Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung đột

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN THỊ ÁNH MINH

ÁP DỤNG QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH
CHÍNH TRONG TRƢỜNG HỢP XUNG ĐỘT

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN CỬU VIỆT

TP. Hồ Chí Minh, năm 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi, Trần Thị Ánh Minh, xin cam đoan những nội dung trong luận văn
này là kết quả nghiên cứu của bản thân, không sao chép từ các công trình của
các tác giả khác. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chính xác.
Các ý kiến, khái niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài liệu khác đã
được chú dẫn và liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo.
Tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm về nội dung trên.

Tác giả luận văn

Trần Thị Ánh Minh

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Nội dung đầy đủ

UBTVQH

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

Luật 1996

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996

Luật 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân nhân năm 2004

Luật 2008

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Luật 2015

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

QPPL

Quy phạm pháp luật


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................. 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA ÁP DỤNG QUY
PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH TRONG TRƢỜNG HỢP XUNG
ĐỘT ................................................................................................................. 5
............................................................ 5

1.1.1. Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính và áp dụng
quy phạm pháp luật hành chính ......................................................... 5
1.1.2. Khái niệm xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính .......... 8
1.1.3. Khái quát về giải quyết xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành
chính ............................................................................................... . 11
1.1.4. Khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường
hợp xung đột ..................................................................................... 15
1.2.
................................................ 16

1.2.1. Áp dụng quy phạ
căn cứ

ờng hợp xung đột
ệu lực pháp lý của văn bản ........................... 16

1.2.2. Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung độ
............................................ 23
1.2.3. Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường hợp xung đột
theo quy đị

.................................................. 29

.............................................................................................. 36

CHƢƠNG 2: NHỮNG XUNG ĐỘT CHỦ YẾU CỦA CÁC QUY PHẠM
PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH HIỆN HÀNH VÀ NGUYÊN TẮC ÁP
DỤNG ............................................................................................................ 37
2.1. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính trong các văn
bản quy phạm pháp
và nguyên tắc áp dụng ............................................................................. 37


2.1.1. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật của luật, bộ luật với các quy
phạm pháp luật của Hiến pháp ........................................................ 37
2.1.2. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các luật .................... 39
2.1.3. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật của nghị quyết của Quốc hội
với các quy phạm pháp luật của các luật, bộ luật ........................... 44
2.1.4. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các nghị định ........... 48
2.1.5. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các thông tư ............ 49
2.1.6. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một văn bản quy
phạm pháp luật................................................................................. 51
.... 55

2.3. Xung đột giữa các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy định
chi tiết với các quy phạm pháp luật trong các văn bản đƣợc quy
định chi tiết và nguyên tắc áp dụng ...................................................... 68
2.4.
..... 72

2.5.
.............................................. 75

2.6. Một số giải pháp chung góp phần hồn thiện các văn bản quy phạm
pháp luật hành chính về nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật
trong trƣờng hợp xung đột ..................................................................... 81
Kết luận chương 2 .............................................................................................. 87
KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................... 89


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài

ta
pháp luật vào thực tiễn. Trong đó, Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ Chính trị
ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu rõ mục tiêu: “Xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, cơng khai, minh
bạch, trọng tâm là hồn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa”

, Nghị quyết
“Tiếp tục phát huy dân chủ và sức mạnh đại

đoàn kết toàn dân tộc; hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu
quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương; đẩy mạnh
cải cách hành chính và cải cách tư pháp”.

các

i tiến bộ hơn. Ngoài
ra, để điều chỉnh vấn đề liên quan đến việc ban hành và áp dụng văn bản QPPL
của cơ quan nhà nước ở địa phương cịn có Luật 2004 và gần đây nhất vào ngày
19/6/2015 Quốc hội đã nhất trí thơng qua Luật 2015 thay thế cho Luật 2008 và
Luật 2004. Tuy Luật mới chưa có hiệu lực thi hành nhưng


2

nhiều thiếu sót, bất cập trong h
QPPL
hành chính
trong các văn bản QPPL của
QPPL nói chung và QPPL hành chính nói riêng
“
L
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật mỗi nước đều có quy định nguyên tắc áp dụng pháp luật
khi có mâu thuẫn

.
trong
văn bản

căn cứ để

để áp dụng

QPPL trong

các văn bản QPPL
Trong thời đại khoa học, công nghệ phát triển
v
hội nhập
quốc tế như hiện nay,
âu thuẫn trong hệ thống pháp luật là không thể tránh
khỏi.
“Khắc phục những xung
đột và lỗ hổng trong pháp luật
Nguyễn Minh Đức, Tạp chí nghiên
cứu lập pháp số 24, năm 2009; “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong văn
bản QPPL”
Thái Thị Tuyết Dung, Tạp chí khoa học pháp lý số 2,
năm 2011;
18, năm 2011;

2011;


3

pháp lý số 4, năm 2012....
2013 đã có hiệu lực hơn 1 năm và Luật 2015
cũng vừa được Quốc hội thơng qua

QPPL hành chính trong trường hợp xung đột giữa các văn bản QPPL
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý và thực trạng về
nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột,
, qua đó
văn bản QPPL

4. Đối tƣợng nghiên cứu và giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài

, trong hệ thống văn bản
giữa các QPPL, đặc biệt là xung đột giữa các
QPPL hành chính trong các văn bản QPPL; đồng thời

về những mâu thuẫn, chồng chéo nhau trong nội dung của các QPPL hành
chính trong các văn bản QPPL
hành chính để từ đó có những kiến nghị nhằm hồn thiện quy định pháp luật về
các nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột.


