Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện hải lăng, tỉnh quảng trị

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đề tài “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện
Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị” là cơng trình nghiên cứu của tơi. Các nội dung
trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học chưa từng được ai cơng
bố trong bất kì một cơng trình nào khác. Tơi xin chịu hồn tồn trách nhiệm về
tính trung thực của luận văn.
Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2020
Học viên

Võ Minh Thắng


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành đề tài luận văn này, đầu tiên cho tôi gửi lời cảm ơn chân
thành tới các q thầy cơ giáo Học viện Hành chính Quốc gia đã dạy dỗ nhiệt
tình trong suốt thời gian tơi học tập và nghiên cứu tại trường. Bên cạnh đó bản
thân tôi cũng nhận được nhiều sự giúp đỡ, động viên từ nhiều cơ quan tổ chức
và cá nhân.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Đồn Văn Dũng
cơng tác tại Học viện Hành chính Quốc gia là người trực tiếp hướng dẫn tơi tận
tình, chu đáo, định hướng về mặt nội dung và tạo điều kiện thuận lợi trong q
trình thực hiện và hồn thành luận văn.
Đồng thời tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến Huyện uỷ, HĐND - UBND
huyện Hải Lăng và UBND các xã thuộc huyện Hải Lăng đã tạo mọi điều kiện
thuận lợi hỗ trợ cho tơi trong q trình nghiên cứu thực hiện luận văn.
Tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến người thân, bạn bè và đồng
nghiệp đã động viên, khích lệ và chia sẽ với tơi trong suốt quá trình nghiên cứu
học tập và thực hiện luận văn.
Mặc dù đã cố gắng lắng nghe, tiếp thu và nắm bắt song chắc chắn rằng
luận văn còn hạn chế và thiếu sót. Vì thế, tơi rất mong nhận được ý kiến đóng
góp của các q thầy cơ và độc giả để luận văn được hoàn thiện hơn.

Trân trọng cảm ơn!
Học viên
Võ Minh Thắng


MỤC LỤC
Trang bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục viết tắt
Danh mục các bảng biểu
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH
CẤP XÃ......................................................................................................................................... 9
1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã................................................... 9
1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.................................................. 11
1.3. Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã............................................................ 13
1.4. Đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.......16
1.4.1. Đặc điểm việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã............................................ 16
1.4.2. Yêu cầu việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã............................................... 17
1.4.3. Nguyên tắc việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã........................................ 20
1.5. Quy định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.......................................... 22
1.5.1. Thẩm quyền quyết định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã...............22
1.5.2. Lộ trình, thời gian thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã................23
1.5.3. Về đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã....................................................... 24
1.6. Yếu tố tác động đến việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã....................25
1.7. Kinh nghiệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã............................................ 27
1.7.1. Kinh nghiệm sắp xếp tổ chức bộ máy của tỉnh Hà Tĩnh............................... 27
1.7.2. Đơn vị hành chính ở Nhật Bản............................................................................... 32

1.7.3. Đơn vị hành chính ở Cộng hịa Pháp.................................................................... 36
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1........................................................................................................ 37
Chương 2. THỰC TRẠNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ............................................................... 38


2.1. Điều kiện về tự nhiên, tài nguyên và tình hình kinh tế - xã hội huyện
Hải Lăng..................................................................................................................................... 38
2.1.1. Điều kiện về tự nhiên................................................................................................. 38
2.1.2. Về tình hình kinh tế - xã hội huyện Hải Lăng................................................... 42
2.2. Thực trạng đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng.............................45
2.3. Cơng tác sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng................57
2.3.1. Sự cần thiết sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã................................................. 57
2.3.2. Tổ chức sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã........................................................ 59
2.4. Tổ chức, hoạt động đơn vị hành chính cấp xã mới thành lập sau sáp
nhập.............................................................................................................................................. 65
2.4.1. Tổ chức bộ máy của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập..........................65
2.4.2. Hoạt động của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập...................................... 77
2.4.3. Đánh giá việc thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.........................80
2.5. Những thuận lợi, khó khăn khi sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã......82
2.5.1. Thuận lợi......................................................................................................................... 82
2.5.2. Khó khăn, vướng mắc................................................................................................ 83
2.5.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc............................................... 86
2.6. Bài học rút ra sau khi thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã . 87
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2........................................................................................................ 90
Chương 3. GIẢI PHÁP SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ............................................................... 91
3.1. Quan điểm chỉ đạo........................................................................................................ 91
3.2. Một số giải pháp về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.............................. 93
3.2.1. Giải pháp chung........................................................................................................... 93

3.2.2. Một số giải pháp cụ thể............................................................................................. 95
3.3. Kiến nghị, đề xuất....................................................................................................... 124
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3...................................................................................................... 126
KẾT LUẬN............................................................................................................................. 127
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

CBCC

Cán bộ cơng chức

ĐC-NN-XD&MT

Địa chính - Nơng nghiệp - Xây dựng và Mơi trường

ĐVHC

Đơn vị hành chính

HĐND

Hội đồng nhân dân

NQ

Nghị quyết

TC-KT

Tài chính - Kế toán

TH&THCS

Tiểu học và Trung học cơ sở

THCS

Trung học cơ sở

THPT

Trung học phổ thông

TP-HT

Tư pháp - Hộ tịch

UBMT TQVN

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

UBND

Ủy ban nhân dân

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

VH-XH

Văn hóa - Xã hội

VP-TK

Văn phịng - Thống kê


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Số liệu về quy mô dân số các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng.................46
Bảng 2.2. Số liệu về diện tích tự nhiên các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng............48

Bảng 2.3. Kết quả lấy ý kiến cử tri về phương án sáp nhập xã, thị trấn..............64
Bảng 2.4. Kết quả biểu quyết HĐND xã, thị trấn, huyện về phương án sáp
nhập xã, thị trấn........................................................................................................................ 65
Bảng 2.5. Số lượng cán bộ 4 xã, thị trấn sau sáp nhập.............................................. 75
Bảng 2.6. Số lượng công chức 4 xã, thị trấn sau sáp nhập....................................... 76


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong tác phẩm “Đại Nam hội điển sự lệ” vua Gia Long khẳng định: “Nước là
góp làng xã lại mà thành...”. “Làng” là một từ thuần Việt, được sử dụng rất phổ biến

trong dân gian, xã là danh từ chỉ một làng lớn. Lịch sử hình thành và phát triển của
nước Việt Nam đã chỉ ra rằng: Làng, xã là nền tảng của đất nước, tình hình chính trị xã hội của đất nước có ổn định hay khơng phụ thuộc khơng nhỏ vào sự ổn định ở cấp
xã. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp xã vững mạnh, ở đó mọi chủ trương
của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của
nhân dân được bảo đảm và phát huy; cịn ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó
phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn, xi
về dịng lịch sử Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất,
là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi cơng việc đều xong xi”.
Sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất năm 1975 đến nay, đơn vị hành chính
các cấp ở nước ta đã được điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử
và đã đạt được một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an tồn xã hội; từ
năm 1986 - 2016, số đơn vị hành chính cấp huyện tăng từ 431 lên 731 đơn vị, cấp xã
tăng từ 9.657 lên 11.162 đơn vị. Bên cạnh kết quả đạt được, việc chia, tách đơn vị
hành chính các cấp thời gian qua đã nảy sinh một số bất cập và hạn chế. Nhiều đơn vị
hành chính cấp huyện, cấp xã quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia cắt, gây
ra nhiều khó khăn, cản trở trong cơng tác lập kế hoạch, quy hoạch dài hạn, định
hướng phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô cũng như quy hoạch, kế hoạch phát triển
vùng; nguồn lực của địa phương và Trung ương cho phát triển kinh tế - xã hội bị phân
tán, nhất là trong điều kiện Trung ương đang đẩy mạnh phân cấp, trao quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Việc tăng số lượng đơn vị hành
chính các cấp đã dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan,

1


đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương tăng; ngân sách nhà nước chi cho hoạt
động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng; đại đa
số các đơn vị cấp xã thu ngân sách tại địa phương không đủ cân đối chi thường
xuyên, chủ yếu Trung ương phải hỗ trợ.

Sự phát triển của kinh tế thị trường và quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội
làm cho các mối quan hệ và hành vi xã hội diễn ra nhanh hơn, đa dạng hơn, đa chiều
hơn, đòi hỏi bộ máy quản lý xã hội phải tinh gọn, vận hành theo phương thức quản trị
hiện đại. Tính dân chủ, cơng khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là đặc trưng tất
yếu của nền hành chính phục vụ. Sự cạnh tranh của khu vực tư bởi yếu tố lương,
thưởng sẽ thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao; hiện tượng chảy máu chất xám từ
khu vực công sang khu vực tư diễn ra nhiều hơn. Khu vực công muốn thu hút và giữ
chân được người tài phải chú trọng cải cách tiền lương, tạo động lực làm việc để công
chức yên tâm phục vụ cho nền công vụ. Để làm được việc đó, một trong những
phương thức mà các quốc gia thực hiện là tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, giảm
chi phí một cách hợp lý. Hiện nay, ở các quốc gia phát triển, như: Pháp, Đức, Nhật
Bản, Thái Lan,… cũng đang đẩy mạnh việc sắp xếp lại các xã theo mơ hình liên kết
các xã nhỏ thành xã lớn hoặc liên xã để quản lý phù hợp với yêu cầu quản trị quốc
gia. Sự phát triển của khoa học - công nghệ, nhất là cuộc cách mạng công nghiệp
4.0… tạo tiền đề mở rộng tầm hạn quản trị của các nhà lãnh đạo, các tổ chức của khu
vực cơng. Quản lý hành chính sẽ khơng nhất thiết phải gắn chặt với một địa giới hành
chính cụ thể. Mơ hình chính phủ điện tử, chính quyền thơng minh, mơ hình quản trị
“phi địa giới” cũng đã và đang được triển khai mạnh mẽ ở cả cấp trung ương và địa
phương tại Việt Nam.
Nhận thức được những hạn chế này, Chương trình tổng thể cải cách hành
chính giai đoạn 2001-2010 đã xác định cần: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với
từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách
nhiều như thời gian qua" và Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách
hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm
vụ: “Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể
2


