Cải cách dịch vụ công qua thực tiễn tỉnh cao bằng

TRƯỜNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐINH THỊ MAI LAN

CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG
QUA THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số:
60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

Người hướng dẫn: TS. Vũ Trọng Hách

Hà Nội - 2011

1


MỤC LỤC

Nội dung
Mở đầu

Trang
2

Chương I – Những vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công và cải 8
cách dịch vụ công

1.1.Khái niệm, đặc điểm về dịch vụ công

8

1.2.Các loại dịch vụ công và phương thức cung cấp

13

1.3.Cải các dịch vụ công

23

Chương II- Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng

48

2.1.Những đặc thù ảnh hưởng đến q trình cải cách dịch vụ cơng 48
ở tỉnh Cao Bằng
2.2.Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng

54

2.3.Những nguyên nhân của tồn tại, hạn chế về cải cách dịch vụ 72
công
Chương III-Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách dịch vụ 84
công
3.1. Yêu cầu phải cải cách dịch vụ công

84

3.2. Phương hướng cải cách dịch vụ công

87

3.3. Các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ công

89

Kết luận

105

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

106

23


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước ta đang thực hiện mạnh mẽ công cuộc cải cách nền hành
chính quốc gia cũng như khơng ngừng đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tạo những bước phát triển vững
chắc về mọi mặt chính trị, kinh tế, xã hội. Trong đó mục tiêu quan trọng được
đặt lên hàng đầu là nâng cao đời sống mọi mặt của người dân, khuyến khích
sự tham gia của người dân vào quá trình hoạt động của nhà nước, từ đó,
hướng đến sự thay đổi nhận thức từ quan niệm: chức năng chủ yếu của nhà
nước là quản lý (cai trị) sang quan niệm nhà nước gắn với vai trị phục vụ.
Trong tiến trình này, cải cách dịch vụ công được đặt ra và trở thành chiến

lược lâu dài. Đây cũng là một trong những yêu cầu của chương trình cải cách
nền hành chính tổng thể theo mục tiêu dân chủ, vững mạnh, chuyên nghiệp và
có hiệu lực.
Trên cơ sở đổi mới tư duy lý luận theo tinh thần Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam (năm 1986), Nhà nước ta đã thực
hiện cuộc đổi mới bước ngoặt trong lĩnh vực dịch vụ cơng, từ thể chế, tổ chức
đến hình thức, phạm vi, đối tượng cung cấp. Bước cải cách này không chỉ mở
ra tư duy mới về đổi mới cách thức quản lý của nhà nước với hoạt động công
vụ mà còn đối với phát triển kinh tế thị trường, thừa nhận sự tham gia của các
chủ thể ngoài nhà nước trong vai trị cung cấp dịch vụ cơng.
So sánh với các khu vực khác, người dân sinh sống tại những khu vực
khó khăn có nhiều thiệt thịi trong việc thụ hưởng những lợi ích và tiện ích do
dịch vụ công đem lại. Qua nhiều báo cáo điều tra, khảo sát cho thấy có khơng
ít chính sách về cung ứng dịch vụ công chưa thực sự phù hợp hoặc triển khai
không hiệu quả ở khu vực miền núi đa dân tộc. Hệ quả đó xuất phát từ nhiều
nguyên nhân như đặc thù về điều kiện tự nhiên, văn hóa, tập quán, điều kiện

2


kinh tế… Riêng đối với tỉnh Cao Bằng, nơi có đến hơn 90% là người dân tộc
thiểu số và khoảng cách về kinh tế - xã hội tụt hậu xa so với các tỉnh khác thì
dịch vụ cơng càng chậm được đổi mới. Từ phía các cơ quan nhà nước, các tổ
chức xã hội lẫn người dân trực tiếp sử dụng dịch vụ cơng chưa có sự thay đổi
tư duy đáng kể về cải thiện và nâng cao chất lượng loại dịch vụ này.
Thực hiện tốt những yêu cầu đổi mới khơng những tạo sự thay đổi tích
cực trong phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân, đảm bảo sự
cân bằng giữa phát triển kinh tế và ổn định, cơng bằng xã hội mà cịn mang ý
nghĩa nhân văn sâu sắc, cũng như góp phần vào nỗ lực san bằng khoảng cách
giữa các vùng miền. Nghiên cứu vấn đề đem lại những ý nghĩa cụ thể sau:

- Về mặt chính sách: Từ việc nghiên cứu cung ứng dịch vụ công ở tỉnh
Cao Bằng và khảo sát thực trạng sẽ giúp cho việc ban hành chính sách phát
triển kinh tế - xã hội có cái nhìn khái quát và phù hợp hơn. Chỉ ra một số hạn
chế của những dịch vụ đã và đang được cung ứng, từ đó có giải pháp thay thế.
Phân tích lí do dành ưu tiên cho phát triển dịch vụ công và những chính sách phát
triển kinh tế, xã hội khác ở khu vực này, đặc biệt là tỉnh miền núi Cao Bằng.
- Về mặt lý luận: Thay đổi quan điểm nhận thức về lĩnh vực dịch vụ
cơng, làm rõ vai trị của nhà nước là đáp ứng dịch vụ cho người dân. Người
dân là chủ thể tham gia chủ động vào q trình cung cấp dịch vụ, có quyền
địi hỏi, đánh giá chất lượng phục vụ của nhà nước. Làm sáng tỏ mối liên hệ
giữa các đặc thù của đời sống văn hóa, phong tục tập quán của cộng đồng
người dân tộc thiếu số miền núi với việc thực hiện chính sách của nhà nước.
Khẳng định vai trò của chiến lược, chính sách nhà nước đối với định hướng
phát triển của khu vực.
- Về mặt thực tiễn: Trên cơ sở phân tích ngun nhân và giải pháp, đề
tài này sẽ góp một tiếng nói cho việc thực hiện và cải cách dịch vụ công trong
giai đoạn hiện nay ở miền núi; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, kéo gần lại
khoảng cách giữa miền núi với khu vực đô thị.