4

5.
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh và sử dụng phương pháp phân tích,
phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê…

6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
- Những kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm rõ những vấn đề
về lý luận, pháp lý và thực trạng về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL hành
chính trong trường hợp xung đột.
- Những kiến nghị của luận văn có thể là tư liệu tham khảo cho các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền trong việc ứng dụng giải quyết những xung đột
phát sinh giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL.
- Luận văn cịn có thể là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu, học tập, nhất
là sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Luật Hành chính và Luật Hiến
pháp.
7. Bố cục của luận văn
Luận văn gồm: Phần mở đầu, 02 chương và kết luận

Chương 2: Những xung đột chủ yếu giữa các quy phạm pháp luật hành
chính hiện hành và nguyên tắc áp dụng.


5

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA ÁP DỤNG QUY PHẠM PHÁP
LUẬT HÀNH CHÍNH TRONG TRƢỜNG HỢP XUNG ĐỘT
1.1.
Theo mục đích của đề tài, đầu tiên chúng ta cần tìm hiểu những nét khái
quát về khái niệm: QPPL hành chính, áp dụng QPPL hành chính và áp dụng
QPPL hành chính trong trường hợp xung đột.
1.1.1. Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính và áp dụng
quy phạm pháp luật hành chính
Khái niệm “QPPL hành chính” và “áp dụng QPPL hành chính” đều là
những khái niệm không xa lạ, được quy định cụ thể trong pháp luật, hoặc được

xem xét khá kỹ trong sách báo, giáo trình nên ở đây tác giả chỉ xin khái quát lại
những thông tin trong pháp luật và những quan điểm lý luận đáng chú ý mà
thôi.
1.1.1.1. Khái quát về khái niệm quy phạm pháp luật hành chính
QPPL hành chính là quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh
quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong lĩnh vực hoạt
động hành chính nhà nước1. QPPL hành chính có những đặc điểm chung của
một QPPL như: (i) Tính bắt buộc chung; (ii) Thường áp dụng nhiều lần, (iii)
Hiệu lực của chúng không chấm dứt khi đã được áp dụng như các quy định về
tổ chức - cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, một QPPL nói chung
và QPPL hành chính nói riêng khơng nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm
trên2.
Xét ở dấu hiệu bên ngoài, điểm khác biệt của các QPPL hành chính là
1

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà
Nội, Hà Nội, tr. 113.
2
Nguyễn Cửu Việt (2007), “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
(04), tr. 36: Tác giả đầu tiên nêu ra quan điểm này là Mítskêvích A.V. trong cuốn: Mítskêvích A.V: Quyết
định pháp luật của các cơ quan nhà nước cao nhất, NXB Pháp lý, Mátxcơva, 1967, tr. 67 (tiếng Nga).


6

việc chúng chỉ điều chỉnh các quan hệ hành chính nhà nước (quan hệ xã hội
mang tính chấp hành, điều hành). Ngồi ra, QPPL hành chính có đặc điểm
riêng về nội dung, chủ thể ban hành, về hình thức, cơ cấu, vai trò...3
Cần lưu ý rằng, trong định nghĩa văn bản QPPL tại Điều 1 Luật 2008 và
ngay cả Khoản 1, Điều 3 Luật 2015 đều sử dụng công thức “quy tắc xử sự

chung, có hiệu lực bắt buộc chung” để chỉ QPPL. Thiết nghĩ, “quy tắc xử sự”
do nhà nước ban hành bao giờ cũng có tính chất bắt buộc chung, tức là có hiệu
lực bắt buộc thi hành đối với một số lượng đối tượng không xác định và thường
được áp dụng nhiều lần, tuy phạm vi hiệu lực có thể rộng, hẹp khác nhau. Đồng
thời, đã là quy tắc xử sự do nhà nước ban hành thì đó là pháp luật nên bao giờ
nó cũng được được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã
hội. Vì vậy, thay vì viết “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung”
hoặc có sách thêm “được áp dụng nhiều lần” thì chỉ cần viết “quy tắc xử sự” là
đủ4.
1.1.1.2. Khái quát về khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính
Một giáo trình Luật hành chính Việt Nam đã đưa ra định nghĩa:
Áp dụng QPPL hành chính, theo nghĩa truyền thống, là hoạt động của
cơ quan có thẩm quyền ban hành các quyết định cá biệt để giải quyết những
việc cụ thể phát sinh trên cơ sở QPPL hành chính5.
Tuy nhiên, chúng tôi thấy rằng đặt ngược các vế lại trong định nghĩa này
thì phù hợp hơn với nội dung chính của khái niệm: Áp dụng QPPL hành chính,
theo nghĩa truyền thống, là hoạt động của cơ quan nhà nước, người được trao
quyền giải quyết những việc cụ thể phát sinh trên cơ sở QPPL hành chính và
kết quả là ban hành các quyết định cá biệt – cụ thể.

3

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà
Nội, Hà Nội, tr. 115.
4
Nguyễn Cửu Việt (2007), “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật”, Nghiên cứu lập pháp, (5), tr. 28.
5
Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà
Nội, tr. 112.

