
3


tập thể tác giả đã c nhiều cố g ng để nâng cao chất lượng khoa học của giáo trình.
Tuy nhiên, quản lý tài chính cơng là vấn đề rộng lớn, phức tạp, chứa đựng nhiều
nội dung đang trong quá trình cải cách trên thế giới cũng như Việt Nam. Vì
vậy, nội dung và hình thức của giáo trình khó tránh khỏi những khiếm khuyết nhất
định. Học viện Tài chính và tập thể tác giả rất mong nhận được ý kiến đ ng g p
của các nhà khoa học và bạn đọc để lần xuất bản sau giáo trình được hoàn thiện
hơn.
in tr n trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 01 tháng 04 năm 2016
BAN QUẢN LÝ KHOA HỌC
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

4

ươ

1

TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QU N LÝ TÀI CHÍNH CƠNG
Nhà nước hàng ngày phải đưa ra các quyết định thu, chi và quản lý các hoạt
động này nhằm đáp ứng nhu cầu người dân về hàng hóa công cộng, thực hiện công
bằng xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô trong giới hạn nguồn lực mà họ có thể chi trả.
Triết gia Eric Weil trong tác phẩm Triết học chính trị đã nhận xét ”Để có quan
điểm về những công việc chung của cộng đồng và thực hiện những cơng việc đó
một cách hợp tình, hợp lý” địi hỏi phải biết ”đó là những việc gì và phải có khả
năng đánh giá đâu là vấn đề chính”.1 Lời huy n này đặc biệt hữu ích đối với mơn
học quản lý tài chính cơng hi người viết khơng thể tham vọng thiết kế một
chương trình chứa đựng tồn bộ các nội dung kinh tế, chính trị li n quan đến hoạt
động thu, chi của Nhà nước với một thời lượng có hạn. Do đ , chương 1 được thiết
kế nhằm giúp cho cho người đọc hiểu được những quan niệm khác nhau về tài
chính cơng và quản lý tài chính cơng, tr n cơ s đ giới hạn nội dung mà giáo trình
sẽ đề cập các chương tiếp theo. Phần đầu của chương t m t t quan niệm tài chính
cơng theo các thơng lệ tốt của quốc tế và cách phân loại tài chính cơng Việt
Nam. Phần hai tập trung vào khái niệm, mục tiêu, nội dung và bộ máy quản lý tài
chính cơng.

1.1. QUAN NIỆM VỀ TÀI CHÍNH CƠNG
1.1.1. Khái niệm
Theo Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ (GFS) năm 201 do uỹ Tiền
tệ Quốc tế (IMF) xây dựng, nền kinh tế của một quốc gia được chia thành hai khu
vực chính: Khu vực công và khu vực tư nh n. Khu vực Công bao gồm khu vực
Chính phủ chung, và các đối tượng do chính phủ kiểm sốt, thường là các doanh

nghiệp cơng mà hoạt động chủ yếu của nó là tham gia các hoạt động thương mại,
theo quy luật cung, cầu của thị trường. Các doanh nghiệp công bao gồm các doanh
nghiệp cơng về tài chính và các doanh nghiệp cơng phi tài chính. Các doanh
nghiệp cơng về tài chính gồm các doanh nghiệp về tiền tệ và các doanh nghiệp
công về tài chính phi tiền tệ. Hình 1.1 minh họa các bộ phận cấu thành của khu vực
công.

1

Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan and Jean – Pierre Lassale, Tài chính cơng, Nhà xuất bản chính trị
quốc gia, Hà Nội 2005, trang 33

5


Khu vực cơng

Chính ph
chung

Chính3
hu vực
quyền
bang1

Ngân
sách

K

Chính
quyền
TW1

Ngồi
ngân sách

DN cơng

ChínhK
quyền địa
phương1

Quỹ an
sinh XH2

hu vực 3

DN cơng
tài chính

DN cơng về tiền tệ

Quỹ an
sinh XH

Ngân hàng
trung ương

DN cơng

phi tài
chính

DN cơng về tài
chính phi tiền tệ

DN cơng
về tiền tệ khác

Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành c a khu vực công2

Ghi chú: 1 Bao gồm các quỹ an sinh xã hội.
2

Các quỹ an sinh xã hội có thể được phân tách riêng thành một
khu vực (đường nét đứt).

3

Ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các quỹ an sinh xã hội.

Trong tài liệu trên, thuật ngữ “Chính phủ chung- general government" được
hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ "Chính phủ" trong tiếng Việt. Chính phủ trong
tiếng Việt d ng để chỉ cơ quan hành chính nhà nước cấp cao nhất, đ là cơ quan
hành chính nhà nước trung ương của Việt Nam. Chính phủ chung của một quốc gia
theo GFS bao gồm các cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, đ là những
tổ chức được thiết lập qua q trình chính trị để thực hiện quyền lập pháp, tư pháp
2

Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ 2014, trang 20.

6


và hành pháp trong một vùng lãnh thổ. Khu vực Chính phủ chung thường bao gồm
chính quyền trung ương, chính quyền bang (nếu có) và chính quyền địa phương.
Những tổ chức thuộc khu vực Chính phủ chung đều có những đặc điểm
chung sau đ y:
- Về chức năng kinh tế: Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cho xã hội cơ ản
mang tính phi thị trường và phân phối lại thu nhập. Nguồn thu chính của các tổ
chức này từ các khoản đ ng g p t buộc như thuế, các khoản bảo hiểm xã hội,
ngồi ra cịn có các nguồn tài trợ và các thu nhập khác.
- Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nước: Các tổ
chức này được thiết lập, chịu sự định hướng và kiểm soát b i cơ quan quyền lực
Nhà nước.
- Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý
cuối c ng đối với tài sản và nợ phải trả của các tổ chức này.

Khu vực
Chính ph
chung

Khu vực
doanh nghiệp
tài chính

Khu vực
doanh nghiệp
phi tài chính

Chính quyền
trung ương

Doanh nghiệp
cơng

Doanh nghiệp
cơng

DOANH
NGHIỆP TƯ

DOANH
NGHIỆP TƯ

Chính
bang

Khu vực hộ
a đì

Khu vực phi
lợi nhuận,
phục vụ khu
vực hộ gia
đì

quyền

Chính quyền

địa phương

TƯ NHÂN

TƯ NHÂN
KHU
CƠNG

VỰC

Hình 1.2: Khu vực công và mối quan hệ với các khu vực thể chế khác
Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ năm 2014,
trang 19.
7


Trong nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ, sự vận động của tài chính g n liền với
việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của các chủ thể thuộc các khu
vực thể chế khác nhau hình 1.2. Về hình thức biểu hiện của tài chính là các hoạt
động thu, chi bằng tiền của các chủ thể, nhưng về bản chất là quan hệ lợi ích giữa
các nh m người, các chủ thể khác nhau trong xã hội.