3


Với những ý nghĩa trên, tôi chọn đề tài "Cải cách dịch vụ công qua
thực tiễn tỉnh Cao Bằng" làm luận văn thạc sĩ luật học tại Khoa Luật, Đại
học Quốc gia Hà Nội.
2. Tình hình nghiên cứu
Sau khi Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn
2001 - 2010 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào năm 2001, một chiến
lược cải cách lâu dài và qui mô được mở ra nhằm xây dựng một nền hành
chính dân chủ, trong sạch, hiệu quả, đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp. Cùng với

xu hướng đó, vấn đề cải cách hành chính nói chung và cải cách dịch vụ cơng
nói riêng đã có nhiều cơng trình nghiên cứu nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
Chính phủ đã phê duyệt nhiều dự án, đề án, chương trình nhằm thúc đẩy
nhanh và mạnh mẽ quá trình thực hiện cải cách trong phạm vi toàn quốc.
Nhiều tổ chức nghiên cứu và cá nhân cũng đã có những đề tài liên quan.
Điển hình có một số tác phẩm và cơng trình nghiên cứu sau:
- CECODES, UNDP, MTTQ Việt Nam, Cải cách nền hành chính Việt
Nam: Thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009.
- UNDP Việt Nam, Tăng cường hiệu quả điều hành và quản lý nhà
nước: hướng tới cải cách bộ máy hành chính nhà nước dựa trên luận cứ thực
tiễn ở Việt Nam, Hà Nội, 2008.
- Nguyễn Đăng Dung, "Chế ước quyền lực nhà nước", "ý tưởng" về
một nhà nước chịu trách nhiệm, Nxb Đà Nẵng, 2007; Bàn về cải cách chính
quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Cộng sản, số 18, 2007.
- Đào Trí Úc (chủ biên), Đánh giá kết quả cải cách hành chính và giải
pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam, Viện Nghiên cứu Nhà nước
và pháp luật, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, 2007.
- Dang Ngoc Dinh, Anti- Corruption in Viet Nam: Nature, Causes and
recommendations; Formin, Finland and Cecodes, November, 2008.

4


- Acuna-Alfaro, Jairo (2008): Public Administration Reform and AntiCuruption: Where does Civil Service Reform Fit in?, UN Development
Programme Viet Nam Policy Brief, May.
- Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ cơng và xã hội hóa dịch vụ
cơng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004,
- Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ cơng ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2003.
- Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ cơng cho các cơ sở ngồi nhà

nước, Nxb Lao động, Hà Nội, 2002.
- Nguyễn Ngọc Hiến, Giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt
Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.
Ngồi ra, cịn có nhiều bài nghiên cứu mang tính cụ thể, nghiên cứu
sâu về nhiều khía cạnh và từ nhiều góc nhìn khác nhau đối với lĩnh vực dịch
vụ công. Tuy nhiên, tại tỉnh Cao Bằng chưa có một nghiên cứu nào về cải
cách dịch vụ công một cách tổng thể và đưa ra những giải pháp tiếp tục cải
cách, nâng cao chất lượng của loại dịch vụ này đối với các khu vực có nhiều
đặc thù như Cao Bằng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tôi mong muốn hiểu rõ
hơn về thực trạng cải cách dịch vụ công cũng như đề xuất các giải pháp thúc
đẩy nâng cao chất lượng dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng nhằm đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế, xã hội ở khu vực này.
Nhiệm vụ:
Trong khuôn khổ hạn chế của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ tập trung
nghiên cứu những vấn đề cơ bản nhất về dịch vụ công. Nghiên cứu thực trạng

5


cải cách và vai trị của dịch vụ cơng đối sự phát triển và đời sống của cộng
đồng người dân sinh sống tại tỉnh Cao Bằng. Tiếp đó là xem xét, phân tích
những hạn chế cũng như nguyên nhân và tìm kiếm giải pháp nâng cao hiệu
quả dịch vụ cơng ở khu vực miền núi.
4. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của luận văn tập trung vào những vấn đề sau:
- Lý luận về dịch vụ công và vấn đề về chất lượng dịch vụ công, sự
cần thiết cải cách dịch vụ công.

- Thực tiễn cải cách dịch vụ công tại tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua.
- Những giải pháp chủ yếu về nâng cao chất lượng dịch vụ cơng tại
tỉnh Cao Bằng.
5. Hình thức, phƣơng pháp nghiên cứu
+ Sưu tầm, thu thập tài liệu có liên quan đến quản lý, mở rộng, nâng
cao chất lượng các dịch vụ công;
+ Khảo sát thực tế tại một số khu vực của tỉnh Cao Bằng;
+ Tham gia hội thảo liên quan đến đề tài nghiên cứu;
+ Kết hợp và phương pháp khác như phân tích, so sánh biện chứng, logic...
6. Nội dung nghiên cứu
+ Nghiên cứu thực trạng, tình hình cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh
nhà nước đang thực hiện Chương trình cải cách hành chính mạnh mẽ. Nhấn
mạnh vai trò phục vụ của nhà nước trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ cơng.
+ Tìm hiểu tình hình và nguyên nhân tồn tại trong cung cấp dịch vụ
công ở Cao Bằng trong điều kiện đặc thù của địa phương. Nhận biết những
tiêu chí chất lượng dịch vụ cơng, để đề xuất giải pháp phù hợp.

6


7. Điểm mới của luận văn
Phân tích lý luận và khẳng định vai trò phục vụ của nhà nước trong
cung cấp dịch vụ công. Tập trung vào mối quan hệ giữa nhà nước và tổ chức
và cơng dân.
Phân tích tình hình, đặc điểm đặc thù và xác định yêu cầu cải cách phù
hợp với khu vực có điều kiện khó khăn và văn hóa tương đối khác biệt.
Đưa ra những giải pháp tổng thể, đồng bộ và khả thi về tiếp tục cải
cách dịch vụ công ở khu vực miền núi đa dân tộc.
Ý nghĩa của luận văn: Ở một mức độ nhất định, luận văn có thể sử
dụng làm tài liệu cho các nghiên cứu liên quan. Số liệu điều tra trong luận văn

có thể dùng để tham khảo cho các điều tra xã hội học.
Các giải pháp có thể áp dụng vào thực tiễn tỉnh Cao Bằng và một số
khu vực có tình hình, đặc điểm tương đồng.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục
nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về dịch vụ công và cải cách
dịch vụ công.
Chương 2: Thực trạng cải cách dịch vụ công ở tỉnh Cao Bằng.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách dịch vụ công.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỊCH VỤ CÔNG
VÀ CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG

1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VỀ DỊCH VỤ CÔNG

1.1.1. Những quan niệm về dịch vụ công
Sau thế chiến lần thứ hai, khái niệm Dịch vụ công được sử dụng phổ
biến tại Châu Âu. Cụm từ dịch vụ công bắt nguồn từ chữ ghép "Public
service" trong tiếng Anh. Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ
Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người người phục vụ. Trong thời đại
mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với
các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm
mà là cơng việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và
kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại (Từ điển kinh tế kinh doanh Anh - Việt). Hoặc, dịch vụ là một thứ hàng hóa mà việc cung ứng
nó khơng phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó

cho bên tiếp nhận. Dịch vụ là phi vật thể, là ngành không trực tiếp sản xuất ra
của cải vật chất cho xã hội mà là lĩnh vực phục vụ bao gồm các ngành sản
xuất, lưu thơng hàng hóa nhằm thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, nhóm xã hội,
cộng đồng dân cư. Thơng thường dịch vụ được chia thành ba nhóm chính:
1. Các dịch vụ kinh doanh: gồm vận tải, thông tin liên lạc, tài chính,
bảo hiểm, kinh doanh bất động sản, các dịch vụ nghề nghiệp.
2. Các dịch vụ tiêu dùng: gồm các hoạt động buôn bán, bán lẻ,dịch vụ
cá nhân như y tế, giáo dục, thể thao.
3. Các dịch vụ công: gồm các dịch vụ hành chính cơng, các hoạt động
đồn thể.

8


Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một q trình
ln chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt
động khác đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người.
Dịch vụ cơng được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa cơng cộng. Khi
loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, một
loại dịch vụ sẽ được gọi là dịch vụ công. Đó là một loại hàng hóa mà mọi
người đều phải sử dụng. Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa
cần thiết cho tất cả mọi người một cách bình đẳng và khơng chạy theo lợi
nhuận kinh tế. Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định
sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển
xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có
những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc tồn
bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ cơng ln gắn với vai trị của
nhà nước. Có thể nói dịch vụ cơng chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa
vừa được làm rõ - hàng hóa cơng cộng.
Nhìn từ phía chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính

cho rằng dịch vụ cơng là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc
thực thi chức năng quán lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa
cơng cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn
mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp
hàng hóa cơng cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ
cơng có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng
nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có
thể do chủ thể nhà nước và ngồi nhà nước đảm nhiệm. Từ đó, các tác giả cho
rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân cơng quyền đảm
nhiệm được coi là một dịch vụ công" - "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như
trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công. Như
vậy, "một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được

9


xem là một dịch vụ cơng, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung
ứng dịch vụ đó" [16].
Quan niệm về dịch vụ cơng cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào
bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước
cho rằng "dịch vụ cơng là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước
hoặc tư nhân đảm nhiệm" [27]. Quan niệm khác cho rằng: "Dịch vụ công là
một loại dịch vụ do nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ
chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước" [11].
Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở
những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm
vi của dịch vụ cơng. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là
dịch vụ cơng, từ quốc phịng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã
hội, mơi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch
vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các

cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu
chuẩn, quy định của nhà nước. Ở Pháp, dịch vụ công được hiểu rộng, bao
gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần, sức khỏe của người dân
(giáo dục, y tế, văn hóa, nghệ thuật… các hoạt động sự nghiệp) và cả các hoạt
động phục vụ đời sống dân cư mang tính cơng nghiệp (điện, nước, giao thơng
cơng cộng, vệ sinh mơi trường... Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để
giám sát ở tầm vĩ mơ dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt
ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền.
Hiện nay, khái niệm cũng như nội hàm của thuật ngữ dịch vụ cơng ở
nước ta vẫn cịn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm
pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các
cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ
2001, Điều 8 ghi các nhiệm vụ của Chính phủ mục 4 viết "Thống nhất quản lý
việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hóa, giáo dục, y tế,
khoa học và công nghệ, các dịch vụ công.."; hoặc Điều 22 viết "Bộ, cơ quan

10


ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước
đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà
nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…" [5]. Điều này có nghĩa là nhà
nước khơng độc quyền trong cung cấp các dịch vụ cơng mà hồn tồn có thể
xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao việc cung ứng dịch vụ công cho một số
tổ chức ngoài nhà nước nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn
lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ
người dân.
Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ cơng có
những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của
xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc

về nhà nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức cá nhân khác
(phi chính phủ) thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm điều tiết nhằm đảm bảo sự
công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị
trường. Từ những phân tích trên, tơi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung
cấp hàng hóa cơng cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp
hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích của
chung của cộng đồng và sự phát triển của xã hội.
1.1.2. Đặc điểm dịch vụ cơng
- Dịch vụ cơng có tính chất xã hội
Dịch vụ này được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt
động vì lợi ích cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi công dân một cách
bình đẳng, khơng phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Nó có vai trị bảo đảm ổn
định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó suy ra, lợi ích kinh tế
khơng phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với các hoạt
động kinh tế, tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ công theo sự ủy quyền của
nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà nước đặt ra riêng
cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng.

11


- Là một loại dịch vụ do Nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự
nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn
vị ngoài Nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng
nhu cầu xã hội, nhân dân (những nhu cầu tối thiểu, thiết yếu).
Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân,
xã hội về chất lượng dịch vụ cũng như số lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện
qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất
lượng, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện...
- Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt

Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây
là hàng hóa "cơng cộng". Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi khơng
sinh lợi và khơng được tiêu dùng. Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi
ích cộng đồng nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên
hàng đầu. Vì thế loại hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ
thị trường đầy đủ. Hàng hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được
người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ
không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định). Có những dịch vụ
người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn tồn bộ kinh phí.
- Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước
Nhà nước nắm vai trị chủ đạo trong q trình cung cấp dịch vụ công.
Mặc dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngồi khu vực nhà nước,
song khơng thốt ly khỏi sự quản lý và kiểm tra của nhà nước. Nhà nước bảo
đảm cho những dịch vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó
khơng đem lại lợi nhuận mong muốn.
Ngồi ra, nhà nước cịn phải thực hiện chức năng điều tiết dịch vụ
công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp với
những khu vực có đặc điểm, nhu cầu khác nhau. Nhà nước thực hiện việc hỗ
trợ những đối tượng khó khăn và bảo đảm an sinh xã hội.

12


- Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ
Nếu tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu trong các giao dịch kinh tế thì
hoạt động trong dịch vụ cơng lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích
chung của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa cơng cộng, thiết
yếu. Dịch vụ cơng được duy trì khơng theo các quy luật cung - cầu mà nó tồn
tại dựa trên sự bảo đảm của nhà nước.
1.2. CÁC LOẠI DỊCH VỤ CÔNG VÀ PHƢƠNG THỨC CUNG CẤP DỊCH

VỤ CƠNG

1.2.1. Các loại dịch vụ cơng
Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ cơng. Căn cứ vào
điều kiện thực tế ở Việt Nam có thể chia thành các loại như: dịch vụ sự
nghiệp công, dịch vụ cơng ích; nếu xét theo chủ thể cung ứng có thể chia
thành các loại: dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước
ủy quyền toàn phần hoặc một phần. Tuy nhiên, để nghiên cứu một cách tổng
thể, dựa vào tính chất của dịch vụ cung ứng chúng sẽ được chia thành các
nhóm sau đây.
1.2.1.1. Dịch vụ hành chính cơng
Theo một số nhà nghiên cứu, hành chính cơng được quan niệm là hoạt
động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của
nhà nước phục vụ lợi ích hợp pháp của cơng dân. Khái niệm hành chính cơng
được cho là bộ máy tổng thể (gồm chính sách, quy định, quy trình..) được nhà
nước đầu tư ngân sách và chịu trách nhiệm quản lý và điều hành, "tổ chức
quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính phủ trong đó có các
hoạt động thực thi luật, quy định và quyết định của chính phủ, thực hiện quản
lý cung ứng dịch vụ công" [30]. Từ cách khái quát trên có thể suy ra đó là
dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước. Chỉ có nhà nước mới đủ
tư cách pháp lý để đảm nhận các hoạt động cung ứng. Dịch vụ hành chính

13


công liên quan đến những dịch vụ công cốt lõi, bao gồm các dịch vụ mà nhà
nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có
nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở
pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Trước đây, dịch vụ hành
chính cơng đồng nhất với việc thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và nhà nước

là chủ thể duy nhất.
Để phân biệt với dịch vụ xã hội công xin đưa ra một số đặc trưng của
dịch vụ hành chính cơng như sau:
- Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên
tắc quản lý cơ bản của nhà nước. “Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế,
chính trị và hành chính nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước các cấp”{10}.
Có thể liệt kê một số dịch vụ như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn
phúc lợi xã hội, mơi trường, phịng dịch, cấp giấy sở hữu giấy tờ tùy thân...
- Hành chính cơng bao gồm các q trình xây dựng chính sách và thực
thi chính sách. Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của hành chính
cơng, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực hiện
các dịch vụ cơng. Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi
và vì vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng và độ tin cậy của dịch vụ
cơng. Sau khi một quyết định được đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành q
trình thực thi chính sách. Đó là một chuỗi các thủ tục và thực hành, trực tiếp
tác động đến người dân. Ví dụ: Luật Hải quan có hiệu lực từ 01-01-2002, bỏ
đi 140 loại phí, lệ phí so với qui định cũ. Vậy rõ ràng người thực hiện công vụ
sẽ phải thay đổi các thủ tục đối với người dân và doanh nghiệp khi cung cấp
dịch vụ công trực tiếp cho họ.
- Mục tiêu của hành chính cơng nhằm cung cấp các dịch vụ cơng với
chất lượng tốt cho người dân, đặc biệt là người nghèo. Hành chính cơng đóng
vai trị quan trọng trong xóa đói giảm nghèo bởi vì nó khuyến khích tính minh
bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và cơ quan nhà nước.