7

Áp dụng QPPL hành chính có các đặc điểm tương tự áp dụng pháp luật
nói chung là6: 1) mang tính tổ chức - quyền lực nhà nước (chỉ do những cơ
quan nhà nước hoặc người được trao quyền thực hiện; được tiến hành theo ý
chí đơn phương của cơ quan nhà nước hoặc người được trao quyền; có tính bắt
buộc đối với chủ thể bị áp dụng và các chủ thể có liên quan; trong những
trường hợp cần thiết, quyết định áp dụng QPPL được bảo đảm thực hiện bởi sự
cưỡng chế nhà nước); 2) là hoạt động phải tuân theo thủ tục hành chính được
pháp luật quy định chặt chẽ; 3) là hoạt động cá biệt - cụ thể; 4) là hoạt động
mang tính chủ động, sáng tạo cao.
Ngồi ra, áp dụng QPPL hành chính có các đặc điểm riêng sau:
1) Chủ thể áp dụng QPPL hành chính chủ yếu là cơ quan hành chính
nhà nước hoặc cán bộ, công chức được trao quyền. Các cơ quan quyền lực nhà
nước, Tồ án và Viện Kiểm sát ít áp dụng QPPL hành chính hơn. Ở nước
ngồi, Tồ án có quyền xử lý nhiều loại vi phạm hành chính, nhưng ở nước ta
rất ít.
2) Phạm vi áp dụng QPPL hành chính chủ yếu là trong hoạt động
hành chính nhà nước, những trường hợp khác chỉ là cá biệt. Ví dụ: Thẩm
phán chủ tọa phiên tòa trong hoạt động xét xử áp dụng QPPL hành chính về xử
phạt vi phạm hành chính đối với người gây rối trật tự phiên tòa hay áp dụng các
QPPL hành chính khác khi xem xét mức độ phạm tội hoặc vi phạm pháp luật
khác.
3) Có tính chủ động, sáng tạo cao. Đây là đặc điểm đối với áp dụng
QPPL nói chung, nhưng đối với áp dụng QPPL hành chính có ý nghĩa quan
trọng, vì hoạt động hành chính địi hỏi cao nhất về tính chất này so với các hoạt
động khác. Chẳng hạn, thẩm phán khi xét sử một vụ án hành chính thì việc đưa
ra phán quyết phải căn cứ vào những điều luật cụ thể được quy định trong các

văn bản QPPL hành chính. Tuy nhiên, điều luật chỉ đưa ra những dấu hiệu hành
vi và những khung pháp lý nhất định, còn thẩm phán phải bằng kinh nghiệm
nghề nghiệp, những tình tiết có thật của vụ án để đưa ra hình phạt cụ thể trong
khung hình phạt được quy định trong luật, áp dụng cho người thực hiện hành vi
6

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà
Nội, tr. 112-113.


8

vi phạm pháp luật sao cho phù hợp với thực tế và hợp pháp.
1.1.2. Khái niệm xung đột giữa các quy phạm pháp luật hành chính
Thuật ngữ “xung đột” bắt nguồn từ chữ Latinh “collisio”, được hiểu là
hiện tượng khi mà về cùng một vấn đề lại có những QPPL quy định khác nhau
hoặc giữa các hệ thống pháp luật khác nhau quy định một cách khác nhau về
cùng một vấn đề 7.
Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý hiện nay đang tồn tại nhiều quan điểm
khác nhau về khái niệm “xung đột pháp luật”. Cụ thể:
Thứ nhất, trong Từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý thuộc
Bộ Tư pháp thì “xung đột pháp luật” là hiện tượng có hai hay nhiều hệ thống
pháp luật cùng điều chỉnh một quan hệ tư pháp quốc tế cụ thể do có sự khác
nhau giữa pháp luật của các quốc gia hoặc do tính chất đặc thù của chính đối
tượng điều chỉnh của tư pháp quốc tế8.
Thứ hai, theo Đại Từ điển tiếng Việt thì “xung đột pháp luật được hiểu
là sự khác biệt nhau của luật pháp hai hay nhiều nước về cùng một vấn đề, ví
dụ như địa vị các đương sự trong quan hệ dân sự quốc tế, nội dung và hình thức
hợp đồng, thời hạn khởi kiện, thẩm quyền của tồ án… trong lĩnh vực bn bán
quốc tế”9.

Thứ ba, xung đột pháp luật xảy ra khi hai hay nhiều hệ thống pháp
luật đồng thời đều có thể áp dụng để điều chỉnh một quan hệ pháp luật này hay
quan hệ pháp luật khác10.
Thứ tư, xung đột pháp luật là một thuật ngữ mang tính ước lệ, được sử
dụng nhằm chỉ hiện tượng có hai hay nhiều hệ thống pháp luật cùng có thể
được áp dụng để điều chỉnh một quan hệ xã hội có yếu tố nước ngồi cụ thể11.
Nhìn chung, các quan điểm trên đều có một điểm chung đó là khi nói
đến xung đột pháp luật chính là đề cập đến cách quy định khác nhau của pháp
7

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc gia
Thành phố Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh, tr. 101.
8
Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Từ điển bách khoa – NXB Tư pháp, tr. 873.
9
Nguyễn Như Ý (chủ biên) (1998), Đại từ điển tiếng Việt, NXB văn hóa thơng tin, tr. 124.
10
Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình tư pháp quốc tế
Nội, tr. 27.
11
Lê Thị Nam Giang (chủ biên) (2009), Tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh,
TP. Hồ Chí Minh, tr. 107.