Hộp 1.1: Các chứ

ă

c a

à ước trong nền kinh tế thị trường

Giải quyết thất bại thị trường
ă

Chứ
thiểu

Chứ
gian

Chứ
cực

ă

ă

tối Cung cấp hàng hóa cơng cộng thuần túy: Quốc phịng;
Luật pháp và trật tự xã hội; Quyền tài sản; Y tế cơng cộng
Quản lý kinh tế vĩ mơ

tru

tí

Giải quyết ngoại
ứng:
Giáo dục cơ ản
Bảo vệ mơi trường

Điều tiết độc

quyền:
Điều tiết lợi ích;
chính sách chống
độc quyền

Giải
quyết
tình
trạng
thơng
tin
khơng hồn
hảo:
Bảo hiểm (y
tế, nhân thọ,
hưu)

Phối hợp hoạt độ tư â
- Thúc đẩy thị trường
- Hình thành các tổ hợp/cụm liên hồn (cluster)

Cải thiện sự
cơng bằng
Bảo vệ người
nghèo:
Các
chương
trình
giảm
nghèo

Cứu trợ khi có
tai họa
Cung cấp bảo
hiểm xã hội:
Tái phân bổ
lương hưu trợ
cấp gia đình
bảo hiểm thất
nghiệp
Tái phân phối
thu nhập
Phân phối lại
tài sản

Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB): Báo cáo phát triển thế giới 1997, trang 27

Thuật ngữ “tài chính cơng” được d ng để chỉ tồn bộ q trình hình thành
và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước g n liền với hoạt động của khu vực công và
khái niệm này có thể được tiếp cận dưới hai góc nhìn của kinh tế học và góc nhìn
thể chế như sau:
Từ góc nhìn của kinh tế học: Tài chính cơng cịn được gọi là kinh tế học
cơng cộng, được xem như một nhánh của kinh tế học, nghiên cứu về việc Nhà
nước huy động các nguồn thu và thực hiện chi ti u như thế nào, tác động của các
khoản thu, chi đ tới các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm thực hiện các chức năng
của Nhà nước trong từng thời kỳ. Khi đánh giá tác động, ảnh hư ng của các hoạt
8


động thu, chi của Nhà nước tới việc làm, giá cả và tăng trư ng kinh tế cũng như
công bằng xã hội, những nhà kinh tế thường quan niệm tài chính cơng theo nghĩa

này. Hộp 1.1 minh họa các chức năng cơ ản của Nhà nước trong nền kinh tế thị
trường mà tài chính cơng được xem như một trong những công cụ quan trọng để
thực hiện các chức năng này.
Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài chính cơng được hiểu là tài chính
của khu vực cơng g n với những hoạt động thu, chi của các cấp chính quyền
(Chính phủ chung) và doanh nghiệp cơng nhằm thực hiện các chức năng của Nhà
nước trong từng thời kỳ. Theo nghĩa hẹp tài chính cơng được hiểu là tài chính của
các cấp chính quyền, chỉ g n với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung.
Mặc dù quan niệm tài chính cơng theo nghĩa rộng c ý nghĩa nhất định, b i lẽ toàn
bộ hoặc một phần tài sản, vốn của các doanh nghiệp công thuộc Nhà nước và tồn
bộ gánh nặng tài chính khi các doanh nghiệp cơng xảy ra tình trạng nợ thì cuối
cùng vẫn phải dùng tiền thuế nh n d n để trả. Song vì doanh nghiệp cơng hoạt
động chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không trực tiếp chịu sự định hướng và kiểm
sốt b i quy trình chính trị như hu vực Chính phủ chung, do đ ỹ thuật quản trị
tài chính doanh nghiệp công cơ ản tương tự như quản trị tài chính doanh nghiệp
tư nh n. Trái lại, quản lý tài chính khu vực Chính phủ chung ngồi việc vận dụng
các kỹ thuật quản trị tài chính doanh nghiệp, các chủ thể còn phải tuân thủ các luật,
tổ chức, hệ thống và thủ tục trong các nghiệp vụ quản lý cụ thể. Trong giáo trình
này khái niệm tài chính cơng được xem xét theo nghĩa hẹp dưới góc nhìn thể chế
như sau:
Tài chính cơng là những hoạt động thu, chi gắn với các quỹ tiền tệ của các
cấp chính quyền nhằm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước.
1.1.2. Phân loại tài chính cơng c a Việt Nam
1.1.2.1. Phân loại phù hợp với tổ chức hệ thống chính quyền
Ở Việt Nam tài chính của Chính phủ chung bao gồm tài chính g n với hoạt
động của cấp chính quyền trung ương và cấp chính quyền địa phương. Cấp chính
quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nh n d n được tổ chức
các đơn vị hành chính, tương ứng với mỗi cấp chính quyền là một cấp tài chính
cơng mà cốt lõi của n là ng n sách nhà nước, cụ thể:
- Tài chính cơng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp

tỉnh);
- Tài chính cơng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc
thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện);
9


- Tài chính cơng xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã);
- Tài chính cơng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
G n liền với hoạt động của các cấp chính quyền này là các cơ quan nhà nước
như các ộ, các S … tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam; các tổ chức
chính trị - xã hội, như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Cơng đồn, Đồn thanh ni n
cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam và
Hội cựu chiến binh Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, như
Liên hiệp các hội khoa học, ĩ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội hữu nghị Việt
Nam, Hội nhà báo Việt Nam...; tổ chức xã hội - nghề nghiệp như các hội nghề
nghiệp, hiệp hội kinh tế được ng n sách nhà nước hỗ trợ theo nhiệm vụ Nhà nước
giao các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, cá nh n hác c li n quan đến
ng n sách nhà nước. Ngồi ra cịn có các quỹ tài chính nhà nước ngồi ngân sách
nhà nước.
1.1.2.2. Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ
Theo cách phân loại này tài chính cơng chia thành các bộ phận:
- Ng n sách nhà nước;
- Các quỹ tài chính nhà nước ngồi ng n sách nhà nước (gọi t t là quỹ ngoài
ngân sách).
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự
toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước. Ng n sách nhà nước bao gồm: Ng n sách trung ương và ng n sách địa
phương.
Các quỹ ngoài ngân sách (extrabudgetary funds) theo định nghĩa tại Cẩm

nang GFS của IMF 2014 đ là các tài hoản giao dịch chính phủ chung không
được đưa vào ng n sách nhà nước, hông được thực hiện theo những thủ tục thực
hiện ng n sách thơng thường. Ví dụ như những giao dịch có thể được tài trợ bằng
viện trợ nước ngoài hoặc một khoản thu nhằm một mục đích ri ng nào đ , hông
đưa vào ng n sách: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo hiểm thất
nghiệp, Quỹ Bảo trì đường bộ... Quỹ ngồi ngân sách có các giao dịch tài chính đại
diện cho khu vực chính phủ chung trong nền kinh tế nhưng hông được đưa vào dự
toán ng n sách thường niên của nhà nước (liên bang) hoặc ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước 2015: Quỹ ngoài ngân sách là quỹ do cơ
quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà
10


nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định
của pháp luật.
1.1.2.3. Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp
Theo cách này có thể chia tài chính cơng thành hai bộ phận:
- Tài chính của các cấp chính quyền;
- Tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính cơng của các cấp chính quyền là các cấp
chính quyền nhà nước (trung ương, địa phương) với các cơ quan tham mưu như:
Cơ quan tài chính, cơ quan ế hoạch và đầu tư, ho ạc nhà nước... Chủ thể trực
tiếp quản lý các quỹ ngoài ng n sách là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao
nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đ .
Dự toán ng n sách nhà nước là kế hoạch thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu
xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và
là căn cứ để thực hiện thu, chi ngân sách. Đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan,
tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ng n sách. Đơn vị dự toán
bao gồm các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nh n d n, đơn vị sự nghiệp cơng

lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa cơng, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp có sử dụng kinh phí từ ng n sách nhà nước.
Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán ng n sách được Thủ tướng Chính phủ
hoặc Ủy ban nhân dân giao dự tốn ngân sách (Ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Nơng
nghiệp và Phát triển Nơng thơn). Trong một cấp ngân sách, tùy thuộc vào thẩm
quyền phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách
nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện cơng tác kế tốn và quyết tốn
ngân sách của đơn vị mình và cơng tác kế tốn và quyết toán ngân sách của các
đơn vị dự toán cấp dưới mà có thể c các đơn vị dự toán trung gian với tên gọi đơn
vị dự toán cấp II, cấp III trước khi ngân sách phân bổ đến đơn vị sử dụng ngân
sách (cấp IV). Theo đ , đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới của đơn vị dự tốn
cấp I (ví dụ: Tổng cục Thuế, Tổng cục Lâm nghiệp), đơn vị dự toán cấp III là đơn
vị cấp dưới của đơn vị dự tốn cấp II (ví dụ: Cục Thuế, Cục Kiểm l m) và đơn vị
dự toán cấp IV đơn vị cấp dưới của đơn vị dự tốn cấp III (ví dụ: Chi cục Thuế, chi
cục Kiểm l m). Đơn vị dự toán cấp IV là đơn vị sử dụng ngân sách được giao trực
tiếp quản lý, sử dụng ngân sách.
11


1.2. QU N LÝ TÀI CHÍNH CƠNG
1.2.1. Khái niệm quản lý tài chính cơng
Giống như thuật ngữ tài chính cơng, các học giả trên thế giới cũng hông
phải dễ dàng đưa ra một định nghĩa cô đọng, dễ hiểu vể quản lý tài chính cơng.
Trong vịng 20 năm với sự xuất hiện lý thuyết về quản trị công mới và kinh tế học
thể chế mới thì quản lý tài chính cơng hơng đơn thuần là cơng việc kế tốn và tài
chính về các hoạt động thu, chi, vay nợ của Nhà nước mà được nhìn nhận là một
chủ đề học thuật c cơ s từ chính sách cơng, kinh tế học, luật học, khoa học chính
trị và thương mại trong đ các nh n tố chính trị và thể chế đ ng vai trị quan trọng.
Quản lý tài chính cơng có thể được hiểu là các luật, tổ chức, hệ thống và thủ tục mà
Nhà nước sử dụng để huy động và sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách

minh bạch và hiệu quả. Khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho hệ thống quản lý như
các luật thuế, Luật Ng n sách nhà nước, Luật Tài chính cơng… và các văn ản
dưới luật. Các văn ản này là hệ thống các quy t c chính thức chi phối tồn bộ quy
trình quản lý tài chính cơng, q trình ra quyết định của cơ quan lập pháp và hành
pháp cũng như các tổ chức, cá nhân liên quan tới hoạt động tài chính cơng. Trên
thực tế, phạm vi quản lý tài chính cơng khá rộng bao gồm quản lý thuế và nguồn
thu khác, quản lý chi tiêu công và vay nợ của Chính phủ chung, song hi àn đến
quản lý tài chính cơng theo cách tiếp cận truyền thống thường chỉ tập trung vào
quản lý chi tiêu công mà trọng tâm là quản lý chi ng n sách nhà nước. Những vấn
đề hác li n quan đến quản lý thu ng n sách nhà nước cũng như các vấn đề mang
tính xuyên suốt như ph n tích rủi ro tài khóa, quản lý nợ cơng, kế tốn tài sản có và
tài sản nợ của chính phủ (bao gồm cả các nghĩa vụ xã hội dài hạn) được đề cập
mức độ nhất định khi có liên quan chặt chẽ tới quản lý chi ng n sách nhà nước.
Quản lý tài chính cơng có thể hiểu theo nghĩa rộng là q trình Nhà nước
hoạch định, xây dựng chính sách, sử dụng hệ thống các cơng cụ và phương pháp
thích hợp, tác động đến các hoạt động của tài chính cơng nhằm thực hiện hiệu quả
các chức năng của Nhà nước. Theo nghĩa này, quản lý tài chính cơng bao gồm từ
hoạt động xây dựng chính sách đến tổ chức thực hiện chính sách tài chính cơng của
Nhà nước.
Song chính sách tài chính cơng và quản lý tài chính cơng cũng c sự khác
biệt nhất định. Chính sách tài chính cơng tập trung vào trả lời câu hỏi Nhà nước
“phải làm gì” trong nền kinh tế thị trường liên quan tới chính sách thuế, chi tiêu,
vay nợ để đạt được các mục ti u tài h a. Nhà nước c n n thay đổi chính sách
thuế, tăng chi ti u cơng hơng? Các quy t c tài khóa mới như ội chi, nợ công nên
để mức nào? Tác động, ảnh hư ng của các quyết định này đến nền kinh tế - xã
12


hội…? Trong hi đ quản lý tài chính cơng tập trung vào các vấn đề “làm như thế
nào” để có thể triển hai được các chính sách tài chính cơng đã được các cấp có

