Quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh quảng nam

ðẠI HỌC ðÀ NẴNG
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM VIỆT CHÂU TÂN

QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG
TRÊN ðỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

ðà Nẵng - Năm 2020


ðẠI HỌC ðÀ NẴNG
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM VIỆT CHÂU TÂN

QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG
TRÊN ðỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 834 04 10

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. ðào Hữu Hòa

ðà Nẵng - Năm 2020


LỜI CAM ðOAN

Tơi cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
ai cơng bố trong bất kỳ cơng trình nào khác.
Tác giả luận văn

Phạm Việt Châu Tân


MỤC LỤC
MỞ ðẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................. 2
3. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu......................................................... 3
4. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................... 3
5. Bố cục ñề tài.......................................................................................... 6
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu............................................................... 6
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ðỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ ðẦU TƯ CÔNG........................................................................................ 9
1.1 KHÁI NIỆM, ðẶC ðIỂM, VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG
........................................................................................................................... 9
1.1.1 Một số khái niệm.............................................................................. 9
1.1.2. ðặc điểm của quản lý đầu tư cơng................................................ 11
1.1.3. Vai trị của quản lý đầu tư cơng .................................................... 12
1.1.4. Ngun tắc quản lý đầu tư cơng ................................................... 12
1.2 NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ CƠNG CỦA CHÍNH
QUYỀN CẤP TỈNH ....................................................................................... 13
1.2.1. Xây dựng và ban hành danh mục các dự án đầu tư cơng ............. 13
1.2.2. Thực hiện chức năng quản lý các dự án đầu tư cơng thuộc thẩm
quyền ............................................................................................................... 14
1.2.3. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy ñịnh của nhà nước ñối

với ñầu tư công................................................................................................ 23
1.2.4. Thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt
động đầu tư cơng ............................................................................................. 25


1.2.5. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ñối với đầu tư cơng của chính
quyền cấp tỉnh ................................................................................................. 28
1.3 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ðẾN QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG ..... 33
1.3.1. Nhân tố thuộc về chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế của
ñất nước, ngành và ñịa phương ....................................................................... 33
1.3.2. Nhân tố thuộc về quy chế, quy định và quy trình quản lý sử dụng
vốn đầu tư công ............................................................................................... 33
1.3.3. Nhân tố thuộc về cơ chế quản lý đầu tư cơng............................... 34
1.3.4. Nhân tố thuộc về chính sách quản lý đầu tư cơng ........................ 35
1.3.5. Nhân tố thuộc về năng lực của cơ quan nhà nước ........................ 35
1.4 KINH NGHIỆM QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG CỦA MỘT SỐ ðỊA
PHƯƠNG TRONG NƯỚC............................................................................. 36
1.4.1. Kinh nghiệm quản lý ñầu tư công của tỉnh Thừa Thiên Huế ....... 36
1.4.2. Kinh nghiệm quản lý đầu tư cơng của tỉnh Bình ðịnh ................. 37
1.4.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Quảng Nam......................... 38
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ
CÔNG TRÊN ðỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ......................................... 40
2.1 NHỮNG ðẶC ðIỂM CỦA TỈNH QUẢNG NAM CÓ ẢNH HƯỞNG
ðẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG............................................ 40
2.1.1. ðặc ñiểm tự nhiên ......................................................................... 40
2.1.2. ðặc ñiểm về xã hội........................................................................ 41
2.1.3. ðặc ñiểm về cơ sở hạ tầng ............................................................ 43
2.1.4. ðặc ñiểm về kinh tế ...................................................................... 44
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ðẦU TƯ CÔNG TRÊN ðỊA BÀN TỈNH
QUẢNG NAM THỜI GIAN QUA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ................ 47

2.2.1. Thực trạng xây dựng kế hoạch và ban hành danh mục các dự án
đầu tư cơng ...................................................................................................... 47


2.2.2. Thực trạng thực hiện chức năng quản lý các dự án đầu tư cơng
thuộc thẩm quyền ............................................................................................ 54
2.2.3. Thực trạng kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy ñịnh của nhà
nước ñối với ñầu tư công................................................................................. 66
2.2.4. Thực trạng công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý
vi phạm trong hoạt ñộng ñầu tư công.............................................................. 69
2.2.5. Thực trạng công tác chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư
cơng của chính quyền cấp tỉnh........................................................................ 72
2.3. ðÁNH GIÁ CHUNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU
TƯ CÔNG Ở TỈNH QUẢNG NAM............................................................... 74
2.3.1. Những kết quả ñạt ñược................................................................ 74
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế .................................................................. 75
2.3.3. Nguyên nhân tồn tại hạn chế......................................................... 76
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................ 77
CHƯƠNG 3. CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ðẦU TƯ CÔNG TRÊN ðỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM
TRONG TƯƠNG LAI .................................................................................. 78
3.1. CÁC CĂN CỨ LÀM CƠ SỞ CHO VIỆC ðỀ XUẤT GIẢI PHÁP ....... 78
3.1.1.Dự báo sự thay đổi của mơi trường ............................................... 78
3.1.2.Mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phịng
của tỉnh Quảng Nam........................................................................................ 79
3.1.3.Quan điểm, phương hướng hồn thiện quản lý đầu tư cơng trên ñịa
bàn tỉnh Quảng Nam ....................................................................................... 80
3.2. NỘI DUNG CÁC GIẢI PHÁP HỒN THIỆN QUẢN LÝ ðẦU TƯ
CƠNG TRÊN ðỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM............................................ 84
3.2.1. Hồn thiện cơng tác lập và ban hành danh mục các dự án đầu tư

cơng ................................................................................................................. 84


3.2.2. Hồn thiện cơng tác quản lý trong q trình triển khai thực hiện
các dự án đầu tư cơng...................................................................................... 85
3.2.3. Hồn thiện cơng kiểm tra, giám sát thực hiện các dự án đầu tư
cơng ................................................................................................................. 91
3.2.4. Hồn thiện cơng thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo, xử lý vi
phạm trong đầu tư cơng................................................................................... 94
3.2.5. Hồn thiện cơng tác tổ chức quản lý đầu tư cơng......................... 96
3.2.6. Các giải pháp khác ........................................................................ 98
3.3. MỘT SỐ ðỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ........................................................ 100
KẾT LUẬN .................................................................................................. 106
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Nghĩa từ viết tắt

FDI

ðầu tư trực tiếp nước ngồi

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

HðND

Hội đồng nhân dân

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

PPP

Mơ hình hợp tác cơng - tư

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

bảng

Trang

2.1

ðặc ñiểm về xã hội tỉnh Quảng Nam

42

2.2

Quy mô và cơ cấu kinh tế tỉnh Quảng Nam

47

2.3

Kế hoạch phân bổ vốn đầu tư cơng theo từng năm giai
ñoạn 2016 – 2020

52

Kết quả xử lý ñiều tra câu hỏi: “Ơng/bà cho biết nhận
2.4

định của mình về chất lượng công tác lập, ban hành
danh mục các dự án đầu tư cơng của tỉnh Quảng Nam

55

thời gian qua?”
2.5

So sánh giá gói thầu và trúng thầu của các dự án ñầu tư
XDCB từ nguồn vốn NSNN giai ñoạn 2011 - 2019

61

Kết quả thực hiện thanh tra, kiểm tra an tồn lao động,
2.6

vệ sinh mơi trường tỉnh Quảng Nam giai ñoạn 2011 -

63

2019
2.7

Kết quả thanh toán vốn ñầu tư ñưa vào quyết tốn chi
ngân sách giai đoạn 2011 - 2019 của tỉnh Quảng Nam

65

Kết quả xử lý ñiều tra câu hỏi: “Ơng/bà cho biết nhận
2.8

định của mình về chất lượng cơng tác quản lý các dự

66

án đầu tư cơng của tỉnh Quảng Nam thời gian qua?”
Tổng hợp công tác thẩm tra, phê duyệt quyết tốn dự
2.9

án, cơng trình hồn thành của tỉnh Quảng Nam từ năm

69

2011 – 2019
Kết quả xử lý điều tra câu hỏi: “Ơng/bà cho biết nhận
2.10

định của mình về chất lượng cơng tác kiểm tra, giám
sát hoạt ñộng ñầu tư công của tỉnh Quảng Nam thời
gian qua?

70


Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.11

Tổng hợp công tác thanh tra, kiểm tra các dự án đâu
tư cơng của tỉnh Quảng Nam từ năm 2015 – 2019

Trang
71

Kết quả xử lý ñiều tra ñến câu hỏi: “Ơng/bà cho biết
2.12

nhận định của mình về chất lượng thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt động đầu

72

tư cơng của tỉnh Quảng Nam thời gian qua?
Kết quả xử lý ñiều tra đến câu hỏi: “Ơng/bà cho biết
2.13

nhận định của mình về chất lượng tổ chức bộ máy
quản lý hoạt ñộng ñầu tư công của tỉnh Quảng Nam
thời gian qua?

74


1

MỞ ðẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
ðầu tư cơng là nguồn lực rất quan trọng ñể thu hút các nguồn lực khác,
tạo sự chuyển biến lớn trên nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội của tỉnh, như: phát
triển hạ tầng ñồng bộ, cải thiện, tăng cường chất lượng dân sinh, ñảm bảo cơ
bản và nâng cao các nhu cầu xã hội thiết yếu như: Giáo dục, y tế, văn hóa, thể

thao, giảm nghèo và quốc phịng an ninh, cải thiện mơi trường đầu tư...
Vốn đầu tư cơng thuộc nguồn ngân sách nhà nước ñầu tư trên ñịa bàn
tỉnh Quảng Nam giai ñoạn 2016 - 2020 là 43.485 tỷ ñồng, gấp hơn 1,7 lần so
với giai ñoạn 2011 - 2015; trong đó đầu tư cơng do Trung ương quản lý hơn
9.080 tỷ ñồng, chiếm gần 21%; tỉnh quản lý hơn 34.400 tỷ ñồng, chiếm gần
79%. Tổng số dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên ñịa bàn tỉnh kế theo
hoạch giai ñoạn 2016 - 2020 là hơn 630 dự án.
Từ năm 2011 đến năm 2019, có 2.433 hạng mục, dự án đầu tư cơng
tỉnh Quảng Nam được thẩm tra phê duyệt quyết tốn dự án, cơng trình hồn
thành. Kết quả là sai phạm xảy ra hằng năm với tổng giá trị giảm trừ là 203,48
tỷ ñồng, chiếm tỷ lệ khoảng 1,0% tổng giá trị đề nghị quyết tốn. Tình trạng
chậm tiến độ của các hạng mục, dự án ñầu tư công trên ñịa bàn tỉnh cũng xảy
ra thường xuyên,dẫn ñến việc giả ngân vốn trong giai ñoạn 2011 - 2019 của
tỉnh Quảng Nam chỉ ñat tỷ lệ 84%. Tình trạng đội vốn của các cơng trình, dự
án đầu tư cơng cũng diễn phức tạp. Tính đến ngày 17/3/2020 số dư tạm ứng
vốn đầu tư cơng vượt dự tốn chưa thu hồi tư năm 2004 ñến năm 2019 là hơn
888 tỷ ñồng. Nợ ñọng xây dựng cơ bản vốn đầu tư cơng tính đến hết năm
2019 gần 2.000 tỷ ñồng. Các Huyện có nợ ñọng xây dựng cơ bản lớn từ ngân
sách cấp huyện vượt mức phân cấp cân ñối ngân sách hằng năm là: Thăng
Bình, Tiên Phước, Tây Giang, Nam Giang, Tam Kỳ, …


2

Nguyên nhân của các hạn chế, tồn tại về công tác đầu tư cơng thì nhiều
nhưng liên quan đến trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước có thể chỉ ra
như sau: Việc giao chi tiết kế hoạch ñầu tư cơng trung hạn và hàng năm, đặc
biệt là nguồn NSTW đơi lúc cịn chậm và bổ sung nhiều lần trong năm, dẫn
ñến ñịa phương bị ñộng trong việc dự kiến tiến ñộ thực hiện dự án và giải
ngân vốn; Một số ngành, ñịa phương chậm trong việc báo cáo giải ngân,

chuyển nguồn làm ảnh hưởng đến cơng tác tổng hợp và bố trí, điều chuyển
nguồn vốn; Việc xây dựng kế hoạch, danh mục ñối với nguồn vốn ODA chưa
bảo đảm tính chính xác. Các quy trình thủ tục đầu tư gặp nhiều vướng mắc,
ñặc biệt thủ tục liên quan đến nhà tài trợ nước ngồi; Cơng tác kiểm tra, thanh
tra và xử lý vi phạm chưa thường xuyên, kịp thời, chưa nghiêm nên chưa có
tác dụng răn đe, phịng ngừa…
Nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ñầu tư cơng nhằm đẩy mạnh
phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Nam trong những năm ñến, cần phải
tiếp tục cải cách mạnh mẽ hơn nữa công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực
đầu tư cơng. Qua q trình nghiên cứu thực tế, ñược sự ñồng ý của giáo viên
hướng dẫn, tơi đã chọn vấn đề: “Quản lý đầu tư cơng triên địa bàn tỉnh
Quảng Nam” làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế. Hy vọng
rằng, những nghiên cứu của ñề tài sẽ giúp cho học viên có thể vận dụng các
kiến thức đã được trang bị trong nhà trường ứng dụng vào giải quyết vấn ñề
cụ thể cho ñịa phương...
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1 Mục tiêu chung
Xác lập các tiền ñề lý luận và thực tiễn vận dụng trong việc ñánh giá
thực trạng và ñề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý ñầu tư cơng trên địa bàn
tỉnh Quảng Nam trong tương lai.


3

2.2 Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý đầu tư cơng của chính quyền
cấp tỉnh;
- Làm rõ thực trạng quản lý ñầu tư cơng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
trong những năm qua;
- ðề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý ñầu tư công trên ñịa

bàn tỉnh Quảng Nam trong tương lai.
3. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. ðối tượng nghiên cứu
Những vấn ñề lý luận và thực tiễn quản lý đầu tư cơng của chính quyền
cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
ðề tài tập trung nghiên cứu, phân tích tình hình quản lý đầu tư cơng
trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
- Về nội dung nghiên cứu: Quản lý nhà nước về đầu tư cơng là một nội
dung rất rộng, trong luận văn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu quản lý nhà
nước đối với các dự án đầu tư cơng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước thuộc
nguồn vốn ngân sách cấp tỉnh quản lý trên ñịa bàn tỉnh Quảng Nam. Cách tiếp
cận và lĩnh vực đầu tư cơng như hạ tầng giao thông, hạ tầng xã hội,… không
bao gồm ñầu tư của doanh nghiệp nhà nước, của ngân hàng trung ương.
- Về khơng gian: Nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
- Về thời gian: Nguồn số liệu ñược giới hạn trong khoảng thời gian từ
năm 2011 ñến năm 2019, tầm xa các giải pháp dự kiến ñến năm 2025, ñịnh
hướng 2030.
4. Phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp thu thập dữ liệu
- Dữ liệu thứ cấp


4

+ Thu thập thơng tin, số liệu liên quan đến ñặc ñiểm tự nhiên, xã hội,
kinh tế của tỉnh Quảng Nam (từ Cục Thống kê, Sở Tài nguyên và môi trường,
Sở Công thương tỉnh Quảng Nam); thực trạng quản lý đầu tư cơng trên địa
bản tỉnh thời gian qua (tình hình huy động và bố trí các nguồn vốn đầu tư
cơng, cơng tác quản lý điều hành kế hoạch đầu tư cơng, kết quả sử dụng vốn

đầu tư cơng, đánh giá chung về kế hoạch đầu tư cơng,..) thơng tin từ Sở Kế
hoạch ðầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước, Thanh tra tỉnh Quảng Nam;
dự kiến kế hoạch ñầu tư công giai ñoạn 2021 – 2025 của tỉnh Quảng Nam (từ
Sở Kế hoạch ðầu tư tỉnh Quảng Nam). Những thơng tin, dữ liệu thứ cấp này
sau được thu thập, phân tích thực trạng, nguyên nhân tồn tại, hạn chế để đề
xuất giải pháp hồn thiện cơng tác quản lý đầu tư cơng trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam thời gian tới .
+ Thu thập và nghiên cứu các giáo trình, sách, Luật, Văn bản quy phạm
pháp luật có liên quan về đầu tư cơng; tham khảo kết quả nghiên cứu của các
ðề tài, bài viết của các chuyên gia, nhà khoa học đã được cơng bố có liên
quan. Dữ liệu này nhằm xây dựng cơ sở lý luận, ñánh giá thực trạng và ñề
xuất giải pháp.
- Dữ liệu sơ cấp
+ Các tài liệu, số liệu sau khi thu thập sẽ tiến hành sàng lọc lại theo các
tiêu chí phù hợp với mục đích nghiên cứu của đề tài. Số liệu thu thập sẽ được
phân tổ theo các tiêu chí, nội dung quản lý nhà nước về đầu tư cơng qua các
năm và giai ñoạn.
+ Sử dụng phương pháp so sánh dùng ñể so sánh, ñối chiếu các chỉ tiêu
ñược lượng hóa có cùng một nội dung, tính chất tương tự nhau và biểu hiện
bằng số lần hay phần trăm (%).
+ Thống kê mơ tả được sử dụng để mơ tả những đặc tính cơ bản của dữ
liệu thu thập, nhằm ñáp ứng mục tiêu nghiên cứu và trả lời câu hỏi nghiên cứu


5

để phản ánh thực trạng, nhận diện những thành cơng và hạn chế của quá trình
quản lý nhà nước về ñầu tư công trên ñịa bàn Quảng Nam giai ñoạn 20112019 thơng qua các số tuyệt đối, số tương đối ñược thể hiện trên bảng biểu số
liệu, các chỉ tiêu phân tích kết cấu.
Thu thập các thơng tin liên quan ñến mức ñộ hài lòng của các ñối tượng

liên quan ñến quản lý ñầu tư công trên ñịa bàn tỉnh Quảng Nam. Phương pháp
thu thập thơng tin là điều tra trực tiếp bằng bảng câu hỏi ño lường mức ñộ
cảm nhận theo thang Likert 5. Quy mô mẫu quan sát dự kiến là N = 75, trong
đó N1 = 25 là các cán bộ quản lý làm việc tại các cơ quan nhà nước; N2 = 50
là các tổ chức, doanh nghiệp có tham gia vào hoạt động đầu tư cơng. Việc
chọn mẫu và tính tốn cỡ mẫu trên đã ñáp ứng ñược quá trình chọn ra các cá
thể ñại diện cho quần thể ñể ñưa vào nghiên cứu, ñáp ứng được việc chúng ta
có thể ngoại suy từ các ñặc ñiểm của mẫu ra các ñặc ñiểm tương ứng của
quần thể.
4.2. Phương pháp xử lý dữ liệu
- Dữ liệu thứ cấp
Sử dụng phương pháp phân tích, thống kê mơ tả, so sánh, tổng hợp,
phương pháp ñịnh lượng: Sử dụng mơ hình kinh tế lượng để xem xét đánh giá
hiệu quả cơng tác quản lý đầu tư cơng thơng qua ước lượng mức ñộ tác ñộng
của các yếu tố ảnh hưởng đến mức độ hài lịng về dịch vụ quản lý đầu tư
cơng.
- Dữ liệu sơ cấp
Các bảng câu hỏi thu thập dữ liệu sơ cấp sau khi thu về, ñược xử lý thô
ñể loại bỏ các bảng câu hỏi khơng đạt u cầu sẽ được nhập liệu và xử lý trên
phần mềm thống kê SPSS 22 và tiến hành phân tích thống kê mơ tả
(Descriptive Statistics) với các chỉ tiêu như: Giá trị nhỏ nhất (Min); giá trị lớn
nhất (Max); giá trị trung bình (Mean); tần suất xuất hiện lớn nhất (Mode); sai


6

số mẫu (Std.)…
5. Bố cục đề tài
Ngồi phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục;
phần nội dung của luận văn gồm có 3 chương:

- Chương 1: Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về đầu tư cơng
- Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư cơng trên địa bàn
tỉnh Quảng Nam
- Chương 3: Các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư
cơng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam trong tương lai.
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
- Lê Như Thanh – Lê Văn Hòa (2017), “Quản lý dự án đầu tư cơng”.
Nhà xuất bản Chính trị quốc gia sự thật. Tài liệu cho thấy, ở Việt Nam, ñầu tư
của khu vực nhà nước chiếm tỷ trọng lớn, là ñộng lực tăng trưởng kinh tế.
Tuy nhiên hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước rất thấp, điều
đó phản ảnh thực trạng yếu kém của đầu tư cơng. Vì vậy, vấn đề quản lý dự
án đầu tư cơng có ý nghĩa quan trọng. Quản lý dự án đầu tư cơng là q trình
vận dụng các kiến thức, kỹ năng, công cụ và kỹ thuật vào việc lập, thẩm ñịnh
và quyết ñịnh dự án đầu tư cơng, tổ chức thực hiện và kiểm sốt q trình
thực hiện dự án đầu tư cơng nhằm tạo ra các đầu ra của dự án, và thơng qua
đó ñạt ñược các mục tiêu ñầu tư công. Thực tiễn ở Việt Nam hiện nay cho
thấy các khâu của công tác quản lý dự án đầu tư cơng đều có những hạn chế
nhất định, ảnh hưởng khơng nhỏ đến hiệu lực và hiệu quả đầu tư cơng. Do đó,
cần có sự nghiên cứu chi tiết để hồn thiện cơng tác quản lý dự án đầu tư cơng
nhằm góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả đầu tư cơng ở Việt Nam [11].
- Hoàng Văn Hoan (2016), “Thực trạng và giải pháp đầu tư cơng, dịch
vụ cơng ở Việt Nam”. Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật. Tài liệu này trình
bày một số vấn đề lý luận về đầu tư cơng, dịch vụ cơng nói chung và thực


7

trạng hoạt động đầu tư cơng tại Việt Nam. Trên cơ sở ñánh giá thực trạng, tác
giả ñã ñưa ra các ñịnh hướng và giải pháp ñể nâng cao hiệu quả đầu tư cơng,
dịch vụ cơng ở Việt Nam [8].

- Vũ Thành Tự Anh (2013), “Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư
cơng: thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế”. Tài liệu phục vụ giảng
dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Cơng trình này ñã ñề cập
và phân tích một cách sâu sắc nhiều vấn đề cịn tồn tại trong lĩnh vực đầu tư
cơng ở Việt Nam trên cơ sở khung lý thuyết quản lý đầu tư cơng hiện đại. Cụ
thể, cơng trình đã phân tích thực trạng quản lý đầu tư cơng ở Việt Nam trong
thời gian qua thông qua 8 nội dung cơ bản mà sau này Luật ðầu tư cơng 2019
đã thế chế hóa, gồm: (i) ðịnh hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước
ñầu; (ii) Thẩm ñịnh dự án chính thức; (iii) ðánh giá độc lập đối với thẩm ñịnh
dự án; (iv) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (v) Triển khai dự án; (vi) ðiều
chỉnh dự án; (vii) Vận hành dự án; (viii) ðánh giá và kiểm tốn sau khi hồn
thành dự án. Nhiều phân tích trong cơng trình này rất có giá trị, và có liên
quan trực tiếp đến đề tài luận văn [1].
- Võ Xn Tiến (2013), “Giáo trình Chính sách cơng”. Nhà xuất bản
khoa học xã hội. Giáo trình đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan
đến chính sách công, từ khái niệm, mục tiêu, phân loại, cách xây dựng, thực
hiện, điều chỉnh và thu hồi chính sách, giáo trình đưa ra một số chính sách
cơng cụ thể có tính phổ biến tại Việt Nam giúp học viên thêm thực tế các
chính sách hiện hành và cơ sở của các chính sách [10].
Ngồi các giáo trình trên, đề tài nghiên cứu này ñược dựa trên các văn
bản quy phạm pháp luật: Luật ðầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách
nhà nước…, các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành các luật và
Niên giám thống kê các năm của Cục Thống kê tỉnh Quảng Nam.
Trên cơ sở thừa hưởng, vận dụng các kết quả nghiên cứu trước ñây và


8

vận dụng vào tình hình thực tế tại Quảng Nam, trong đề tài này tơi hệ thống
hóa cơ sở lý luận về cơng tác quản lý nhà nước về đầu tư cơng, tổ chức

nghiên cứu, đánh giá thực trạng cơng tác quản lý nhà nước về đầu tư cơng tại
tỉnh Quảng Nam, từ đó chỉ ra những tồn tại hạn chế và đề xuất các giải pháp
nhằm hồn thiện cơng tác quản lý đầu tư cơng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
Tóm lại, qua tổng quan các cơng trình nghiên cứu liên quan ñến ñề tài
luận văn cho thấy chưa có cơng trình này đề cập một cách có hệ thống, tồn
diện về cơng tác quản lý nhà nước về đầu tư cơng nói chung, cơng tác quản lý
nhà nước về đầu tư cơng của UBND cấp tỉnh nói riêng, ñặc biệt là tại Quảng
Nam. Do ñó, ñề tài luận văn mà tác giả ñã chọn là mới mẻ và không trùng lặp.


9

CHƯƠNG 1:

MỘT SỐ VẤN ðỀ LÝ LUẬN VỀ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ CÔNG
1.1 KHÁI NIỆM, ðẶC ðIỂM, VAI TRỊ CỦA QUẢN LÝ ðẦU TƯ
CƠNG
1.1.1 Một số khái niệm
a. Khái niệm đầu tư cơng
Là loại hình đầu tư được hoạch ñịnh trong kế hoạch nhà nước, ñược
ñầu tư bằng nguồn vốn nhà nước, do chính phủ quản lý. ðầu tư là hoạt ñộng
kinh tế gắn với việc sử dụng vốn dài hạn nhằm mục đích sinh lợi [10].
ðầu tư cơng được tập trung chủ yếu vào việc đáp ứng nhu cầu về hàng
hóa cơng như xây dựng vận hành và bảo dưỡng hạ tầng kinh tế (ví dụ: đường
sá, cầu cống, bến cảng,…), và hạ tầng xã hội (như giáo dục phổ thơng, chăm
sóc sức khỏe ban đầu, văn hóa thơng tin). ðây là lĩnh vực mà các thành phần
kinh tế ngồi quốc doanh hoặc khơng quan tâm hoặc khơng thể đầu tư được vì
lý do hiệu quả trực tiếp thấp hoặc khơng đủ năng lực.
ðầu tư cơng quan tâm trước hết tới hiệu quả kinh tế - xã hội, hiệu quả

gián tiếp, hiệu quả ngoại lai – hiệu quả có tác dụng gián tiếp ngồi phạm vi
của dự án ñầu tư. Trong khi dự án ñầu tư sản xuất – kinh doanh trước hết
quan tâm ñến hiệu quả thương mại, hiệu quả trực tiếp trong phạm vi cơng
trình đầu tư và trước hết vì lợi ích của người bỏ vốn đầu tư.
Trong dự án đầu tư cơng, chủ ñầu tư là các doanh nghiệp nhà nước, cơ
quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội… chứ không phải là tư nhân
Về mặt tác nghiệp kế hoạch hóa, nguồn vốn đầu tư cơng được kế hoạch
hóa trực tiếp bởi cơ quan kế hoạch nhà nước các cấp và gắn liền với kế hoạch
phát triển kinh tế xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân.


10

Cần nhấn mạnh thêm, đầu tư cơng được tài trợ từ nguồn vốn duy nhất
là nguồn vốn của nhà nước (Gồm vốn ngân sách và vốn tín dụng của nhà
nước).
Nguồn vốn ñầu tư nhà nước ñược tài trợ chủ yếu thơng qua các hình
thức:
- Chính phủ cấp vốn đầu tư khơng hồn lại cho các dự án xây dựng kết
cấu hạ tầng và phát triển nguồn nhân lực khơng có khả năng hồn vốn, hoặc
thu hồi vốn chậm.
- Tín dụng nhà nước (Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu ñãi). Áp dụng
với dự án trong lĩnh vực ñược ưu tiên trong lĩnh vực nhà nước, trước hết là
những dự án phát triển và nâng cao hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước
trong một số ngành then chốt.
Chủ ñầu tư được vay tín dụng nhà nước có trách nhiệm hồn trả vốn và
lãi đúng thời hạn do nhà nước quy định. Hình thức tài trợ này có tỷ lệ cao
trong tổng vốn ñầu tư của nhà nước.
- Nhà nước tài trợ một phần lãi suất vay vốn (Từ các ngân hàng trong
cũng như ngoài nước cho các dự án ñầu tư của các doanh nghiệp và nhân

dân, ñược áp dụng ñối với các dự án sản xuất ở những ngành và ñịa bàn cần
nhà nước giúp ñỡ)
- Nhà nước đầu tư vốn dưới hình thức góp vốn liên doanh, vốn cổ phần
hoặc mua cổ phiếu của các doanh nghiệp nhà nước trong liên doanh với nước
ngoài hoặc liên doanh với doanh nghiệp tư nhân trong nước.
Nguồn vốn và phương thức ñầu tư của nhà nước cho các dự án ñầu tư
công ñược xác ñịnh tùy theo ý nghĩa kinh tế - xã hội và tính chất của từng dự
án. Một dự án có thể được đầu tư từ nhiều nguồn và từ nhiều phương thức,
tuy nhiên những dự án sử dụng vốn tín dụng đều được xem xét kỹ khả năng
và trách nhiệm trả nợ, ñặc biệt là các dự án dùng vốn ODA thì việc này được


11

xác ñịnh rõ trước khi ñưa ra ñàm phán với các bên tài trợ.
b. Khái niệm quản lý ñầu tư cơng
Quản lý đầu tư là: “Sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng mục
tiêu vào q trình ñầu tư và các yếu tố ñầu tư bằng một hệ thống ñồng bộ các
biện pháp kinh tế xã hội, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm ñạt
ñược kết quả, hiệu quả ñầu tư và hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất trong các
ñiều kiện cụ thể xác ñịnh và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật
khách quan và quy luật ñặc thù của đầu tư” [11].
Quản lý đầu tư cơng là: “một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình
thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư cơng cho ñến việc thẩm
ñịnh, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và ñánh giá các dự án ñầu tư cụ thể,
với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư cơng, qua đó đạt
được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế” [11].
Từ những khái niệm trên, quản lý nhà nước về ñầu tư công cần quan
tâm các yếu tố, như: Nhà nước quản lý đầu tư cơng bằng quyền lực nhà nước
trên cơ sở tuân thủ các quy ñịnh pháp luật; Chủ đầu tư các chương trình, dự

án đầu tư cơng chỉ là ñại diện cho sở hữu nhà nước, thực hiện ñúng trách
nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan
ñến quản lý và sử dụng vốn đầu tư cơng; Quản lý nhà nước về đầu tư cơng
nhằm đảm bảo cho hoạt động ñầu tư công ñúng ñịnh hướng, mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội, tránh việc ñầu tư dàn trải lãng phí làm giảm hiệu quả
nguồn lực đầu tư cơng; Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư cơng chủ yếu do
các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước thực hiện. [11]
1.1.2. ðặc ñiểm của quản lý ñầu tư công
- Quản lý ñầu tư công là quá trình thực thi các quy định, chuẩn mực của
pháp luật trong lĩnh vực đầu tư có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước
- Quản lý đầu tư cơng là hoạt ñộng ñặc thù của các cơ quan quản lý nhà


12

nước ñược phân cấp theo quy ñịnh
- Quản lý ñầu tư cơng là một q trình bao gồm nhiều cơng việc, nhiều
giai đoạn khác nhau, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau
- Quản lý đầu tư cơng có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức nhà
nước khác nhau
1.1.3. Vai trị của quản lý đầu tư cơng
- ðảm bảo cho các hoạt động đầu tư cơng diễn ra theo đúng trình tự,
thủ tục của pháp luật
- ðảm bảo cho việc sử dụng dụng các nguồn lực của nhà nước tiết
kiệm, có hiệu quả nhằm đạt được các mục tiêu của hoạt động đầu tư cơng
- ðảm bảo nhanh chóng phát hiện các khó khăn, vướng mắc, các sai
phạm của các cá nhân, tổ chức trong q trình đầu tư cơng nhằm nhanh chóng
xử lý, khắc phục
- ðảm bảo thiết lập và duy trì mơi trường pháp lý rõ ràng, minh bạch
qua đó thu hút được nhiều cá nhân, tổ chức trong và ngồi nước có năng lực

tham gia vào hoạt động đầu tư cơng
1.1.4. Ngun tắc quản lý ñầu tư công
Việc quản lý ñầu tư công phải tuân thủ các nguyên tắc sau:
- Tuân thủ quy ñịnh của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ñầu tư
công.
- Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội 05 năm của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy ñịnh
của pháp luật về quy hoạch.
- Thực hiện ñúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà
nước, tổ chức, cá nhân liên quan ñến quản lý và sử dụng vốn ñầu tư công.
- Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư cơng theo ñúng quy ñịnh ñối với
từng nguồn vốn; bảo ñảm ñầu tư tập trung, ñồng bộ, chất lượng, tiết kiệm,


13

hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; khơng để thất thốt, lãng phí.
- Bảo đảm cơng khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư cơng.
1.2 NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ðẦU TƯ CƠNG CỦA
CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH
1.2.1. Xây dựng và ban hành danh mục các dự án đầu tư cơng
- Theo Luật ðầu tư cơng năm 2019, thì căn cứ xây dựng và ban hành
danh mục các dự án đầu tư cơng đó là: “Chiến lược và kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội; Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển
ngành; Sự cần thiết của chương trình, dự án; Mục tiêu của chương trình, dự
án; Chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định; và khả năng
huy động, cân đối nguồn vốn đầu tư cơng và các nguồn vốn khác để thực hiện
chương trình, dự án”.
- Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh chủ trương đầu tư dự án nhóm
A do địa phương quản lý (trừ dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh). Hội

ñồng nhân dân quyết ñịnh chủ trương ñầu tư chương trình, dự án nhóm B,
nhóm C sử dụng vốn ngân sách ñịa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục
tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp
mình quản lý. Trong trường hợp cần thiết, Hội ñồng nhân dân quyết ñịnh việc
giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết ñịnh chủ trương ñầu tư dự án phù
hợp với mục tiêu, ñịnh hướng phát triển, khả năng tài chính và ñặc ñiểm cụ
thể của ñịa phương.
- Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư: chương trình,
dự án nhóm A, B, C của cơ quan nhà nước thuộc cấp mình quản lý; chương
trình, dự án nhóm A của các ñơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc tự ñảm bảo
chi thường xun; chương trình, dự án nhóm A, B của các đơn vị sự nghiệp
cơng lập trực thuộc khác.
* Tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng và phê duyệt danh mục các dự


14

án đầu tư cơng
- Tỷ lệ các cơng trình, dự án đầu tư cơng được thực hiện so với danh
mục ñược phê duyệt
- Phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy
hoạch có liên quan theo quy ñịnh của pháp luật về quy hoạch đã được cấp có
thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt.
1.2.2. Thực hiện chức năng quản lý các dự án ñầu tư công thuộc
thẩm quyền
- Lập, thẩm ñịnh, phê duyệt dự án đầu tư
Dự án đầu tư là: “cơng cụ để quản lý có hiệu quả hoạt động đầu tư,
chính vì vậy cơng tác đầu tư phải được thực hiện ngay từ giai đoạn chuẩn bị
đầu tư. Cơng tác lập dự án đầu tư là khâu đầu tiên của cơng tác chuẩn bị ñầu
tư. Thẩm ñịnh dự án ñầu tư là khâu tiếp theo của q trình đầu tư lập dự án, là

việc tổ chức xem xét ñánh giá khách quan, khoa học, tồn diện các nội dung
cơ bản có ảnh hướng trực tiếp ñến khả năng thực hiện và hiệu quả của dự án
để từ đó ra quyết định ñầu tư hoặc tài trợ vốn cho dự án” [11]
Các bước thẩm định dự án đầu tư cơng thực hiện theo Luật Xây dựng
số 50/2014/QH13 và các Nghị ñịnh hướng dẫn: Nghị định số 59/2015/NðCP, ngày 18/6/2015 của Chính phủ quy ñịnh về quản lý dự án ñầu tư xây
dựng, Nghị định 42/2017/Nð-CP, ngày 04/4/2017 của Chính phủ về sửa ñổi,
bổ sung một số ñiều nghị ñịnh 59/2015/Nð-CP. Theo ñó, việc lập, thẩm định,
phê duyệt dự án đầu tư cơng gồm các nội dung: Lập dự án ñầu tư xây dựng;
Tiến hành thẩm ñịnh dự án, thẩm ñịnh thiết kế cơ sở; Phê duyệt dự án, quyết
ñịnh ñầu tư xây dựng dự án đầu tư cơng.
Dự án sử dụng nguồn vốn bổ sung có mục tiêu của ngân sách trung
ương, vốn trái phiếu Chính phủ: Sở Kế hoạch và ðầu tư chủ trì phối hợp với
các cơ quan liên quan tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh thành lập Hội ñồng


15

thẩm ñịnh báo cáo ñề xuất chủ trương ñầu tư dự án nhóm B, nhóm C; đồng
thời là Thường trực Hội đồng thẩm định, chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính
thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn.
Dự án sử dụng nguồn vốn cân ñối ngân sách cấp tỉnh, vốn từ nguồn thu
ñể lại cho ñầu tư chưa ñưa vào cân ñối ngân sách cấp tỉnh và các khoản vay
khác của ngân sách tỉnh ñể ñầu tư:
+ ðối với dự án nhóm B và trọng điểm nhóm C: Sở Kế hoạch và ðầu
tư chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh
thành lập Hội ñồng thẩm ñịnh báo cáo ñề xuất chủ trương ñầu tư; ñồng thời là
Thường trực Hội ñồng thẩm ñịnh, chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính thẩm
định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn.
+ ðối với dự án nhóm C: Sở Kế hoạch và ðầu tư chủ trì phối hợp với
các cơ quan liên quan thẩm ñịnh báo cáo ñề xuất chủ trương ñầu tư; chủ trì,

phối hợp với Sở Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn.
* Tiêu chí ñánh giá: Tỷ lệ chương trình, dự án ñược lập phù hợp với
mục tiêu của chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; Tỷ lệ
dự án khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên, đáp ứng nhu cầu sử dụng hệ
thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật; Tỷ lệ dự án ñược lập kế hoạch vốn ñúng
thời gian quy ñịnh; Tỷ lệ dự án ñảm bảo sự cần thiết phải ñầu tư và thủ tục
đầu tư; có trong danh mục và trong phạm vi tổng mức vốn kế hoạch đầu tư
cơng trung hạn được giao.
- Lập và phê duyệt kế hoạch ñấu thầu; tổ chức đấu thầu; phê duyệt
lựa chọn nhà thầu
Cơng tác lựa chọn nhà thầu ñược thực hiện theo các quy ñịnh tại Luật
ðấu thầu số 43/2013/QH13, Nghị ñịnh số 63/2014/Nð-CP ngày 26/6/2014
của Chính phủ và các văn bản điều chỉnh khác của UBND tỉnh Quảng Nam
về quản lý dự án ñầu tư cơng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.