So tay soan thao van ban quy pham phap luat

BỘ TƯ PHÁP
DỰ ÁN VIE 02/015 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010’’

SỔ TAY
KỸ THUẬT SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH, ĐÁNH GIÁ
TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP


NHĨM CHUN GIA THỰC HIỆN

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.

PGS.TS. Hồng Thế Liên (Chủ biên)
LG. Nguyễn Quốc Việt

PGS.TS. Trần Đình Nhã
PGS. TS. Nguyễn Như Phát
PGS. TS. Bùi Xuân Đức
PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung
PGS. TS. Nguyễn Văn Động
TS. Nguyễn Thị Kim Thoa
ThS. Nguyễn Thị Hạnh
TS. Nguyễn Thị Thu Vân
ThS. Đặng Hoàng Oanh
CN. Cao Đăng Vinh
ThS. Mai Kim Huế
ThS. Nguyễn Quỳnh Liên
CN. Chu Thị Thái Hà
ThS. Dương Thị Bình

Bản quyền © Dự án “Tăng cường tiếp cận cơng lý và bảo
vệ quyền tại Việt Nam” [2010]
Xuất bản tại Nhà xuất bản Tư pháp, Việt Nam
Copyright © Project “Strengthening Access to Justice
and Protection of Rights in Viet Nam” [2010]
All rights reserved
Published by Judicial Publishing House, Viet Nam


Lời cảm ơn
Nhóm chuyên gia thực hiện soạn thảo và biên tập Sổ tay xin bày tỏ
sự cảm ơn chân thành tới các chuyên gia quốc tế (ông Volker Busse chun gia Cộng hồ liên bang Đức, ơng John Bentley và ông Scott Jacob
- chuyên gia Hoa Kỳ, ông Nicolas Booth - chuyên gia cao cấp của UNDP
về nhà nước pháp quyền) và các cán bộ của Dự án: bà Đặng Hoàng Oanh,
chuyên gia pháp luật của Dự án VIE 02-015 và bà Lê Nam Hương, chuyên

gia pháp luật của UNDP đã tham gia tích cực, thúc đẩy q trình soạn thảo
Sổ tay và có những góp ý, bình luận quý báu cho dự thảo Sổ tay.
Nhóm chuyên gia soạn thảo xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các
đồng nghiệp, các chuyên gia từ Bộ Tư pháp, các trường đại học, viện
nghiên cứu, các bộ, ngành đã đọc, góp ý, tranh luận trong các cuộc hội
thảo và đưa ra những góp ý bổ ích cho mỗi dự thảo Sổ tay để cuốn Sổ tay
được hoàn thiện hơn.
Bộ Tư pháp xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của Chương
trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) cùng các nhà tài trợ cho Dự án
VIE 02-015 trong việc soạn thảo cuốn Sổ tay này.

3


4


Lời giới thiệu
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được coi là một trong
những nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của Đảng và Nhà nước ta trong
bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và tồn cầu hố hiện nay. Điều này đã
được thể hiện trong Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị). Tăng cường năng
lực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các ngành, các cấp được
Nhà nước Việt Nam coi là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong
chương trình phát triển quốc gia và chính sách phát triển bền vững.
Với sự hỗ trợ của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP),
trong những năm vừa qua, Bộ Tư pháp đã tổ chức biên soạn một số cuốn
sổ tay phục vụ công tác nghiên cứu xây dựng pháp luật như sổ tay “Quy
trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật” (năm 1998), sổ tay “Hướng

dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” (năm
2002), sổ tay “Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản quy
phạm pháp luật” (năm 2003), Sách “Bình luận Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật” (năm 2005), sổ tay “Hướng dẫn nghiệp vụ soạn
thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ
ban nhân dân” (năm 2006).
Triển khai thực hiện Dự án VIE02/015 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược
phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010”, nhằm cập nhật các quy định
mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông
qua năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng
dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008, đồng thời cập nhật các thông tin, kiến thức, kỹ năng mới và
kinh nghiệm quốc tế về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp đã tổ chức biên
soạn cuốn “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của
văn bản quy phạm pháp luật”.
Sổ tay do nhóm chuyên gia (gồm một số chuyên gia độc lập và một
số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực hiện soạn thảo và biên tập dưới sự hỗ
trợ trực tiếp về chuyên môn và kỹ thuật của Tiến sỹ Volker Busse - chuyên