thẩm quyền quyết định. Nói cách khác quản lý tài chính cơng thường được cho là
quan tâm tới cách thức làm thế nào để đạt được kỷ luật tài khóa tổng thể và chi tiêu
chính phủ hiệu quả. Một điểm khác biệt nữa là chính sách tài chính cơng nhấn
mạnh tới việc lựa chọn cơng cụ tài h a để đạt được các mục tiêu của Nhà nước,
trong hi đ quản lý tài chính cơng lại tập trung nhiều hơn tới các cơ chế quản lý
cụ thể cần phải c để đảm bảo các công cụ tài khóa phát huy hết tác dụng trên thực
tế. Nói cách khác, chính sách tài chính cơng tập trung thiết kế chính sách để đạt
được các mục tiêu tài khóa và quản lý tài chính cơng tập trung vào các cách thức
triển khai thực hiện chính sách.
Trong giáo trình này quản lý tài chính cơng được tiếp cận chủ yếu từ g c độ
cơ quan hành pháp trong việc tổ chức thực hiện chính sách tài chính cơng, khơng
xem xét đến q trình hoạch định và an hành chính sách tài chính cơng.Theo đ
quản lý tài chính cơng được hiểu như sau:
Quản lý tài chính cơng là q trình tổ chức cơng thuộc các cấp chính quyền
xây dựng kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch
thu, chi, vay nợ nhằm thực hiện các chính sách tài chính cơng một cách hiệu quả
trong từng thời kỳ.
1.2.2. Mục tiêu quản lý tài chính cơng
Trong quản lý tài chính cơng cần phải đạt được ba mục tiêu: kỷ luật tài khoá
tổng thể, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động. Những mục tiêu này được giải
thích trong Sổ tay Quản lý Chi ti u cơng như sau: “Tổng số tiền mà Chính phủ chi
nên gắn sát với những gì có thể chi trả được trong trung hạn, và theo đó trong
ngân sách năm; chi tiêu nên được phân bổ phù hợp với ưu tiên chính sách; và chi
tiêu nên đạt được các kết quả mong muốn với chi phí thấp nhất” (World an
1998, tr.3).
Kỷ luật tài khóa tổng thể:
Kỷ luật tài khố tổng thể được hiểu là ngân sách phải được duy trì một cách
tiết kiệm trong trung hạn, nghĩa là ảo đảm quản lý thu, chi không làm mất ổn định
kinh tế vĩ mơ, ví dụ: khơng gây ra thâm hụt ngân sách, nợ cơng lớn và khơng bền
vững. Kỷ luật tài khóa tổng thể có thể đo lường bằng các chỉ số: Tỷ lệ phần trăm

của thu so với GDP; Tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP; Tổng số nợ cơng so với
GDP;
Kiểm sốt được trần chi tiêu là mục đích cơ ản của mọi hệ thống ngân
13


sách, do xuất phát từ thực tế là nguồn lực khan hiếm và nhu cầu gần như vô hạn,
nhất là trong hoạt động ngân sách khi không một đơn vị chi tiêu nào phải chịu
trách nhiệm trực tiếp về chi phí li n quan đến bất ổn kinh tế vĩ mô. Khi ộ, ngành,
địa phương được hư ng phân bổ ngân sách nhiều hơn thì các chi phí như lạm phát
cao, bội chi, nợ công hoặc thất nghiệp lại do cả xã hội, thậm chí cả thế hệ sau phải
gánh chịu.
Kỷ luật tài khóa tổng thể là kết quả của các dự áo đáng tin cậy về thu và
chi. Điều đ c nghĩa là tr n cơ s dự báo thu có tính khả thi để lên kế hoạch bảo
đảm chi tiêu của Chính phủ trong giới hạn nguồn thu để có thể duy trì tình trạng tài
chính của Chính phủ một cách bền vững, ổn định qua các chu kỳ kinh tế. Kỷ luật
tài khóa tổng thể n i đến sự liên kết của chi tiêu công với tổng thu bao gồm cả thu
nội địa và các khoản vay nước ngoài một cách bền vững.
Để bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể tổng số chi ngân sách cho các bộ,
ngành, địa phương phải được quyết định một cách độc lập trước khi ra các quyết
định chi tiêu thành phần. Tổng số chi/trần ngân sách phải là giới hạn “cứng rắn”,
xuất phát từ những gì mà Nhà nước có thể cam kết trang trải được và buộc phải
thực hiện trong năm ng n sách chứ không phải là mục tiêu linh hoạt.
Duy trì kỷ luật tài khóa cần có các yếu tố nội sinh cơ ản sau:
- Khi lập kế hoạch ngân sách cần xem xét ổn định kinh tế vĩ mô hông chỉ từ
g c độ năm tài h a hiện hành mà nên nhìn theo cả chu kỳ kinh tế và thậm chí giai
đoạn dài hơn để đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mơ. Mục tiêu trần ngân sách
phải có tính hiện thực, xem xét kỹ lưỡng các rủi ro về thu ngân sách trong kế hoạch
tài chính - ngân sách trung hạn (từ đến năm). Kế hoạch chi tiêu trung hạn được
thiết lập như là cơ s đo lường tác động của sự thay đổi các tham số như chính

sách mới, lạm phát, các cú sốc của nền kinh tế, xã hội đến các chương trình chi ti u
đang được thực hiện.
- Ngồi giới hạn về tổng thu, tổng chi, thâm hụt hay nợ cơng thì những mục
tiêu bổ trợ cơ ản như mức trần chi tiêu cho các bộ, ngành hoặc các khoản chi tiêu
chính như chi thường xuy n, chi đầu tư (bao gồm cả chương trình mục tiêu quốc
gia và chương trình mục tiêu) cũng n n được thiết lập trước khi dự thảo ngân sách
trong khn khổ tài chính trung hạn. Những đề xuất chi tiêu mới phải chỉ rõ nguồn
trang trải, có các biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới.
- Đảm bảo tính tồn diện và tính minh bạch của thu, chi ngân sách là hai yếu
tố cơ ản để duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể. Báo cáo tài chính về hoạt động ngân
sách cung cấp cho người sử dụng phải là những thông tin đáng tin cậy, toàn diện,
phù hợp và dễ hiểu với các đối tượng sử dụng thông tin như uốc hội, nhà hoạch
14


định chính sách, nhà quản lý hay cơng chúng (những người “uỷ thác” nguồn lực
của mình cho Nhà nước chi).
Hiệu quả phân bổ:
Hiệu quả phân bổ có thể nhìn nhận trên hai khía cạnh:
Khía cạnh thu c nghĩa là phải bảo đảm chia sẻ “gánh nặng” thuế giữa các
nh m người trong xã hội nhằm giảm thiểu những tác động “bóp méo” g y “mất
trắng” của thuế. Theo đ chính sách thuế phải bảo đảm tính trung lập và các cơ chế
quản lý thuế phải giúp giảm thiểu chi phí hành thu và chi phí tuân thủ.
Khía cạnh chi c nghĩa là ế hoạch chi ngân sách phải phù hợp với các ưu
tiên trong chính sách của Nhà nước, khuyến khích khả năng tái ph n ổ các nguồn
lực tài chính từ các chương trình ít ưu tiên sang những chương trình ưu ti n cao
hơn, tư ưu ti n cũ sang ưu ti n mới trong giới hạn trần ngân sách.
Trong quản lý chi với một kỷ luật tài khóa cứng r n, thì một thách thức
khơng nhỏ đối với những nhà quản lý là làm thế nào để phân bổ nguồn lực khan
hiếm theo các chương trình ưu ti n, dựa trên tính hữu dụng của chúng trong việc

