Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TỐNG DUY TÌNH

HỆ THỐNG HĨA VĂN BẢN
NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

Hà Nội – 2019

BỘ NỘI VỤ


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TỐNG DUY TÌNH

HỆ THỐNG HĨA VĂN BẢN
NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO

Chun ngành: Quản lý hành chính cơng
Mã số: 62348201

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CƠNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
1. PGS.TS. LƢU KIẾM THANH
2. PGS.TS.CHU HỒNG THANH

Hà Nội – 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên
cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu
trong luận án là trung thực.
Những kết luận khoa học của luận án
chưa từng được cơng bố trong bất cứ cơng
trình nào.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN


LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả Luận án xin bày tỏ lời cảm ơn chân
thành, sâu sắc tới các nhà khoa học: PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS. Chu
Hồng Thanh đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ Tác giả trong quá trình thực hiện
luận án.
Tác giả xin tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các Thầy giáo, Cơ giáo
của Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng
dạy và truyền đạt kiến thức. Xin cảm ơn Ban Sau Đại học HVHCQG đã tạo
những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong suốt thời gian học tập, nghiên
cứu và hồn thành chương trình Tiến sĩ.
Xin chân thành cảm ơn Vụ Pháp chế, Văn phòng Bộ, Khách sạn Bộ GDĐT,
Khoa Quản lý nhà nước- Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà nội.

Cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn bè cùng khố học Nghiên cứu sinh khóa
07, 08 - Học viện Hành chính Quốc gia và Gia đình của tác giả đã động viên,
quan tâm giúp đỡ, tạo mọi điều kiện trong q trình học tập, hồn thành luận án.
Xin trân trọng cảm ơn GS.TSKH.NGND Nguyễn Văn Thâm cùng các nhà
khoa học đã có những nhận xét, góp ý xác đáng, quý báu giúp cho tác giả hoàn
thiện một cách tốt nhất luận án này.
Xin trân trọng cảm ơn !
Tác giả


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài ..................................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án....................................................... 4
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu .............................................................................. 5
4. Phƣơng pháp nghiên cứu......................................................................................... 6
4.1. Cơ sở phương pháp luận: ................................................................................. 6
4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: ...................................................................... 6
5. Đóng góp khoa học của luận án .............................................................................. 8
6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu ............................................................ 8
7. Kết cấu của luận án ............................................................................................... 11
Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN
QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................................................................................ 12
1.1. Những cơng trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản .................................... 12
1.1.1. Sách, giáo trình ............................................................................................ 12
1.1.2. Tài liệu hội thảo khoa học ........................................................................... 16
1.1.3. Luận án ........................................................................................................ 18

1.2. Những cơng trình nghiên cứu liên quan đến hệ thống hóa văn bản của
ngành ........................................................................................................................ 20
1.2.1. Sách, giáo trình, tài liệu, tạp chí ................................................................. 20
1.2.2. Luận văn ...................................................................................................... 25
1.3. Những vấn đề đặt ra cho đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu ........................ 26
Tiểu kết Chƣơng 1 ......................................................................................................... 28
Chƣơng 2. CƠ SỞ KHOA HỌC HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN NGÀNH GIÁO
DỤC, ĐÀO TẠO .......................................................................................................... 29
2.1. Tổng quan về hệ thống văn bản, văn bản quản lý nhà nƣớc của một ngành .............. 29
2.1.1. Văn bản và hệ thống văn bản ...................................................................... 29
2.1.2. Văn bản quản lý nhà nước và hệ thống văn bản quản lý nhà nước ............ 31
2.2. Hệ thống hóa văn bản ......................................................................................... 43
2.2.2. Khái niệm hệ thống hoá văn bản ................................................................. 44


2.2.3. Mục đích của hệ thống hố văn bản ............................................................ 45
2.2.4. Các hình thức hệ thống hóa văn bản ........................................................... 47
2.3. Những vấn đề về hệ thống hóa văn bản của ngành ............................................ 50
2.3.1. Cơ sở pháp lý của việc hệ thống hóa văn bản của ngành ........................... 50
2.3.2. Mục đích hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo........................... 52
2.3.3. Cơ sở thực tiễn của hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo .......... 53
2.3.4. Quy trình hệ thống hóa văn bản của ngành ................................................ 57
2.3.5. Tiêu chí đánh giá chất lượng và yếu tố tác động đến cơng tác hệ thống hóa
văn bản của ngành giáo dục, đào tạo .................................................................... 59
2.4. Kinh nghiệm của nƣớc ngồi và bài học tham khảo hệ thống hóa văn bản ............. 63
2.4.1. Kinh nghiệm từ nước ngoài ......................................................................... 63
2.4.2. Bài học tham khảo từ nước ngoài về hệ thống hóa văn bản ....................... 66
Tiểu kết Chƣơng 2 ....................................................................................................... 69
Chƣơng 3. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC,
ĐÀO TẠO ..................................................................................................................... 71

3.1. Tổng quan về Bộ Giáo dục Đào tạo - Cơ quan quản lý nhà nƣớc ngành giáo dục,
đào tạo ....................................................................................................................... 71
3.1.1. Tóm lược lịch sử phát triển ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam ................. 71
3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Giáo dục và Đào tạo .................................... 73
3.2. Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................................ 78
3.2.1. Cơ sở pháp lý của hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................... 78
3.2.2. Thực hiện cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào
tạo .......................................................................................................................... 79
3.2.3. Kết quả cơng tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến
nay ........................................................................................................................ 102
3.2.4. Kết quả của tập hợp hóa và pháp điển hóa pháp luật của Bộ Giáo dục và
Đào tạo ................................................................................................................ 109
3.3. Thực trạng nguồn lực để thực hiện công tác hệ thống hóa văn bản của ngành
giáo dục, đào tạo ..................................................................................................... 113
3.3.1. Thực trạng đội ngũ nhân sự ....................................................................... 113
3.3.2. Thực trạng kinh phí và điều kiện vật chất ................................................. 116
3.3.3. Thực trạng về ứng dụng công nghệ thông tin ............................................ 118
3.4. Một số đánh giá, nhận định về công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục,
đào tạo từ 2008 đến nay .......................................................................................... 119


3.4.1. Những ưu điểm chính ................................................................................. 119
3.4.2. Những tồn tại, hạn chế ............................................................................... 120
3.4.3. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế ................................................... 122
3.4.4. Bài học kinh nghiệm .................................................................................. 123
Tiểu kết Chƣơng 3 ....................................................................................................... 125
Chƣơng 4. MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH HỆ THỐNG
HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO ............................................... 127
4.1. Quan điểm về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ......................... 127
4.1.1. Đặt nhiệm vụ hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo như là một nhiệm

vụ chính trị quan trọng thường xuyên của cơ quan quản lý đầu ngành .................. 127
4.1.2. Xác định cụ thể, thích hợp mục tiêu của hệ thống hóa văn bản ngành giáo
dục, đào tạo.......................................................................................................... 129
4.1.3. Nghiên cứu phương pháp, nội dung, yêu cầu hệ thống văn bản có tính đặc
thù của ngành giáo dục, đào tạo ......................................................................... 130
4.2. Một số giải pháp để đẩy mạnh cơng tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục,
đào tạo ..................................................................................................................... 130
4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào
tạo. ....................................................................................................................... 130
4.2.2. Nghiên cứu tổ chức khoa học hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngành
giáo dục, đào tạo ................................................................................................. 133
4.2.3. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện cơng tác quản lý, hệ thống
hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.................................................................. 135
4.2.4. Đẩy mạnh ứng dụng CNTT hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo
............................................................................................................................. 136
4.2.5. Xây dựng cơ chế tài chính hợp lý phục vụ cơng tác hệ thống hóa văn bản
ngành giáo dục, đào tạo ...................................................................................... 138
4.2.6. Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng cơng tác hệ thống hóa văn bản
ngành giáo dục, đào tạo ...................................................................................... 140
Tiểu kết Chƣơng 4 ....................................................................................................... 148
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 150
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


CÁC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt

Diễn giải

CBCC

cán bộ công chức

CCHC

cải cách hành chính

CT

chƣơng trình

CNTT

cơng nghệ thơng tin

ĐTBD

đào tạo bồi dƣỡng

GDĐH

giáo dục đại học

GDĐT

giáo dục và đào tạo; giáo dục, đào tạo

GDTX

giáo dục thƣờng xuyên

HC

hành chính

HCCB

hành chính cá biệt

HCNN

hành chính nhà nƣớc

HĐND

hội đồng nhân dân

HTH

hệ thống hóa

HTVB

hệ thống văn bản

HTHVB

hệ thống hóa văn bản

HTHVBQLNN hệ thống hóa văn bản quản lý nhà nƣớc
HTHVBQPPL

hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật

KTXH

kinh tế - xã hội

NXB

nhà xuất bản

PL

pháp luật

QLNN

quản lý nhà nƣớc

QPPL

quy phạm pháp luật

THCS

trung học cơ sở

THPT

trung học phổ thông

TTĐT

thông tin điện tử


TTHC

thủ tục hành chính

UBND

uỷ ban nhân dân

UBTVQH

uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội

VBCN

văn bản chuyên ngành

VBHC

văn bản hành chính

VBPL

văn bản pháp luật

VBQPPL

văn bản quy phạm pháp luật

VBQL

văn bản quản lý

VBQLNN

văn bản quản lý nhà nƣớc

VPCP

văn phịng chính phủ

VPC

vụ pháp chế

WTO

tổ chức thƣơng mại thế giới

XHCN

xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ƣơng khoá XI tại Đại hội
đại biểu lần thứ XII của Đảng khẳng định phải đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp
luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Theo định hƣớng chính trị
của Đảng, các cơ quan nhà nƣớc thời gian qua đã coi công tác xây dựng các
hệ thống văn bản quản lý, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)
nhƣ một nhiệm vụ thƣờng xuyên và đƣợc tiến hành khá đồng bộ từ khâu ban
hành văn bản của cơ quan quyền lực đến việc tổ chức thực hiện các văn bản,
rà soát và hệ thống hóa một cách khoa học. Luật Ban hành VBQPPL đƣợc
Quốc hội Khóa XIII thơng qua ngày 22/6/20015 [61], đã thống nhất các đạo
luật hiện hành về ban hành VBQPPL, xác định trách nhiệm của các cơ quan,
tổ chức, ngƣời có thẩm quyền tham gia vào q trình xây dựng, ban hành văn
bản QPPL, hệ thống hóa các văn bản đó. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thực hiện Luật Ban hành VBQPPL [36], trong đó có 34
Điều (từ Điều 137 đến Điều 171) quy định về nội dung, hình thức, phƣơng
pháp rà sốt, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (HTHVBQPPL). Chế
định này cho thấy tầm quan trọng của hoạt động rà sốt, hệ thống hóa văn bản
(HTHVB) pháp luật nhằm phục vụ thiết thực, trực tiếp cho việc xây dựng và
hồn thiện hệ thống pháp luật. Có thể khẳng định việc rà soát, HTHVB một
cách khoa học sẽ góp phần tạo cơ sở để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại
bỏ các quy định, các văn bản trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản
mâu thuẫn, chồng chéo hoặc khơng phù hợp với tình hình phát triển của đất
nƣớc góp phần xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống

1

nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp. Hoạt động này có tác dụng tạo cơ sở
pháp lý cho sự đổi mới về chất và về lƣợng của hệ thống VBQPPL nói riêng
và văn bản quản lý nhà nƣớc (VBQLNN) nói chung.
HTHVB của mỗi ngành và từng lĩnh vực quản lý nhà nƣớc là một hoạt
động nhằm giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ
dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật và hoạt động quản lý. Đồng
thời nó cũng tạo ra nền tảng đảm bảo cung cấp những thông tin cần thiết,
chính xác cho hoạt động điều hành hành chính đƣợc thực hiện thống nhất,
tuân thủ pháp luật và đạt đƣợc những hiệu quả tối ƣu. Ở phƣơng diện đối
tƣợng tác động, HTHVB cũng giúp cho ngƣời dân có điều kiện tiếp cận, theo
dõi các quy định của pháp luật một cách thuận lợi khi họ quan tâm, góp phần
thực hiện tốt khẩu hiệu: “Sống, làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”.
Tuy nhiên, trên thực tế việc HTHVB là một nhiệm vụ hồn tồn khơng
đơn giản. Nó địi hỏi các chủ thể khi tiến hành hệ thống hóa phải hiểu biết sâu
sắc về hệ thống pháp luật, phải đƣợc trang bị các kỹ năng cần thiết để thực
hiện các công việc đặt ra. Đồng thời việc hệ thống hóa khơng chỉ tiến hành
đối với các ngành, lĩnh vực, mà còn cần cụ thể hóa trong một phạm vi hoạt
động nhất định, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi mà khối lƣợng VBQLNN
của mỗi ngành đƣợc ban hành hết sức đồ sộ. Ngồi VBQPPL của cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền còn nhiều loại văn bản khác đƣợc ban hành với khối
lƣợng rất lớn và thƣờng xuyên, nhƣ: VBHC cá biệt, VBHC thông thƣờng, văn
bản chuyên ngành (VBCN).
Bản chất của HTHVB là sự rà soát các chế định về quản lý xã hội liên
quan đến những lĩnh vực khác nhau của đời sống. Vì thế hệ thống hóa
VBQLNN, đặc biệt là các VBQPPL chƣa bao giờ là một công việc đơn giản
mà đây phải là kết quả của một quá trình nghiên cứu cơng phu trên cả hai
phƣơng diện khoa học và thực tiễn.

2

Hệ thống văn bản ở nƣớc ta hiện nay nói chung và hệ thống văn bản của
ngành GDĐT nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế về cả nội dung cũng nhƣ hình thức
thể hiện. Chẳng hạn, đó là sự thiếu thống nhất giữa nội dung các văn bản khi điều
chỉnh cùng một đối tƣợng, hoặc là sự trùng chéo lẫn nhau hay nhiều nội dung còn
chƣa phù hợp với thực tiễn đời sống, khơng mang tính khả thi, ban hành sai quy
định, vƣợt thẩm quyền,… Do vậy cần phải đƣợc rà sốt, hệ thống hóa thƣờng
xun để loại bỏ các văn bản vi phạm trên. Tất cả các loại hình văn bản khác nhau
địi hỏi phải có những u cầu khác nhau khi tiến hành HTH, đặc biệt là đối với
việc HTHVB của từng ngành. Về lý luận cũng nhƣ về thực tiễn, nhiệm vụ này đều
cần phải đƣợc nghiên cứu một cách cụ thể gắn với từng ngành, từng lĩnh vực khác
nhau để làm thế nào triển khai thực hiện, đặc biệt là áp dụng pháp luật vào đời
sống xã hội đƣợc thuận lợi, chính xác.
Với giáo dục, đào tạo Đảng và Nhà nƣớc luôn coi phát triển lĩnh vực này là
quốc sách hàng đầu và thƣờng xuyên có sự chăm lo cho sự nghiệp trồng ngƣời
của đất nƣớc. Ngành giáo dục, đào tạo (GDĐT) của nƣớc ta thời gian qua đã có
những bƣớc tiến rất đáng kể, đã phần nào đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển kinh tế
- xã hội trong từng giai đoạn lịch sử của đất nƣớc. Để thúc đẩy quá trình phát triển
của lĩnh vực này, Nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quan trọng, tạo cơ sở pháp
lý cho triển khai các hoạt động giáo dục, đào tạo.
Là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về
giáo dục và đào tạo, Bộ GDĐT thƣờng xuyên ban hành các loại văn bản, gồm:
thông tƣ, quyết định, chỉ thị và các loại văn bản khác để hƣớng dẫn triển khai
thực hiện VBQPPL của Nhà nƣớc, của Chính phủ và để phục vụ cho cơng tác
quản lý của ngành mình. Những văn bản đó cùng với các loại văn bản khác của
các cơ quan Nhà nƣớc ban hành liên quan đến GDĐT đã tạo thành một hệ thống
VBQLNN nói chung về GDĐT. Đây chính là một loại cơng cụ quan trọng giúp
GDĐT hồn thành chức năng, nhiệm vụ của mình do Đảng, Nhà nƣớc và nhân
dân giao phó.