đơn vị hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả
3

cấp tỉnh, huyện, xã”. Nắm bắt được yêu cầu và địi hỏi từ thực tiễn, Bộ Chính trị đã ban
hành Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 về việc sắp xếp đơn vị
hành chính cấp xã để tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp phù hợp với thực tiễn
và xu thế phát triển của đất nước. Mục đích thực sự của sắp xếp các đơn vị hành
chính là làm cho bộ máy công quyền hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân,
phục vụ xã hội tốt hơn, phương thức vận hành nền công vụ tốt hơn để thúc đẩy sự
phát triển kinh tế -xã hội. Do đó, cần phải có tư duy mới và năng lực trong thiết kế,
vận hành bộ máy quản trị quốc gia, quản trị địa phương tương xứng với quy mô quản
trị được mở rộng hơn. Vì vậy, vấn đề được đặt ra chính là tính hiệu quả của bộ máy
cũng như cơ sở hạ tầng sau sắp xếp để sau khi sắp xếp các đơn vị hành chính phát
huy được tính hiệu quả, đóng góp vào sự phát triển kinh tế - xã hội thay vì sáp nhập
kiểu “cơ học”, giảm được một số đầu mối, con người. Vì đích đến của việc sắp xếp
phải là tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả như mục tiêu mà Nghị quyết số 18NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) đặt ra.
Chưa kể, khi sáp nhập các xã, thị trấn sẽ đặt ra nhiều vấn đề mới như sửa đổi văn bản
quy phạm pháp luật, dư thừa cán bộ, chi phí xây dựng trụ sở mới, chi phí thay đổi tên,
địa chỉ nhà, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, hay các các giao dịch hành chính khác.
Một số vấn đề nữa cần được làm rõ khi thực hiện sắp xếp các đơn vị hành
chính như: Sau khi sáp nhập thì trung tâm xã đặt ở đâu? Tất cả các tài sản liên quan
đến các xã, thiết chế văn hóa, trường học sắp xếp như thế nào? Nếu khơng cẩn thận sẽ
gây lãng phí tài sản rất lớn, chưa kể những đơn vị hành chính dân số đơng, diện tích
rộng thì làm như thế nào trong khi đại hội Đảng ở cơ sở đã cận kề. Cũng cần nhấn
mạnh rằng, cái khó nhất của việc sắp xếp các đơn vị hành chính nằm ở vấn đề nhân
sự, bố trí và sắp xếp nhân sự. Bởi thực tế vẫn còn tâm lý ngại thay đổi, đụng chạm.
Cán bộ được coi là yếu tố then chốt quyết định sự thành bại và là người thực hiện
chính sách. Do đó, nếu khơng lựa chọn được cán bộ tốt thì chính sách có hay đến mấy
cũng thất bại. Vẫn biết việc lựa chọn, sắp xếp bố trí cán bộ là công việc
3

khó, hay thậm chí là “nhạy cảm” và điều đó rất cần sự quyết tâm, nêu gương, trách
nhiệm của người đứng đầu cấp ủy cấp trên trong lựa chọn, sắp xếp cán bộ tại các đơn
vị hành chính sau sáp nhập.
Xuất phát từ thực tiễn đặt ra, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã đặt ra lần
này có quy mô rộng, bao trùm hơn nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nước ta trở thành
một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, do đó, em chọn đề
tài: “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị” làm đề
tài luận văn cao học Quản lý cơng.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Trong những năm gần đây, vấn đề đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã và đang được quan tâm
nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau thơng qua các đề tài, tạp chí nghiên
cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học của các nhà lý luận, nhà quản lý; các cơng
trình nghiên cứu có thể kể đến như:
-

Cuốn sách “Chính quyền cấp xã và việc tổ chức, điều hành hoạt động của UBND cấp
xã” do Dương Bạch Long biên soạn. Cuốn sách này được NXB Chính trị Quốc gia phát
hành năm 2013. Và cuốn sách “Luật CBCC và những quy định mới nhất đối với cán bộ,
công chức trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cấp xã, phường, thị trấn” của tác
giả Phan Khắc Nhưỡng được NXB Chính trị Quốc gia
ấn hành năm 2013. Hai cuốn sách này đã phân tích vị trí, vai trị của chính quyền cấp
xã trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước.

-

Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992
và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung làm chủ biên. Cuốn sách đã nêu
và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến
pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng,

nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa
phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của cơng
trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các
cơ quan nhà nước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những
4


bước phát triển của các cơ quan qua các bản hiến pháp (mơ hình tổ chức, phương
thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn
chế, bất cập địi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà
nước nói riêng. Những kết quả của cơng trình này là những gợi mở để tiếp tục nghiên
cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong
điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế.
-

Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi
mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên. Cuốn sách
đã tái hiện q trình hồn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn các
quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền
trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy
quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của các
cơ quan nhà nước. Những kết luận, luận giải được thể hiện trong cơng trình này đã
tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng
đổi mới, hồn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay.
Cuốn “Việt Nam những thay đổi địa danh và địa giới hành chính (1945-2002)“
của Nguyễn Quang Ân, NXB Thông Tấn - Hà Nội, xuất bản năm 2003. Đây là một
cơng trình nghiên cứu cơng phu đề cập tới sự thay đổi địa giới hành chính, sự thay đổi
các địa danh hành chính của các địa phương trong cả nước trong hơn một thập kỷ từ

năm 1802 đến 2002.
Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng
yêu cầu ổn định và phát triển đất nước - Đề tài độc lập cấp Nhà nước do Thứ trưởng
Thường trực Bộ Nội vụ Trần Hữu Thắng làm Chủ nhiệm (2011). Đề tài này đã đề cập
đến một số nội dung như: Quan điểm xác lập ĐVHC địa phương nước ta hiện nay;
căn cứ phân định ĐVHC nhà nước; một số vấn đề về xác lập ĐVHC - lãnh thổ; về mơ
hình tổ chức và quản lý đô thị Việt Nam hiện đại và hội nhập quốc tế; quy trình, thủ
tục chia, tách và thành lập ĐVHC các cấp. Tuy nhiên, mục tiêu,
5


cách thức tiếp cận của đề tài không thiên về mục tiêu hoàn thiện pháp luật mà thiên
về các yếu tố mang tính kỹ thuật nhiều hơn. Đây là cơng trình nghiên cứu, điều tra
được thực hiện cơng phu, nghiêm túc, về cơ bản đã giải quyết được mục tiêu, nhiệm
vụ đặt ra của Dự án, các đề xuất và kiến nghị nêu ra đều thiết thực, phù hợp với định
hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1. Mục đích
Luận văn nghiên cứu làm rõ những vấn đề về cơ sở lý luận và thực tiễn về sắp
xếp đơn vị hành chính cấp xã trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước và tính tất
yếu phải sắp xếp, tổ chức lại bộ máy trong hệ thống chính trị để phù hợp với điều
kiện, thực tiễn phát triển của đất nước. Trên cơ sở đó, đánh giá, phân tích và đưa ra
giải pháp để nâng cao hiệu quả, tổ chức hoạt động của đơn vị hành chính cấp xã sau
khi sáp nhập.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn tập trung vào các nhiệm vụ chủ
yếu sau đây:
- Thứ nhất, thực hiện tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và
phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp những nội dung vấn đề đã được nghiên

cứu, từ đó có những nhận định về tình hình nghiên cứu để khẳng định việc nghiên
cứu đề tài sắp xếp đơn vị hành chính là cần thiết.
-

