Pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC CÔNG NGHỆ TP. HCM
KHOA LUẬT

KHOÁ LUẬN TỐT NGHIỆP

PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ - PPP

Ngành: LUẬT KINH TẾ

Tp. Hồ Chí Minh - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC CÔNG NGHỆ TP. HCM
KHOA LUẬT

KHOÁ LUẬN TỐT NGHIỆP

PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ - PPP

Ngành: LUẬT KINH TẾ

Giảng viên hướng dẫn: TS. NGUYỄN THÀNH ĐỨC
Sinh viên thực hiện: HUỲNH THỊ TUYẾT DIỆU
MSSV: 1511270394
Lớp: 15DLK05

Tp. Hồ Chí Minh - 2018

LỜI CẢM ƠN
Để tài “Pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư - PPP” là nội dung
Em chọn để nghiên cứu và làm khóa luận tốt nghiệp chuyên ngành Luật kinh tế tại
trường Đại học Công nghệ Thành phố Hồ Chí Minh.
Để hồn thành đề tài khóa luận tốt nghiệp và kết thúc khóa học, với tình cảm
chân thành, Em xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc tới trường Đại học Công nghệ Thành
phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện cho Em có mơi trường học tập tốt trong suốt thời
gian Em học tập, nghiên cứu tại trường.
Em xin gửi lời cảm ơn tới Thầy Nguyễn Thành Đức đã giúp đỡ Em trong suốt
quá trình nghiên cứu và trực tiếp hướng dẫn Em hồn thành đề tài khóa luận tốt nghiệp
này. Đồng thời, Em cũng xin bày tỏ lịng biết ơn tới thầy cơ, anh chị trong khoa Luật
đã giúp đỡ, tạo điều kiện cho Em trong q trình học tập và hồn thành khóa luận tốt
nghiệp.
Em xin chân thành cảm ơn!
Sinh viên
(ký tên, ghi đầy đủ họ tên)

........................................


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên: HUỲNH THỊ TUYẾT DIỆU

MSSV: 1511270394

Tôi xin cam đoan các số liệu, thông tin sử dụng trong bài Khoá luận tốt nghiệp
này được thu thập từ nguồn tài liệu khoa học chun ngành (có trích dẫn đầy đủ và
theo đúng qui định);

Nội dung trong khố luận KHƠNG SAO CHÉP từ các nguồn tài liệu khác.
Nếu sai sót tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm theo qui định của nhà trường và
pháp luật.
Sinh viên
(ký tên, ghi đầy đủ họ tên)

........................................


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài .............................................................................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ....................................................................... 2
3. Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của đề tài...................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu................................................................................. 2
5. Kết cấu của khóa luận ..................................................................................... 2
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC
CƠNG TƯ - PPP
1.1 Khái qt về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP ......................... 3
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP ........ 3
1.1.2 Bản chất của đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP ..................... 5
1.1.3 Kinh nghiệm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP của các
nước và bài học cho Việt Nam................................................................ 7
1.2 Khái quát về các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư –
PPP .................................................................................................................... 9
1.2.1 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP được
nước Việt Nam thường xuyên sử dụng trong các dự án ......................... 9
1.2.2 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP thường
được sử dụng trong các dự án an sinh xã hội .......................................... 12
1.2.3 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP khác .... 13

1.3 Vai trò và ý nghĩa của đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP .......... 15
1.3.1 Vai trị của đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP ........................ 15
1.3.2 Ý nghĩa của đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP ...................... 16
Kết luận chương 1 ................................................................................................. 17
CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ - PPP
2.1 Ký kết, thực hiện hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PP .... 18
2.1.1
Chủ thể ký kết hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP .. 18
2.1.2
Các quy định về tài chính trong đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư
– PPP ....................................................................................................... 21


2.1.3

Thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP................ 23

2.2 Các biện pháp bảo đảm, ưu đãi và hỗ trợ đầu tư theo hình thức đối tác
công tư – PPP ............................................................................................................... 30
2.2.1
2.2.2
2.2.3

Các biện pháp bảo đảm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư - PPP ....... 30
Các ưu đãi đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP ........................... 33
Các hỗ trợ đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư –PPP............................. 34

2.3 Giám sát cộng đồng dự án trong đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư –
PPP................................................................................................................................ 36

2.3.1 Đối tượng áp dụng giám sát cộng đồng trong đầu tư theo hình thức đối
tác cơng tư – PPP ........................................................................................ 36
2.3.2 Giám sát đầu tư của Ban Giám sát cộng đồng trong đầu tư theo hình
thức đối tác cơng - tư (PPP) ....................................................................... 36
2.3.3 Giám sát đầu tư của cộng đồng dân cư trong đầu tư theo hình thức đối
tác công - tư (PPP) ...................................................................................... 37
Kết luận chương 2 ..................................................................................................... 38
CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH PHÁP LUẬT TRONG
ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ - PPP
3.1 Thực tiễn áp dụng đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP ............... 40
3.1.1 Ký kết, thực hiện hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PP . 40
3.1.2 Các biện pháp bảo đảm đầu tư trong đầu tư theo hình thức đối tác công
tư – PPP .................................................................................................... 50
3.1.3 Giám sát cộng đồng dự án trong đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư
– PPP ........................................................................................................ 52
3.2 Phương hướng hồn thiện pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác
cơng tư – PPP .................................................................................................... 53
3.3 Kiến nghị hồn thiện pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư
- PPP ................................................................................................................. 54
3.3.1 Sửa đổi, bổ sung một số quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức
đối tác cơng tư – PPP nhằm hồn thiện pháp luật ................................... 54


3.3.2 Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả điều chỉnh hợp đồng đầu tư theo
hình thức đối tác cơng tư – PPP .............................................................. 56
Kết luận chương 3................................................................................................. 57
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 59
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................... 60

DANH MỤC THUẬT NGỮ VIẾT TẮT
CNH – HĐH
PPP
DN
BOT
BTO
BT
BTL
BLT
BOO
Hợp đồng O&M
UBND
Vốn ODA
TP HCM
QL 30
Cơng ty TNHH
ĐBSCL
HĐ
BGTVT
GSCĐ

Cơng nghiệp hóa- hiện đại hóa
Hợp tác công tư
Doanh nghiệp
Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ
Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao

Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh
Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý
Ủy ban nhân dân
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức
Thành phố Hồ Chí Minh
Quốc lộ 30
Cơng ty Trách nhiệm hữu hạn
Đồng bằng sông Cửu Long
Hợp Đồng
Bộ giao thông vận tải
Giám sát cộng đồng


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Từ sau Đại hội VIII của Đảng cho tới nay, hầu hết các văn kiện đều thể hiện
chủ trương “Nhà nước và nhân dân cùng làm” với mục đích thúc đẩy sự chuyển
dịch của cơ cấu kinh tế theo hướng cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa (CNH - HĐH)
để đạt mục tiêu đưa nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp vào năm 2020
và ngày càng hội nhập sâu vào nền kinh tế khu vực và thế giới; tăng cường thu hút
vốn của các nhà đầu tư trong nước và nước ngồi, góp phần tạo ra tốc độ tăng
trưởng ấn tượng cho nền kinh tế nước ta. Xuất phát từ chủ trương và mục đích đó
của Đảng và Nhà nước, việc áp dụng hình thức đầu tư trên cơ sở giữa Nhà nước và
tư nhân là hết sức cần thiết. Một mơ hình đầu tư mà các nước trên thế giới điển hình
như Vương Quốc Anh, Mỹ,… đã áp dụng rất thành cơng đó là mơ hình đầu tư theo
hình thức đối tác công tư (Public Private Partership, viết tắt PPP). Đây là một hình
thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh
doanh, quản lý cơng trình trình hạ tầng kỹ thuật.
Theo kinh nghiệm từ các nước trên thế giới, mơ hình này mang lại lợi ích

cho tất cả các bên tham gia. Chẳng hạn, Nhà nước có được cơ sở hạ tầng mà khơng
sử dụng quá nhiều vốn ngân sách; Nhà đầu tư thu được lợi nhuận từ việc kinh
doanh cơng trình kết cấu hạ tầng; Người dân thì được sử dụng các cơng trình hạ
tầng tốt. Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật về đầu tư nói chung và về đầu tư trong
lĩnh vực hạ tầng cơ sở nói riêng ở nước ta cịn chưa nhất qn, thiếu ổn định. Điều
đó, đã làm hạn chế tính hấp dẫn, cạnh tranh của mơi trường đầu tư Việt Nam. Do
vậy, việc ban hành khung pháp lý thống nhất, minh bạch, đồng bộ, xác lập quyền
bình đẳng cho tất cả các nhà đầu tư trong và ngồi nước, góp phần tạo thế cạnh
tranh thuận lợi với các nước trong khu vực và nâng cao hơn nữa hiệu quả đầu tư xây
dựng cơ bản - là đáp ứng đòi hỏi khách quan trước yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
Nhận thức được điều này, ngày 4 tháng 5 năm 2018 Chính phủ đã ban hành Nghị
định 63 về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, quy định cụ thể hơn quy định
trước đó.
Chính vì những lý do trên, Em đã chọn đề tài: “Pháp luật về đầu tƣ theo
hình thức đối tác cơng tƣ - PPP” làm khóa luận tốt nghiệp cho mình.
1


2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Trong q trình nghiên cứu nhằm hệ thống hóa quy định của pháp luật Việt
Nam về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư - PPP trong xây dựng cơng trình kết
cấu hạ tầng cơ sở, đồng thời tập trung vào các vấn đề lý luận và thực tiễn của những
quy định này, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện,
nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về đầu tư theo các hình thức hợp đồng trên,
nhằm tạo ra một hành lang pháp lý an tồn, thơng thống đảm bảo cho nhà đầu tư
n tâm khi tiến hành dự án đầu tư tại Việt Nam.
3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu của đề tài
Khóa luận tập trung nghiên cứu sơ bộ thực trạng các quy định pháp luật về
vấn đề này và các văn bản pháp luật có liên quan tới hoạt động đầu tư xây dựng cơ
bản tại Việt Nam trong bối cảnh hiện nay.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác
cơng tư – PPP.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp quan điểm, đường lối, chính sách đổi mới
của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế, các Đạo luật, nghị định. Ngồi
ra, luận văn cịn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp phân tích, chứng
minh, tổng hợp, so sánh…
5. Kết cấu của khóa luận
Ngồi phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo khóa luận
gồm có 3 chương:
Chương 1: Tổng quan về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư - PPP
Chương 2: Quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư - PPP
Chương 3: Thực tiễn áp dụng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật đầu tư theo
hình thức đối tác cơng tư – PPP

2


CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC
CÔNG TƢ – PPP
1.1 Khái quát về đầu tƣ theo hình thức đối tác cơng tƣ – PPP
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP
Khái niệm về đầu tư hiện nay khơng phải là mới, nhưng vẫn cịn nhiều cách
hiểu khác nhau. Về cơ bản, khái niệm đầu tư có thể được định nghĩa như sau:
Theo nghĩa rộng, Đầu tư là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành
các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong
tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó. Nguồn lực có
thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ. Các kết quả đạt được
có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn
lực.

Theo nghĩa hẹp, Đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực
ở hiện tại nhằm đem lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả trong tương lai lớn
hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó.
Như vậy, Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực
vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất kinh doanh trong một thời gian
tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế xã hội1.
Hoạt động đầu tư có thể được thực hiện thơng qua nhiều hình thức. Trong đó
có thực hiện đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư. Đầu tư theo hình thức đối tác
công tư, gọi tắt là PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private Partnership" và dịch sang tiếng Việt là "hợp tác công - tư", là hình thức đầu tư
được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng
cung cấp dịch vụ cơng.
Có thể hiểu đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư là hình thức đầu tư mà
theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc cơng
trình cơng cộng của nhà nước. Với mơ hình này, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu
1