9

luật hai hay nhiều nước về cùng một vấn đề chứ không phải là cách quy định
khác nhau về cùng một vấn đề của các văn bản khác nhau trong hệ thống pháp
luật quốc gia. Đây được coi là hiện tượng “xung đột pháp luật” trong tư pháp
quốc tế. Nó được hiểu là hiện tượng xung đột giữa các QPPL nội dung trong

lĩnh vực “tư” như pháp luật dân sự, hơn nhân và gia đình, lao động... của các
quốc gia khác nhau. Nguyên nhân chủ yếu xảy ra xung đột pháp luật vì mỗi hệ
thống pháp luật ln có sự khác nhau về bản chất, ở đó mỗi quốc gia có những
đặc điểm riêng biệt về điều kiện tự nhiên, địa lý, về chế độ kinh tế, chế độ
chính trị, lối sống, truyền thống, phong tục, tập quán…
Tuy nhiên, trong mỗi hệ thống pháp luật quốc gia cũng có hiện tượng
xung đột pháp luật. Ví dụ, Ở Anh có thể xảy ra xung đột pháp luật giữa án lệ và
pháp luật thành văn. Ở những nước thuộc hệ thống pháp luật hồi giáo có thể
xảy ra mâu thuẫn giữa luật hồi giáo và luật do cơ quan nhà nước ban hành. Đối
với nhà nước liên bang như Mỹ, có thể có mâu thuẫn giữa luật bang với luật
liên bang và luật của bang này với luật của bang khác. Còn đối với những nhà
nước đơn nhất như Việt Nam thì những mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung của
các QPPL trong các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước khác nhau hoặc do
cùng một cơ quan ban hành cũng khơng phải hiếm.
Có thể nói, xung đột trong văn bản QPPL là một biểu hiện của xung đột
pháp luật quốc gia. Nó tồn tại chủ yếu ở những quốc gia chỉ có một hệ thống
pháp luật và có nguồn luật chính là văn bản QPPL. Theo đó, xung đột trong
văn bản QPPL được định nghĩa là sự bất đồng hoặc mâu thuẫn giữa các QPPL,
các văn bản QPPL riêng lẻ cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà
sự mâu thuẫn đó được xuất hiện trong quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật
của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền12. Ngồi ra, có những quan hệ
xã hội còn “bỏ ngỏ” hoặc tuy được điều chỉnh nhưng bằng những quy định
“nửa vời”, chưa đến nơi đến chốn sẽ tạo ra những “lỗ hổng” của pháp luật, từ
đó khơng đảm bảo được tính thống nhất của hoạt động áp dụng pháp luật. Đây
cũng được coi là biểu hiện của xung đột pháp luật quốc gia.
Trong phạm vi luận văn này, chúng tôi chỉ xem xét về những xung đột
12

Morozova L.A (2005), Lý luận nhà nước và pháp luật, Mátxcơva, tr. 290 (dẫn theo Thái Thị Tuyết Dung
(2011), “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong văn bản QPPL”, Khoa học pháp lý, (05), tr. 16).

10

giữa các QPPL hành chính tức là sự mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính
trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ khi chúng cùng điều chỉnh một
hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà mâu thuẫn đó có thể được phát hiện thông qua
các phương tiện thông tin đại chúng ngay cả khi chúng chưa có hiệu lực thi
hành và cả trong quá trình áp dụng pháp luật và thực hiện pháp luật của cơ
quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền.
Căn cứ vào phạm vi có thể xảy ra xung đột giữa các QPPL hành chính,
có thể chia xung đột giữa các QPPL hành chính thành hai nhóm:
Một là, xung đột giữa các QPPL hành chính trong cùng một văn bản
QPPL. Biểu hiện chủ yếu của xung đột trong trường hợp này, chính là những
mâu thuẫn, chồng chéo nhau giữa các QPPL hành chính về cùng một vấn đề
trong một văn bản QPPL.
Hai là, xung đột giữa các QPPL hành chính điều chỉnh những quan hệ xã
hội cùng nhóm hoặc trong cùng một lĩnh vực. Loại hình xung đột này có phạm
vi rộng hơn vì nó có thể được hiểu là những mâu thuẫn, chồng chéo diễn ra
giữa các QPPL hành chính trong các loại văn bản QPPL khác nhau, đặc biệt là
những mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL chun
ngành.
Ngồi ra, nếu căn cứ vào chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL hành chính, có thể chia xung đột giữa các QPPL hành chính thành:
(i) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong văn bản QPPL do cùng
một cơ quan ban hành;
(ii) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong văn bản QPPL do các cơ
quan khác nhau ban hành.
Căn cứ này xuất phát từ thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản pháp luật ở
Việt Nam, kết hợp với quy định của pháp luật hiện hành, cho phép một chủ thể

có thẩm quyền ban hành từ hai đến ba loại hình văn bản QPPL như: Quốc hội
ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị
quyết của; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định…13. Thêm vào đó, dù Luật
2008 được xây dựng theo hướng rút gọn hình thức văn bản QPPL của hầu hết
các chủ thể có thẩm quyền ở Trung ương như Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ
13

Điều 2 Luật 2008.