3


Yêu cầu cần có của một hệ thống văn bản là phải đƣợc tổ chức khoa
học, phù hợp với yêu cầu tra cứu sử dụng, đồng thời phải phù hợp với pháp
luật và đời sống xã hội,… Muốn vậy, ngành GDĐT cũng nhƣ mọi ngành khác
cần phải thực hiện tốt từ việc xây dựng văn bản đến công tác kiểm tra, xử lý
văn bản, đồng thời phải làm tốt công tác rà soát, HTHVB. Cần coi việc
HTHVB của ngành là một nhiệm vụ tất yếu. Vì vậy, việc nghiên cứu để tìm ra
một phƣơng pháp tốt, giải pháp hữu hiệu để đẩy mạnh cơng tác rà sốt,
HTHVB của một ngành, một lĩnh vực là hết sức cần thiết.
Mặc dù từ trƣớc đến nay đã có nhiều cơng trình nghiên cứu về
VBQPPL, về công tác quản lý văn bản cũng nhƣ đã có nhiều văn bản của Nhà
nƣớc đề cập đến vấn đề này, nhƣng cho đến nay chƣa có cơng trình nghiên
cứu độc lập nào về HTHVB quản lý nói chung và của một ngành nói riêng.
Ở đây có nhiều vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết nhƣ nguyên tắc,
yêu cầu, phƣơng pháp HTHVB, các biện pháp nghiệp vụ cần thiết, các điều
kiện và công cụ hỗ trợ,… Vấn đề là làm thế nào để công việc này đƣợc thực
hiện một cách thuận lợi, phát hiện đƣợc những chồng chéo, sai sót, mâu thuẫn
giữa các văn bản, tìm đƣợc cách khắc phục nhanh chóng những tồn tại hạn
chế trong HTVB của ngành. Làm đƣợc điều này không chỉ có ích cho ngành
GDĐT nó cịn giúp cho các ngành khác có kinh nghiệm khi tổ chức HTHVB
của ngành mình.
Xuất phát từ những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài: “Hệ thống
hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo” để nghiên cứu và viết luận án tiến sĩ của
mình theo chun ngành quản lý hành chính cơng.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
- Nghiên cứu để làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn HTHVB của
ngành giáo dục, đào tạo.

4


- Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB ngành GDĐT nhằm
nâng cao chất lƣợng quản lý và sử dụng văn bản, từ đó góp phần nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc (QLNN) về giáo dục, đào tạo phục vụ
cho nhiệm vụ phát triển toàn diện nền giáo dục nƣớc nhà.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu đề ra, luận án cần thực hiện những
nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu tổng quan về HTHVB nói chung và văn bản của ngành
GDĐT nói riêng để làm sáng tỏ ý nghĩa của hoạt động này;
- Nghiên cứu nguyên tắc, phƣơng pháp của hoạt động HTHVB ngành
GDĐT;
- Phân tích, đánh giá thực trạng HTHVB ngành GDĐT, chỉ ra những
ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân;
- Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB của ngành GDĐT
nhằm giúp cho việc sử dụng văn bản vào quá trình hoạt động của ngành trong
thời gian tới hiệu lực, hiệu quả hơn.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu là hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu HTVB của ngành
GDĐT thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ GDĐT. Bên cạnh đó cũng đề cập
đến một số văn bản thuộc lĩnh vực ngành mà không thuộc thẩm quyền của Bộ
ban hành để làm rõ sự cần thiết của HTHVB của ngành.
- Về nội dung: Phân tích và đánh giá tình hình HTHVB ngành GDĐT
từ hệ thống văn bản thuộc Bộ GDĐT.

5


- Về thời gian: Đề tài thu thập tài liệu phục vụ cho việc đánh giá thực
trạng công tác HTHVB của ngành GDĐT trong giai đoạn từ 2008 đến nay.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở phương pháp luận:
Luận án đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin.
- Tác giả đã dựa vào các nguyên lý chung của nhận thức biện chứng
duy vật đánh giá tác động của HTHVB trong việc thực hiện chức năng quản
lý nhà nƣớc của ngành GDĐT. Trong quá trình cải cách hành chính nhà
nƣớc nhiệm vụ rà sốt HTHVB cũng đồng thời đƣợc đánh giá theo quan
điểm này.
- Đây cũng là cơ sở để tác giả để xem xét vai trò của VBQLNN trong
hoạt động quản lý và gắn kết chúng với mục tiêu chung là nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nƣớc của một ngành, một lĩnh vực cụ thể.
- Phép biện chứng duy vật lịch sử giúp cho tác giả tiếp cận quá trình hình
thành và phát triển VBQL ngành GDĐT và việc hệ thống hóa chúng đƣợc xem
xét trong mối quan hệ biện chứng giữa các nhóm VBQLNN về GDĐT gắn với
từng giai đoạn lịch sử của đất nƣớc và đặc điểm cụ thể của mỗi loại văn bản;
- Trên cơ sở phép biện chứng, luận án còn dựa vào hệ thống quan điểm,
định hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc trong sự nghiệp đổi mới, nhất là các quan
điểm về đổi mới quản lý nhà nƣớc, xây dựng nhà nƣớc kiến tạo phát triển, cải
cách hành chính để đƣa ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật
của ngành GDĐT trong cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa (XHCN).
4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
- Để nghiên cứu cơ sở lý luận về VBQLNN nói chung và VBQLNN đối
với ngành GDĐT nói riêng, luận án sử dụng chủ yếu là phƣơng pháp khảo cứu tài

6


liệu, dữ liệu. Phƣơng pháp này đã đƣợc tác giả đã sử dụng để tìm ra đặc điểm
của từng loại tài liệu và những vấn đề còn tồn tại hiện nay cần khắc phục.
- Luận án cũng sử dụng phƣơng pháp phân tích, thống kê, phƣơng pháp
phân loại và phƣơng pháp hệ thống để xem xét hệ thống VBQLNN nói chung
và văn bản ngành GDĐT nói riêng. Phƣơng pháp thống kê nhằm tập hợp và
phân loại các nhóm văn bản đã đƣợc kiểm tra, rà soát, giúp tác giả nắm đƣợc
số lƣợng văn bản của ngành đã ban hành qua từng năm, cũng nhƣ từng loại cụ
thể dùng làm dữ liệu để nghiên cứu đề tài luận án. Phƣơng pháp hệ thống và
phƣơng pháp phân loại đƣợc dùng để nghiên cứu các mối quan hệ giữa các
nhóm văn bản của cùng hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau nhận diện
các văn bản thuộc hay không thuộc một hệ thống văn bản nhất định, sự hình
thành các hệ thống văn bản trong thực tế.
- Phƣơng pháp điều tra xã hội học: Để có cơ sở đánh giá thực trạng và
hoàn thiện HTHVB của ngành, tác giả đã tiến hành khảo sát thực tế thông
qua “Phiếu hỏi” (Xem tại Phụ lục III, Bảng 1, Bảng 2 và Bảng 3) để lấy ý
kiến từ những GS, PGS, TS, chuyên gia, những ngƣời đã và đang tham gia
quản lý nhà nƣớc trong ngành GDĐT; những ngƣời đã và đang trực tiếp làm
việc tại các cơ sở đào tạo; những ngƣời đang tham gia trực tiếp trong lĩnh
vực sọan thảo văn bản, quản lý văn bản, kiểm tra, rà soát, HTHVB của
ngành GDĐT và các ngành, lĩnh vực khác…
Hệ thống các câu hỏi trong phiếu hỏi đƣợc thiết kế theo một số nội
dung cơ bản của quản lý nhà nƣớc liên quan đến xây dựng hệ thống văn
bản QLNN của ngành, rà soát, HTHVB của ngành. Kết quả điều tra đƣợc
dùng để làm tài liệu nghiên cứu thứ cấp trong đánh giá thực trạng và định
hƣớng xây dựng giải pháp nhằm đẩy mạnh cơng tác HTHVB ngành
GDĐT.

- Ngồi ra luận án cịn sử dụng các phƣơng pháp khác nhƣ: phƣơng
pháp so sánh, tổng hợp,… để nghiên cứu các vấn đề do thực tiễn đề ra.
7


5. Đóng góp khoa học của luận án
5.1. Đóng góp về mặt lý luận:
- Luận án góp phần làm sáng tỏ các nội dung mang tính lý luận trong
khoa học quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực GDĐT.
- Góp phần hồn thiện cơ sở lí luận về HTHVB quản lý của một ngành,
lĩnh vực cụ thể.
- Luận án cũng đề xuất quan điểm mới, đó là ngồi việc HTHVBQPPL
cần phải nghiên cứu tiến hành rà sốt, hệ thống hóa các văn bản không phải là
QPPL nhƣng lại chứa QPPL.
- Xây dựng Bộ Tiêu chí đánh giá chất lƣợng cơng tác HTHVB của ngành.
- Luận án có ý nghĩa quan trọng làm cơ sở khoa học cho quá trình xây
dựng và ban hành VBQLNN của ngành trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc
pháp quyền XHCN Việt Nam và xây dựng một Chính phủ kiến tạo phát triển.
5.2. Đóng góp về thực tiễn:
- Luận án chỉ ra cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng ban hành VBQLNN của
ngành giáo dục, đào tạo.
- Luận án góp phần vào việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của
pháp luật hiện hành về xây dựng hệ thống văn bản quản lý đối với ngành giáo
dục, đào tạo và các bộ, ngành khác.
- Luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác
nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu về văn bản QLNN liên quan đến các ngành
quản lý khác nhau và trong hoạt động HTHVB của mỗi ngành.
6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu
6.1. Câu hỏi nghiên cứu 1: Tại sao Hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc của ngành

giáo dục, đào tạo lại đóng một vai trị cơng cụ pháp luật tất yếu để thực hiện chức
năng, nhiệm vụ quản lý của ngành đƣợc nhà nƣớc giao cho?

8


Giả thuyết khoa học 1: Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam thực thi
điều hành và quản lý mọi lĩnh vực của đất nƣớc, của toàn xã hội đều bằng pháp
luật. Mọi tổ chức và công dân đều hoạt động theo pháp luật, đòi hỏi hệ thống
văn bản pháp luật phải đƣợc xây dựng và thực hiện một cách khoa học, cơng
khai, minh bạch, có tính ổn định và đi vào lịng dân. Hệ thống VBQLNN của
ngành GDĐT cũng khơng nằm ngồi phạm vi những địi hỏi này. Tại Nghị
định 127/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 21 tháng 9 năm 2018 quy định
trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về giáo dục, đã u cầu: Bảo đảm tính thống
nhất, thơng suốt và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nƣớc về giáo
dục. Nếu HTVBQLNN của ngành đƣợc xây dựng trên những nguyên tắc cơ
bản đó, nếu việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc
của ngành GDĐT luôn đƣợc coi là nhiệm vụ tất yếu đối với toàn ngành, nhất là
trong bối cảnh hiện nay thực hiện đổi mới căn bản và toàn diện nền giáo dục
nƣớc nhà, chắc chắn nó là cơ sở giúp ngành GDĐT có một cơng cụ pháp luật
hữu hiệu để quản lý, điều hành và thực thi mọi nhiệm vụ của toàn ngành mà
Đảng, Nhà nƣớc đã giao cho.
6.2. Câu hỏi nghiên cứu 2: Hệ thống hóa văn bản có tác động ảnh hƣởng nhƣ thế
nào đối với cơng tác xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp chế của ngành GDĐT?
Giả thuyết khoa học 2: Hiện nay nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản
quản lý của nhiều ngành, trong đó có ngành GDĐT vẫn chƣa đƣợc chú ý
đúng mức; nhiều văn bản còn chứa đựng các quy phạm chồng chéo, nội dung
bất cập; chất lƣợng của các loại văn bản chƣa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà
nƣớc; sử dụng văn bản pháp luật còn kém hiệu lực, hiệu quả. Trên thực tế,
văn bản quản lý Nhà nƣớc là một phƣơng tiện để xác định và vận dụng các

chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý Nhà nƣớc. Do vậy, nếu ngành
GDĐT có một hệ thống văn bản hồn thiện, chắc chắn nó có tác động ảnh
hƣởng lớn đối với cơng tác xây dựng, kiện tồn hệ thống pháp chế của ngành.
Trong bối cảnh hiện nay, việc đẩy mạnh cơng tác rà sốt, HTHVB nói chung

9


và nâng cao hiệu quả công tác HTHVB của ngành GD,ĐT nói riêng sẽ đem
lại ý nghĩa thiết thực, đóng góp tích cực xây dựng và vận hành hệ thống pháp
luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, có hiệu lực, hiệu quả
phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nƣớc trong thời kỳ công nghiệp
hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới. Nhƣ vậy, việc hệ
thống hóa văn bản của ngành ln là nhiệm vụ tất yếu địi hỏi hệ thống pháp
chế của ngành GDĐT phải luôn đƣợc kiện toàn.
6.3. Câu hỏi nghiên cứu 3: Tại sao cần hệ thống hóa VBQLNN nói chung mà
khơng chỉ dừng lại ở hệ thống VBQPPL của Bộ GDĐT?
Giả thuyết nghiên cứu 3: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã bổ
sung một số điểm mới của Luật so với luật trƣớc đây nhằm làm gọn hơn hệ
thống VBQPPL, giúp cho việc tập hợp hoá, pháp điển hoá pháp luật thuận
tiện hơn. Mặt khác nó cịn giúp cho việc ban hành một số văn bản QPPL có
tính cấp bách đƣợc nhanh chóng thuận tiện hơn. Đó là thẩm quyền banh
hành VBQPPL bỏ hình thức: Nghị quyết của Chính phủ; Chỉ thị của Thủ
tướng Chính phủ; Chỉ thị của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trên cơ sở quy
định của Hiến pháp năm 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, Luật
ban hành VBQPPL năm 2015 đã giảm đƣợc một số hình thức văn bản quy
phạm pháp luật, đồng thời quy định rõ ràng, chặt chẽ hơn về nội dung ban
hành các hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhƣ bỏ hình thức thơng tư
liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ… Nhƣ vậy một

số văn bản hành chính, nhất là quyết định cá biệt sẽ đƣợc sẽ đƣợc thay cho
các loại văn bản trên. Bên cạnh đó có thực tế là nhiều văn bản không phải là
QPPL nhƣng lại chứa QPPL đã ban hành vƣợt thẩm quyền. Nhiều văn bản đã
lợi dụng kẽ hở của pháp luật để ban hành làm ảnh hƣởng không nhỏ đến công
tác quản lý nhà nƣớc trên một số lĩnh vực, gây sự bất bình trong xã hội.
Ngành GDĐT cũng khơng nằm ngồi sự phức tạp đó. Nếu các văn bản QLNN

10


quan trọng của ngành GDĐT không phải là VBQPPL đƣợc rà sốt, hệ thống
hóa chắc chắn sẽ giúp cho việc kiểm soát chặt chẽ, hạn chế việc ban hành các
văn bản khơng đúng, giảm thiểu tình trạng tùy tiện, lạm dụng trong ban hành
văn bản quản lý. Việc lợi dụng để ban hành văn bản làm ảnh hƣởng lớn đến
công tác quản lý của ngành cũng sẽ đƣợc ngăn chặn.
6.4. Câu hỏi nghiên cứu 4: Làm thế nào để công tác Hệ thống hóa văn bản của
ngành GDĐT đƣợc thực hiện tốt, có hiệu quả?
Giả thuyết nghiên cứu 4: Cơng tác HTHVB ngành GDĐT tuy đã có
nhiều biến chuyển rất đáng ghi nhận trong nhiều năm qua. Song, vẫn còn
nhiều hạn chế cả về quy định, phƣơng pháp tổ chức thực hiện, đội ngũ cán bộ
công chức, cơ chế tài chính, ứng dụng CNTT… Những yếu tố này đều tác
động mạnh mẽ đến chất lƣợng và hiệu quả của công tác hệ thống hóa văn bản.
Nghị định 127/2018/NĐ-CP của Chính phủ cũng đã đề cập về việc bảo đảm
tƣơng ứng giữa nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm với nguồn lực tài chính,
nhân sự, điều kiện bảo đảm chất lƣợng giáo dục và các điều kiện cần thiết
khác để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Vậy, nếu có sự nghiên cứu một cách
khoa học, đánh giá một cách khách quan từ thực tiễn quá trình thực hiện
HTHVB của ngành, chắc rằng sẽ tìm ra đƣợc những giải pháp hữu hiệu nhằm
giúp công tác này thực hiện ngày một tốt hơn, hiệu quả hơn.
7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, Luận án
đƣợc kết cấu làm 4 chƣơng gồm:
- Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan
đến đề tài luận án.
- Chƣơng 2: Cơ sở khoa học hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.
- Chƣơng 3: Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.
- Chƣơng 4: Một số quan điểm và giải pháp đẩy mạnh hệ thống hoá văn
bản ngành giáo dục, đào tạo.

11


Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Những cơng trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản
1.1.1. Sách, giáo trình
Tìm hiểu về HTHVB, tác giả tiếp cận đƣợc một số cơng trình nghiên
cứu các vấn đề có liên quan đến đề tài đƣợc cơng bố dƣới nhiều hình thức, ở
các cấp độ và giác độ khác nhau nhƣ: đề tài khoa học, sách tham khảo, luận
án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, các bài báo đăng trên tạp chí,...
Dƣới giác độ khoa học hành chính và khoa học pháp lý, xuất phát từ
yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam để phục vụ các
nhiệm vụ xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN trong thời kỳ đổi mới đất
nƣớc, phát huy dân chủ, tăng cƣờng hội nhập kinh tế quốc tế. Vấn đề rà soát,
HTHVB nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản khơng hợp hiến,
hợp pháp của các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nƣớc đã đƣợc
nhiều ngƣời nghiên cứu với nhiều mức độ khác nhau. Dƣới đây là tổng thuật
một số cơng trình khoa học có tính chất đại diện.
Trong các giáo trình lý luận chung về nhà nƣớc và pháp luật dùng trong

các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam nhiều nội dung liên quan đến hệ thống
hóa VBQPPL cũng đã đề cập tới. Phải kể đến:
- Cuốn sách “Tổ chức đánh giá và sử dụng các HTVB quản lý nhà
nước” của Nguyễn Văn Thâm [75], đã nêu về việc rà soát và phát hiện những
chồng chéo giữa văn bản hƣớng dẫn với văn bản đƣợc hƣớng dẫn.
- Cuốn sách Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, PGS.TS. Trần
Ngọc Đƣờng, Tập 1, NXBCTQG, Hà Nội- 2000 [41, tr.238-239], đã đề cập đến
ý nghĩa và mục đích của cơng tác hệ thống hóa pháp luật nói chung. Để phân loại

12


hệ thống VBQPPL có thể căn cứ vào hiệu lực pháp lý của văn bản và theo đó
VBQPPL sẽ đƣợc chia thành 2 loại: Văn bản luật; Văn bản dƣới luật.
Theo tác giả, hệ thống hóa văn bản QPPL có thể thực hiện trên cơ sở từng
nhóm riêng nói trên. Khi đó hoạt động pháp điển hóa sẽ diễn ra:
Về chủ thể: Pháp điển hố chỉ có thể thực hiện bởi cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.
Về kết quả của pháp điển hố: sẽ có một VBQPPL có nội dung tổng
hợp hơn và hiệu lực pháp lý cao hơn các văn bản trƣớc đó điều chỉnh cùng
một vấn đề.
Nhƣ vậy tác phẩm của Trần Ngọc Đƣờng đã đề cập đến hệ thống hóa
VBQPPL một cách tổng thể mà chƣa đề cập đến vấn đề HTHVB của một
ngành cụ thể.
- Một số cơng trình nghiên cứu trực tiếp liên quan đến hệ thống
VBQLNN khác có thể kể ra nhƣ sau: Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy,
TS. Lƣu Kiếm Thanh, NXB Thống kê, Hà Nội – 2002[67]; Hướng dẫn soạn
thảo văn bản quản lý hành chính nhà nước, Lƣu Kiếm Thanh, NXB Thống
kê, Hà Nội – 2002[68]; Xây dựng và ban hành văn bản QPPL, Lƣu Kiếm
Thanh, NXB Lao động, Hà Nội – 2006[70]; Hướng dẫn soạn thảo văn bản,

Nguyễn Đăng Dung, Hoàng Trọng Phiến, NXB Thống kê, Hà Nội –
1998[40]; Ban hành VBQLNN, Nguyễn Thế Quyền, NXB CAND, Hà Nội –
1996[51]; Soạn thảo và xử lý VBQLNN, Nguyễn Văn Thâm, NXB CTQG, Hà
Nội – 2010[76]; Một số vấn đề về VBQLNN, lưu trữ-lịch sử và Quản lý Hành
chính, Nguyễn Văn Thâm, NXBCT-HC, Hà Nội – 2011[79];…
Trong những cơng trình nghiên cứu trên, các tác giả đều nói đến việc rà
sốt văn bản và cho rằng đây là việc soát xét các VBQPPL đã ban hành nhằm phát
hiện những VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo hoặc khơng cịn phù hợp với tình
hình phát triển kinh tế - xã hội để xử lý bằng các hình thức thích hợp. Hệ thống

13


hóa VBQPPL đƣợc hiểu là tập hợp, sắp xếp các VBQPPL đã đƣợc rà soát thành
hệ thống thống nhất theo các tiêu chí nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý
từng đối tƣợng, từng ngành, lĩnh vực. Kết quả hệ thống hóa là lập ra và cơng bố
danh mục VBQPPL còn hiệu lực, hết hiệu lực giúp các chủ thể có căn cứ xây
dựng và hồn thiện pháp luật.
Các cơng trình này cũng đã quan tâm đến việc phân loại văn bản QLNN để
làm căn cứ cho việc HTHVB trên thực tế. Theo đó, các cơng trình trên đã cho
thấy: phân loại văn bản là áp dụng phƣơng pháp khoa học để giúp cho mọi
ngƣời có thể đi sâu nhận biết một cách đầy đủ, cụ thể về các loại hình văn bản
hình thành trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị. Để phân loại văn bản,
ngƣời ta dựa trên một số tiêu chí nhất định.
- Phân loại theo chủ thể ban hành văn bản. Cụ thể:
+ Chia theo hệ cơ quan ban hành văn bản (hệ thống văn bản của cơ
quan lập pháp, hệ thống văn bản của cơ quan hành pháp, hệ thống văn bản
của cơ quan tƣ pháp). Chia ra nhƣ vậy sẽ dễ dàng cho việc tìm kiếm văn bản
theo hệ cơ quan.
+ Chia theo các cơ quan quản lý từng lĩnh vực, từng địa bàn (hệ thống

văn bản hình thành trong hoạt động của một cơ quan).
+ Kết hợp với mối quan hệ giữa các cơ quan trong hoạt động quản lý.
Với loại này có thể chia làm 3 nhóm: Văn bản của cơ quan cấp trên ban hành,
văn bản do chính cơ quan ban hành và văn bản do cơ quan cấp dƣới ban hành.
- Phân loại theo địa chỉ quản lý của văn bản: Theo cách này văn bản
QLNN thông thƣờng đƣợc chia làm 3 loại: Văn bản đi, văn bản đến, văn bản
lƣu hành nội bộ.
- Phân loại theo đặc điểm hình thức văn bản. Cụ thể:
+ Văn bản có tên gọi (gắn liền với công dụng và thẩm quyền ban hành
văn bản).

14


+ Văn bản khơng có tên loại (hay cịn gọi là cơng văn hành chính).
Phân loại theo dạng này thƣờng đƣợc thể hiện rõ tại khâu trình bày văn bản,
nó thể hiện đƣợc thẩm quyền ban hành văn bản (nếu là loại có tên gọi).
- Phân loại theo tên gọi của văn bản (Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị,
công văn, thƣ phúc đáp, biên bản, biểu mẫu…): Cách thức này hay đƣợc sử
dụng, dễ tra tìm, nghiên cứu chuyên đề nào dó, đáp ứng cho yêu cầu soạn
thảo, ban hành văn bản, thuận lợi cho lập hồ sơ và công tác văn thƣ…
- Phân loại theo mức độ chính xác của văn bản. Phân loại theo cách
này, thƣờng ngƣời ta chia văn bản thành: Bản chính, bản sao (có giá trị nhƣ
bản chính và bản phơ tơ), bản gốc (bản có chữ ký “tƣơi” của thủ trƣởng cơ
quan). Trƣớc đây cịn có thêm khái niệm bản thảo (với văn thƣ và lƣu trữ thì
loại này khơng có giá trị, nhƣng đối với những ngƣời soạn thảo nó thì nó có
giá trị để so sánh). Những bản chính có độ chân thực cao (thơng tin cấp 1), là
nguồn sử liệu có giá trị nhất.
- Phân loại theo kỹ thuật chế tác văn bản: Hình thức này thƣờng đƣợc
các kho lƣu trữ quan tâm để có cách thức tổ chức bảo quản phù hợp (cịn ở

các cơ quan, đơn vị thì ít đƣợc chú ý). Có thể chia thành các nhóm: Những
văn bản đánh máy (bản chữ ruy-băng có độ nét cao, có giá trị lƣu trữ lâu dài);
văn bản in rơ-nê-ơ; văn bản viết tay (chủ yếu là bản thảo, biên bản…); văn
bản in vi tính (có in kim, in la-ze…)
- Phân loại theo mục đích soạn thảo, ban hành văn bản: Theo cách này
ngƣời ta chia thành nhóm văn bản trình bày, đề nghị; nhóm văn bản hỏi, chất
vấn; nhóm văn bản trao đổi; nhóm văn bản thống kê; nhóm văn bản mệnh
lệnh… (chủ yếu áp dụng ở khâu đặt yêu cầu soạn thảo văn bản).
- Phân loại theo giá trị pháp lý của văn bản tức là căn cứ vào phạm vi
hiệu lực về không gian hay thời gian của văn bản để chia thành các nhóm:
Nhóm văn bản QPPL, nhóm văn bản áp dụng pháp luật, nhóm VBHC. Trong

15


3 nhóm này, 2 nhóm đầu ngƣời ta thƣờng ghép vào gọi là văn bản pháp luật vì
nó có giá trị pháp lý cao, cịn nhóm VBHC chủ yếu mang tính chất chuyển tải
quy định pháp luật hay trao đổi thơng tin…
- Phân loại văn bản theo tính chất nội dung. Với cách phân loại này,
văn bản QLNN đƣợc chia ra làm 4 nhóm: Văn bản QPPL; VBHC; văn bản
chuyên môn (các văn bản hƣớng dẫn các thao tác nghiệp vụ… nhƣ sổ sách,
biểu mẫu…); văn bản kỹ thuật (các bản vẽ, các số liệu kỹ thuật, các đề tài…).
Trong lƣu trữ, 3 nhóm đầu ngƣời ta xếp thành một hệ thống gọi là tài liệu
hành chính, và nhóm thứ 4 gọi là tài liệu khoa học kỹ thuật.
Nhƣ vậy, các cơng trình trên đã mơ tả, đã nghiên cứu về quy trình rà sốt,
HTVB và phƣơng thức thực hiện; trách nhiệm rà soát, tổng hợp và phân loại văn
bản rà soát; lập danh mục đề xuất xử lý văn bản gồm: đề nghị hủy bỏ, bãi bỏ, công
bố văn bản hết hiệu lực; đề nghị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản thay thế.
Tuy nhiên, việc thực hiện những cơng đoạn đó cụ thể nhƣ thế nào thì chƣa
đƣợc nghiên cứu và mơ tả cụ thể. Đặc biệt việc tạo sự liên thông, kết nối chặt chẽ

giữa hoạt động rà soát, HTHVB với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật hầu
nhƣ không đƣợc đề cập, nên dẫn tới tình trạng thiếu đồng bộ trong cơng tác rà
sốt, HTHVB,... Do vậy, các cơng trình trên vẫn chƣa thể hiện rõ việc loại bỏ các
văn bản không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản hiện
hành khác. Nó cũng chƣa chỉ ra các văn bản quản lý cần sửa đổi, bổ sung kịp thời
hoặc các “khoảng trống” trong pháp luật cần đƣợc xử lý, nhất là trong quá trình
HTHVB của một ngành nhất định. Đó chính là điều mà luận án này sẽ tiếp tục
nghiên cứu và làm rõ.
1.1.2. Tài liệu hội thảo khoa học
- Tài liệu Hội thảo “ Thẩm định văn bản pháp luật, rà sốt văn bản, hệ
thống hóa và pháp điển hóa” tại Nhà Pháp luật Việt-Pháp, Hà Nội năm
1999[55], đã công bố nhiều bài viết liên quan nhƣ: “Hệ thống hoá,

16