GS.TS.NGƯT.Bùi Xuân Phong (Quản trị.vn biên tập và hệ thống hóa), “Lý thuyết quản trị”. Nguồn:
/>
3


chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế
thanh tốn theo chất lượng dịch vụ.
Như vậy, đầu tư theo hình thức hợp tác công tư là sự tổng hợp của các nhân
tố, bao gồm: (i) Sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp
đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ cơng; (ii) Sự phân bổ hợp lý về lợi
ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; (iii) Kết quả mong đợi là hiệu
quả về chất lượng hàng hóa, dịch vụ và sử dụng vốn; (iv) Đối tác tư nhân thực hiện
việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; (v) Việc thanh toán thực hiện trong

suốt thời gian hợp đồng; (vi) Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và
khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian
hợp đồng. Từ khái niệm trên, có thể rút ra một số đặc điểm của đầu tư theo hình
thức đối tác cơng tư như sau:
Thứ nhất, thơng thường đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư được áp dụng
cho các dự án dài hạn, có sự cam kết hợp tác lâu dài (đa số kéo dài 20-30 năm). Vì
vậy, việc lựa chọn hình thức này là phù hợp nhất trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, mơi
trường.
Thứ hai, đầu tư theo hình thức đối tác công tư phân định một cách hợp lý các
nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh
vác. Nghĩa là quyền lợi và trách nhiệm của các bên được phân bổ tương ứng với
phần tham gia của mỗi bên. Bên nào có khả năng làm tốt hơn một cơng việc cụ thể
sẽ được phân giao thực hiện phần việc đó, đồng thời được hưởng các quyền lợi từ
phần việc đó.
Thứ ba, đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư ghi nhận những lợi thế tương
đối nhất định của mỗi đối tác khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Tuy nhiên,
phương thức này là thu hút sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân trong các dự án
vốn được coi là ít có khả năng sinh lời, do vậy cần có sự tham gia, sự cam kết của
nhà nước để dự án trở thành khả thi.
Thứ tư, đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư phân bổ các rủi ro cho đối tác
nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi
phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.

4


Thứ năm, với đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư thì nhà nước vẫn giữ
ngun quyền quản lý, kiểm sốt nhất định, đồng thời có thể đặt ra những chuẩn
mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư
nhân.

1.1.2 Bản chất của đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP
Đánh giá trên phương diện tổng thể thì đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư
được đánh giá là một cơ chế pháp lý có thể thích ứng tùy theo tính chất của dự án,
tùy theo loại hình quan hệ đối tác mà dự án địi hỏi và cũng có thể thích ứng với
từng phương thức cung cấp tài chính. Nó có thể được sử dụng để áp dụng với nhiều
trường hợp thực tiễn khác nhau. Đặc biệt, đối với những dự án về cơ sở hạ tầng thì
đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư sẽ được lựa chọn, đây là phương thức huy
động vốn của nhà đầu tư là tư nhân để tài trợ, xây dựng và kinh doanh cơng trình cơ
sở hạ tầng thường do nhà nước thực hiện.
Việc đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư gắn liền với sự phát triển cơ sở hạ
tầng. Trong hình thức này, nhà đầu tư tư nhân được đặc quyền xây dựng và kinh
doanh cơng trình cơ sở hạ tầng mà thường do chính phủ thực hiện, đồng thời cũng
có trách nhiệm tài trợ, thiết kế dự án và vào cuối giai đoạn đặc quyền nhà đầu tư sẽ
chuyển giao cơng trình cho nhà nước. Quy định thời gian và những đặc quyền mà
nhà đầu tư tư nhân được hưởng từ cơng trình trong một thời gian nhất định chính là
nhằm giúp doanh nghiệp trả hết được nợ đồng thời và tạo ra được một tỷ suất sinh
lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
Xem xét dưới góc độ là một q trình, thì đầu tư theo hợp tác công tư là sự
thỏa thuận bằng hợp đồng pháp lý để nhà đầu tư xây dựng cơng trình cơ sở hạ tầng
và vận hành (kinh doanh) cơng trình đó trong một thời gian nhất định đủ để nhà đầu
tư thu hồi vốn và lãi. Sau thời gian đặc quyền đó, nhà đầu tư chuyển giao khơng bồi
hồn cơng trình cho chính phủ. Hợp đồng đầu tư theo hình thức cơng tư ln đi kèm
với một dự án cụ thể, khi hợp đồng chấm dứt thì cũng có nghĩa dự án đó kết thúc, vì
vậy hợp đồng đầu tư theo hình thức cơng tư thường được gọi là hợp đồng dự án.
Hợp đồng này nêu bật được những cam kết của nhà đầu tư trong việc phát triển

5


cơng trình cơ sở hạ tầng và việc chuyển giao cơng trình đó cho nhà nước sau khi hết

thời hạn kinh doanh cơng trình2.
Xem xét ở khía cạnh chủ thể, thì đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư là
thỏa thuận đầu tư giữa nhà đầu tư và chính phủ (thơng qua cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền) trong việc đầu tư xây dựng cơng trình cơng cộng vốn dĩ thuộc trách
nhiệm của Nhà nước.
Nhà nước có nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích cơng cộng,
nhưng khơng đủ khả năng tài chính và kinh nghiệm để thực hiện các cơng trình đó
nên trao cho một hoặc một nhóm nhà đầu tư, thơng qua quy trình chọn thầu, đặc
quyền xây dựng, vận hành, quản lý và khai thác thương mại dự án đó trong một thời
hạn nhất định đủ để thu hồi vốn và lợi nhuận hợp lý và sau đó chuyển giao cơng
trình khơng bồi hồn cho nhà nước. Có thể hiểu bản chất ở đây của đầu tư theo hình
thức hợp tác cơng tư là một hoạt động “nhượng quyền”. Hiện nay, khái niệm
“nhượng quyền” được thừa nhận ở pháp luật của rất nhiều nước nhưng chưa có một
quy định nào chung nhất hoặc chỉ rõ phạm vi của việc “nhượng quyền”. Đối với đầu
tư theo hình thức hợp tác cơng tư thì có thể xem xét nó là một hoạt động “nhượng
quyền” thể hiện ở những điểm sau: việc nhượng quyền được cấp trên cơ sở thẩm
quyền của chính phủ, việc nhượng quyền quy định các quyền của nhà đầu tư để
thực hiện một dự án nhất định (chẳng hạn quyền xây dựng, vận hành và kinh doanh
một nhà máy điện), việc nhượng quyền trong một chừng mực nào đó có thể bao
gồm quyền khai thác độc quyền trong một số lĩnh vực, và việc nhượng quyền tạo
nên một số bảo đảm pháp lý cho nhà đầu tư trong việc sử dụng quyền được cấp.
Dưới góc độ tài chính, thì đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư được xem là
cách thức tài trợ dự án, theo đó bên cho vay đối với dự án chỉ xem xét nguồn thu
của dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay mà không
dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp đồng tín dụng truyền thống thông
thường khác. Trong phương thức này bên cho vay hồn tồn dựa vào các tính tốn
tài chính đối với nguồn thu dự tính từ việc kinh doanh dự án để hoàn trả khoản vay3.