5


gia pháp luật của Cộng hoà liên bang Đức; Sổ tay cũng nhận được sự đóng
góp của nhiều chuyên gia trong nước và quốc tế khác.
Đối tượng phục vụ của cuốn Sổ tay là các cán bộ, công chức tham gia
vào cơng tác lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm
định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là cán bộ
pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài liệu nghiên cứu và
tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm công tác
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy

và sinh viên của các trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu
cầu tìm hiểu về lĩnh vực xây dựng pháp luật.
Sổ tay đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều
kiến thức, kinh nghiệm quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng
pháp luật, do đó, khơng khỏi có những khiếm khuyết, chúng tơi rất mong
nhận được các ý kiến đóng góp của các độc giả để Sổ tay được hoàn thiện
hơn.
Tiếp nối các kết quả đã được thực hiện trong khuôn khổ Dự án
VIE/02/015, Dự án “Tăng cường tiếp cận công lý và bảo vệ quyền tại
Việt Nam” do UNDP hỗ trợ, phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp biên tập
cuốn sách này và mong muốn giới thiệu tới các cán bộ trực tiếp tham gia
soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ở cả trung ương và địa phương,
góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng và thực thi
pháp luật ở Việt Nam.

Tháng 12 năm 2010
Dự án “Tăng cường tiếp cận công lý và bảo vệ quyền tại Việt Nam”

6


Mục lục
Lời cảm ơn............................................................................................. 3
Lời giới thiệu.......................................................................................... 5
Mục lục................................................................................................... 7
Danh mục các từ viết tắt..................................................................... 20
Phần mở đầu: Tiêu chí chung của một văn bản quy phạm
quy phạm pháp luật tốt............................................................ 21
Phần I: Lập chương trình xây dựng văn bản
pháp luật.......................................................................................... 23

Chương I. Các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật................................................................................................ 25
1. Chính phủ............................................................................................ 25
2. Các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội theo quy định của Hiến pháp.....26
3. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác.................................................... 27
Chương II. Yêu cầu về nội dung đối với đề nghị xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật..................................................................................... 28
I. Nghiên cứu sự cần thiết ban hành văn bản.......................................... 29
1. Nghiên cứu sự cần thiết xây dựng một văn bản mới...................... 29
2. Nghiên cứu sự cần thiết ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung........ 31
3. Nghiên cứu và thuyết minh sự cần thiết xây dựng văn bản quy định
chi tiết luật, pháp lệnh....................................................................... 31
4. Các căn cứ có thể sử dụng để thuyết minh cho sự cần thiết ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.............................................................. 31
II. Đề xuất chính sách cơ bản của văn bản khi đề xuất xây dựng luật, pháp
lệnh, nghị định........................................................................................ 40
1. Chính sách của văn bản là gì? Thế nào là hoạch định chính sách
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật?................................... 40
2. Các cơng đoạn của quy trình hoạch định chính sách cho văn bản quy
phạm pháp luật................................................................................... 46
7


3. Hoạch định chính sách trong mối quan hệ với quy trình lập dự kiến
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh............................................. 54
III. Nghiên cứu và dự kiến, thuyết minh về các nguồn lực bảo đảm thực
hiện văn bản............................................................................................ 57
1. Dự kiến về nguồn lực tài chính cho việc tổ chức thực hiện văn bản.... 58
2. Dự kiến về nguồn nhân lực cho việc tổ chức thực hiện văn bản.... 58

IV. Dự kiến các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản............ 59
1. Dự kiến về kinh phí xây dựng văn bản........................................... 59
2. Dự kiến về nhân lực xây dựng văn bản.......................................... 59
V. Dự kiến thời điểm ban hành văn bản................................................. 60
1. Yêu cầu cấp thiết của đời sống xã hội............................................ 60
2. Khả năng xây dựng pháp luật của Quốc hội, Chính phủ và các cơ
quan có liên quan............................................................................... 60
3. Tính chất phức tạp của dự án, dự thảo.......................................... 61
4. Tính đồng bộ với các văn bản pháp luật có liên quan................... 62
5. Điều kiện chuẩn bị cho việc tổ chức thực hiện văn bản................. 62
Chương III. Yêu cầu đối với chương trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật..................................................................................... 63
I. Tiêu chí xây dựng chương trình......................................................... 63
1. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải thể chế hố
được chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước...... 63
2. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo
tính thống nhất, đồng bộ trong toàn bộ hệ thống pháp luật.............. 63
3. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo
tính thứ bậc trong hệ thống pháp luật................................................ 64
4. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp
với Chiến lược tổng thể xây dựng pháp luật...................................... 64
5. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm
tính khả thi.......................................................................................... 65