11

trưởng cơ quan ngang bộ..., nhưng số lượng văn bản QPPL được ban hành
trong một năm là rất lớn, trong đó các văn bản dưới luật chiếm ưu thế “áp đảo”
so với các văn bản luật14. Điều đó đã làm cho các mâu thuẫn, chồng chéo trong
các QPPL nói chung và các QPPL hành chính nói riêng là khơng thể tránh khỏi,
thậm chí cịn theo chiều hướng gia tăng.
1.1.3. Khái quát về giải quyết xung đột giữa các quy phạm pháp luật
hành chính
Trong thời đại cơng nghệ phát triển, phải thừa nhận rằng xung đột trong
hệ thống pháp luật là sự tồn tại tất yếu vì các QPPL khó bắt kịp với tốc độ thay
đổi của các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, hiện nay vẫn có các quan điểm khác
nhau về vấn đề này:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, xung đột trong văn bản QPPL được coi là
một hiện tượng tiêu cực phổ biến trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia.
Quan điểm thứ hai lại cho rằng xung đột pháp luật là hạn chế tồn tại
trong hệ thống pháp luật15.
Quan điểm thứ ba được nhiều người ủng hộ hơn thì cho rằng khơng thể
phủ nhận sự tồn tại của xung đột pháp luật, nhưng phải thấy rằng sự tồn tại của
những xung đột trong hệ thống pháp luật vi phạm sự hoạt động bình thường của

các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật, cho nên những xung đột trong
hệ thống pháp luật không thể coi là hiện tượng pháp lý bình thường16.
Tác giả đồng tình với quan điểm thứ ba, vì tựu trung lại xung đột pháp
luật là hiện tượng tiêu cực. Đó là nguyên nhân khiến cho hoạt động áp dụng
pháp luật không đạt được hiệu quả cao, đồng thời những mâu thuẫn, chồng
chéo giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL có nguy cơ làm phá
14

Theo Tờ trình của Chính phủ về dự án Luật Ban hành văn bản QPPL tính từ năm 2009-2014 cơ quan
trung ương ban hành 5.206 văn bản: có 62 luật; 14 pháp lệnh; 498 nghị định của Chính phủ; 379 quyết định
của Thủ tướng Chính phủ; 3.605 thông tư và 473 thông tư liên tịch.Vậy, số lượng văn bản dưới luật rất lớn.
( />abIndex=2 , truy cập ngày 02/6/2015).
15
Nguyễn Minh Đức (2009), “Khắc phục những xung đột và lỗ hổng trong pháp luật”, Nghiên cứu lập
pháp, (24), tr. 38.
16
Morozova L.A (2005), Lý luận nhà nước và pháp luật, Mátxcơva, tr. 290 (dẫn theo Thái Thị Tuyết Dung
(2011), “Các nguyên tắc giải quyết xung đột trong văn bản QPPL”, Khoa học pháp lý, (05), tr. 17).


12

vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật quốc gia. Chính vì vậy, cần thiết phải
có phương thức giải quyết xung đột pháp luật nhằm tháo gỡ những mâu thuẫn,
chồng chéo giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL, tạo sự thuận
lợi cho việc vận dụng các QPPL hành chính vào thực tế.
Giải quyết xung đột pháp luật là cách thức và biện pháp được đặt ra
nhằm hạn chế, dần dần định hướng chấm dứt các mâu thuẫn, chồng chéo trong
hệ thống pháp luật của các quốc gia; đồng thời tạo ra cơ chế thuận lợi cho việc
lựa chọn pháp luật được áp dụng khi có mâu thuẫn xảy ra. Các biện pháp này

thường mang tính ổn định, có giá trị áp dụng chung đối với tất cả chủ thể có
liên quan. Bởi lẽ xung đột pháp luật là những mâu thuẫn xuất phát từ ý chí khác
nhau của chủ thể có thẩm quyền về cùng một vấn đề, chứ không phải là những
mâu thuẫn xuất phát từ hành vi trực tiếp của con người. Vì vậy, điểm khác biệt
so với các xung đột thông thường xảy ra trong cuộc sống, đó là khi xảy ra xung
đột pháp luật, người áp dụng chỉ cần kiểm tra trường hợp này được quy định
như thế nào rồi căn cứ vào đó mà chọn pháp luật áp dụng hoặc có phương pháp
giải quyết xung đột thích hợp. Do đó, tùy thuộc vào phạm vi xảy ra xung đột
pháp luật và mức độ ảnh hưởng khác nhau mà có các phương pháp giải quyết
xung đột pháp luật khác nhau. Cụ thể:
 Đối với xung đột pháp luật trong tư pháp quốc tế:
Mỗi quốc gia sẽ lựa chọn những cách thức và biện pháp riêng của mình
để điều chỉnh và phân định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các
quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất quốc tế17. Hai phương pháp thường
được sử dụng để giải quyết loại xung đột này là phương pháp áp dụng các quy
phạm thực chất và phương pháp áp dụng các quy phạm xung đột.
Phương pháp áp dụng các quy phạm thực chất hay còn gọi là phương
pháp trực tiếp được thực hiện bằng cách các quốc gia ký kết các điều ước quốc
tế đa phương hoặc song phương, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ tư pháp quốc
tế mà điều ước quốc tế quy định. Lý luận và thực tiễn đã chỉ ra rằng, xung đột
pháp luật chỉ được giải quyết triệt để khi các quốc gia áp dụng các quy phạm
thực chất thống nhất được quy định trong điều ước quốc tế để điều chỉnh cho
17

Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB

tr.31.