đáp ứng các mục tiêu chiến lược của quốc gia. “Thông lệ tốt” của quốc tế cho thấy
bằng cách phi tập trung hoá trách nhiệm tái phân bổ chủ yếu cho Bộ trư ng các bộ
và các địa phương c thể sẽ đạt được điều này. Chính phủ với tư cách là “quan
toà” trong cuộc “cạnh tranh” nguồn lực, chỉ nên quyết định mỗi ngành, mỗi bộ
được chia phần bao nhiêu trong tổng nguồn lực theo mức độ ưu ti n ph hợp với
chiến lược quốc gia, còn hầu hết sự điều chỉnh chương trình chi ti u ao gồm cả sự
c t giảm hoạt động là công việc nội bộ của các bộ, ngành và địa phương. Cụ thể
trong quản lý tài chính cơng cần phải thiết lập trần ngân sách cho các Bộ, ngành
trong khuôn khổ ngân sách trung hạn; yêu cầu đầu ra và chỉ số kết quả cho chính
sách hiện hành/cơ s và đề xuất mới; trao quyền cho các Bộ, ngành trong việc
quyết định phân bổ nguồn lực vào các chương trình ưu ti n nguồn lực cho việc
theo dõi, đánh giá ết quả thực hiện nhiệm vụ.
Sự phi tập trung hoá c ưu điểm cơ ản là giúp cho cơ quan tài chính, cơ
quan kế hoạch và đầu tư c điều kiện giảm bớt nhu cầu về thông tin phân bổ chi
tiết, tập trung thảo luận ng n sách vào các đề xuất mới và những điểm thay đổi của
các chương trình hiện c . Hơn nữa, biện pháp này cịn có tác dụng giảm xung đột
giữa người chi ti u và người kiểm sốt, khuyến khích các bộ, ngành, địa phương
tái phân bổ vào những chương trình sát với nhu cầu của họ chứ khơng phải là thúc
đẩy họ tìm cách đối phó lên các danh mục nhu cầu chi ti u để giành giật nguồn lực.
Hiệu quả hoạt động:
15


Hiệu quả hoạt động li n quan đến việc cung cấp các đầu ra của dịch vụ công
với một chất lượng nhất định mức chi phí hợp lý. Hiệu quả hoạt động xem xét
mối quan hệ giữa đầu vào và kết quả thực hiện nhiệm vụ cấp độ đầu ra, mối quan
hệ tỉ lệ giữa đầu vào so với đầu ra.
Khác với hoạt động của khu vực tư nh n, hoạt động của khu vực công cộng
thường thiếu sức ép của thị trường cạnh tranh, hơn nữa, một số hàng hố, dịch vụ,
mang nhiều tính chất ngoại ứng nên rất h đo lường kết quả thực hiện nhiệm vụ

cả cấp độ đầu ra và kết quả phát triển. B i vậy, để tiết kiệm chi trong hoạt động
ngân sách thì một trong những cách thức kiểm sốt tài chính l u đời nhất là kiểm
soát các yếu tố đầu vào (nhân cơng, hàng hố, dịch vụ, thiết bị...). Mặc dù cách
thức kiểm soát đầu vào rất đa dạng, chặt chẽ và có sự cải tiến trong kỹ thuật quản
lý ngân sách, từ việc thực hiện chủ yếu b i hệ thống kiểm sốt n ngồi như ho
bạc, kiểm tốn, thanh tra...đến hệ thống kiểm soát nội bộ qua việc giao quyền tự
chủ tài chính và cho phép nhà quản lý tự do chi tiêu trong phạm vi thích hợp,
nhưng hiệu quả hoạt động của khu vực công cộng thường vẫn xếp hàng sau khu
vực tư nh n. Nguy n nh n cơ ản của tình trạng này là chính việc kiểm sốt đầu
vào đã hơng huyến hích đơn vị chi ti u hướng về kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Nhiệm vụ chính của nhà kiểm sốt ngân sách và nhà quản lý đơn vị chi ti u là đảm
bảo tuân thủ nghiêm ngặt những quy định của Nhà nước như định mức, tiêu chuẩn,
chế độ; chứ không phải là suy nghĩ tìm cách sử dụng sao cho hiệu quả đồng vốn.
Thay vì hen thư ng các khoản đơn vị sử dụng tiết kiệm thì có thể họ bị “trừng
phạt” ằng cách buộc phải nộp trả số tiền ng n sách chưa sử dụng hết cho Nhà
nước. Quản lý chi tiêu công mới c xu hướng tăng cường hiệu quả hoạt động bằng
cách chuyển dịch sự tập trung kiểm soát chi tiêu từ đầu vào sang kết quả thực hiện
nhiệm vụ, từ việc kiểm sốt đơn vị cơng lập mua gì sang việc các đơn vị này sản
xuất ra sản phẩm, dịch vụ gì và điều đ đem lại lợi ích gì với khách hàng, với xã
hội. Sự cải cách này dựa trên một quan niệm phân cấp cho nhà quản lý được quyền
chủ động sử dụng nguồn lực với những gì họ cảm thấy phù hợp nhất và đảm bảo
trách nhiệm giải trình với kết quả.
C hai điểm cần nhấn mạnh: Nếu không giao quyền chủ động cho nhà quản
lý thì cũng hơng thể buộc họ phải chịu trách nhiệm về sản phẩm được tạo ra;
ngược lại, khi nhà quản lý chưa sẵn sàng và không buộc phải chịu trách nhiệm về
kết quả thực hiện nhiệm vụ thì cũng hơng n n cho phép họ tự chủ về sử dụng
nguồn ngân sách. Chính trách nhiệm giải trình đã đ ng g p hông nhỏ vào việc
nâng cao hiệu quả hoạt động theo hai cách:
Thứ nhất: Bằng cách thiết lập các mục tiêu về đầu ra, kết quả phát triển
16

trong dự thảo ngân sách buộc nhà quản lý phải suy nghĩ tìm cách sử dụng nguồn
tiền tiết kiệm, đảm bảo số lượng, chất lượng cũng như thời gian, quy trình cung
ứng hàng hố, dịch vụ tốt nhất.
Thứ hai: Khi cho phép nhà quản lý chủ động sử dụng nguồn lực trong khn
khổ chi tiêu trung hạn, thì bằng nỗ lực của mình, họ sẽ lựa chọn được tập hợp đầu
vào (về nhân sự, mua sắm vật dụng...) tối ưu nhất trong dài hạn. Tất nhi n, để theo
đuổi hiệu quả hoạt động Chính phủ phải tăng cường giám sát số lượng và chất
lượng dịch vụ mà các đơn vị cung cấp cho xã hội. Đ là lý do tại sao để thực hiện
được mục tiêu hiệu quả hoạt động cần phải nhấn mạnh đến việc theo dõi, đánh giá
đầu ra, kết quả phát triển và đánh giá chi ti u công.
1.2.3. Mối quan hệ giữa mục tiêu quản lý tài chính cơng với “tứ trụ”
lý à ước tốt

a quản

Ngày nay, càng nhiều người tin rằng một quốc gia khó có thể c năng lực
cạnh tranh quốc tế cao và phát triển bền vững nếu không xây dựng được một nền
quản trị quốc gia hiện đại. Nền quản trị đ phải được dựa tr n “tứ trụ” quản lý Nhà
nước tốt đ là: trách nhiệm giải trình, sự minh bạch, khả năng ti n liệu và sự tham
gia, trong đ trách nhiệm giải trình là nền tảng.
“Trách nhiệm giải trình” c thể hiểu là một trong các phương thức bảo đảm
việc kiểm soát quyền lực nhà nước, với việc yêu cầu chủ thể n m giữ quyền lực
giải thích, làm rõ về các quyết định, hành vi của mình (khả năng điều trần) và khả
năng gánh chịu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm trong hoạt động công
vụ (khả năng gánh chịu hậu quả).
Quan niệm về trách nhiệm giải trình theo thơng lệ tốt của quốc tế bao gồm
trách nhiệm giải trình của cấp dưới đối với cấp tr n (hướng lên trên/giải trình nội
bộ) và trách nhiệm của người cung cấp dịch vụ công với hách hàng (hướng xuống

dưới/ra bên ngồi). Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân
thủ quy t c, các chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy nhà nước và trách nhiệm giải trình
hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan, đơn
vị có trách nhiệm thực hiện khi cung ứng dịch vụ cho hách hàng. Đặc điểm của
trách nhiệm giải trình hướng lên trên là thẩm quyền và hình thức hen thư ng, kỷ
luật về hành chính, trong hi đ đặc tính của trách nhiệm giải trình hướng xuống
dưới là phản hồi từ người thụ hư ng dịch vụ, cung cấp thơng tin cho người dân và
khuyến khích sự tham gia của họ trong quá trình ra các quyết định có liên quan.
Tính minh bạch u cầu các thơng tin về tài chính cơng phải phù hợp và dễ
dàng tiếp cận với các đối tượng khác nhau trong xã hội.
17


Khả năng ti n liệu c được chủ yếu nhờ kết quả của các quy định luật pháp
rõ ràng, có thể dự đoán trước về các khoản thu, chi. Nếu thiếu đi hả năng ti n liệu
về những nguồn tài chính sẽ tác động đến q trình xác lập thứ tự ưu ti n chiến
lược và làm cho các Bộ, ngành, địa phương sẽ gặp h hăn trong việc lên kế
hoạch cung cấp dịch vụ, làm suy yếu trách nhiệm giải trình.
Sự tham gia của các bên liên quan bao gồm các cơ quan hữu quan, các nhà
tài trợ, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị-xã hội, xã hội- nghề nghiệp và cơng
chúng vào quy trình quản lý tài chính cơng sẽ rất cần thiết để cung cấp những
thơng tin đáng tin cậy cho việc lập kế hoạch thu, chi và cho phép kiểm tra, giám sát
kết quả của việc thu, chi quỹ công.
Bảng 1.1: Mối quan hệ giữa các mục tiêu quản lý tài chính cơng vớ “tứ trụ”
c a quả lý à ước tốt
Kỷ luật tài khoá

Hiệu quả phân bổ

Hiệu quả hoạt động

Trách
nhiệm

Đạt được kết quả theo
Đảm bảo dự báo thu
mục tiêu của các
đáng tin cậy, chi tiêu
chương trình
ao
trong giới hạn ngân
gồm cả thu thuế cơng
sách được phân bổ
bằng và hiệu quả

Minh bạch

Kiểm tốn và đánh giá
Cơng bố các dự báo Công khai ngân sách,
của cơ quan lập pháp
kinh tế trung hạn và mục tiêu và kết quả
về tính hiệu quả và sự
mục tiêu tài khố
của các chương trình
tn thủ.

Tiên liệu

Mục tiêu tài khóa
phải rõ ràng. Kế Nhận biết và quản lý

Đảm bảo chi phí và
hoạch hoạt động và rủi ro tài khoá trong
ngân sách theo cam kết
ngân sách phải cụ thể hoạt động phân bổ
chi
trong giới hạn mục nguồn lực
tiêu tài khoá

Cân bằng hợp lý giữa
giao quyền và kiểm
soát bao gồm cả quản
lý thu và quản lý chi

Tham vấn về chiến
Tham vấn các bên lược quốc gia, cho Cho phép người dân
Sự tham gia liên quan về mục tiêu phép các địa phương phản hồi và được giải
tài khố
tự quyết định các ch- quyết
ương trình của họ.

18


1.2.4. Nội dung quản lý tài chính cơng
Hoạt động tài chính cơng là hoạt động thu, chi của các quỹ tài chính cơng,
do đ nội dung cơ ản của quản lý tài chính cơng là quản lý q trình thu, chi và
vay nợ của các cấp chính quyền.
Thu tài chính cơng là q trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính tập
trung vào ng n sách nhà nước và các quỹ ngoài ng n sách để thực hiện các nhiệm
vụ của mình. Đối với quỹ ng n sách nhà nước: Nguồn thu chủ yếu từ thuế, ngồi ra

cịn có các nguồn từ phí, lệ phí, bán tài sản Nhà nước, vay nợ trong và nước
ngoài... Đối với các quỹ tài chính nhà nước ngồi ngân sách: Nguồn thu một phần
từ ng n sách nhà nước, một phần do các tổ chức và nh n d n đ ng g p.
Chi tài chính cơng là q trình Nhà nước sử dụng nguồn tài chính đã tập
trung được vào ng n sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước ngồi ngân sách
để thực hiện các nhiệm vụ của mình. Nội dung chi tài chính cơng rất đa dạng, điều
này xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong nền inh tế thị trường. N ao gồm
các hoản chi phát triển inh tế - xã hội, ảo đảm quốc phòng, an ninh, ảo đảm
hoạt động của ộ máy nhà nước chi trả nợ của nhà nước chi viện trợ và các hoản
chi khác.
Khi Nhà nước thu hông đủ chi sẽ phải
đ p chi ằng các hoản vay trong
nước và ngoài nước qua các cơng cụ vay hác nhau như: Tín phiếu ho ạc, trái
phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, cơng trái... Nợ là khoản phải
hồn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời
điểm, phát sinh từ việc đi vay của chủ thể. Theo quy định của Luật Quản lý nợ
cơng của Việt Nam bao gồm: Nợ chính phủ; nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ
chính quyền địa phương. Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc
huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Quản lý nợ cần phải bảo đảm
an tồn nợ, an ninh tài chính quốc gia và c n đối vĩ mô nền kinh tế và công khai,
minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ.
Để quản lý các hoạt động thu, chi và vay nợ của các cấp chính quyền, giáo
trình tập trung đề cập các chức năng quản lý theo a giai đoạn chính của q trình
quản lý tài chính công sau đ y:
Thứ nhất, giai đoạn xây dựng và quyết định kế hoạch tài chính cơng.
y dựng ế hoạch tài chính cơng là q trình các tổ chức cơng xác định
mục ti u, nhiệm vụ về thu, chi, vay nợ và phương pháp thực hiện các mục ti u,
nhiệm vụ đ để trình các cơ quan c thẩm quyền quyết định. Đ y là công việc h i
đầu của quy trình quản lý và là cơ s để tổ chức thực hiện và iểm toán, đánh giá
19

hoạt động quản lý tài chính cơng. Kế hoạch tài chính cơng được lập cho một giai
đoạn nhất định, có thể là kế hoạch trung hạn (từ đến năm) nhưng ế hoạch để
làm căn cứ tổ chức thực hiện thường là kế hoạch một năm. Đối với ngân sách nhà
nước, các cơ quan quyền lực nhà nước sẽ quyết định kế hoạch ng n sách nhà nước
một năm (được gọi là dự toán ng n sách nhà nước).
Thứ hai, giai đoạn tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính cơng.
Tổ chức thực hiện ế hoạch tài chính cơng là q trình sử dụng tổng hợp các
iện pháp inh tế, tài chính và hành chính... nhằm đưa các mục ti u thu, chi trong
ế hoạch đã được các cấp c thẩm quyền quyết định tr thành hiện thực. Trong
giai đoạn này, các tổ chức công thường xuy n phải theo dõi, kiểm tra, đo lường ết
quả đạt được, so sánh với mục ti u đã định nhằm phát hiện ịp thời những vướng
m c, ất cập, tìm ra nguy n nh n để c iện pháp giải quyết ph hợp. Việc điều
chỉnh ế hoạch cơ ản chỉ được thực hiện nếu thực sự cần thiết và do các nguyên
nh n hách quan hiến tổ chức công hông thực hiện được các mục ti u như dự
iến.
Kiểm sốt quản lý (hay cịn thường được gọi là “kiểm soát nội bộ”) được
d ng để mơ tả cơ chế và quy trình được thiết lập nhằm ảo đảm tổ chức huy động
và sử dụng các nguồn lực tài chính cơng hiệu quả. Các loại iểm soát quản lý
thường được các tổ chức sử dụng đ là: áo cáo tài chính theo dõi ết quả hoạt
động iểm sốt ế tốn iểm sốt quy trình iểm soát mua s m, đấu thầu iểm
soát tách ạch nhiệm vụ giữa ộ phận quản lý tài chính và iểm toán nội ộ.
Kiểm toán nội ộ là một phần trong cơ cấu iểm soát quản lý của tổ chức.
Kiểm toán nội ộ c một chức năng quan trọng là iểm tra và áo cáo với nhà quản
lý cấp cao (ví dụ: bộ trưởng, hoặc người đứng đầu của một tổ chức...) về việc vận
hành của hệ thống iểm soát quản lý và hỗ trợ nhà quản lý trong việc đánh giá các
rủi ro và cải thiện hệ thống này. Kiểm toán nội ộ c thể được coi như là một hoạt
động đánh giá độc lập để đo lường và đánh giá tính hiệu lực của iểm sốt quản lý
phục vụ cho nhà quản lý cấp cao của một tổ chức. Vai trị của tổ chức iểm tốn

nội ộ hác với iểm tốn n ngồi. Kiểm tốn vi n n ngồi độc lập với tổ chức
và áo cáo cho các đối tượng n ngoài của tổ chức, trong hi đ iểm toán vi n
nội ộ là một phần của tổ chức và thường chịu trách nhiệm với nhà quản lý cấp cao
của chính tổ chức đ . Các nhà quản lý thường sử dụng iểm tốn nội ộ như là một
cơng cụ hữu hiệu đánh giá hệ thống iểm soát quản lý và là một nguồn thông tin
quan trọng để cải thiện tính hiệu quả của hệ thống.
Thứ ba, giai đoạn kiểm tốn bên ngồi và đánh giá tình hình thực hiện kế
hoạch tài chính cơng.
20


Kiểm tốn n ngồi đối với các hoạt động của tổ chức công thường được
thực hiện i tổ chức iểm toán tối cao (ở Việt Nam là Kiểm toán Nhà nước). Hoạt
động của họ thường độc lập với cơ quan hành pháp và áo cáo trực tiếp tới cơ quan
d n cử và cơng chúng. Kiểm tốn n ngồi tập trung vào a loại hình chính đ là:
Kiểm tốn áo cáo tài chính, iểm tốn tu n thủ và iểm tốn hoạt động. Kiểm
tốn áo cáo tài chính là loại hình iểm tốn để iểm tra, đánh giá, xác nhận tính
đúng đ n, trung thực của áo cáo tài chính. Kiểm tốn tu n thủ là loại hình iểm
tốn để iểm tra, đánh giá và xác nhận việc tu n thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà
đơn vị được iểm toán phải thực hiện. Kiểm toán hoạt động là loại hình iểm tốn
để iểm tra, đánh giá tính inh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng
ng n sách, tiền và tài sản nhà nước. áo cáo iểm tốn của iểm tốn n ngồi là
một trong những căn cứ để các cơ quan d n cử sử dụng trong quá trình xem xét,
quyết định dự toán, ph chuẩn quyết toán ng n sách nhà nước cũng như giám sát
việc thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia.
Đánh giá là quá trình thu thập, xử lý, phân tích thơng tin và đưa ra các nhận
định với mục tiêu cung cấp thông tin tin cậy và hữu ích hỗ trợ việc ra các quyết
định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài
chính cơng. Như vậy, mục đich của đánh giá là tìm cách h c phục vấn đề đến tận
gốc, tìm ra các nguy n nh n tại sao ế hoạch thu, chi, vay nợ hông đạt được các

mục ti u như dự iến. Những thông tin thu thập được phải là cơ s để rút inh
nghiệm hi x y dựng các ế hoạch, chương trình hoặc chính sách tiếp theo.
1.3. BỘ MÁY QU N LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Ở VIỆT NAM
Ở trung ương từ g c độ hành chính cơng, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và
Đầu tư là hai cơ quan của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về tài chính
nói chung và tài chính cơng nói riêng.
Chức năng chính về lĩnh vực tài chính cơng của hai cơ quan này là: chức
năng hoạch định chính sách như: chính sách thuế, chính sách chi ngân sách, chính
sách vay nợ... và các chức năng thực hiện chính sách, như quản lý thu thuế, quản
lý ngân quỹ, quản lý nợ, mua s m đấu thầu công.
Để thực hiện được các chức năng này, nhiệm vụ chính của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư là x y dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 0 năm và hàng năm của cả
nước cùng với các c n đối vĩ mô của nền kinh tế quốc d n làm cơ s cho Bộ Tài
chính xây dựng kế hoạch tài chính 0 năm, ế hoạch tài chính - ngân sách nhà
nước 0 năm và dự toán ng n sách nhà nước hàng năm.
21


BỘ TRƯỞNG
Các tổ chức hành chính

Các tổ chức hành chính

Vụ
Ngân
sách
Nhà
nước

Cục

Quản
lý cơng
sản

Vụ
Đầu
tư

Vụ I

Cục
Quản lý
nợ &
Tài
chính
đối
ngoại

Vụ
Tài
chính
HCSN

Cục
Quản
lý, giám
sát bảo
hiểm

Vụ

Chính
sách
Thuế

Cục
Quản
lý giá

Vụ
Tài
chính
các
NH và
Tổ
chức
TC
Cục
Tin học
&
Thống
kê Tài
chính

Vụ
Chế
độ Kế
tốn
và
Kiểm
tốn

Cục
Tài
chính
Doanh
nghiệp

Vụ
Hợp
tác
quốc
tế

Cục
Kế
hoạch
– Tài
chính

Thời
báo Tài
chính
VN

Tạp chí
Tài
chính

Tổng
cục
Hải

quan

Tổng
cục
Thuế

Vụ Thi
đua –
Khen
thưởn
g

Tổng
cục
Dự
Trữ
Nhà
nước

Thanh
tra Bộ

Kho
bạc
Nhà
nước

Ủy
ban
Chứng

khốn
Nhà
nước

Các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ
(Theo QĐ 479/QĐ-TTg ngày
15/4/2009)

Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ

Viện Chiến
lược và
Chính sách
tài chính

Văn
phịng
Bộ

Vụ
Pháp
chế

Vụ Tổ
chức
cán
bộ

Trường
BD

CBTC

Học
viện
Tài
chính

Trường
ĐH TC –
Marketing

Nhà
xuất
bản Tài
chính

Hình 1.3. ơ đồ tổ chức bộ máy c a Bộ Tài chính Việt Nam
Nguồn:www.mof.gov.vn

Trườn
g ĐH
TC-KT

Trườn
g ĐH
TCQTKD

Trườn
g CĐ
TCHQ

Ngồi ra, Bộ cịn chủ trì trong việc quản lý ODA; xây dựng nguyên t c, tiêu
chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển của ng n sách nhà nước; lập phương
án phân bổ chi đầu tư phát triển của ng n sách trung ương. Hướng dẫn, thanh tra,
kiểm tra, giám sát về đấu thầu và tổ chức mạng lưới thơng tin về đấu thầu.
Nhiệm vụ chính của Bộ Tài chính là xây dựng kế hoạch tài chính 0 năm, ế
hoạch tài chính - ng n sách nhà nước 0 năm và dự toán ng n sách nhà nước hàng
năm.
y dựng nguyên t c, ti u chí và định mức phân bổ chi thường xuyên của
ng n sách nhà nước; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ng n sách, cơ chế quản
lý tài chính - ng n sách nhà nước, chế độ kế toán, thanh toán, quyết toán, mục lục
ng n sách nhà nước, chế độ báo cáo, cơng khai tài chính - ngân sách. Tổ chức thực
hiện ng n sách nhà nước bao gồm quản lý thu, quản lý ngân quỹ, quản lý nợ và
đánh giá hiệu quả chi ng n sách nhà nước.
Cơ quan quản lý thuế
Trách nhiệm chính trong quản lý thuế thuộc về hai cơ quan: cơ quan thuế và
cơ quan hải quan.
Tổng cục Thuế là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng
tham mưu, giúp ộ trư ng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về các khoản thu nội địa
trong phạm vi cả nước, bao gồm: thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân
sách nhà nước và tổ chức quản lý thuế. Cơ quan hải quan có nhiệm vụ tổ chức thực
hiện pháp luật về thuế và các khoản thu hác đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập
khẩu.
Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương c các Cục thuế trực thuộc
Tổng cục thuế. Ở các quận, huyện có Chi cục thuế thuộc Cục thuế. Cơ quan Hải
quan tại trung ương là Tổng cục Hải quan và địa phương c
Cục Hải quan tỉnh,
liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc Tổng cục Hải quan ngồi ra cịn
có các Chi cục Hải quan, Đội Kiểm soát Hải quan và đơn vị tương đương thuộc

Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Cơ quan quản lý ngân quỹ
Tương tự như cơ quan thuế, để quản lý tài chính cơng dưới g c độ quản lý
quỹ c cơ quan Kho ạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước cũng là cơ quan trực thuộc
Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trư ng Bộ Tài chính quản
lý nhà nước về quỹ tài chính cơng; quản lý ngân quỹ. Cụ thể, tổ chức thực hiện
việc thu nộp vào quỹ ngân sách nhà nước; kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản
chi của ngân sách nhà nước; thực hiện kế toán ngân sách nhà nước; huy động vốn
cho ngân sách nhà nước qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.


Giống như cơ quan Thuế, Kho bạc Nhà nước được tổ chức thành hệ thống
dọc từ Trung ương đến cấp tỉnh và cấp huyện. Cơ quan Kho bạc Nhà nước địa
phương gồm: Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh và Kho bạc Nhà nước cấp huyện.
Tại các cấp chính quyền địa phương
Cơ quan chuy n mơn về có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh trong quá trình xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm tra theo dõi,
đánh giá hoạt động tài chính cơng là S Tài chính và S Kế hoạch và Đầu tư, tại
chính quyền cấp huyện, quận, thị xã (gọi chung là cấp huyện) là phịng Tài chínhKế hoạch. Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) không tổ
chức cơ quan chuy n môn tham mưu mà chỉ có cơng chức tài chính - kế tốn thực
hiện nhiệm vụ này. S Kế hoạch và Đầu tư cũng như S Tài chính đảm nhận các
nhiệm vụ tương tự như nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và ộ Tài chính
nhằm phục vụ trực tiếp cho tổ chức điều hành hoạt động tài chính cơng của chính
quyền cấp tỉnh.
Phịng Tài chính - Kế hoạch huyện đảm nhận các nhiệm vụ tương tự của S
Tài chính và S Kế hoạch và Đầu tư phục vụ chính quyền cấp huyện.
Tại các đơn vị dự toán
Các đơn vị dự tốn ng n sách nhà nước thường có bộ phận Tài chính - Kế
hoạch hoặc có thể tách riêng hai bộ phận này. Nhiệm vụ của bộ phận Tài chính Kế hoạch có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách về tài chính cơng
đã được các cơ quan c thẩm quyền ban hành bao gồm: Tổ chức lập dự toán thu,

chi ngân sách thuộc phạm vi được giao; thực hiện dự toán thu, chi ng n sách được
giao, hướng dẫn, kiểm tra thực hiện thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc,
quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước tại đơn vị đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả,
chấp hành đúng chế độ kế tốn, thống kê, báo cáo tình hình thực hiện ngân sách và
báo cáo quyết toán ngân sách theo chế độ.

Danh mục tài liệu tham khảo:
1. Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan and Jean - Pierre Lassale (2005),
Tài chính cơng, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội.
2. Ngân hàng Thế giới (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi: Báo
cáo về tình tình phát triển thế giới, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia,
Hà Nội.
3. Phạm Văn Khoan, Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2010) Giáo trình Lý thuyết Quản lý
24


tài chính cơng, chương 1, Nhà xuất bản Tài chính - Hà Nội.
4. Quốc hội (2015), Luật ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.
5. International Moneytary Fund (IMF 2014), Government finance statistics
manual, chapter 2.
6. The World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, chapter
1and chapter 2.
7. Richard Allen Richard Hemming Barry H. Potter (Edited 2013), The
International Handbook of Public Financial Management, Part 1, London:
Palgrave macmillan.

25