2

Cục đầu tư nước ngoài ngày (2014), “Tổng quan về hợp đồng hợp tác công tư-PPP-Cục đầu tư nước ngoài”.
Nguồn: />3
Cục đầu tư nước ngoài ngày (2014), “Tổng quan về hợp đồng hợp tác công tư-PPP-Cục đầu tư nước ngoài”.
Nguồn: />
6


Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư thường gắn với xây dựng cơ sở hạ tầng,
mà nguồn vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu
tư có đủ tài sản bảo đảm. Mà tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, là
loại tài sản phục vụ lợi ích cơng cộng, sẽ được chuyển giao khơng bồi hồn cho Nhà
nước. Do đó, việc tài trợ cho dự án bởi các bên cho vay thường không phụ thuộc
vào giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu tư hoặc giá trị tài sản hữu hình của
bản thân dự án. Việc tài trợ và cung cấp nguồn tài chính cho các khoản vay lớn
thường phụ thuộc chủ yếu vào tính hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án,
vì vậy các bên cho vay thường xem xét tới nguồn thu của dự án để hồn trả lại vốn
vay thay vì các nguồn bảo đảm khác như tài sản của dự án hay của các nhà tài trợ
dự án. Đây là nét đặc trưng của việc đầu tư theo phương thức hợp tác công tư, nó
thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù.
Có thể hiểu bản chất của đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư là việc Nhà
nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung
cấp dịch vụ cơng trên cơ sở hợp đồng dự án. Trong đó, nhà nước nhượng quyền
cho Nhà đầu tư được phép đầu tư, khai thác cơng trình, cung cấp dịch vụ cơng trong
một thời gian nhất định. Căn cứ tính chất của từng dự án cụ thể mà quy định cam
kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của nhà đầu tư và Cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà đầu tư4.
1.1.3 Kinh nghiệm đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP của các
nước và bài học cho Việt Nam
Để tăng cường các nguồn lực cho các dự án cơ sở hạ tầng nhiều nước trên
thế giới đã và đang triển khai mạnh mẽ mơ hình đầu tư theo hình thức đối tác cơng

tư – PPP điển hình như Vương quốc Anh là nước tiên phong trong đối tác công tư
và Mỹ là nước có nhiều kinh nghiệm thành cơng trong việc triển khai đầu tư theo
hình thức này.
Vương quốc Anh là nước nằm trong khối Anh-Mỹ. Phần lớn khởi đầu của
hình thức PPP này là Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT),… Nhà nước
Anh khuyến khích tư nhân tham gia đầu tư ở hầu hết các lĩnh vực dưới hình thức
khốn gọn cho tư nhân đầu tư tồn bộ cơ sở vật chất cho cơng trình rồi nhà nước
thuê lại. Như vậy, cơ sở vật chất vẫn là của tư nhân còn Nhà nước chỉ thuê sử dụng
4

Cục đầu tư nước ngoài ngày (2014), “Tổng quan về hợp đồng hợp tác cơng tư-PPP-Cục đầu tư nước ngồi”.
Nguồn: />
7


và quản lý. Với chính sách khuyến khích trên mơ hình đầu tư PPP được triển khai
khá hiệu quả. Từ những khó khăn trong q trình triển khai và những chính sách
khuyến khích tư nhân đầu tư theo mơ hình này của Vương quốc Anh có thể rút ra
được những yếu tố đem đến sự thành cơng như: có khn khổ pháp lý và thể chế
phù hợp ở cấp quốc gia, khu vực và thành phố hoạt động như bộ phận bảo vệ cho
các đối tác tiềm năng. Nó đảm bảo chi tiêu của Chính phủ được xem xét kỹ lưỡng
và cơng bố rộng rãi cho cơng chúng; có cơng cụ đánh giá thỏa đáng gắn với quá
trình quản lý chương trình đảm bảo dự án hồn thành đúng hạn mà khơng ảnh
hưởng đến chất lượng.5
Mơ hình PPP đã thực sự mang lại hiệu quả đối với nhu cầu phát triển kết cấu
hạ tầng và các dịch vụ công cộng của nước Mỹ. Các chuyên gia kinh tế nhận định,
mô hình đối tác cơng tư là một giải pháp quan trọng để tiếp tục xây dựng cơ sở hạ
tầng của nhiều nước trên thế giới nói chung và nước Mỹ nước riêng. Để triển khai
và phát triển tốt mơ hình này Mỹ đã đưa ra một số giải pháp như: (i) Về xây dựng
cơ chế chính sách và luật pháp, chính quyền liên bang một mặt chủ động xây dựng,

hồn thiện các cơ chế chính sách và các cơng cụ điều hành hướng dẫn triển khai mơ
hình này trên phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khác phân quyền cho các bang tự quyết
định việc tổ chức và triển khai mô hình PPP. (ii) Xác định cụ thể các lĩnh vực và
hình thức đầu tư. Về lĩnh vực đầu tư, hiện nay, tại Mỹ, PPP được áp dụng chủ yếu
trong các lĩnh vực phát triển hạ tầng, nhà ở, trường học và bệnh viện. (iii) Các dự án
PPP phải là trọng điểm, có lợi ích về kinh tế - xã hội lâu dài, quá trình tổ chức triển
khai chú trọng đến chất lượng hơn là số lượng. Trên thực tế, hầu hết các dự án PPP
ở Mỹ đều là những công trình lớn, quan trọng tác động lâu dài đến đời sống - xã hội
của Liên bang hoặc các bang. (iv) Đối với các doanh nghiệp (DN) nước ngoài tham
gia dự án PPP tại Mỹ, chính quyền nước này một mặt khuyến khích đối tượng DN
này tham gia nhằm thu hút vốn, cơng nghệ, kinh nghiệm, nhưng mặt khác cũng có
những quy định mang tính đặc thù nhằm hạn chế rủi ro... Vì vậy, các dự án PPP của
DN nước ngồi tham gia phải có sự phê chuẩn và cấp phép của chính quyền Liên
bang.6
Từ những kinh nghiệm của hai nước nói trên, Việt Nam có thể rút ra được
những bài học sau: (i) PPP là mơ hình đầu tư mà trong đó Nhà nước là một chủ thể
5

Nguyễn Thu Thủy (2015), “Kinh nghiệm quốc tế về đối tác công – tư và bài học ở Việt Nam”, Tổ chức Nhà
nước, (12), tr.35-36
6
Nguyễn Ngọc Hà và Trần Nam Trung (2015), “Bài học thực tiễn từ triển khai mơ hình PPP tại Mỹ và
Australia”, Tài chính, (2), tr.63-64