13

quan hệ tư pháp quốc tế đó18.
Ngược lại, phương pháp xung đột là phương pháp gián tiếp, được sử
dụng rộng rãi hiện nay trong tư pháp quốc tế của các nước trên thế giới. Theo
đó, việc sử dụng các quy phạm xung đột nhằm tìm ra các nguyên tắc chung để
từ đó cơ quan có thẩm quyền xét xử “chọn luật” áp dụng giải quyết các quyền
và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tư pháp quốc tế19.
Do mỗi phương pháp đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, cho
nên để đạt hiệu quả tối ưu nhất trong việc giải quyết xung đột pháp luật thì ít
khi sử dụng đơn lẻ một phương pháp duy nhất. Vì vậy, các nước thường kết
hợp hài hòa, cũng như tạo sự tác động tương hỗ giữa hai phương pháp này
trong việc thiết lập một cơ chế điều chỉnh các quan hệ tư pháp quốc tế và bảo
đảm một trật tự pháp lý dân sự quốc tế20.
 Đối với xung đột pháp luật trong pháp luật quốc gia:
Tùy thuộc vào đặc trưng của pháp luật của mỗi quốc gia mà pháp luật
mỗi nước đều có quy định căn cứ cho việc lựa chọn pháp luật áp dụng khi xảy
ra mâu thuẫn.
Ở Mỹ, căn cứ để giải quyết xung đột pháp luật giữa liên bang và tiểu
bang xuất phát từ nguyên tắc do Hiến pháp Mỹ quy định, trong đó luật Liên
bang có giá trị cao hơn luật của các bang, cao hơn các phán quyết của tòa án
cấp liên bang và cấp bang21. Ngồi ra, mỗi bang ở Mỹ đều có hiến pháp và hệ
thống pháp luật riêng, cho nên khi có xung đột pháp luật giữa các bang, các
bang thường vận dụng việc lựa chọn luật giải quyết xung đột pháp luật của tư
pháp quốc tế để giải quyết xung đột pháp luật của mình.
Ở Anh, căn cứ để giải quyết xung đột là dựa vào hiệu lực pháp lý giữa án
lệ và luật thành văn. Pháp luật ở Anh quy định luật do Nghị viện ban hành có
hiệu lực cao hơn án lệ do các thẩm phán làm ra. Do đó, luật thường được ban
hành để bổ sung hoặc thay thế án lệ hoặc luật có thể phủ nhận hiệu lực trong
18

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc
gia Thành phố Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh, tr. 109.
19
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB Đại học quốc
gia Thành phố Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh, tr. 113.
20
Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình tư pháp quốc tế, NXB C
.
21
Trường Đại học Luật Hà Nội (2012), Giáo trình luật so sánh, NXB Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr.302.


14

tương lai của một án lệ nào đó và thậm chí luật cịn có hiệu lực hồi tố, có thể
làm cho một bản án nào đó đã tuyên trong quá khứ vô hiệu22. Tuy nhiên, nếu
luật do Nghị viện ủy quyền ban hành thì có hiệu lực thấp hơn án lệ. Tóm lại,
khi có xung đột xảy ra giữa án lệ và luật do Nghị viện làm ra thì áp dụng luật.
Còn xung đột giữa án lệ và luật do Nghị viện ủy quyền ban hành thì áp dụng án
lệ.
Ở Việt Nam, xung đột pháp luật quốc gia được biểu hiện chủ yếu qua
xung đột giữa các QPPL được ghi nhận thông qua các văn bản QPPL cụ thể.
Trong phạm vi luận văn, chỉ xem xét những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các
QPPL hành chính trong các văn bản QPPL khi điều chỉnh về cùng một vấn đề,
nên việc giải quyết xung đột khơng những nhằm xóa bỏ những mâu thuẫn đó
mà cịn tạo tiền đề thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật. Để giải quyết loại xung
đột này thì cơ quan có thẩm quyền phải tìm ra những căn cứ để lựa chọn quy
phạm điều chỉnh phù hợp, kịp thời đối với các quan hệ xã hội hiện thời nhằm
bảo đảm quyền lợi cho tất cả các bên có liên quan, duy trì một trật tự hợp lý của
hệ thống pháp luật.

Theo quy định pháp luật Việt Nam hiện hành, khi xảy ra xung đột giữa
các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL thì căn cứ để lựa chọn văn bản
áp dụng gồm: (i) dựa vào hiệu lực pháp lý của hai văn bản QPPL khác nhau khi
có mâu thuẫn giữa chúng; (ii) dựa vào thời điểm ban hành văn bản QPPL đối
với các văn bản có cùng hiệu lực pháp lý do cùng một cơ quan ban hành. Hiện
nay, những nguyên tắc áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột đã
được Quốc hội “luật hoá”, ghi nhận cụ thể trong Luật 2004, Luật 2008 và mới
nhất Luật 2015 (đến 01.7.2016 mới có hiệu lực). Trong đó, có thể kể đến
những quy định đang có hiệu lực trong Luật 2008 được áp dụng để giải quyết
xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do cơ quan nhà
nước ở trung ương ban hành và quy định trong Luật 2004 đối với xung đột giữa
các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban
hành.

22

Trường Đại học Luật Hà Nội (2012), Giáo trình luật so sánh, NXB Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr.263.