Thứ hai, xác định được những vấn đề lý luận về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ
thống chính trị tinh gọn.
- Thứ ba, nêu lên thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ở huyện Hải Lăng,

từ đó có những nhận xét, đánh giá (thuận lợi, khó khăn, vướng mắc, nguyên nhân).
-

Thứ tư, từ ba nhiệm vụ ở trên đưa ra các giải pháp nhằm ổn định, nâng cao hiệu lực,
hiệu quả của tổ chức bộ máy và hoạt động đơn vị sau sáp nhập.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng.
- Phạm vi nghiên cứu:

6


+ Về nội dung: Đề tài nghiên cứu về hiện trạng đơn vị hành chính các xã, thị
trấn ở huyện Hải Lăng chưa đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để thực hiện việc sắp
xếp đơn vị hành chính.
+

Về khơng gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị.
+ Về thời gian: Đề tài nghiên cứu về đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải

Lăng qua các thời kỳ.
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận văn là các quan điểm
của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà
nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đối với việc sắp xếp, kiện toàn lại tổ chức
bộ máy của chính quyền cơ sở.
Để hồn thành mục đích nghiên cứu, luận văn đã kết hợp giữa các phương
pháp trong từng phần của luận văn, phương pháp phân tích và tổng hợp là phương
pháp được sử dụng nhiều nhất trong luận văn và phương pháp thống kê, kinh nghiệm
thực tiễn sắp xếp đơn vị hành chính các cấp trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước
ở nước ta hiện nay, trong đó:
-

Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phương pháp này được sử dụng trong việc thu thập và
nghiên cứu tài liệu liên quan tới sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.

-

Phương pháp thống kê - so sánh: Trên cơ sở các quy định, số liệu thu thập về sắp xếp
đơn vị hành chính các cấp cũng như kết quả khảo sát thực tiễn về thực trạng sắp xếp
đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng, tác giả đã tiến hành thống kê, so sánh các số
liệu để có minh họa sinh động và thực tế cho đề tài luận văn.

-

Phương pháp phân tích - tổng hợp: Từ những thơng tin có được qua q trình nghiên
cứu các tài liệu và số liệu thu thập được có liên quan đến đề tài luận
văn, tác giả đã phân tích và tổng hợp các thơng tin đó để có những đánh giá về những
thuận lợi, khó khăn của việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng, từ đó
đề ra các quan điểm, giải pháp nhằm ổn định tổ chức bộ máy và nâng
7

cao hoạt động đơn vị cấp xã sau sáp nhập.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước
phương hướng, giải pháp hồn thiện bộ máy chính quyền cấp xã dựa trên những cơ sở
khoa học và thực tiễn.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về hiện trạng đơn
vị hành chính cấp xã cũng như tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã huyện
Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. Từ đó đưa ra các giải pháp trong việc sắp xếp, tổ chức lại
đơn vị hành chính cấp xã nhằm đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để xây dựng tổ
chức bộ máy hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã
hội, hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay.
Việc nghiên cứu về sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã trên cơ sở pháp lý
và lý luận thực tiễn sẽ đóng góp một cách thiết thực cho việc triển khai thực hiện Nghị
quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa
XII), đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần vào việc hồn thiện bộ máy
chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
văn được kết cấu thành 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.
Chương 2: Thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh
Quảng Trị.
Chương 3: Giải pháp sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh
Quảng Trị.

8


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ
1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã
Đơn vị hành chính là khái niệm được sử dụng để chỉ những khu vực lãnh thổ,
đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhau do nhà nước phân định về giao cho chính quyền
của từng đơn vị hành chính quản lý. Đơn vị hành chính là vùng khơng gian, lãnh thổ,
có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm
mục đích thực hiện cơng việc quản lý hành chính nhà nước.
Đơn vị hành chính cịn gọi là thực thể địa phương, đơn vị cấu thành hoặc phân
khu quốc gia, là một phần của một quốc gia hoặc vùng lãnh thổ, được phân định
nhằm phục vụ mục đích quản lý. Các đơn vị hành chính có mức độ tự chủ nhất định,
hoạt động trong khn khổ chính quyền địa phương của chúng. Các quốc gia phân
chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn để dễ bề quản lý đất đai và các vấn
đề dân sinh. Một quốc gia có thể được phân làm các tỉnh, đến lượt các tỉnh lại được
chia làm các khu tự quản.
Về mặt khái niệm, đơn vị hành chính khác với lãnh thổ phụ thuộc. Đơn vị
hành chính là bộ phận cấu thành quốc gia có chủ quyền, trong khi lãnh thổ phụ thuộc
chỉ ràng buộc vào quốc gia ở mức độ lỏng lẻo hơn. Tuy nhiên, thuật ngữ "đơn vị hành
chính" có thể bao hàm lãnh thổ phụ thuộc hoặc các khu vực lãnh thổ được thừa nhận
là đơn vị hành chính (chẳng hạn như cách phân chia trong cơ sở dữ liệu địa lý). Phân
chia đơn vị hành chính là cơng việc có tính tất yếu đối với bất cứ nhà nước nào để tổ
chức quyền lực nhà nước trên lãnh thổ quốc gia. Tùy theo đặc điểm về tự nhiên, dân
cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác nhau mà mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ các đơn vị hành
chính được tổ chức với các cấp cụ thể nhằm bảo đảm sự phát triển đời sống kinh tế xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước, lần đầu tiên xuất hiện ở Việt
Nam vào đầu thế kỷ thứ VII dưới thời thống trị của nhà Đường. Tuy nhiên phải đến

khi họ Khúc giành được quyền tự chủ vào đầu thế kỷ thứ X, ý tưởng biến làng
9


Việt cổ truyền thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước trước đây mới được
khẳng định và chính thống hố. Mặc dầu vậy, vai trị của cấp xã thời kỳ này cũng
chưa thật rõ. Thời kỳ đầu một xã chỉ có một làng, nhưng dần dần trong q trình phát
triển, một xã có khi bao gồm vài ba làng, thậm chí nhiều hơn nữa. Khi ấy sự khác
nhau giữa xã và làng cịn ở cả quy mơ nữa.
Xã là tên gọi chung của các đơn vị hành chính thuộc cấp thấp nhất ở khu vực
nơng thơn, ngoại thành, ngoại thị của Việt Nam hiện nay.
Thuật ngữ đơn vị hành chính cấp xã được dùng để chỉ tồn bộ cấp đơn vị hành
chính thấp nhất của Việt Nam, nghĩa là bao gồm cả xã, phường và thị trấn. Phân cấp
hành chính này có xuất xứ từ Trung Quốc và đã xuất hiện ở Việt Nam từ thời Bắc
thuộc.
Hiến pháp 2013, tại Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước
Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: nước chia thành tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc
tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành
chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia
thành phường và xã; quận chia thành phường…”.
Như vậy, cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn là cấp hành chính cuối cùng
trong hệ thống hành chính bốn cấp của nước ta, là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, chăm lo đời sống của nhân
dân và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở cơ sở.
Cấp xã là cấp thấp nhất trong các cấp độ quản lý của hệ thống chính quyền nhà
nước nhưng lại là nền tảng của chế độ chính trị và đời sống kinh tế - xã hội. Cấp xã là
địa chỉ quan trọng cuối cùng mà mọi quyết định, mọi chủ trương, đường lối của
Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phải tìm đến. Đường lối, chính sách, pháp
luật có đi vào thực tiễn cuộc sống hay khơng, có tác dụng, hiệu quả đến đâu, đúng sai

ra sao được thể hiện ngay trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước của chính
quyền cấp xã. Vì vậy, tuy là cấp thấp nhất trong hệ thống quản lý nhưng cấp xã ln
có tầm quan trọng đặc biệt, liên quan đến sự ổn định, bền vững, thành
10


bại của chế độ.
Với vị trí đặc thù như vậy nên đơn vị hành chính cấp xã có vị trí đặc biệt quan
trọng trong hệ thống chính trị, hành chính của đất nước ta. Là cầu nối trực tiếp của hệ
thống chính quyền nhà nước với nhân dân, thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội ở địa phương theo
thẩm quyền được phân cấp, đảm bảo cho các chủ trương, đường lối, chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước, được triển khai thực hiện trong cuộc sống. Ở nước ta,
chính quyền cấp xã có vai trị, vị trí đặc biệt quan trọng không chỉ trong cơ cấu tổ
chức quyền lực nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh
tế, văn hóa, xã hội của các cộng đồng dân cư và toàn thể người dân trong xã; là mắt
xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhân dân. Mọi chủ trương, chính
sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đều được thực hiện ở cấp xã.
1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Sắp xếp ở đây được hiểu là quá trình thực hiện việc sáp nhập, hợp nhất, chia
tách, giải thể hoặc điều chỉnh địa giới hành hình của đơn vị hành chính cấp xã nhằm
các mục đích quản lý hoặc đảm bảo các tiêu chuẩn, yêu cầu theo quy định.
Mặc dù có nhiều quan niệm về sáp nhập, hợp nhất tổ chức nói chung và sáp
nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước nói riêng nhưng nhìn chung đều có sự
thống nhất khi coi sáp nhập, hợp nhất tổ chức là một hoạt động kết hợp của hai hay
nhiều tổ chức tương đồng với nhau và cho ra đời một pháp nhân mới.
Andrew J.Sherman (2006) cho rằng:“sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ
chức có sự tương đồng với nhau”; còn Patrick A. Gaughan (2011) định nghĩa “việc
sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức trong đó chỉ có một tổ chức tồn tại và các
tổ chức còn lại chấm dứt sự tồn tại”

Hợp nhất tổ chức là trường hợp hai hoặc một số tổ chức cùng loại (gọi là tổ
chức bị hợp nhất) có thể hợp nhất thành một tổ chức mới (gọi là tổ chức hợp nhất)
bằng cách chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp sang tổ chức
hợp nhất, đồng thời chấm dứt tồn tại của các tổ chức bị hợp nhất.
Sáp nhập, hợp nhất mang lại ý nghĩa to lớn cho các tổ chức nói chung và đơn

11


vị hành chính cấp xã nói riêng. Sáp nhập, hợp nhất tạo ra sức mạnh lớn hơn, tạo lợi
thế cạnh tranh cho các tổ chức hợp nhất với các tổ chức khác.
Sáp nhập, hợp nhất đều dẫn tới nhu cầu giảm việc làm, nhất là các công việc
gián tiếp. Bởi vậy, đây sẽ là dịp để các tổ chức sàng lọc và sa thải những vị trí làm
việc kém hiệu quả, từ đó góp phần khơng nhỏ vào việc tinh gọn bộ máy của tổ chức.
Qua đó, tổ chức sẽ có cơ hội được tiếp nhận nguồn lao động có kỹ năng tốt và nhiều
kinh nghiệm.
Sáp nhập đơn vị hành chính hay chia tách đơn vị hành chính làm phát sinh
việc điều chỉnh địa giới hành chính. Theo từ điển tiếng Việt trực tuyến, sáp nhập được
định nghĩa là động từ “nhập với nhau thành một” hoặc “gộp lại với nhau: Sáp nhập
hai xã làm một”. Trong đó, định nghĩa thứ nhất hàm nghĩa việc nhập lại với nhau từ
hai đối tượng trở lên để trở thành một đối tượng mới nhưng mang đặc tính khác với
đối tượng được sáp nhập ban đầu; định nghĩa thứ hai hàm nghĩa nhập lại với nhau từ
hai đối tượng trở lên có cùng đặc tính để trở thành một đối tượng mới với những đặc
tính tương tự với đối tượng ban đầu. Qua thực tế hoạt động điều chỉnh địa giới hành
chính hiện nay cho thấy, việc sáp nhập đơn vị hành chính có thể được tiến hành bằng
nhiều cách như sáp nhập nguyên nhiều đơn vị hành chính cùng cấp thành địa giới của
một đơn vị hành chính (theo định nghĩa thứ hai) hoặc sáp nhập một phần lãnh thổ của
đơn vị hành chính khác (có thể cùng cấp hoặc khác cấp) vào đơn vị hành chính hiện
hành, từ đó mở rộng hơn địa giới hành chính hiện có (theo định nghĩa thứ nhất). Cả
hai nghĩa trên đều thể hiện được ý nghĩa của hoạt động sáp nhập địa giới hành chính.

Như vậy, sáp nhập đơn vị hành chính được hiểu là việc đưa một phần hoặc tồn bộ
địa giới hành chính của một hoặc một số đơn vị hành chính vào một đơn vị hành
chính để trở thành một đơn vị hành chính mới về quy mơ dân số, diện tích tự nhiên và
các tiêu chí khác. Về góc độ pháp lý, sáp nhập địa giới hành chính là một thủ tục pháp
lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm tạo ra một địa giới hành chính
với một cấp chính quyền mới, trên cơ sở một số đơn vị hành chính đã có trước khi
thực hiện. Đơn vị hành chính mới được sáp nhập có thể trở thành một trong những
trường hợp sau: Sáp nhập nhằm mở rộng

12


địa giới hành chính (có thể giữ ngun tên gọi, loại đơn vị hành chính) nhưng nhằm
mục đích sau này nâng cấp/thay đổi về loại đơn vị hành chính (như loại I, loại II, loại
III). Sáp nhập có thể chỉ lại một giải pháp để bảo đảm sự hợp lý trong tổ chức địa giới
hành chính giữa các đơn vị hành chính với nhau (như trường hợp sáp nhập phần địa
giới hành chính vào địa giới hành chính khác sau khi đã tách một phần lớn để nâng
cấp).
Theo Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 Bộ Chính trị thì sắp xếp đơn
vị hành chính cấp xã là việc tổ chức hợp lý đơn vị hành chính phù hợp với thực tiễn
và xu thế phát triển của đất nước; bảo đảm hoàn thiện thể chế về đơn vị hành chính,
bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; góp phần phát
huy mọi nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân;
bảo đảm quốc phòng, an ninh; giữ vững an ninh chính trị và trật tự, an tồn xã hội.
Phấn đấu đến năm 2030 các đơn vị hành chính cấp xã được sắp xếp cơ bản phù hợp
chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; đáp ứng yêu cầu xây dựng nước ta trở thành
một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
1.3. Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã
Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã là khung pháp lý quan trọng về quy
trình, thủ tục và các tiêu chuẩn về thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều

chỉnh đơn vị hành chính cấp xã, thẩm quyền và nguyên tắc thực hiện việc điều chỉnh
định giới hành chính cấp xã, có những đặc thù, vai trị riêng trong hệ thống pháp luật,
đó là:
Thứ nhất, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã do các cơ quan quyền lực
nhà nước ở trung ương (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) và các cơ quan quản
lý hành chính nhà nước (Chính phủ, Bộ Nội vụ...) ban hành. Đây là lĩnh vực pháp
luật hành chính, song điểm khác biệt so với đặc điểm của pháp luật hành chính là
thường chỉ do cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành, cơ quan quyền lực nhà
nước ở trung ương thường chỉ ban hành pháp luật để quy định những vấn đề chung
và cơ bản mà không quy định chi tiết, cụ thể. Có thể thấy, đây là một điểm đặc thù
của pháp luật về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính,
13


điều chỉnh địa giới hành chính cấp xã, nó xuất phát từ vị trí, vai trị quan trọng của đối
tượng điều chỉnh là các đơn vị hành chính cấp xã quyết định đến hiệu quả quản lý nhà
nước và việc thực thi các chính sách, pháp luật của nhà nước, sự phát triển kinh tế xã hội cả nước. Chính vì vậy, căn cứ vào Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy ban
thường vụ Quốc hội “quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới
đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8 Điều 74),
Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã quy định: “Căn cứ vào quy định tại
khoản 2 và khoản 3 Điều này, Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định
cụ thể tiêu chuẩn của từng tiêu chí, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính”
(khoản 4 Điều 3).
Thứ hai, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã có tính chất ý chí, quyền lực,
được quy định theo trình tự, thủ tục rất chặt chẽ, đòi hỏi phải thực thi nghiêm chỉnh.
Xuất phát từ đặc điểm của pháp luật hành chính, pháp luật về địa giới hành chính cấp
xã mang đặc điểm chung của nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Nội dung quy phạm
pháp luật khơng có sự thỏa thuận hay tính bình đẳng mà chỉ có thuộc tính bắt buộc
hay trách nhiệm thực hiện. Các cơ quan nhà nước ở địa phương có trách nhiệm tổ
chức thực hiện, như lấy ý kiến nhân dân, hoàn thiện hồ sơ đúng quy định, tổng hợp

báo cáo cơ quan cấp trên để tổng hợp, báo cáo lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội, Chính phủ quyết định. Khoản 2 Điều 130 Luật tổ chức chính quyền địa phương
quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng đề án thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc báo cáo Chính phủ”.
Thứ ba, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã có tính thống nhất cao. Xuất
phát từ thẩm quyền quy định về phân loại đơn vị hành chính, các tiêu chí, trình tự, thủ
tục tiến hành thuộc về Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, do đó hệ
thống pháp luật về lĩnh vực này tương đối ít nhưng có sự thống nhất cao.
Thứ tư, pháp luật về địa giới hành chính cấp xã mặc dù có tính quyền lực, song
việc thi hành pháp luật lại căn cứ vào nhiều yếu tố khác, đặc biệt là các yếu tố tự
nhiên, lịch sử, văn hóa... của đơn vị hành chính, do đó, nó cũng có tính ước lệ
14


cao. Các quy định thường mang tính chất xác định “phạm vi” để định lượng các tiêu
chí. Ví dụ: Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành
chính quy định: Tiêu chuẩn của xã: Quy mô dân số: a) Xã miền núi, vùng cao từ
5.000 người trở lên; b) Xã không thuộc điểm a khoản này từ 8.000 người trở lên.
2

Diện tích tự nhiên: a) Xã miền núi, vùng cao từ 50 km trở lên; b) Xã không thuộc
điểm a khoản này từ 30 km2 trở lên. Tiêu chuẩn của thị trấn: Quy mơ dân số từ 8.000
2

người trở lên; Diện tích tự nhiên từ 14 km trở lên.
Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã cũng đã chú trọng việc bảo đảm quyền
dân chủ của nhân dân tại địa bàn dân cư, trong đó Luật tổ chức chính quyền địa
phương quy định Đề án thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới
hành chính phải được lấy ý kiến của nhân dân là cử tri ở đơn vị hành chính chịu ảnh

hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành
chính. Sau khi lấy ý kiến cử tri về việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều
chỉnh địa giới hành chính, nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ
quan xây dựng đề án có trách nhiệm hồn thiện đề án và gửi Hội đồng nhân dân
ở

đơn vị hành chính, có liên quan để lấy ý kiến. Như vậy, lần đầu tiên pháp luật đã nâng
cao một bước quyền dân chủ nhân dân trong lĩnh vực địa giới hành chính.
Trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Chính phủ đã ban hành
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, trong đó
cũng xác định nhiệm vụ: “Tổng kết, đánh giá mơ hình tổ chức và chất lượng hoạt
động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mơ hình tổ chức phù hợp, bảo đảm
phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây
dựng mô hình chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn phù hợp”. Báo cáo chính
trị trình Đại hội XII đã xác định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế vùng,
trong đó: “Đổi mới cơ chế phân cấp, phân quyền, gắn với phân định và nâng cao
trách nhiệm của trung ương và địa phương. Thực hiện quy hoạch vùng, chính sách
vùng; sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng theo hướng xác
định rõ vai trị đầu tàu và phân cơng cụ thể trách nhiệm cho từng địa
15


phương trong vùng. Khắc phục tình trạng nền kinh tế bị chia cắt bởi địa giới hành
chính, hoặc đầu tư dàn trải, trùng lặp. Xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo cực
tăng trưởng và thử nghiệm thể chế phát triển vùng có tính đột phá”. Trên các văn kiện
của Đảng, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp sửa đổi của thời kỳ đổi mới, đồng thời
ban hành hệ thống nhiều luật mới liên quan đến điều chỉnh địa giới hành chính, như:
Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ
chức Chính phủ, nhằm cụ thể hóa chủ trương xây dựng một nền hành chính trong
sạch, vững mạnh, đơn giản, hiệu quả, hạn chế tính trạng chia tách, thành lập mới các

đơn vị hành chính.
1.4. Đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
1.4.1. Đặc điểm việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Việc ổn định các đơn vị hành chính là một vấn đề quan trọng trong tiến trình
phát triển kinh tế - xã hội. Cùng với q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập
kinh tế quốc tế, việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực quốc gia, bảo đảm lợi ích tổng
thể của quốc gia ngày càng cần được chú ý. Việc chia, tách, xác lập mới đơn vị hành
chính thường xun khơng chỉ làm lãng phí nguồn lực đầu tư, làm phân tán nguồn lực
mà về lâu dài sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy,
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ: "Khẩn trương
xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính các cấp, trên cơ
sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã".
So với các đợt sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế thuộc Chương trình
tổng thể cải cách nền hành chính nhà nước, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã
theo Nghị quyết số 37-NQ/TW có một số đặc điểm sau:
-

Thứ nhất, sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã trên cơ sở rà soát, đối chiếu với các tiêu
chuẩn cụ thể.
Đơn vị hành chính cấp xã thuộc diện sắp xếp phải có diện tích tự nhiên và quy
mơ dân số chưa đạt 50% tiêu chuẩn quy định. Diện tích tự nhiên của đơn vị
16


hành chính được xác định theo số liệu kiểm kê đất đai gần nhất của Bộ Tài nguyên và
Môi trường tính đến thời điểm lập Đề án sắp xếp; quy mô dân số được xác định theo
số liệu dân số bình quân năm gần nhất do Tổng cục Thống kê cơng bố tính dến thời
điểm lập Đề án sắp xếp. Ngồi ra, cịn có quy định khuyến khích việc thực hiện sắp
xếp các đơn vị hành chính cấp xã khác theo yêu cầu của địa phương để giảm số lượng

đơn vị hành chính.
Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã được thực hiện thống nhất trên cả nước
theo đúng quan điểm chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 37-NQ/TW là: “Vừa
căn cứ theo các tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên, quy mơ dân số, đồng thời phải chú
trọng cân nhắc kỹ các yếu tố đặc thù về lịch sử, truyền thống, văn hóa, dân tộc, tơn
giáo, tín ngưỡng, phong tục tập qn, điều kiện địa lý - tự nhiên, cộng đồng dân cư và
yêu cầu bảo đảm quốc phịng, an ninh chính trị, trật tự xã hội”.
- Thứ hai, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã được xác định rõ về mục
tiêu định lượng và lộ trình cụ thể.
Các quy định phải dựa trên cơ sở một trong những quan điểm chỉ đạo của đợt
sắp xếp mà Nghị quyết số 37-NQ/TW đặt ra là: “Bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ thực
hiện theo từng giai đoạn, mỗi giai đoạn có trọng tâm, cách làm phù hợp chặt chẽ, thận
trọng, hiệu quả, chắc chắn, nơi đã rõ, có điều kiện thuận lợi thì làm trước, phù hợp
với quy hoạch tổng thể, yêu cầu phát triển, bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, không
gây xáo trộn lớn. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, thống nhất của Đảng, tuân
thủ Hiến pháp”.
-

Thứ ba, những vấn đề liên quan đến triển khai sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã đều
được hoạch định cụ thể và đảm bảo việc thực hiện.
1.4.2. Yêu cầu việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã
đặt ra yêu cầu: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính

ở

nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia, tách nhiều như thời gian qua". Điều
này cho thấy Đảng và Nhà nước ta đặc biệt chú ý đến việc bảo đảm tính
ổn định các đơn vị hành chính nhằm ổn định và phát triển kinh tế - xã hội.

17


Quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về phân loại đơn vị hành chính
xã, phường, thị trấn; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy
ban Thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị
hành chính nhằm tạo cơ sở cho công tác tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ, công
chức... cho phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính. Mục tiêu của việc ban hành
các văn bản này chính là nhằm tạo ra sự ổn định đơn vị hành chính nói chung trong
đó có đơn vị hành chính cấp xã. Nghị quyết số 653/2019/NQ-UBTVQH14 ngày
12/3/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sắp xếp các đơn vị hành chính
cấp xã trong giai đoạn 2019-2021 quy định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã
phải đảm bảo các yêu cầu:
- Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã phải đảm bảo chặt chẽ, có sự lãnh đạo

tập trung, thống nhất của cấp ủy đảng; bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, không gây
xáo trộn trong đời sống sinh hoạt của nhân dân.
- Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã gắn với việc đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ

máy của hệ thống chính trị đảm bảo tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; tinh giản
biên chế, cơ cấu lại và nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã.
- Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã phải đảm bảo đúng trình tự, thủ tục

và hồ sơ theo quy định của pháp luật.
- Cấp ủy, chính quyền các cấp, nhất là người đứng đầu phải có quyết tâm

chính trị cao, làm tốt cơng tác tun truyền, vận động, tạo sự thống nhất cao trong hệ
thống chính trị và sự đồng thuận ủng hộ của nhân dân.
- Trong quá trình thực hiện việc sắp xếp đơn vị hành chính phải đồng thời

giải quyết chế độ, chính sách hợp lý cho cán bộ, công chức, người lao động có liên
quan và có lộ trình bố trí, sắp xếp để bảo đảm đúng số lượng quy định.
Ngoài ra, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã cần phải dựa trên các tiêu
chuẩn cụ thể:
-

Tính phù hợp với đặc điểm tự nhiên: Trong thực tiễn, giữa các địa phương thường có
những ranh giới tự nhiên như sơng, suối, núi... và có thể lấy đây là một
18


cơ sở để xác lập phạm vi địa giới của một xã. Tính phù hợp với đặc điểm tự nhiên
cịn xuất phát từ đặc điểm của từng vùng miền mà sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã
cho phù hợp; với địa bàn những vùng khó khăn, vùng núi, vùng sâu, vùng xa thì việc
sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã phải khác với khu vực đồng bằng, đô thị.
-

Diện tích tự nhiên là một tiêu chí cần chú ý. Tiêu chí này phản ánh mức độ khó khăn,
thời gian thực thi công vụ và thời gian đi lại của công dân đến các cơ quan
quản lý nhà nước. Chẳng hạn, thời gian người dân đến trụ sở chính quyền huyện, xã ở
các vùng sâu sẽ nhiều hơn ở đồng bằng... Tuy nhiên, tiêu chí diện tích tự nhiên cần
đặt trong tổng thể các yếu tố khác. Với sự phát triển của mạng lưới thông tin truyền
thông hiện nay, vấn đề khoảng cách, diện tích tự nhiên khơng cịn đóng vai trị quan
trọng như giai đoạn trước đây trong việc sáp nhập đơn vị hành chính.
- Tiêu chí về lịch sử: Không gian lãnh thổ là một vấn đề có lịch sử lâu dài.

Đặc điểm của khơng gian lãnh thổ đã để lại dấu ấn lên tâm lý, tập qn canh tác, sinh
hoạt của dân cư. Chính vì vậy, khi sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã phải chú trọng,
cân nhắc kỹ các yếu tố đặc thù về truyền thống lịch sử, văn hóa, dân tộc, tơn giáo, tín

ngưỡng, phong tục, tập quán của các địa phương.
- Đơn vị hành chính phải bảo đảm tính kế thừa sự ổn định của các đơn vị

hành chính lãnh thổ hiện tại. Điều đó có nghĩa khi sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã
mới cần phải nghiên cứu, sử dụng các yếu tố tích cực hình thành do các hoạt động
của cộng đồng dân cư trong lịch sử tạo ra và hiện vẫn đang phát huy tác dụng.
+

Tính ổn định và phát triển của sản xuất xã hội, thúc đẩy tăng trưởng, khai thác được
tiềm năng, thế mạnh của địa phương, phục vụ sản xuất và đời sống xã hội. Đó là mặt cơ
bản của việc ổn định xã hội và phát triển cộng đồng;
+ Những giá trị chuẩn mực tốt đẹp của cộng đồng;

+

Tinh thần đoàn kết cộng đồng tạo nên sức mạnh bảo vệ lãnh thổ, duy trì an ninh của
cộng đồng, nhất là những địa phương ở biên giới.

-

Phù hợp với truyền thống văn hóa của dân cư: Mỗi khu vực, mỗi cộng đồng dân cư có
những đặc trưng, bản sắc riêng đã được hình thành trong một thời kỳ tương đối dài.
Chính vì vậy, việc sáp nhập đơn vị hành chính khơng nên tạo ra sự
19