14


Một cách chung nhất, hành chính cơng được hiểu là toàn bộ các yếu tố
như bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự... được nhà nước trả lương để
quản lý, định hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các

hoạt động quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước. Bao gồm các quá
trình thi hành luật, quy định và quyết định của chính phủ và việc quản lý liên
quan đến cung cấp dịch vụ công.
1.2.1.2. Dịch vụ xã hội công
- Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động
cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa
học, chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là
nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ mà xã hội khơng thể làm được, vì vậy
đối với loại dịch vụ sự nghiệp, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc
cung ứng dịch vụ cho khu vực tư nhân và tổ chức xã hội. Đây chính là điểm
khác với loại dịch vụ hành chính cơng. Thuật ngữ xã hội hóa các dịch vụ cơng
cũng được xuất hiện và mở rộng. Nhiều bệnh viện, nhà trường và các tổ chức
sự nghiệp khác do các tổ chức, cá nhân thực hiện xuất hiện ngày càng nhiều
và đa dạng. Mặc dù về mặt chất lượng cung ứng dịch vụ còn nhiều điều phải
bàn, song việc mở rộng chủ thể cung ứng đã phá vỡ thế độc quyền của nhà
nước, tạo ra những tiện ích đáng kể cho người sử dụng.
- Dịch vụ cơng ích: Các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơ bản
thiết yếu cho người dân liên quan đến vệ sinh môi trường, cấp nước, vận tải
cơng cộng, phịng chống thiên tai… đều được coi là các dịch vụ cơng ích. Các
loại dịch vụ này thường được nhà nước ủy quyền cho các doanh nghiệp và tư
nhân thực hiện.
Với các đặc điểm đa dạng trên, có thể thấy rằng cung ứng dịch vụ
này có hiệu quả, chất lượng là một điều khó khăn địi hỏi phải xác định loại
nào giữ vai trò chủ chốt, loại nào có thể giao cho các tổ chức ngồi nhà nước
thực hiện. Nếu giải quyết không tốt vấn đề này hiệu quả dịch vụ công sẽ

15


giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống nhân dân và sự phát triển chung

của toàn xã hội.
1.2.2. Phƣơng thức cung ứng
1.2.2.1. Dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng
Các dịch vụ do nhà nước cung ứng là các dịch vụ thuộc khu vực công
cốt lõi mà nhà nước là người duy nhất mới có đủ quyền hạn cung cấp và mọi
công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu. Lí do này liên quan đến sự thực
hiện quyền lực của nhà nước, nhà nước cung cấp dịch vụ công dựa vào các yêu
cầu quản lý; nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ
cơng cộng. Một lí do nữa là với những dịch vụ không sinh lợi mà khu vực tư
nhân từ chối thực hiện thì nhà nước phải đảm trách để giữ vững trật tự xã hội,
bảo đảm những nhu cầu thiết yếu cho người nghèo. Hoặc với những dịch vụ cần
chi phí lớn, khu vực tư nhân khơng đủ tiềm lực thì nhà nước là người có trách
nhiệm thực hiện. Nhà nước, với quyền hạn của mình có thể thành lập các đơn
vị sự nghiệp để trực tiếp thực hiện các hoạt động này dựa vào ngân sách nhà
nước. Ví dụ như các dịch vụ liên quan đến hành chính như cấp phép lái xe, cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chứng thực, xây dựng cơ sở hạ tầng…
1.2.2.2. Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung
ứng cho thị trường
Dịch vụ công do nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng cho
thị trường dưới các hình thức:
a. Ủy quyền cho các cơng ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ:
Trong trường hợp này nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng cho các công ty
tư nhân hoặc các tổ chức nằm ngoài nhà nước thực hiện việc cung ứng. Nhà
nước lúc này chỉ giữ vai trị kiểm tra, kiểm sốt các hoạt động này.
b. Liên doanh cung ứng dịch vụ công: Giữa nhà nước và một số công
ty tư nhân hay các tổ chức phi chính phủ cùng hợp tác cung ứng dịch vụ công

16

trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và phân chia lợi nhuận. Hình
thức này giúp nhà nước giảm được một phần ngân sách, vừa tham gia quản lý
trực tiếp vào quá trình thực hiện.
c. Chuyển giao cho các tổ chức khác: Với mục đích nâng cao hiệu quả dịch
vụ cơng, nếu các tổ chức ngồi nhà nước có điều kiện, khả năng cung ứng dịch
vụ hiệu quả hơn nhà nước sẽ giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ cho các tổ chức
này. Thường là các lĩnh vực như đào tạo, tư vấn, giám định, khám chữa bệnh...
d. Tư nhân hóa dịch vụ cơng hoặc mua dịch vụ công từ khu vực tư
nhân: Trường hợp thứ nhất, hồn tồn giao trọng trách cung ứng dịch vụ cơng
cho tư nhân trên cơ sở giám sát của nhà nước. Trường hợp thứ hai, nhà nước
mua các dịch vụ từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm
tốt nhằm giảm được nhân sự trong cơ quan nhà nước, như vệ sinh, phòng
cháy, sửa chữa, chăm sóc sân vườn, cảnh quan…
1.2.2.3. Vấn đề xã hội hóa dịch vụ cơng
- Khái niệm xã hội hóa dịch vụ cơng
Trước hết xã hội hóa là gì? Xã hội hóa được ghi nhận trong Từ điển
Tiếng Việt (Trung tâm Từ điển học - NXB Đà Nẵng 2008) là: làm cho trở
thành sự nghiệp chung của xã hội [ , tr. 1405]. Hay Macionis John, J., Xã hội
học, Nxb Thống kê (1987) cho rằng xã hội hóa là một khái niệm thuộc về
ngành nhân chủng và xã hội học, đó là q trình tương tác xã hội kéo dài suốt
đời qua đó cá nhân phát triển khả năng con người và học hỏi các mẫu văn hóa
của mình. Một khái niệm gần hơn cho rằng xã hội hóa là "q trình khu vực
cơng chuyển trả lại các chức năng của khu vực xã hội mà nó đã lấn chiếm
cho bản thân khu vực xã hội. Khu vực xã hội làm những việc này hiệu quả
hơn khu vực nhà nước và khu vực tư nhân". Hoặc: xã hội hóa là cái "chung",
là hoạt động chung có tính tự nguyện, mỗi người đóng góp, tự lo, nhà nước
có xu hướng giảm trách nhiệm… Tuy nhiên, theo tôi những khái niệm này
chưa đầy đủ và chính xác. Từ xã hội hóa chỉ có thể hiểu đúng khi xem xét nó

17

gắn liền với lĩnh vực nào. Ví dụ xã hội hóa sản xuất, xã hội hóa cá nhân, xã
hội hóa thặng dư… Xã hội hóa thực chất là hoạt động gia tăng tính "xã hội"
thơng qua sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dựa trên
những điều kiện và khuôn khổ cơ chế nhất định. Điều kiện và cơ chế phụ
thuộc vào bối cảnh xã hội hóa và chúng giữ vai trị quyết định sự thành cơng
của xã hội hóa.
Từ khái niệm này, khi xem xét khái niệm xã hội hóa cung ứng dịch vụ
cơng cũng có thể hiểu là một hoạt động xã hội với sự tham gia của nhiều chủ
thể khác nhau nhằm gia tăng tính xã hội trong cung ứng dịch vụ cơng. Trước
hết nên tìm hiểu từ "cung ứng". Cung ứng có nghĩa là quá trình sản xuất và
phân phối. Cung ứng dịch vụ công tức là hoạt động cung ứng các dịch vụ vốn
được thực hiện bởi nhà nước. Chính phủ đã có nhiều văn bản tạo hành lang
pháp lý khuyến khích q trình này được mở rộng ở nước ta nhằm mục đích
huy động nội lực tồn xã hội và tạo môi trường cạnh tranh, thúc đẩy phát triển
dịch vụ cơng cả về hình thức, quy mơ và chất lượng. Ngày 21-8-1997 Chính
phủ có Nghị quyết số 90/CP về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các
hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa. Ngày 19/8/1999 Chính phủ có Nghị định số
73/1999/NĐ-CP về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động
trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao. Theo các văn bản này, xã hội
hóa được hiểu là sự vận động và tổ chức tham gia rộng rãi của nhân dân và
toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó. Xây dựng cộng đồng trách
nhiệm của các tầng lớp nhân dân nhằm cải thiện môi trường kinh tế, xã hội
lành mạnh và thuận lợi cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa. Mở rộng
các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong
xã hội. Phát huy và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của nhân dân, tạo điều
kiện cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa phát triển nhanh hơn, có chất
lượng cao hơn là chính sách lâu dài, là phương châm thực hiện chính sách xã
hội, khơng phải là biện pháp tạm thời, chỉ có ý nghĩa tình thế trước mắt do

Nhà nước thiếu kinh phí cho các hoạt động này.

18


Một số đặc trưng sau:
- Sự tham gia của người dân và tồn xã hội: Nhà nước khuyến khích
và vận động, tổ chức để nhân dân và toàn xã hội tham gia vào cung ứng dịch
vụ cơng hình thành cộng đồng trách nhiệm. Các tổ chức đảng, nhà nước, đoàn
thể, các tổ chức chính trị xã hội và nhân dân tham gia với trách nhiệm hướng
tới mục đích chung nhất là nâng cao hiệu quả của hoạt động cung ứng dịch vụ
công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu hưởng thụ dịch vụ của nhân dân.
- Sự đa dạng hóa các hình thức hoạt động, mở ra cơ hội để mọi người
chủ động và bình đẳng tham gia. Đa dạng hóa các nguồn đầu tư để thu hút,
khai thác mọi tiềm năng của xã hội. Cùng với nhà nước, các tổ chức ngồi
nhà nước có thể bỏ vốn đầu tư vào hoạt động cung ứng dịch vụ công.
Vậy, theo nghĩa chung nhất có thể hiểu xã hội hóa dịch vụ cơng là quá
trình mở rộng sự tham gia của các chủ thể kinh tế ngoài nhà nước vào việc
cung ứng dịch vụ công. Ở thời kỳ bao cấp, hoạt động cung ứng dịch vụ công
do nhà nước độc quyền đảm nhiệm nhưng nay nó được mở rộng cho nhiều
chủ thể kinh tế khác dựa trên điều kiện và cơ chế nhất định. Khu vực công mở
rộng bao gồm các dịch vụ công mà người tham gia cung cấp không nhất thiết
phải là nhà nước. Nhằm tạo sự linh hoạt, năng động nhất định, đáp ứng kịp
thời nhu cầu người tiêu dùng, khơng mang tính độc quyền.
- Về chủ trương xã hội hóa dịch vụ cơng
Chủ trương xã hội hóa dịch vụ cơng được Đại hội Đảng tồn quốc lần
thứ VIII (1996) đặt ra như một nhiệm vụ cải cách: "Thực hiện phương châm
xã hội hóa các hoạt động văn hóa, thơng tin, thể dục thể thao, y tế, dân số, kế
hoạch hóa gia đình, giáo dục và các mặt xã hội khác, hướng vào nâng cao
chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của nhân dân" [9].

- Nghị quyết số 90/CP ngày 21/8/1997 của Chính phủ về phương
hướng chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa đã tạo cơ
sở pháp lý cơ bản để tiến hành các hoạt động xã hội hóa.

19


- Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ về
chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế,
giáo dục, văn hóa và thể thao đã nhấn mạnh thêm một lần nữa chủ trương xã
hội hóa tại Nghị quyết số 90/CP.
- Nghị định 31/2005/NĐ-CP ngày 11/3/2005 của Chính phủ về sản
xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích, cho phép doanh nghiệp thuộc
mọi thành phần kinh tế và hợp tác xã đều được tham gia sản xuất và cung ứng
sản phẩm, dịch vụ cơng ích theo các phương thức đấu thầu, đặt hàng hoặc
giao kế hoạch.
- Nghị Quyết 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh xã hội
hóa các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao. Tại Nghị
quyết, khẳng định: "Thực hiện xã hội hóa nhằm hai mục tiêu lớn…" [3].
Những văn bản này trở thành cơ sở cho việc xã hội hóa dịch vụ công
được xác định là một nhiệm vụ quan trọng trong bối cảnh, điều kiện hiện tại.
Qua các văn bản trên có thể hiểu xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng thực chất
là sự địi hỏi các cơ quan nhà nước xem xét lại chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của mình để chuyển dần một số chức năng dịch vụ xã hội cho cơ quan, tổ
chức phi nhà nước hoặc cá nhân thực hiện. Nhà nước mở rộng không chỉ chủ
thể cung ứng dịch vụ mà cịn đa dạng hóa các loại hình dịch vụ cơng. Điều
này có ý nghĩa sẽ mang lại nhiều lựa chọn hơn cho người dân và chính người
dân cũng được tham gia trực tiếp vào q trình cung cấp dịch vụ cơng.
1.2.2.4. Nội dung xã hội hóa dịch vụ cơng
Việc cải tiến cung ứng dịch vụ công ở nước ta được thực hiện theo hai

hướng: Thứ nhất, xã hội hóa dịch vụ cơng trong các lĩnh vực phục vụ nhu cầu
chung của cộng đồng như giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, giao thông vận
tải…; thứ hai, hình thành các trung tâm hỗ trợ dịch vụ hành chính ở thành phố
lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng. Việc thành lập các trung
tâm này rõ ràng đã giảm tải các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước,

20


khắc phục tình trạng trì trệ của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên trong khuôn khổ
hạn chế, mục này chỉ đề cập đến xu hướng thứ nhất: Xã hội hóa dịch vụ
cơng. Xã hội hóa dịch vụ cơng bao gồm các nội dung:
- Chuyển đổi các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công đang hoạt động
theo cơ chế sự nghiệp mang nặng tính hành chính bao cấp sang cơ chế tự chủ
cung ứng dịch vụ công, không bao cấp tràn lan và không nhằm vào lợi nhuận.
- Chuyển các cơ sở công lập cung ứng dịch vụ công sang hình thức
dân lập, tư nhân hoặc sang doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận
hoặc lợi nhuận. Tài sản nhà nước sẽ được chuyển giao (hoặc bán, cho th)
cho các chủ thể ngồi nhà nước.
- Khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngồi cơng
lập với các loại hình dân lập, tư nhân và doanh nghiệp. Quyền sở hữu của các
chủ thể này được pháp luật bảo đảm và có thể hoạt động theo cơ chế lợi
nhuận và phi lợi nhuận. Trong trường hợp hoạt động phi lợi nhuận để thực
hiện chính sách xã hội, trợ giúp người nghèo thì nhà nước vẫn bảo đảm lợi ích
hợp lý của nhà đầu tư.
1.2.2.5. Mục tiêu đặt ra từ xã hội hóa dịch vụ cơng
Theo Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 về đẩy mạnh xã
hội hóa các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao thì
mục tiêu hàng đầu là phát huy tiềm năng trí tuệ và vật chất trong nhân dân,
huy động toàn xã hội chăm lo cho sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục

thể thao. Huy động nguồn lực từ khu vực ngoài nhà nước. Nguồn lực dồi dào
từ các tổ chức phi chính phủ và cá nhân nên được khuyến khích đầu tư vào
cung cấp dịch vụ công, chuyển một phần lợi nhuận cho phúc lợi xã hội.
- Đem đến cho người dân những dịch vụ công chất lượng cao hơn. Do
vậy, phải ln xác định xã hội hóa loại dịch vụ này chỉ là một cách thức trong
quá trình hướng tới chất lượng dịch vụ. Nhà nước khuyến khích các cơ sở
ngồi công lập hoạt động theo cơ chế phi lợi nhuận, lợi nhuận không chia hết

21


cho cá nhân mà đầu tư trở lại cho phát triển, thực hiện các chính sách xã hội,
trợ giúp người nghèo…
- Mục tiêu khuyến khích sự tham gia của các tổ chức và cá nhân. Với
sự tham gia trực tiếp vào các quá trình cung ứng được nhà nước chuyển giao, tổ
chức và nhân dân gánh một phần trách nhiệm trong việc thực hiện mục đích phát
triển xã hội, nâng cao mức sống cho người dân. Qua đó, các tổ chức, cá nhân
thấy được vai trị của mình, qua đó thúc đẩy phát triển các phong trào chung tự
nguyện như bảo vệ môi trường, học tập, rèn luyện thể dục thể thao.
- Thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước là xóa bỏ sự độc
quyền của nhà nước trong cung cấp hàng hóa cơng cộng. Đa dạng hóa các
loại hình dịch vụ, đem đến cho người dân nhiều sự lựa chọn hơn. Mặt khác,
xã hội hóa nhằm huy động nguồn lực thực hiện các chính sách xã hội. Góp
sức hỗ trợ người nghèo và đối tượng chính sách.
Để làm tốt xã hội hóa, Nhà nước phải có cơ chế phù hợp kiểm soát các
hoạt động này tránh tình trạng thương mại hóa dịch vụ cơng và tránh trình
trạng các dịch vụ ồ ạt xuất hiện khơng bảo đảm chất lượng cung ứng dịch vụ.
Mặt khác, nhà nước phải không ngừng tự nâng cao chất lượng những dịch vụ
mà mình đảm trách. Phạm vi các dịch vụ cơng được chuyển giao cho khu vực
tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng mở rộng. Hầu hết các quốc gia áp

dụng nguyên tắc lĩnh vực nào thị trường và xã hội có thể đảm nhiệm thì nhà
nước chuyển giao dần ở mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng dịch vụ cơng ở
lĩnh vực đó. Ở những lĩnh vực khơng thể chuyển giao thì nhà nước giữ vai trò
cung ứng nòng cốt và phải tiến hành cải cách ở trong chính khu vực nhà nước để
cải thiện chất lượng. Tuy nhiên cần nhấn mạnh rằng, dù nhà nước trực tiếp hay
chuyển giao trong cung ứng dịch vụ công thì nhà nước vẫn là người có vai trị
đảm bảo cơng bằng xã hội, có nghĩa vụ trong việc đạt được những mục tiêu
chính của hoạt động cung ứng dịch vụ cơng thơng qua kiểm sốt, điều tiết và
bảo hộ để thị trường và xã hội cung ứng các dịch vụ đó một cách thuận lợi.

22


1.3. CẢI CÁCH DỊCH VỤ CÔNG

1.3.1. Quan niệm về cải cách dịch vụ công
Cải cách dịch vụ công là một phần trong chương trình tổng thể cải
cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 của Chính phủ được ban
hành theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng
Chính phủ. Chương trình đã xác định 4 nội dung cơ bản của cải cách hành
chính Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Đại hội VII, Nghị quyết Trung
ương 8 - khóa VII, Nghị quyết Đại hội VIII… Đó là: cải cách thể chế, cải
cách tổ chức bộ máy hành chính, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán
bộ, cơng chức và cải cách tài chính cơng.
Với cơ sở trên, soi từ ý nghĩa của từ "cải cách" và đối chiếu với lĩnh
vực dịch vụ công ở nước ta, tơi cho rằng cải cách dịch vụ cơng chính là q
trình thay đổi tồn diện, tổng thể trên mọi lĩnh vực cụ thể của việc cung cấp
dịch vụ công, bao gồm cơ cấu tổ chức, phân cấp, phân quyền, quản lý nhân
sự, tài chính cơng, cơ chế giám sát kết quả hoạt động, cải cách hệ thống pháp
luật... Nhằm mục tiêu đổi mới các quy tắc công vụ, chuyển giao một phần

dịch vụ cho khu vực ngoài nhà nước và nâng cao tính minh bạch trong cung
cấp dịch vụ cơng. Cải cách còn mang ý nghĩa xây dựng hệ thống cơ quan nhà
nước thực sự vững mạnh, đẩy lùi được tệ quan liêu, tham nhũng và các mặt
yếu kém, đáp ứng yêu cầu của nhân dân trong thời kỳ đổi mới toàn diện đất
nước Việt Nam. Đây cũng là nhiệm vụ trọng tâm của q trình xây dựng và
hồn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; góp phần quan
trọng vào việc đổi mới hệ thống chính trị, đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới, phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước.
1.3.2. Nội dung cải cách dịch vụ công
Nguyên tắc cải cách dịch vụ công ở Việt Nam gắn liền với nhiệm vụ
phát triển kinh tế - xã hội bền vững theo cơ chế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa và xây dựng chính phủ dựa trên nguyên tắc "pháp quyền xã hội chủ

23


nghĩa". Trên nền tảng đã có, việc thay đổi từ thể chế hành chính, cách thức
hoạt động cơng vụ cho đến xã hội hóa dịch vụ cơng, nâng cao năng lực và
nguồn lực trong cung cấp dịch vụ là điều cần thiết nhằm mang lại những thay
đổi đáng kể. Cùng với sự phát triển của xã hội, một số cách làm cũ khơng cịn
phù hợp nữa. Tình trạng độc quyền trong lĩnh vực này đã hạn chế sự phát
triển tích cực của dịch vụ công và hạn chế huy động nguồn lực từ khu vực
ngoài nhà nước. Cộng với sự yếu kém của bộ máy nhà nước, thủ tục hành
chính phiền hà, tệ tham nhũng đã dẫn đến dịch vụ cung cấp thiếu kịp thời, tốn
kém nguồn lực và gây khó khăn cho dân chúng trong tiêu dùng các dịch vụ
công. Xu hướng và yêu cầu được thụ hưởng dịch vụ công chất lượng cao hơn
của người ngày càng gia tăng cũng là một nguyên nhân nữa thúc đẩy cải cách
dịch vụ công.
Cải cách dịch vụ công theo hướng: tạo môi trường cạnh tranh lành
mạnh giữa các tổ chức tư nhân nhận cung ứng dịch vụ công; nâng cao hiệu

quả cung ứng dịch vụ công thông qua cải cách hướng tới chất lượng và hiệu
quả phục vụ của các cơ quan công quyền; tạo điều kiện cho người dân tham
gia tích cực vào hoạt động cung ứng dịch vụ cơng, phát huy được khả năng và
năng lực tiềm tàng trong xã hội, khơi dậy tính chủ động, sáng tạo và tích cực
của người dân; tạo ra sự cơng bằng trong tiêu dùng các dịch vụ cơng.
1.3.2.1. Hồn thiện thể chế hành chính về dịch vụ cơng
Khái niệm thể chế đã được nêu trong nhiều nghiên cứu của các tác giả
như S.Wagner, D. North, Đào Duy Anh, GS. Nguyễn Đình Phan… Tuy nhiên
quan niệm này cũng rất đa dạng và có nhiều khác biệt. Lần đầu tiên Thorstein
Veblen đã đưa ra định nghĩa về từ thể chế như sau: "Thể chế là tính quy chuẩn
của hành vi hoặc những quy tắc xác định hành vi trong những tình huống cụ thể,
được các thành viên của một nhóm xã hội chấp nhận và sự tuân thủ các quy tắc
đó là do bản thân tự kiểm sốt hoặc do quyền lực bên ngồi khống chế" [29].
SoKolff cho rằng thể chế là những khuôn khổ chính trị và pháp lý tạo ra

24