15

1.1.4. Khái niệm áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trong trường
hợp xung đột
Như trên đã xem xét, QPPL hành chính xung đột là mâu thuẫn giữa các
QPPL hành chính trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ cùng điều chỉnh
một hoặc nhiều quan hệ xã hội, mà mâu thuẫn đó có thể được phát hiện thơng
qua các phương tiện thông tin đại chúng ngay cả khi chúng chưa có hiệu lực thi
hành và cả trong q trình áp dụng pháp luật và thực hiện pháp luật của cơ
quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền.
Mặt khác, để lựa chọn các QPPL hành chính được áp dụng trong trường

hợp xung đột, cần tuân thủ các nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL nói chung tại
Điều 83 của Luật 2008 (tương ứng là quy định Điều 156 Luật 2015) và Điều 54
Luật 2004.
Điều 83 Luật 2008 quy định:
1. Văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực.
Văn bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà
văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp văn bản có hiệu lực
trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.
2. Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng
một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
3. Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành
mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định
của văn bản được ban hành sau.
4. Trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm
pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi
xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
Nhìn chung, các nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL quy định trong điều
luật trên là cần thiết và phù hợp. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề chưa giải
quyết được như: (i) căn cứ trên có áp dụng hay khơng cho trường hợp có xung
đột giữa văn bản QPPL chung và văn bản QPPL chuyên ngành ; (ii) căn cứ nào
để phân định trật tự thứ bậc hiệu lực của các văn bản QPPL hành chính; (iii)
căn cứ nào để lựa chọn văn bản áp dụng trong trường hợp các văn bản QPPL
hành chính do cùng cơ quan ban hành, cùng ngày ban hành mà có quy định


16

mâu thuẫn nhau; (iv) áp dụng văn bản nào trong trường hợp hành vi xảy ra vào
thời điểm văn bản cũ đang cịn hiệu lực nhưng khi xử phạt thì văn bản cũ đã
được thay thế bằng văn bản mới đã có hiệu lực; …

Điều 54 Luật 2004 quy định:
1. Văn bản QPPL của HĐND, UBND được áp dụng từ thời điểm có
hiệu lực.
2. Trong trường hợp văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp có
quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản QPPL
của HĐND.
3. Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một HĐND có quy định
khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị quyết
được ban hành sau.
4. Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một UBND có
quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của
quyết định, chỉ thị được ban hành sau.
Đây là điều quan trọng và đáng chú ý của Luật 2004 và nó được sử dụng
làm căn cứ để lựa chọn các QPPL hành chính thích hợp được áp dụng trong
trường hợp xung đột.
Tóm lại: Áp dụng QPPL hành chính trong trường hợp xung đột là việc
chủ thể có thẩm quyền căn cứ vào các nguyên tắc giải quyết xung đột trong
pháp luật hiện hành để lựa chọn văn bản thích hợp để áp dụng khi có sự mâu
thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL hành chính riêng lẻ
cùng điều chỉnh một hoặc nhiều quan hệ xã hội xuất hiện trong q trình thực
hiện hoạt động hành chính nhà nước.
1.2.

1.2.1.

Hệ thống các văn bản QPPL có mối quan hệ nội tại hữu cơ, nên khi
nghiên cứu vấn đề áp dụng QPPL hành chính
ộ
ệu lực pháp lý thì ta cần xem xét dưới hai góc độ là xung đột của

17

các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL theo chiều dọc và xung đột của
các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL theo chiều ngang.
Xét ở chiều dọc, theo nguyên tắc pháp chế, nội dung của văn bản có hiệu
lực pháp lý thấp khơng được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý
cao. Tính thứ bậc của các văn bản QPPL có ý nghĩa rất quan trọng nhằm đảm
bảo tính thống nhất của tồn bộ hệ thống văn bản QPPL, đồng thời định hướng
cho việc đưa ra các quy định phù hợp trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để
áp dụng QPPL; để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành.
Do hệ thống văn bản QPPL mang tính thứ bậc, là tấm gương phản ánh
thứ bậc của các cơ quan ban hành chúng trong bộ máy nhà nước23, nên cơ quan
nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản QPPL do cơ quan đó ban
hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại24. Bên cạnh đó,
ngồi việc căn cứ vị trí của chủ thể ban hành văn bản QPPL hành chính thì tính
thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL hành chính cịn được xem xét từ cơ
chế kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản trái pháp luật.
Quy định pháp luật hiện hành đã chỉ ra rằng, trong hệ thống pháp luật
nước ta Hiến pháp là văn bản có hiệu lực cao nhất, sau đó là luật, pháp lệnh và
các hình thức văn bản QPPL hành chính khác. Do vậy, biện pháp giải quyết khi
có mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL với quy định
của Hiến pháp, hiện pháp luật đã quy định rõ theo hướng bất kỳ văn bản nào có
những quy định trái với Hiến pháp (vi hiến) đều phải bị bãi bỏ, bị đình chỉ thi
hành (Xem thêm Điều 119 Hiến pháp 2013).
Còn những mâu thuẫn giữa các QPPL hành chính trong các văn bản
QPPL khác do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành sẽ được giải quyết
dựa vào nguyên tắc chung được ghi nhận tại Khoản 2, Điều 83 Luật 2008:
“Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn
đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Như vậy, vận dụng

nguyên tắc này, khi luật và nghị định có những quy định khác nhau về cùng
một vấn đề, thì ưu tiên áp dụng luật (do vị trí của cơ quan ban hành là Quốc hội
23

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia Hà
Nội, Hà Nội, tr.462.
24

, (08), tr. 45.