8


tạo mơi trường thuận lợi, tạo ra nhiều chính sách ưu đãi, hỗ trợ để thu hút nhiều
nguồn đầu tư từ bên ngồi; (ii) Ngân sách khơng phải là nguồn vốn chính cho phát
triển cơ cấu hạ tầng; (iii) Để có thể thu hút được các nguồn đầu tư cần có khung

pháp lý hồn chỉnh, minh bạch, cơng khai; (iv) Lựa chọn đối tác tiềm năng và phân
bồ rủi ro.
1.2 Khái quát về các loại hợp đồng đầu tƣ theo hình thức đối tác cơng tƣ –
PPP
1.2.1 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP được
nước Việt Nam thường xuyên sử dụng trong các dự án
Thực tế ở Việt Nam, các dự án PPP thường được triển khai theo mơ hình hợp
đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (Hợp đồng BOT); Hợp đồng Xây
dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (Hợp đồng BTO); Hợp đồng Xây dựng –
Chuyển giao (Hợp đồng BT). Hợp đồng BOT, BTO, BT là hợp đồng được ký giữa
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng cơng trình kết cấu hạ
tầng.
Đối với hợp đồng BOT sau khi hồn thành cơng trình, nhà đầu tư được
quyền kinh doanh cơng trình trong một thời hạn nhất định, hết thời hạn nhà đầu tư
chuyển giao cơng trình đó cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Từ định nghĩa
trên có thể thấy: (i) Về cơ sở pháp lý, Hợp đồng BOT là hoạt động đầu tư được tiến
hành trên cơ sở hợp đồng ký kết giữa cơ quan Nhà nước Việt Nam. Nhà đầu tư trực
tiếp tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh phù hợp với nội dung thỏa thuận
trong hợp đồng trên cơ sở tuân theo quy định pháp luật về đầu tư của Việt Nam và
các văn bản pháp luật khác có liên quan. (ii) Chủ thể ký kết hợp đồng một bên là cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam và một bên nhà đầu tư. (iii) Đối tượng
của hợp đồng BOT là các cơng trình kết cấu hạ tầng. (iv) Hình thức của hợp đồng
BOT phải được lập thành văn bản. (v) Nội dung của hợp đồng quy định các quyền
và nghĩa vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam và nhà đầu tư liên
quan đến ba việc đó là xây dựng, kinh doanh và chuyển giao cơng trình cho Nhà
nước Việt Nam. (vi) Phương thức thực hiện hợp đồng là Nhà đầu tư phải thành lập
doanh nghiệp BOT để tổ chức, quản lý, kinh doanh dự án hoặc thuê tổ chức quản lý,
với điều kiện doanh nghiệp chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ chức quản lý. (vii) Lợi
ích nhà đầu tư được hưởng là việc tiến hành quản lý và kinh doanh cơng trình trong
một thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư và có được lợi nhuận hợp lý. Hết thời

9


hạn kinh doanh, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hồn cơng trình cho Nhà nước
Việt Nam. Như vậy, Hợp đồng BOT được thực hiện dựa trên một quá trình đầu tư
của Nhà đầu tư, nhấn mạnh tiến trình từ việc nhà đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đến
việc kinh doanh cơng trình đó và chuyển giao khơng bồi hoàn cho Nhà nước. Trong
hợp đồng BOT, Nhà nước giữ vai trị quản lý hành chính vĩ mơ, tham gia hầu hết
vào các quá trình giao kết và thực hiện hợp đồng BOT như xây dựng danh mục dự
án, lựa chọn nhà đầu tư, cấp giấy chứng nhận đầu tư, chuyển giao cơng trình dự án,
cịn nhà đầu tư tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh đối với cơng trình. Hợp
đồng BOT vừa mang đặc điểm của hợp đồng thương mại, vừa mang một số đặc
điểm đặc trưng riêng của hợp đồng đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư. Hình thức
hợp đồng BOT giúp Nhà nước trong vấn đề giảm chi cho ngân sách Nhà nước,
đồng thời còn giúp hai bên thực hiện hợp đồng là Nhà nước và nhà đầu tư, giảm
thiểu được rủi ro tài chính, tận dụng được nguồn tài chính từ khu vực tư nhân cho
việc thực hiện dự án. Khả năng thành công của dự án BOT, khả năng áp dụng vào
thực tiễn luôn cao hơn so với các dự án thực hiện theo các hình thức hợp đồng khác.
Đối với các cá nhân, doanh nghiệp với vai trò là nhà đầu tư, khi ký kết hợp đồng
BOT sẽ được hưởng rất nhiều sự ưu đãi của Nhà nước như chính sách ưu đãi về
thuế, ưu đãi về giá thuê đất… Tuy nhiên chi phí để nhà đầu tư bỏ ra để nghiên cứu
dự án, hoàn thành hồ sơ tham gia dự thầu khá lớn. Nếu nhà đầu tư không được lựa
chọn làm đối tác đàm phán ký kết trong hợp đồng BOT thì họ phải mất hết số chi
phí này, dẫn đến rủi ro tài chính cho nhà đầu tư7.
Hợp đồng BTO sau khi hồn thành cơng trình, nhà đầu tư chuyển giao cơng
trình đó cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh cơng trình
trong một thời hạn nhất định. Về cơ bản, hợp đồng BTO có nhiều đặc điểm giống
với hợp đồng BOT. Tuy nhiên hợp đồng BTO có điểm khác biệt nhất định chính là
loại hợp đồng này nhấn mạnh tiến trình Nhà đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ
tầng và chuyển giao, rồi mới đến kinh doanh. Trong hợp đồng BTO, Nhà đầu tư

phải thành lập doanh nghiệp BTO để tổ chức, quản lý, kinh doanh dự án hoặc thuê
tổ chức quản lý, với điều kiện doanh nghiệp chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ chức
quản lý. Và lợi ích nhà đầu tư được hưởng là Chính phủ dành cho Nhà đầu tư quyền
kinh doanh cơng trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi
nhuận. Hợp đồng BTO giúp Nhà nước dễ quản lý khi nhà đầu tư làm xong cơng
7

Văn phịng luật sư (2018), “Ưu và nhược điểm của hợp đồng BOT”. Nguồn: />
10


trình và trong q trình nhà thầu khai thác cơng trình để thu hồi vốn và lợi nhuận
sau khi xây dựng xong Nhà đầu tư chuyển giao cơng trình đó cho Nhà nước, nhưng
không thu hút được các nhà đầu tư vào các cơng trình. Khi tham giao hợp đồng này,
các nhà đầu tư sẽ được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy
định của pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp; ưu đãi theo quy định của pháp
luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự
án của doanh nghiệp BTO; Được miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được
Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự
án; miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn
tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án. Nhưng Nhà đầu tư sẽ không
chủ động trong khâu kinh doanh, khai thác cơng trình để thu hồi vốn và lợi nhuận vì
sau khi xây dựng xong vì sẽ phải chuyển giao cơng trình đó cho Nhà nước Việt
Nam. Mặc dù nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn
nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận nhưng vì thời điểm chuyển giao là sau
khi cơng trình xong vì vậy các nhà đầu tư sẽ chịu rủi ro cao hơn nếu sau giai đoạn
chuyển giao cơng trình mà Nhà nước lại có sự thay đổi về chính sách với lĩnh vực
này theo hướng bất lợi hơn cho nhà đầu tư thì phía nhà đầu tư sẽ bị thiệt8.
Cịn Hợp đồng BT Nhà đầu tư chuyển giao cơng trình đó cho cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền và được thanh tốn bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác theo

các điều kiện nhất định. Nội dung hợp đồng quy định các quyền và nghĩa vụ của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam và nhà đầu tư liên quan đến việc xây
dựng và chuyển giao nhưng không được quyền kinh doanh chính cơng trình. Nhà
đầu tư phải thành lập doanh nghiệp BT để tổ chức, quản lý, kinh doanh dự án hoặc
thuê tổ chức quản lý, với điều kiện doanh nghiệp chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ
chức quản lý. Và lợi ích nhà đầu tư được hưởng là Chính phủ tạo điều kiện cho nhà
đầu tư thực hiện những dự án khác để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc thanh toán cho
Nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng. Việc nhà đầu tư được xây dựng, chuyển
giao nhưng khơng được quyền kinh doanh chính trên chính cơng trình mà được
hưởng lợi ích từ việc được Nhà nước tạo điều kiện cho thực hiện những dự án khác
để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc được thanh tốn theo hợp đồng chính là điểm khác
biệt lớn nhất để phân biệt hợp đồng BT với các hợp đồng đầu tư theo hình thức hợp
tác cơng tư khác. Việc ký kết hợp đồng đầu tư hình thức BT góp phần tạo khả năng
8

Văn phòng luật sư, “Những ưu điểm và hạn chế khi đầu tư theo hình thức hợp đồng BTO”. Nguồn:
/>
11


phát triển nhanh hệ thống hạ tầng cả về kinh tế, xã hội, môi trường đáp ứng nhu cầu
phát triển đất nước mà Nhà nước không phải chi ngân sách, chỉ phải chi tài tài sản,
đất đai thuộc sở hữu Nhà nước. Nhưng nếu Nhà nước bán tài sản không được giá
thấp hơn giá xác định để trả cho nhà đầu tư đã bỏ tiền ra xây dựng cơng trình hạ
tầng thì Nhà nước sẽ bị thiệt hại. Mặt khác nếu sử dụng quá nhiều đất ở vô thời hạn
để trả cho các nhà đầu tư dự án BT sẽ dẫn tới hậu quả mất cân đối trong quy hoạch
sử dụng đất và phát triển đô thị9.
1.2.2 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP thường
được sử dụng trong các dự án an sinh xã hội
Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (Hợp đồng BTL); Hợp

đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao ( Hợp đồng BLT) là hai loại hợp
đồng được sử dụng để thực hiện các dự án an sinh xã hội. Chủ thể ký kết hợp đồng
và đối tượng trong hợp đồng BTL và hợp đồng BLT giống nhau đó là hợp đồng
được ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng cơng
trình kết cấu hạ tầng.
Riêng đối với hợp đồng BTL Nhà đầu tư chuyển giao cơng trình đó cho cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành,
khai thác cơng trình đó trong một thời hạn nhất định; Cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định. Và
hợp đồng nhấn mạnh đến tiến trình nhà đầu tư đầu tư xây dựng cơng trình cơ sở hạ
tầng rồi chuyển giao nó cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Trong một thời hạn
nhất định, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ thông qua vận hành khai thác
cơng trình đó, và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải thuê dịch vụ, thanh toán
cho nhà đầu tư theo điều kiện quy định của pháp luật. Hợp đồng này thường được
sử dụng cho các dự án an sinh xã hội như dự án môi trường, giáo dục, bệnh viện...,
những dự án mà nguồn thu từ người sử dụng khơng đủ bù đắp chi phí và tạo lợi
nhuận cho nhà đầu tư hoặc các dự án mà việc tiến hành thu phí trực tiếp từ người sử
dụng có thể gặp khó khăn do một số ngun nhân. Loại hình hợp đồng BTL khơng
chỉ giúp tận dụng được nguồn vốn và kinh nghiệm quản lý của khu vực tư mà còn
đảm bảo chất lượng dịch vụ do nguồn thu của các dự án BTL là từ khoản chi trả của
Nhà nước.
9

Hồng Thoan (2017), “Cơ chế đầu tư BT dưới góc nhìn khoa học và thực tiễn”. Nguồn:
/>
12


Hợp đồng BLT thì Nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận
hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định, cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền th dịch vụ và thanh tốn cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định,
hết thời hạn thì Nhà đầu tư chuyển giao cơng trình đó cho cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền. Loại hình hợp đồng này giúp tận dụng được nguồn vốn và kinh nghiệm
quản lý của khu vực tư và đảm bảo chất lượng dịch vụ do nguồn thu của các dự án
BLT là từ khoản chi trả của Nhà nước. Hình thức hợp đồng BLT thường được sử
dụng cho các dự án an sinh xã hội như dự án môi trường, giáo dục, bệnh viện...,
những dự án mà nguồn thu từ người sử dụng khơng đủ bù đắp chi phí và tạo lợi
nhuận cho nhà đầu tư hoặc các dự án mà việc tiến hành thu phí trực tiếp từ người sử
dụng có thể gặp khó khăn do một số nguyên nhân.
1.2.3 Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP khác
Ngồi các hợp đồng trên, cịn có các hợp đồng như là hợp đồng Xây dựng –
Sở hữu – Kinh doanh ( Hợp đồng BOO); Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (Hợp
đồng O&M).
Hợp đồng BOO là hợp đồng được ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
và nhà đầu tư để xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng. Sau khi hồn thành cơng trình,
nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh cơng trình trong một thời hạn nhất
định. Đây hình thức hợp tác cơng tư gần nhất với hình thức tư nhân hóa hồn tồn.
Việc thiết lập hợp đồng theo hình thức BOO khiến nhiều cơ quan nhà nước có lý do
để ngại ngần khi chuyển giao tài sản cơng cho khu vực tư nhân theo hình thức BOO,
vì việc chuyển giao tài sản đó cũng đồng nghĩa là trao quyền sở hữu tài sản công
cho khu vực tư nhân, vốn rất tương đồng với việc tư nhân hóa hoàn toàn, mặc dù
việc chuyển giao quyền sở hữu và trao quyền kinh doanh chỉ diễn ra trong một thời
hạn nhất định. Vì vậy, hợp đồng BOO nên dùng hạn chế và chỉ trong những trường
hợp đảm bảo việc chuyển giao vô hạn các tài sản công sang cho khu vực tư nhân.
Phương thức BOO trao cho khu vực tư nhân quyền phát triển và sở hữu một dự án
hạ tầng trong thời hạn khơng xác định. Chính phủ chỉ đơn giản trao cho khu vực tư
nhân quyền thực hiện dự án để triển khai và sở hữu dự án, và khu vực tư nhân được
tự do làm bất kì điều gì họ muốn đối với dự án. Hợp đồng BOO hướng đến kết quả
đầu ra chứ không phải đầu vào. Do thời hạn sở hữu không xác định, hợp đồng BOO
không quy định việc tự động chuyển giao lại cho chính phủ. Tuy nhiên, hợp đồng

BOO có thể quy định các điều khoản yêu cầu phải bán dự án cho chính phủ trong
trường hợp doanh nghiệp dự án có vi phạm hay các trường hợp dẫn tới việc bán lại
khác. Hợp đồng BOO chuyển giao gần như toàn bộ rủi ro cho khu vực tư nhân.
Trong hợp đồng BOO, doanh nghiệp dự án phải có cam kết từ phía Cơ quan Nhà
13


nước có thẩm quyền khơng được xây dựng hay cho phép xây dựng bất cứ cơng trình
cạnh tranh nào trong phạm vi dịch vụ của dự án, ít nhất trong một thời gian xác định
đủ dài để doanh nghiệp dự án thu hồi vốn đầu tư10.
Hợp đồng O&M là hợp đồng được ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
và nhà đầu tư để kinh doanh toàn bộ hoặc một phần cơng trình trong một thời hạn
nhất định. Các cơng trình và tài sản dự án khơng được chuyển nhượng cho doanh
nghiệp dự án mà thuộc về Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong suốt thời hạn
hợp đồng. Do đó, hợp Đồng O&M thường khơng có các điều khoản chuyển giao.
Hợp đồng O&M tập trung vào tính hiệu quả và hiệu quả đầu tư mà doanh nghiệp dự
án có thể mang lại trong việc vận hành các cơng trình có sẵn của Nhà nước. Do nhà
đầu tư khơng phải thu hồi các chi phí xây dựng và cấp vốn, nên hợp đồng O&M có
thể ngắn hơn một cách đáng kể so với các hình thức hợp đồng theo hình thức hợp
tác cơng tư khác. Tùy thuộc vào đặc điểm dự án, doanh nghiệp dự án có thể nhận
được các khoản phí dịch vụ từ Nhà nước hoặc có thể có doanh thu từ dự án và thậm
chí hồn lại một phần doanh thu này cho Nhà nước. Tùy vào đặc điểm của từng dự
án và các cơng trình liên quan, nghĩa vụ của bên vận hành trong mỗi hợp đồng
O&M được điều chỉnh cho phù hợp. Là chủ sở hữu các cơng trình dự án, Cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền có thể tham gia nhiều hơn vào các hoạt động vận hành
kinh doanh các cơng trình này. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải xây dựng cơ
chế thanh tốn và ưu đãi nhằm hài hịa lợi ích giữa bên vận hành và cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền. Các khoản thanh toán phải thực hiện trên cơ sở bên vận hành
đạt được những tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ một cách rõ ràng. Đối với hợp đồng có
thời hạn dài thường yêu cầu các điều khoản tăng khoản thanh toán để đảm bảo rằng

các biến động kinh tế vĩ mơ (ví dụ như lạm phát và biến động tiền tệ) được phản
ánh trong các khoản thanh toán dịch vụ thuộc phạm vi hợp đồng để hạn chế trường
hợp bên vận hành có thể lựa chọn vi phạm hợp đồng như rút khỏi hợp đồng thay vì
chịu tổn thất11.

“Đặc điểm của hợp đồng BOO”. Nguồn:
/>%93ng/B%E1%BA%A3n%20ti%E1%BA%BFng%20Vi%E1%BB%87t/H%C6%B0%E1%BB%9Bng%20d%E1%BA%ABn%20h%E1
%BB%A3p%20%C4%91%E1%BB%93ng%20c%E1%BA%A3ng%20%C4%91%C6%B0%E1%BB%9Dng%20th%E1%BB%A7y.pdf
10

11

(2016), “Hướng dẫn hợp đồng”. Nguồn:
/>A3p%20%C4%91%E1%BB%93ng/B%E1%BA%A3n%20ti%E1%BA%BFng%20Vi%E1%BB%87t/H%C6
%B0%E1%BB%9Bng%20d%E1%BA%ABn%20h%E1%BB%A3p%20%C4%91%E1%BB%93ng%20h%C
3%A0ng%20kh%C3%B4ng.pdf;

14


1.3 Vai trò và ý nghĩa của đầu tƣ theo hình thức đối tác cơng tƣ - PPP
1.3.1 Vai trị của đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP
Đối với Việt Nam hiện nay, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư có vai trị
rất quan trọng trong hoạt động quản lý, hoạt động kinh tế của Nhà nước. Đặc biệt là
trong hoạt động quản lý xã hội, quản lý kinh tế vì mục đích cơng cộng, vì mục đích
an sinh xã hội. Có thể phân tích một số ưu điểm và nhược điểm của đầu tư theo hình
thức đối tác cơng tư để thấy được vai trị quan trọng của nó như sau:
Thứ nhất, một đất nước muốn phát triển thì vấn đề xây dựng cơ sở hạ tầng
đảm bảo là một trong những yêu cầu, điều kiện quan trọng. Trước các nhu cầu ngày
càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng

theo yêu cầu của sự gia tăng dân số, nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu
bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới
dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực
trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp nhưng chưa đầy đủ. Thì đây
trước hết là trách nhiệm của Chính Phủ, và được xem là một trong những khó khăn
của Chính phủ khi phải đối mặt với việc độc lập thực hiện nghĩa vụ của mình đối
với việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ cơng, do đó, việc Nhà nước
tìm đến các nhà đầu tư có đủ khả năng và điều kiện để thiết lập thỏa thuận hợp tác
được xem là một trong những giải pháp có tình thiết thực, khả thi. Như vậy, loại
hình đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư ra đời và đóng một vai trị quan trọng
trong việc giúp Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết vấn đề và trách nhiệm
của mình.
Thứ hai, tuy các nhà đầu tư tư nhân có thể có nguồn tài chính, có các điều
kiện để xây dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng cho quốc gia, nhưng các nhà đầu tư
tư nhân khơng thể tính tốn hết những lợi ích kinh tế và xã hội. Nếu Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền khơng can thiệp thì những hàng hóa cơng cung cấp miễn phí
như đường giao thơng, đèn chiếu sáng sẽ hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu xã
hội. Trong một số lĩnh vực nhất định, vẫn luôn cần đến sự quản lý nhất định của
Nhà nước. Đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng chung, vốn đầu tư ban đầu lớn và
thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu khơng
có sự hỗ trợ của nhà nước. Chính vì vậy, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư được
thiết lập và đóng vai trị quan trọng giúp các nhà đầu tư mạnh dạn bỏ ra nguồn vốn
nhằm đầu tư vào các dự án công. Thơng qua các thỏa thuận trong đầu tư theo hình
15


thức hợp tác cơng tư, mà các cơng trình, các sản phẩm, tài sản cơng được hình thành
vừa đáp ứng được nhu cầu của xã hội vừa giúp cho cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền giải quyết được vấn đề, đồng thời mang lại những lợi ích về mặt vật chất
cũng như tinh thần cho các nhà đầu tư tư nhân.

Thứ ba, thơng qua đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư thì lợi ích sẽ được
tích lũy từ việc hợp tác giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các nhà đầu tư tư
nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Khi được cơ cấu một
cách phù hợp, trong việc tiếp cận nguồn vốn tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn
thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ, thì lợi ích thật sự được
mang lại từ sự hợp tác này là vơ cùng lớn.
Tóm lại, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư đóng vai trò rất quan trọng
trong việc thiết lập, xây dựng các cơ sở hạ tầng, tài sản công, dịch vụ công phục vụ
cho công tác quản lý xã hội, quản lý kinh tế của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Khi vấn đề an sinh xã hội được đảm bảo, kinh tế có điều kiện phát triển thì
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tạo được niềm tin đối với người dân trong việc
thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình. Đồng thời, đầu tư theo hình thức hợp tác
cơng tư cịn có tác dụng khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào hoạt
động tạo nên giá trị nhân văn cho xã hội mà không mất đi nguồn lợi ích mà các nhà
đầu tư tư nhân mong muốn khi thực hiện việc đầu tư.
1.3.2 Ý nghĩa của đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư – PPP
Việc đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư có những ý nghĩa nhất định trong
việc quản lý xã hội, ổn định chính trị và phát triển kinh tế của một quốc gia.
Thông qua đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư, Nhà nước cho phép tư
nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc cơng trình cơng cộng của nhà nước.
Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến
khích cung cấp bằng cơ chế thanh tốn theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức
hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ cơng cộng chất lượng cao,
nó sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài
chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân.
Với hình thức đầu tư này, sẽ tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng,
giải quyết được vấn đề khó khăn cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đồng
16

thời tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, giúp cho việc phân bổ và
quản lý rủi ro tốt hơn, hiệu quả hơn. Mặt khác, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng
tư cịn góp phần giúp tiết kiệm chi phí, cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp, nâng
cao khả năng quản lý công, đáp ứng được nhu cầu ngày càng tăng trong quá trình
phát triển đơ thị hóa, nhu cầu ngày càng tăng trong đời sống xã hội, trong tình hình
mở rộng, gia nhập, phát triển về kinh tế. Một khi giải quyết được các vấn đề này, thì
uy tín về mặt chính trị Nhà nước sẽ được củng cố, tăng cao.
Như vậy, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư thật sự có ý nghĩa rất lớn
trong q trình hoạt động quản lý và phát triển của một quốc gia.
Kết luận chƣơng 1
Đầu tư theo hình thức hợp tác cơng - tư là hình thức đầu tư mà theo đó Nhà
nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc cơng trình cơng
cộng của nhà nước. Việc thực hiện đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư được
thơng qua bằng hợp đồng. Có thể kể đến là một số loại hợp đồng như hợp đồng
BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT, hợp đồng BOO, hợp đồng BTL, hợp đồng
BLT, hợp đồng M&O. Mỗi một loại hợp đồng đều nhấn mạnh đến một quá trình
thực hiện riêng, với những đặc điểm đặc trưng riêng, có những ưu, nhược điểm nhất
định. Tùy theo từng trường hợp mà việc lựa chọn loại hình thức hợp đồng được các
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét và cân nhắc kĩ.
Đối với Việt Nam hiện nay, đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư có vai trị
rất quan trọng trong hoạt động quản lý, hoạt động kinh tế của Nhà nước. Đặc biệt là
trong hoạt động quản lý xã hội, quản lý kinh tế vì mục đích cơng cộng, vì mục đích
an sinh xã hội. Việc đầu tư theo hình thức hợp tác cơng tư có những ý nghĩa nhất
định trong việc quản lý xã hội, ổn định chính trị và phát triển kinh tế của một quốc
gia.
Với hình thức đầu tư này, sẽ tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng,
giải quyết được vấn đề khó khăn cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đồng
thời tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, đáp ứng được nhu cầu
ngày càng tăng trong q trình phát triển đơ thị hóa, nhu cầu ngày càng tăng trong
đời sống xã hội, trong tình hình mở rộng, gia nhập, phát triển về kinh tế, góp phần

tạo nên sự ổn định chính trị xã hội của một quốc gia.
17