8


II. Bảo đảm thứ tự ưu tiên ban hành văn bản.......................................... 66
1. Mục đích của việc sắp xếp thứ tự ưu tiên ban hành văn bản......... 66
2. Vì sao phải có tiêu chí để xác định thứ tự ưu tiên?........................ 70

3. Việc xác định thứ tự ưu tiên được tiến hành vào thời điểm nào?..... 71
4. Làm thế nào để xây dựng danh sách các dự án, dự thảo văn bản theo
thứ tự ưu tiên?.................................................................................... 71
5. Danh mục các đề xuất xây dựng văn bản....................................... 72
6. Báo cáo đề xuất xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo pháp lệnh.. 73
7. Tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên..................................................... 76
8. Tính khả thi của chương trình........................................................ 78
III. Các bước cần tiến hành khi đề nghị xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật................................................................................................. 79
1. Xây dựng Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo................................ 79
2. Xây dựng Báo cáo tác động sơ bộ văn bản.................................... 87
3. Xây dựng dự kiến Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật...................................................................................................... 88
4. Thực hiện và điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và
chương trình xây dựng nghị định..................................................... 101
PHẦN II: KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT......................................................................................... 105

Chương I. Tổ chức soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định................ 106
I. Ai soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định?........................................... 106
II. Xây dựng đề cương sơ lược và đề cương chi tiết............................. 108
III. Thảo luận về dự thảo, lấy ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo............ 109
IV. Những lưu ý về mặt nội dung của dự thảo..................................... 111
1. Soạn thảo văn bản phục vụ quản lý và phát triển........................ 111
2. Soạn thảo văn bản bảo đảm tính khả thi...................................... 112
3. Soạn thảo văn bản bảo đảm tính hợp lý, tính tương thích........... 113

9

4. Soạn thảo văn bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật.................................................................. 114
5. Soạn thảo văn bản bảo đảm cụ thể, chi tiết................................. 115
6. Soạn thảo quy định uỷ quyền....................................................... 121
Chương II. Hướng dẫn chung về hình thức pháp lý của luật, pháp
lệnh, nghị định..................................................................................... 124
I. Cách bố cục, cấu trúc các chương, mục và nhóm các vấn đề............ 124
1. Cách bố cục văn bản.................................................................... 124
2. Bố cục của văn bản - cấu trúc chương, mục, điều, khoản, điểm. 126
3. Một số điểm cần lưu ý.................................................................. 128
II. Nhóm các vấn đề.............................................................................. 129
III. Cấu trúc câu.................................................................................... 130
IV. Đặt câu............................................................................................ 131
1. Đặt câu ở thể chủ động, tránh dùng thể bị động.......................... 131
2. Đặt câu ở thời hiện tại................................................................. 132
3. Đặt câu đơn giản, ngắn gọn, dễ hiểu........................................... 132
V. Diễn đạt ngôn ngữ của văn bản pháp luật........................................ 133
1. Tầm quan trọng của diễn đạt ngôn ngữ....................................... 133
2. Diễn đạt ngôn ngữ như thế nào?.................................................. 134
3. Ngôn ngữ chuyên ngành pháp lý và cách hiểu............................. 134
4. Sử dụng thuật ngữ chuyên ngành................................................. 135
5. Một số điểm cần lưu ý khi sử dụng ngôn ngữ trong văn bản pháp
luật.................................................................................................... 136
6. Hướng dẫn chung khi dùng từ...................................................... 138
7. Hướng dẫn đặc biệt cách dùng từ................................................ 139
8. Các hướng dẫn khác về diễn đạt, biểu hiện bề ngoài của quy phạm... 142
9. Sử dụng chữ viết tắt...................................................................... 143
VI. Quy định mục đích của văn bản..................................................... 145
VII. Sử dụng định nghĩa........................................................................ 145
10

1. Thế nào là điều khoản định nghĩa?.............................................. 145
2. Khi nào sử dụng định nghĩa?....................................................... 146
3. Một số điểm cần lưu ý khi sử dụng định nghĩa............................ 147
VIII. Viện dẫn văn bản.......................................................................... 148
1. Khi nào viện dẫn?........................................................................ 149
2. Lợi ích và bất lợi của kỹ thuật viện dẫn....................................... 150
3. Kỹ thuật viện dẫn văn bản............................................................ 151
IX. Quy định chuyển tiếp...................................................................... 151
X. Quy định về bãi bỏ, thay thế văn bản khác...................................... 152
XI. Quy định về hiệu lực của văn bản.................................................. 152
XII. Quy định về thời hạn, thời điểm, hiệu lực và chấm dứt hiệu lực của
văn bản.................................................................................................. 153
1. Trình bày thời hạn, thời điểm....................................................... 153
2. Trình bày hiệu lực thi hành.......................................................... 153
Chương III. Hướng dẫn cách soạn thảo luật.................................... 154
I. Hướng dẫn cách soạn thảo luật.......................................................... 154
1. Tên của luật.................................................................................. 154
2. Mục lục nội dung.......................................................................... 154
3. Thành phần của luật..................................................................... 155
4. Tiêu đề các thành phần của luật.................................................. 156
5. Bố cục luật.................................................................................... 156
6. Quy định uỷ quyền ban hành nghị định....................................... 157
7. Các bảng biểu, danh sách, sơ đồ................................................. 157
8. Quy định chuyển tiếp.................................................................... 158
9. Điều khoản sửa đổi các quy định liên quan................................. 160
10. Các quy định về hiệu lực............................................................ 160
11. Hiệu lực hồi tố............................................................................ 163
12. Xác định chính xác thời điểm có hiệu lực của văn bản, của quy

định................................................................................................... 164
11


13. Thời điểm hết hiệu lực, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của luật... 164
II. Các điểm lưu ý chung khi soạn thảo luật sửa đổi............................. 166
III. Soạn thảo luật thay thế.................................................................... 169
1. Dấu hiệu nhận biết....................................................................... 169
2. Quy định hết hiệu lực của luật được thay thế được xây dựng kết hợp
cùng với quy định về hiệu lực của luật thay thế............................... 169
3. Nếu có nhiều luật được thay thế, thì quy định huỷ bỏ hiệu lực của các
luật này có thể đưa thành một điều khoản riêng có tiêu đề “Hết hiệu
lực của các quy định hiện hành”..................................................... 170
IV. Soạn thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều................................... 170
1. Dấu hiệu nhận biết....................................................................... 170
2. Tiêu đề của luật sửa đổi đơn (riêng lẻ)........................................ 171
3. Ngày, tháng, năm công bố luật.................................................... 171
4. Phần mở đầu của luật sửa đổi đơn.............................................. 171
5. Bố cục của luật sửa đổi đơn......................................................... 171
6. Lệnh sửa đổi “bãi bỏ”................................................................. 172
7. Lệnh sửa đổi “bổ sung”............................................................... 173
8. Lệnh sửa đổi “thay thế”............................................................... 173
9. Lệnh sửa đổi liên quan................................................................. 173
10. Bố cục của điều khoản sửa đổi các quy định liên quan............. 174
V. Soạn thảo luật sửa nhiều luật........................................................... 174
1. Tại sao cần soạn thảo “luật sửa nhiều luật”?............................. 174
2. Dấu hiệu nhận biết - khi nào cần soạn thảo luật sửa nhiều luật?... 176
3. Cách soạn thảo............................................................................. 176
Chương iv. Hướng dẫn soạn thảo nghị định................................... 180
I. Hướng dẫn chung về hình thức pháp lý của nghị định...................... 180

II. Soạn thảo nghị định.......................................................................... 181
1. Tiêu đề.......................................................................................... 181
2. Phần mở đầu................................................................................ 181
3. Quy định về hiệu lực.................................................................... 182
12


Chương v. Kỹ thuật trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung............... 183
I. Trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều............................... 183
1. Khái niệm văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều......................... 183
2. Tên của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều............................ 183
3. Bố cục của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều....................... 183
4. Cách đánh số thứ tự của điều, khoản bổ sung............................. 183
5. Trật tự các điều, khoản của văn bản được sửa đổi, bổ sung một số
điều................................................................................................... 184
II. Trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản.......................... 184
1. Khái niệm văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản.................... 184
2. Tên của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản........................ 184
3. Bố cục của văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản................... 184
Chương vi. Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật....... 186
I. Khi nào cần hợp nhất?....................................................................... 186
II. Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật............................... 186
1. Tên văn bản hợp nhất................................................................... 186
2. Hợp nhất nội dung được sửa đổi.................................................. 187
3. Hợp nhất nội dung được bổ sung................................................. 187
4. Hợp nhất nội dung được bãi bỏ................................................... 188
5. Thể hiện điều khoản chuyển tiếp trong văn bản hợp nhất........... 188
PHẦN III: KỸ THUẬT THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT......................................................................................... 189

Chương I. Khái quát về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật........................................................................................................ 190
I. Nội hàm của thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật...190
1. Thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản................................... 191
2. Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản............... 191
3. Thẩm định sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối,
chủ trương, chính sách của Đảng.................................................... 192
13


4. Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự án, dự thảo và tính thống
nhất của dự án, dự thảo đối với hệ thống pháp luật và tính tương thích
với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là thành viên............................................................................ 192
5. Thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo.................................. 194
6. Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản....................... 194
II. Chủ thể thực hiện việc thẩm định..................................................... 195
III. Quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn bản.................................. 196
1. Quy trình thẩm định do Bộ Tư pháp thực hiện............................ 196
2. Quy trình thẩm định do Hội đồng thẩm định thực hiện............... 205
3. Quy trình thẩm định do tổ chức pháp chế Bộ, ngành thực hiện.. 206
Chương II. Kỹ năng thẩm định......................................................... 208
I. Tiêu chí chung của một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tốt..... 208
II. Sưu tập tài liệu liên quan đến dự thảo.............................................. 209
1. Tập hợp tài liệu............................................................................ 209
2. Xử lý tài liệu................................................................................. 209
3. Trả lời câu hỏi.............................................................................. 210
4. Các quy định của Hiến pháp cần được chú ý khi thẩm định....... 210
III. Xây dựng đề cương văn bản thẩm định.......................................... 211
IV. Trả lời các câu hỏi để phát hiện vấn đề trong dự thảo văn bản thẩm

định....................................................................................................... 212
1. Nhóm câu hỏi về sự cần thiết ban hành văn bản......................... 212
2. Nhóm câu hỏi về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản..... 219
3. Nhóm câu hỏi về sự phù hợp của dự thảo văn bản với đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng........................................................... 225
4. Nhóm câu hỏi về bảo đảm tính hợp hiến của dự thảo.................. 226
5. Về tính hợp pháp, tính thống nhất, tính đồng bộ của dự án, dự thảo
văn bản trong hệ thống pháp luật.................................................... 228
6. Nhóm câu hỏi về tính khả thi của dự thảo................................... 234

14


7. Nhóm câu hỏi về sự phù hợp của dự thảo với điều ước quốc tế mà
Việt Nam ký kết hoặc gia nhập......................................................... 242
8. Phát biểu về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo.................................. 245
9. Các vấn đề pháp lý khác.............................................................. 248
Phấn iv: Đánh giá tác động của văn bản quy phạm
pháp luật......................................................................................... 251

Chương I. Những vấn đề chung về đánh giá tác động.................... 252
I. Khái niệm đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.. 252
II. Những điểm cần lưu ý trong quá trình thực hiện ria........................ 253
1. Quy trình tham khảo ý kiến gắn với RIA...................................... 253
2. Các phương pháp thu thập dữ liệu và các chuẩn mực chất lượng dữ
liệu.................................................................................................... 254
3. Tăng cường chức năng thẩm định của cơ quan thẩm định RIA trung
ương................................................................................................. 254
4. Sự tham gia của các tổ chức khác vào RIA.................................. 254
5. Sớm lên kế hoạch và xây dựng báo cáo RIA................................ 254

6. Giám sát việc tuân thủ kết hợp với báo cáo công khai về việc thực
hiện................................................................................................... 255
7. Việc đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học....................... 255
8. Nâng cao tính trách nhiệm của các bộ đối với các RIA thuộc thẩm
quyền của mình và sử dụng RIA trong quy trình lập pháp.............. 256
9. Đào tạo, bồi dưỡng về RIA nhiều hơn.......................................... 257
10. Hoàn thiện các tài liệu hướng dẫn bằng văn bản về RIA.......... 257
11. Cung cấp sự trợ giúp giải quyết các vướng mắc kỹ thuật.......... 257
12. Các phương pháp thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lượng dữ
liệu.................................................................................................... 258
13. Chủ thể thực hiện và thời điểm thực hiện RIA........................... 259
Chương II. Các tác động cần được đánh giá.................................... 260
I. Đánh giá các tác động lên thị trường, tăng trưởng và việc làm......... 260
15


1. Tác động lên kinh tế vĩ mô........................................................... 260
2. Tác động đến sự cạnh tranh trong thị trường nội địa.................. 261
3. Tác động lên các công ty về mặt đầu tư, chi phí hoạt động, sản phẩm
và dịch vụ......................................................................................... 262
4. Tác động lên sự phát triển và đổi mới công nghệ........................ 263
5. Tác động lên các công ty về gánh nặng chi phí hành chính........ 264
6. Tác động lên người tiêu dùng...................................................... 265
7. Tác động đến số lượng và chất lượng việc làm........................... 265
8. Tác động lên các nước thứ ba và quan hệ đối ngoại................... 267
9. Tác động đối với thương mại quốc tế và đầu tư xuyên quốc gia.... 267
10. Tác động lên các cơ quan công quyền....................................... 268
II. Đánh giá tác động phi thị trường, đặc biệt là về môi trường và sức
khoẻ....................................................................................................... 269
Chương iii. Nội dung đánh giá tác động pháp luật......................... 272

I. Nội dung đánh giá tác động sơ bộ của văn bản................................. 272
II. Nội dung đánh giá tác động đơn giản và đánh giá tác động đầy đủ... 273
1. Nội dung đánh giá tác động đơn giản tập trung vào các vấn đề sau..274
2. Nội dung đánh giá tác động đầy đủ tập trung vào các vấn đề sau... 274
Chương iv. Quy trình đánh giá tác động pháp luật....................... 276
I. Quy trình đánh giá tác động sơ bộ..................................................... 276
II. Quy trình đánh giá tác động đơn giản.............................................. 277
III. Quy trình đánh giá tác động đầy đủ................................................ 278
Chương v. Phương pháp đánh giá tác động pháp luật................... 280
I. Xác định vấn đề................................................................................. 280
1. Tại sao cần xác định rõ vấn đề?.................................................. 280
2. Cách thức đánh giá vấn đề........................................................... 280
3. Phương pháp xác định vấn đề...................................................... 282
II. Xác định các mục tiêu...................................................................... 283
1. Tại sao cần đặt ra các mục tiêu?................................................. 283
16


2. Cách thức đặt ra các mục tiêu..................................................... 283
III. Xây dựng các giải pháp/ phương án chính sách chính.................... 285
1. Tại sao cần xem xét các giải pháp/phương án chính sách thay thế?.. 285
2. Cách thức xác định các giải pháp/phương án............................. 286
3. Cách thức rà soát các giải pháp/phương án chính sách.............. 286
IV. Các nguồn dữ liệu, tập hợp và phần tích dữ liệu............................ 287
V. Phân tích các tác động của các giải pháp/ phương án chính sách.... 289
1. Tại sao cần phân tích các tác động?............................................ 289
2. Cách thức phân tích các tác động................................................ 289
VI. So sánh các lựa chọn chính sách..................................................... 302
1. Cách thức so sánh các tác động của các lựa chọn chính sách khác
nhau.................................................................................................. 304

2. Xếp hạng các lựa chọn................................................................. 306
VII. Đánh giá và giám sát..................................................................... 306
1. Sự cần thiết lập kế hoạch giám sát và đánh giá tại giai đoạn đánh
giá tác động...................................................................................... 306
2. Những việc cần làm ở giai đoạn đánh giá tác động.................... 307
Chương vi. Phân tích lợi ích, chi phí, rủi ro của các quy định trong
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật............................................... 309
I. Xây dựng các ước tính lợi ích và chi phí........................................... 309
1. Một vài cân nhắc chung............................................................... 309
2. Các lợi ích và chi phí khó tính thành tiền.................................... 311
3. Các lợi ích và chi phí khó định lượng.......................................... 314
4. Tiền tệ hóa các lợi ích và chi phí của sức khỏe và sự an tồn..... 313
II. Phân tích hiệu quả - chi phí.............................................................. 316
1. Đánh giá lợi ích thu được của các biện pháp địi hỏi có chi phí.... 316
2. Đánh giá hiệu quả chi phí của các biện pháp khơng địi hỏi chi phí..318
III. Phân tích chi phí hành chính........................................................... 320
1. Sơ lược về mơ hình....................................................................... 320
17


2. Hướng dẫn theo từng bước.......................................................... 322
IV. Sử dụng mô hình chi phí tiêu chuẩn để đánh giá chi phí hành chính... 330
1. Chi phí của quy định tài chính và hành chính............................. 332
2. Các chi phí hành chính đối với gánh nặng hành chính............... 334
3. Các nghĩa vụ thơng tin và các thành phần của chúng................. 334
4. Ai có thể tham gia?...................................................................... 336
5. Thực hiện từng bước việc phân tích chi phí tiêu chuẩn............... 336
V. Phân tích rủi ro................................................................................. 336
1. Ý nghĩa......................................................................................... 339
2. Các lợi thế.................................................................................... 339

3. Những điểm bất lợi....................................................................... 338
VI. Các cân nhắc chính khác về lợi ích và chi phí................................ 338
Chương VII. Kỹ năng lấy ý kiến, thu thập dữ liệu trong quá trình
đánh giá tác động................................................................................ 340
I. Lấy ý kiến trong quá trình đánh giá tác động.................................... 340
1. Tại sao cần lấy ý kiến?................................................................. 340
2. Lập kế hoạch lấy ý kiến................................................................ 340
3. Mục tiêu của việc lấy ý kiến......................................................... 340
4. Cái gì cần lấy ý kiến?................................................................... 340
5. Đối tượng cần lấy ý kiến.............................................................. 341
6. Cách thức lấy ý kiến..................................................................... 341
7. Thời điểm lấy ý kiến..................................................................... 342
8. Các tiêu chuẩn tối thiểu về lấy ý kiến.......................................... 342
9. Tập hợp và sử dụng các ý kiến của giới chuyên môn................... 342
10. Việc lấy ý kiến liên ngành.......................................................... 342
II. Cách thiết kế bảng hỏi để thăm dò ý kiến........................................ 343
1. Cấu trúc bản câu hỏi.................................................................... 343
2. Thiết kế câu hỏi............................................................................ 344
3. Trình bày bản câu hỏi.................................................................. 346
18


4. Các hoạt động cần tiến hành sau khi bản câu hỏi đã được thiết kế
xong.................................................................................................. 346
5. Phỏng vấn..................................................................................... 346
Chương viii. Xây dựng báo cáo đánh giá tác động............................. 349
I. Định dạng báo cáo ria cuối cùng....................................................... 349
II. Hình thức trình bày báo cáo ria........................................................ 349
III. Nội dung báo cáo ria....................................................................... 349
1. Báo cáo RIA sơ bộ........................................................................ 350

2. Báo cáo RIA đơn giản.................................................................. 351
3. Báo cáo RIA đầy đủ...................................................................... 352
PHẦN V: NHỮNG CHUẨN BỊ CẦN THIẾT CHO VIỆC SOẠN THẢO VÀ
CHUẨN BỊ MANG TÍNH HỖ TRỢ CHO VIỆC GIẢI TRÌNH, BÁO CÁO
VỀ NỘI DUNG DỰ THẢO.................................................................... 355

I. Xây dựng báo cáo nghiên cứu (giai đoạn tiền soạn thảo).................. 356
II. Xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản........................... 358
III. Xây dựng tờ trình............................................................................ 358
IV. Xây dựng bản thuyết minh về dự thảo............................................ 358
V. Chuẩn bị các văn bản quy định chi tiết thi hành.............................. 360
Danh mục tài liệu tham khảo................................................ 362
PHỤ LỤC.............................................................................................. 364

1. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật............ 364
2. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật..................................... 367
3. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP........................................................... 371
4. Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/4/2010 của Bộ Tư pháp về thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật................................. 373
5. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (sửa đổi)....................................................................... 375
6. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật Tiếp cận thông tin...... 377

19


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CP

Chính phủ

CTST

Chủ trì soạn thảo

CQCTST

Cơ quan chủ trì soạn thảo

LĐB

Lãnh đạo Bộ

NĐ

Nghị định

NQ

Nghị quyết

QPPL

Quy phạm pháp luật

RIA

Đánh giá tác động pháp luật

ST

Soạn thảo

TĐ

Thẩm định

TW

Trung ương

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

WTO

Tổ chức thương mại thế giới

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

20


Phần mở đầu
TIÊU CHÍ CHUNG CỦA MỘT VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT TỐT
Một văn bản quy phạm pháp luật tốt phải giải quyết được các vấn đề

bức xúc của xã hội và đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm quyền
và nghĩa vụ của công dân, thúc đẩy sự phát triển. Mọi hoạt động xây dựng
pháp luật như: đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, soạn thảo,
thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đều cần
thiết phải dựa trên các tiêu chí chung của một văn bản quy phạm pháp
luật tốt.
Các tiêu chí sau đây có thể được coi là tiêu chí của một văn bản quy
phạm pháp luật tốt:
1. Phải giải quyết mục tiêu vấn đề đặt ra trên cơ sở đảm bảo tính kinh
tế, hiệu quả;
2. Các chính sách thể hiện trong văn bản rõ ràng, bảo đảm nhất quán
với chính sách chung của Đảng, Nhà nước trong lĩnh vực mà dự thảo điều
chỉnh;
3. Nội dung văn bản phải hợp hiến, hợp pháp; bảo đảm tính thống
nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật;
4. Nội dung văn bản phải tương thích với điều ước quốc tế mà Việt
Nam đã ký kết hoặc gia nhập;
5. Nội dung quy định trong dự thảo phù hợp với điều kiện kinh tế, xã
hội; vừa phải đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước đồng thời phải đảm bảo
thúc đẩy phát triển xã hội;
6. Nội dung văn bản phải đảm bảo tính khả thi (các điều kiện bảo đảm
thi hành văn bản như nguồn tài chính, nguồn nhân lực; các biện pháp đảm
bảo thực hiện nội dung các chính sách của văn bản,... phải được quy định
cụ thể, đầy đủ và hợp lý);
7. Nội dung các quy định phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, dễ
thực hiện (đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải biết được họ phải

21

làm gì, được phép làm gì, khơng được phép làm gì; cơ quan nhà nước chỉ
được phép làm gì, đến mức độ nào...);
8. Đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật; các quy định trong
văn bản phải cụ thể, nhưng không quá chi tiết dẫn đến nguy cơ phải sửa
đổi, bổ sung ngay sau khi văn bản được ban hành;
9. Chế tài đặt ra phải hợp lý, tương xứng với tính chất, mức độ hành
vi vi phạm.

22


PHẦN I:
LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT


SỔ TAY KỸ THUẬT SOẠN THẢO, THẨM ĐỊNH, ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy
định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được đặt
ra đối với các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội và Chính phủ ban hành, bao gồm Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh và Chương trình xây dựng nghị định. Do vậy, Sổ tay này tập
trung hướng dẫn các kỹ năng phân tích và lập chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh và nghị định.
Đối với văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể khác ban hành,
việc lập chương trình ban hành văn bản do chủ thể đó quyết định phù hợp
với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan. Tuy nhiên, việc lập chương trình

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này cũng phải đáp
ứng được các yêu cầu, nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đã được Luật quy định và theo quy trình thủ tục chặt chẽ. Vì
vậy, có thể tham khảo những hướng dẫn tại Sổ tay này về yêu cầu, trình
tự thực hiện lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây
dựng nghị định để áp dụng trong quá trình lập chương trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của các chủ thể khác.

24


PHẦN I: LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CHƯƠNG I
CÁC CHỦ THỂ CÓ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Xây dựng pháp luật là hoạt động vừa mang tính chính trị vừa có tính
sáng tạo cao, có ý nghĩa quan trọng và cần có sự tham gia rộng rãi của các
cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì vậy, quyền được
đưa ra sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định không chỉ giới hạn ở
các chủ thể có quyền đưa ra kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy
định tại của Hiến pháp hay chủ thể có quyền trình nghị định theo quy định
của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/
NĐ-CP, mà còn được mở rộng tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác
nhằm phát huy trí tuệ của cả xã hội trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật.
1. Chính phủ
Tương tự như hầu hết các quốc gia khác trên thế giới, ở nước ta, Chính
phủ, cụ thể là các bộ, cơ quan ngang bộ giữ vai trị chính trong việc đưa ra
các đề xuất xây dựng các luật, pháp lệnh. Điều này xuất phát từ nhiều lý

do, nhưng 2 lý do quan trọng nhất là: Thứ nhất, các bộ, cơ quan ngang bộ
có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về các ngành, lĩnh vực, do đó, hơn ai hết, đây là các cơ quan nắm
rõ những vấn đề bất cập trong xã hội có liên quan đến ngành, lĩnh vực mình
phụ trách cần điều chỉnh bằng pháp luật và điều chỉnh như thế nào là phù
hợp; Thứ hai, các bộ, cơ quan ngang bộ có đầy đủ bộ máy để thực hiện1.
1





Ở Việt Nam, việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vừa là quyền hạn, vừa là
trách nhiệm của Chính phủ. Với tư cách là cơ quan quản lý, điều hành đất
nước, hơn ai hết, Chính phủ (bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ) là chủ thể
có thể nắm bắt được một cách nhanh nhất, chính xác nhất những bất cập,
vướng mắc của thực tiễn để từ đó tổ chức nghiên cứu tình hình thực tiễn và
đề xuất những chính sách mới qua việc trình Quốc hội xem xét, ban hành
văn bản pháp luật để giải quyết những vướng mắc của thực tiễn đó.
Chính phủ thực hiện quyền đưa ra sáng kiến pháp luật hoặc đề nghị xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh để cơ quan có thẩm quyền đưa các đề nghị này vào Dự thảo
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội thơng qua. Cũng

25