18

cao hơn Chính phủ).
Ngồi ra, trường hợp các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các QPPL hành chính trong các văn
bản QPPL của Quốc hội thì trước hết sẽ bị UBTVQH đình chỉ việc thi hành
(Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013) hoặc bị Quốc hội bãi bỏ (Khoản 10,
Điều 70 Hiến pháp năm 2013); nếu trái với văn bản QPPL của UBTVQH thì
cũng bị UBTVQH bãi bỏ (Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013).
Tương tự, khi các QPPL hành chính trong thơng tư của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ và nghị định của Chính phủ có quy định khác nhau
về cùng vấn đề thì ưu tiên áp dụng nghị định. Bởi lẽ, thông tư của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ dùng để hướng dẫn, thi hành quyết định của các
cơ quan nhà nước cấp trên, mà thường là hướng dẫn, thi hành nghị định nên là
văn bản QPPL có hiệu lực thấp hơn nghị định.
Bên cạnh đó, trong thực tiễn mối quan hệ về hiệu lực pháp lý giữa nghị
quyết, nghị định của Chính phủ với quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính
phủ cũng nhận được sự quan tâm rất lớn nhưng đáng tiếc vấn đề này lại chưa
được pháp luật quy định rõ ràng. Vậy chỉ có thể “suy ra” một cách gián tiếp

rằng, các nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực cao hơn nếu căn cứ
vào tính chất các vấn đề thuộc thuộc thẩm quyền cuả Chính phủ và Thủ tướng,
cũng như ý nghĩa của Khoản 2, Điều 115 Hiến pháp hiện hành25.
Đối với những QPPL hành chính trong văn bản QPPL do HĐND,
UBND các cấp ban hành, Khoản 2, Điều 54 Luật 2004 quy định: “Trong
trường hợp văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp có quy định khác nhau
về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản QPPL của HĐND”. Quy định này xuất
phát từ vị trí của HĐND trong quan hệ với UBND được quy định tại Điều 123
Hiến pháp 1992 và Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Nguyên
tắc áp dụng này là một biện pháp giải quyết hiệu quả xung đột giữa các QPPL
hành chính trong các văn bản QPPL do cơ quan thẩm quyền ở địa phương ban
hành; đồng thời tạo sự thuận lợi khi áp dụng pháp luật, góp phần đảm bảo tính
thống nhất của hệ thống pháp luật từ trung ương đến địa phương.
25

Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà
Nội, tr. 434.


19

Thực tiễn hoạt động xây dựng văn bản pháp luật đã chỉ ra, có rất nhiều
xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL do các chủ thể
khác nhau ban hành. Cụ thể:
1) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Quốc hội với Hiến pháp;
2) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
UBTVQH với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc
hội;
3) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của

Chủ tịch nước với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của
Quốc hội;
4) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Chủ tịch nước với các QPPL trong các văn bản QPPL của UBTVQH;
5) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Chính phủ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc
hội và trong các văn bản của UBTVQH;
6) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Thủ tướng Chính phủ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết
của Quốc hội và các văn bản của UBTVQH;
7) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
Thủ tướng Chính phủ với các QPPL trong các nghị định của Chính phủ;
8) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với các QPPL trong Hiến pháp, bộ luật,
luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh,
quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ
tướng Chính phủ;
9) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
HĐND với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở
trung ương;
10) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của
UBND với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở
trung ương; với các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL của UBND và


20

HĐNĐ cấp trên trực tiếp và với các QPPL trong các nghị quyết của HĐNĐ
cùng cấp;
11) Xung đột giữa các QPPL hành chính trong các nghị quyết liên tịch

hoặc thơng tư liên tịch với các QPPL trong các văn bản QPPL của các cơ quan
tham gia ban hành nghị quyết liên tịch.
Như vậy, với ngần ấy mâu thuẫn kể trên, liệu quy định “ưu tiên áp dụng
văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” có ln được ứng dụng để giải quyết mọi
mâu thuẫn kể trên hay không. Để có thể trả lời câu hỏi này, tác giả sẽ lần lượt
làm sáng tỏ các vấn đề tại mục 2.2.
Tuy nhiên, có thể đề cập một thực trạng đáng bàn luận là hiện nay,
những mâu thuẫn, xung đột giữa các QPPL hành chính trong các văn bản QPPL
của các chủ thể khác nhau ban hành là điều không tránh khỏi nhưng không phải
lúc nào nguyên tắc “áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” cũng được
tuân thủ nghiêm ngặt, mà đôi khi “phép vua vẫn thua lệ làng”.
Đó là trường hợp, sau khi HĐND thành phố Đà Nẵng khi ban hành Nghị
quyết số 23/2011/NQ-HĐND ngày 23/12/2011 về nhiệm vụ năm 2012, có
nhiều ý kiến khác nhau về tính hợp pháp của các quy định trong nghị quyết: (1)
Tạm dừng đăng ký mới đối với cơ sở kinh doanh dịch vụ cầm đồ; (2) Quy định
tạm giữ phương tiện 60 ngày đối với trường hợp học sinh chưa đủ tuổi đi xe
máy; (3) Tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành
đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà khơng có nghề
nghiệp hoặc có tiền án, tiền sự; nên Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư
pháp đã yêu cầu HĐND thành phố Đà Nẵng xem xét các nội dung trên. Sau đó,
tại kỳ họp tháng 7/2012, HĐND thành phố Đà Nẵng đã tự xử lý 2 trong số 3
nội dung trên. Trong đó, nội dung thứ nhất là quy định vừa khơng có cơ sở
pháp lý và khơng đúng thẩm quyền vì theo quy định Luật Thương mại năm
2005 và Nghị định số 59/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại năm
2005 về hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh
có điều kiện thì thẩm quyền này thuộc về Chính phủ và Quốc hội. Với nội dung
thứ 2, theo quy định của Điều 46 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm
2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) thì việc quy định thời hạn tạm giữ phương
tiện vi phạm không thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh.