Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật việt nam từ thực tiễn tại thành phố đà nẵng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA
CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT

VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA
CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT

VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số : 838.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài nghiên cứu "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng" của luận văn thạc sỹ
này là kết quả của một quá trình cố gắng, tìm tịi, nghiên cứu của bản thân tơi
cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học PGS.TS Trần
Đình Hảo. Tơi xin cam đoan những kết quả nghiên cứu của luận văn này hoàn
toàn là kết quả nghiên cứu mà tôi đã tiến hành nghiên cứu, tìm hiểu tại các
đơn vị sự nghiệp cơng lập của thành phố Đà Nẵng. Trong luận văn không hề
có bất kỳ sự sao chép nào mà khơng trích dẫn nguồn, tác giả.
Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hồn tồn đúng sự thật và tơi
xin chịu tồn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
Học viên

Huỳnh Thái Lâm


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI
VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP............................................................. 6
1.1. Những vấn đề cơ bản về đơn vị sự nghiệp công lập.............................................. 6
1.2. Khái quát về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập...................8
1.3. Nội dung pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công
lập............................................................................................................................................................ 17
1.4. Các tiêu chí đánh giá mức độ hồn thiện của pháp luật về tự chủ tài

chính....................................................................................................................................................... 27
1.5. Kinh nghiệm tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập Trung
Quốc và bài học đối với Việt Nam......................................................................................... 29
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH
HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TỰ CHỦ TÀI
CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TẠI THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG............................................................................................................................. 32
2.1. Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng
lập ở Việt Nam trong thời gian qua....................................................................................... 32
2.2. Khái quát chung về tổ chức, cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tình
hình hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng......50
2.3. Thực tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp công lập................................................................................................................................ 55
2.4. Đánh giá chung về tự chủ tài chính và vận dụng pháp luật về tự chủ tài
chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng......59


CHƯƠNG 3. NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN
VỊ SỰ NGHIỆP CƠNG LẬP................................................................................................ 63
3.1. Những định hướng hồn thiện pháp luật về tự chủ tài chính.......................... 63
3.2. Những giải pháp hồn thiện pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn
vị sự nghiệp công lập.................................................................................................................... 67
KẾT LUẬN....................................................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

- BHYT

- NĐ

: Bảo hiểm y tế
: Nghị định

- NĐ-CP

: Nghị định chính phủ

- NSNN

: Ngân sách nhà nước

- SNC

: Sự nghiệp công

- SNCL

: Sự nghiệp cơng lập

- TCTC

: Tự chủ tài chính

- TT-BTC

: Thơng tư Bộ Tài chính

- TT-BYT

: Thơng tư Bộ Y tế

- UBND

: Uỷ ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Bảng phân loại số lượng đơn vị sự nghiệp công lập thành phố Đà
Nẵng theo lĩnh vực tính đến 31.12.2017............................................................................. 50
Bảng 2.2. Bảng thống kê số lượng đơn vị sự nghiệp công lập theo mức độ tự
chủ tài chính tính đến 31.12.2017.......................................................................................... 60


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước yêu cầu của cơng cuộc đổi mới và hồn thiện thể chế kinh tế của
nước ta theo tinh thần của nghị quyết đại hội XII của Đảng. Một trong những
nội dung quan trọng của hồn thiện thể chế đó là cải cách nền tài chính cơng
trong đó cải cách cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và
đơn vị sự nghiệp công được xác định là công việc quan trọng.Mục tiêu của
đổi mới cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công là trao quyền tự chủ
thật sự cho đơn vị về tổ chức bộ máy, sử dụng lao động, tăng cường huy động
và quản lý thống nhất các nguồn thu, đồng thời sử dụng tiết kiệm và có hiệu
quả các nguồn tài chính nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động sự
nghiệp của các đơn vị sự nghiệp cơng lập. Vì hiện nay số lượng và nhân lực
trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta hiện nay rất lớn. Đơn vị sự
nghiệp cơng lập có vai trị rất quan trọng trong bộ máy nhà nước nhưng cũng
đang là gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Việc chuyển đổi các đơn vị sự

nghiệp công lập từ cơ chế nhà nước bao cấp sang cơ chế tự chủ, tự chịu trách
nhiệm là xu thế tất yếu, nhằm giảm áp lực tài chính cho ngân sách Nhà nước,
đồng thời tăng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm tạo động
lực phát huy sự chủ động, sáng tạo trong hoạt động, nâng cao chất lượng dịch
vụ. Tự chủ tài chính và những nguyên tắc, quy định của pháp luật liên quan
đến việc tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập là một vấn đề bức
thiết trong giai đoạn hiện nay, khi mà chúng ta thực hiện nghị quyết của Đảng
về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu
quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.
Xuất phát từ thực tế đó, cộng với kiến thức đã được học tác giả chọn đề
tài "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật Việt
1


Nam từ thực tiễn tại thành phố Đà Nẵng" làm luận văn thạc sĩ kinh tế nhằm
tìm hiểu và cung cấp cơ sở khoa học góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật
về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập nói chung và thực tiễn
thực hiện tại thành phố Đà Nẵng nói riêng, bảo đảm tính thống nhất của hệ
thống pháp luật cũng như sự bảo đảm hợp lý các văn bản pháp luật về tự chủ
tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng trong giai đoạn hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Tìm hiểu tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài" Tự
chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập" cho thấy đây là vấn đề đã
được một số nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và tiếp cận theo nhiều cách,
với nhiều cấp độ khác nhau:
- Tác giả Trần Đức Cân(2012) "Hồn thiện cơ chế tự chủ tài chính các
trường đại học công lập ở Việt Nam", Luận án tiến sĩ, Đại học kinh tế quốc
dân. Luận án đã bổ sung và hệ thống hóa cơ sở lý luận, làm rõ bản chất và
phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến tự chủ tài chính, đưa ra các giải pháp
hồn thiện cơ chế tự chủ tài chính phù hợp với hoàn cảnh của Việt Nam nhằm

tăng khả năng tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực giáo
dục mà cụ thể là các trường đại học công lập ở Việt Nam.
- Tác giả Đinh Thị Hải Hậu (2008) "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp du lịch công lập", luận văn thạc sỹ, Đại học kinh tế đại học quốc gia
Hà Nội, luận văn đã tiến hành đánh giá và phân tích thực trạng khi thực hiện
tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch,
từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể về chính sách, cơ chế tự chủ tài chính đối
với đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch.
- Tạp chí tài chính, năm 2017, tác giả Nguyễn Quyết đã đưa ra một số
vấn đề về triển khai cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp cơng lập.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy các cơng trình khoa học, đề tài
2


nghiên cứu qua mỗi giai đoạn trong chừng mực nhất định đã góp phần làm
sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật
tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đáp ứng yêu cầu đổi
mới và phát triển.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn đã làm rõ và hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng
vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trên
địa bàn thành phố Đà Nẵng, từ đó đề xuất những giải pháp góp phần hồn
thiện pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Tự chủ tài chính và những nguyên tắc, quy định của pháp luật liên quan
đến việc tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập là một vấn đề bức
thiết trong giai đoạn hiện nay khi mà chúng ta đang triển khai thực hiện tự
chủ, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập. Nghiên cứu thực trạng những
qui định của pháp luật về tự chủ tài chính và đề ra những giải pháp nhằm tăng

quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm tạo động lực phát huy
sự chủ động, sáng tạo trong hoạt động, nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng
ngày càng tốt hơn để phù hợp với xu thế phát triển hiện tại.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung làm rõ những yếu tố góp phần tạo nên tính tự chủ tài
chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, các tiêu chí đánh giá, ảnh hưởng của
các quy định pháp luật tới việc hình thành và sử dụng nguồn thu, trách nhiệm
giải trình của các đơn vị sư nghiệp cơng lập. Việc tự chủ tài chính liên quan
đến nhiều loại hình đơn vị sự nghiệp công lập, luận văn nghiên cứu cụ thể các
vấn đề liên quan đến việc tự chủ tài chính.
3


4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu được thực hiện tại các đơn vị sự nghiệp công lập
trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, số liệu sử dụng giai đoạn 2011-2017.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn sử dụng phương pháp phân tích thống kê để phân tích tổng
hợp đánh giá về cơ cấu nguồn thu cũng như việc sử dụng nguồn thu cho các
lĩnh vực sự nghiệp, đánh giá xu thế biến động của các nguồn thu cho các hoạt
động sự nghiệp.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn đã sử dụng các phương pháp: Phương pháp tổng hợp, phương
pháp khái quát, phương pháp hệ thống để phân tích, đánh giá cơ cấu nguồn
thu của các đơn vị sự nghiệp công khai qt theo các nhóm chính sách tài
chính, các nhóm nhân tố tác động, phương pháp thống kê mô tả được sử dụng
để nghiên cứu các nghị định, thông tư và các văn bản hướng dẫn thực hiện chế
độ tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Về mặt lý luận, luận văn làm rõ bản chất, nội dung của tự chủ tài chính,
phân tích các nhân tố ảnh hưởng, các quy định của pháp luật cũng như đưa ra
các tiêu chí để đánh giá mức độ hồn thiện của pháp luật về tự chủ tài chính.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Về mặt thực tiễn, luận văn tiến hành, phân tích thực trạng, những thuận
lợi cũng như khó khăn của việc vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính hiện
nay đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng.
Đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả, tính linh hoạt, tính cơng bằng, tính ràng
buộc, tính đồng thuận của các đơn vị sự nghiệp công lập đối với các quy định
4


của pháp luật hiện hành. Từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện những quy
định của pháp luật về tự chủ tài chính cho phù hợp với tình hình thực tế thực
hiện của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng.
7. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm 3 chương
Chương 1: Lý luận pháp luật về tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự
nghiệp công lập.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính hiện nay và thực
tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
tại thành phố Đà Nẵng.
Chương 3: Những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật tự chủ
tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.

5

CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
1.1. Những vấn đề cơ bản về đơn vị sự nghiệp công lập
1.1.1. Định nghĩa
Là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước, tổ chức chính trị,
tổ chức chính trị - xã hội thành lâp theo quy định của pháp luật, có tư cách
pháp nhân, cung cấp dịch vụ cơng phục vụ quản lý nhà nước.
Những dấu hiệu nhận diện gồm những điều kiện như sau:
- Văn bản quyết định thành lập của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Được nhà nước cung cấp kinh phí và tài sản để hoạt động thực hiện
nhiệm vụ chính trị, chun mơn, trong quá trình hoạt động được Nhà nước
cho phép thực hiện các khoản thu theo chế độ qui định.
- Có tổ chức bộ máy nhân sự , thực hiện việc quản lý, điều hành tài
chính theo luật định.
- Có tài khoản tại kho bạc nhà nước để nhận dự toán kinh phí được cấp
và ký gửi các khoản thu, chi tài chính.
1.1.2. Phân loại đơn vị sự nghiệp cơng
lập Theo tiêu chí mức độ tự chủ tài chính
Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của chính
phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lâp đã chia đơn vị sự
nghiệp công lập làm 4 loại:
Đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư
Đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên
Đơn vị tự đảm bảo một phần chi thường xuyên
Đơn vị được nhà nước bảo đảm chi thường xuyên

6

Theo góc độ pháp lý
Đơn vị sự nghiệp cơng lập có thể chia làm 5 loại:
Đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ
Đơn vị thuộc Tổng cục, Cục
Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện
Theo lĩnh vực hoạt động
Đơn vị sự nghiệp công lập được chia thành
Đơn vị sự nghiệp văn hoá, thể thao và du lịch
Đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề
Đơn vị sự nghiệp y tế
Đơn vị sự nghiệp khoa học – cơng nghệ
Sự nghiệp thơng tin truyền thơng và báo chí
Đơn vị sự nghiệp kinh tế
1.1.3. Vai trò và đặc điểm của các đơn vị sự nghiệp công lập
Đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp với mục đích hoạt động khơng vì lợi nhuận chủ yếu
phục vụ lợi ích cơng cộng. Trong q trình cung cấp hàng hóa và dịch vụ cơng
cho xã hội, các đơn vị sự nghiệp được tạo nguồn thu nhất định thông qua các
khoản thu phí và các khoản thu từ cung cấp dịch vụ để trang trải các khoản chi
tiêu.
Vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập
Thứ nhất, cung cấp các dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục
- thể thao ... với chất lượng ngày càng cao và đa dạng hố các loại hình dịch
dịch vụ qua đó đáp ứng nhu cầu ngày càng tốt hơn cho xã hội.
Thứ hai, là thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao: Như đào tạo và
7

cung cấp cho xã hội nguồn nhân lực chất lượng cao, khám chữa bệnh và bảo
vệ sức khỏe cho nhân dân, nghiên cứu và ứng dụng các kết quả của khoa học,
cơng nghệ, cung cấp các sản phẩm văn hóa, nghệ thuật ...
Thứ ba, đối với từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, các đơn vị sự
nghiệp cơng đều có vai trò chủ đạo trong việc tham gia đề xuất và thực hiện
các đề án, góp phần vào cơng tác hoạch định và thực thi các chính sách phát
triển chung của cả nước.
Thứ tư, việc đa dạng hóa các sản phẩm, dịch vụ của hoạt động sự
nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ được pháp luật qui định đã khuyến khích và
huy động các nguồn lực trong xã hội từ đó đóng góp vào thành cơng chung
của cơng cuộc phát triển kinh tế của đất nước.
1.2. Khái quát về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập
1.2.1. Một số khái niệm
Tự chủ tài chính: Là quyền tự quyết định mọi hoạt động về việc sử
dụng nguồn tài chính của chủ thể, các hình thức huy động và phân bổ tài
chính để đạt mục tiêu đề ra của đơn vị tự chủ.
Quyền tự chủ về tài chính: Là quyền quyết định của đơn vị khi thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và tự chịu trách nhiệm về quyết định của
mình.
Pháp luật tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập: Là những quy
định của pháp luật về quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ gắn
liền với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ và hoạt động của các đơn vị
sự nghiệp công lập.
1.2.2. Sự cần thiết khách quan của việc thực hiện tự chủ tài chính
đối với các đơn vị sự nghiệp cơng lập
Tự chủ tài chính và tăng quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự
nghiệp công lập hiện nay là vấn đề hết sức đúng đắn phù hợp với qui luật và
8

xu thế phát triển. Số lượng đơn vị và nhân lực làm việc trong các đơn vị sự
nghiệp công lập ở nước ta rất lớn. Tính đến cuối năm 2016, cả nước có 57.995
đơn vị sự nghiệp cơng lập, sử dụng trên 2,4 triệu người làm việc.
Trong số các đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị sự nghiệp giáo dục,
đào tạo có 41.800 đơn vị, chiếm 72,08% số lượng đơn vị và sử dụng 1.527 nghìn
người làm việc (chiếm 62,54% về số lao động); Tiếp đó là các đơn vị sự nghiệp y
tế có 6.160 đơn vị, chiếm 10,62% và sử dụng 402 nghìn người (chiếm 16,49% về
số lao động). Theo cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản cơng, tính đến cuối năm
2016, tổng giá trị tài sản do các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý và sử dụng
trên phạm vi cả nước chiếm 72,18% tổng giá trị tài sản công.

Bên cạnh những tác động tích cực như nâng cao số lượng, chất lượng
cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện tốt chính sách an sinh xã hội,
việc đảm bảo chi ngân sách nhà nước (NSNN) để duy trì hệ thống các đơn vị
sự nghiệp cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã tác động nhất định tới điều
chỉnh cơ cấu ngân sách theo hướng tăng chi thường xuyên và giảm chi đầu tư.
Giai đoạn 2006 - 2010, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng từ mức
52,5% tổng chi NSNN năm 2006 lên 58% năm 2010 và đến giai đoạn 20112015 có xu hương tăng mạnh, bình qn chiếm khoảng 67% tổng chi NSNN.
Tương ứng, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự tốn NSNN
bình qn giai đoạn 2011-2015 khoảng 18%, thấp hơn giai đoạn 2006-2010
(bình quân 24,4%). Phần lớn số lượng lao động làm việc trong các đơn vị sự
nghiệp công lập đều hưởng lương từ nguồn NSNN, tạo áp lực rất lớn cho
NSNN khi thực hiện đổi mới chính sách tiền lương.
Thực tế này cho thấy, chúng ta cần thực hiện tự chủ tài chính và đẩy
mạnh việc tăng quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập,
giảm mạnh tỷ trọng, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho đơn vị sự nghiệp công
lập, để cơ cấu lại NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán
9

bộ, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Tạo mọi điều kiện thuận lợi để
phát triển đa dạng hóa các loại hình dịch vụ cơng, có chính sách thu hút tốt
hơn để mời gọi các thành phần kế cùng tham gia.
1.2.3. Những tác động của việc tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự
nghiệp cơng lập
Những tác động tích cực
- Các đơn vị sự nghiệp cơng lập khi được giao quyền tự chủ tài chính,
đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN giao để thực hiện nhiệm vụ có
hiệu quả; đồng thời, chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và
nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ công (khám chữa bệnh, đào
tạo...), phát triển nguồn thu;
- Tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp chủ động sử dụng nguồn lực tài
chính, lao động, cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ được giao; Có phương
án phân chia nguồn tài chính của đơn vị theo nhu cầu chi tiêu thực tế đối với
từng loại hình cụ thể đúng qui định nhưng cũng phải đảm bảo tính thiết thực,
hiệu quả.
- Việc đa dạng hóa phát triển các hoạt động dịch vụ nhằm phát triển
nguồn thu, đi đôi với việc nhân kinh phí từ ngân sách giao hàng năm đã góp
phần nâng cao chất lượng của các dịch vụ cơng được cung cấp tạo điều kiện
thuận lợi cho mọi thành phần trong xã hội có cơ hội được lựa chọn và sử dụng
các dịch vụ có chất lượng ngày một tốt hơn.
- Từng bước giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của cơ quan quản lý cấp
trên, tăng cường phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc về: mua sắm,
sửa chữa, thanh lý tài sản, thực hiện các nhiệm vụ chun mơn, bước đầu rà
sốt lại chức năng nhiệm vụ của cơ quan hành chính đối với đơn vị sự nghiệp
và từng bước xóa bỏ tình trạng hành chính hóa các hoạt động sự nghiệp.
- Quyền tự chủ, giúp cho đơn vị sự nghiệp chủ động thực hiện tốt qui
10

chế chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động, sáng tạo của người lao
động, nâng cao kỹ năng quản lý, chất lượng hoạt động sự nghiệp, tăng cường
tính cơng khai, minh bạch trong việc tổ chức, điều hành nhân sự, chi tiêu tài
chính góp phần thúc đẩy cho sự phát triển.
- Thu nhập bình quân của người lao động từng bước được cải thiện,
việc chi trả thu nhập cho từng người lao động trong đơn vị do Thủ trưởng đơn
vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ gắn với hiệu suất cơng tác, góp
phần thu hút nguồn lao động có trình độ cao vào làm việc tại các đơn vị, hạn
chế nạn chảy máu chất xám của các đơn vị sự nghiệp công.
Những tác động tiêu cực
Một là, có thể xảy ra sự cạnh tranh khơng lành mạnh giữa các đơn vị có
cùng chức năng, nhiệm vụ giống nhau hoạt động trong một lĩnh vực sự nghiệp
cụ thể, ví dụ như giáo dục: Các trường đại học giống nhau ở ngành nghề đào
tạo, nội dung đào tạo sẽ dễ dẫn đến cạnh tranh không lành mạnh vơi nhau.
Nguyên nhân do muốn thu hút người học các trường thường đưa ra những ưu
đãi khác nhau như giảm học phí, khi giảm học phí sẽ làm cho các trường thiếu
hụt nguồn thu, buộc phải cắt giảm nội dung, chương trình đào tạo cũng như
giảm thời gian học của người học, bên cạnh đó người học sẽ bị ảnh hưởng về
chất lượng dịch vụ đi kèm như: thư viện, thiết bị dạy học và thực hành, thực
tập ... cuối cùng sẽ dẫn đến giảm chất lượng đào tạo.
Hai là, các đơn vị sự nghiệp có quy mơ nhỏ sẽ gặp khó khan. Bởi vì các
đơn vị nhỏ này thường có cơ sở vật chất nhỏ, chưa có đủ các nguồn lực, khó
tạo được lịng tin với các đối tác và gặp khó khăn trong hoạt động nhất là các
đơn vị sự nghiệp ở lĩnh vực giáo dục.
Ba là, có thể tạo ra khuynh hướng làm cho các đơn vị sự nghiệp tìm
mọi cách để phát triển nguồn thu, tăng thu dẫn tới vi phạm các quy định về
quản lý. Ví dụ, trong lĩnh vực giáo dục, vì nguồn thu các trường sẽ tăng
11

cường mở rộng quy mô đào tạo nhằm tăng số lượng người học, tăng số giờ
dạy cũng như các hình thức đào tạo nhưng lại buông lỏng quản lý, dẫn đến
chất lượng đào tạo thấp.
Bốn là, mục tiêu xã hội hố của các loại hình dịch vụ của các đơn vị sự
nghiệp cơng có thể bị ảnh hưởng. Bởi vì, nếu những quy định trong cơ chế
thực hiện không đảm bảo sự minh bạch, chặt chẽ, để xảy ra việc quá đề cao
quyền TCTC nhưng không làm rõ trách nhiệm, biện pháp quản lý đi kèm thì
có thể gây tổn hại nghiêm trọng đến sự thống nhất, sự công bằng trong quá
trình tự chủ của các đơn vị, ảnh hưởng đến sự tiến bộ xã hội nó dễ tạo ra cơ
chế khuyến khích các đơn vị bỏ qua trách nhiệm xã hội, mà chỉ tập trung vào
việc cung ứng dịch vụ đáp ứng cho những người có khả năng chi trả, làm cho
người nghèo mất đi cơ hội sử dụng dịch vụ công. Đặt biệt, trường hợp tăng
nguồn thu để đảm bảo việc bình đẳng cho mọi người dân thì nhà nước và các
tổ chức xã hội cần có những chính sách hỗ trợ, giúp đỡ đối tượng yếu thế, khó
khăn trong việc tiếp cận sử dụng dịch vụ.
1.2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến tự chủ tài chính đối với các đơn
vị sự nghiệp công lập
1.2.4.1. Cơ chế quản lý tài chính
Quản lý tài chính là một bộ phận và là một khâu của quản lý kinh tế xã hội mang tính tổng hợp. Trong đơn vị sự nghiệp, nhà nước là chủ thể quản
lý, đối tượng quản lý là tài chính của các đơn vị sự nghiệp. Việc quản lý, sử
dụng nguồn tài chính ở các đơn vị sự nghiệp liên quan trực tiếp đến nền kinh
tế, có tác động tích cực đến các q trình kinh tế -xã hội theo phương hướng
phát triển đã hoạch định, đối với các đơn vị sự nghiệp thì nó đảm bảo cho việc
quản lý hoạt động tài chính đạt được những mục tiêu nhất định. Để đạt được
mục tiêu đề ra, cơng tác quản lý tài chính ở đơn vị sự nghiệp bao gồm 3 khâu
cơ bản: Lập dự toán thu – chi ngân sách nhà nước trong phạm vi được cấp có
12


thẩm quyền giao hàng năm, tổ chức chấp hành dự tốn thu – chi tài chính

hàng năm theo chế độ, chính sách của nhà nước, quyết tốn thu – chi ngân
sách nhà nước.
Thực tế việc lập dự toán thu – chi có vai trị quan trọng trong việc xác
định cơ cấu nguồn thu, khả năng tự đảm bảo chi thường xuyên từ đó làm cơ
sở xác định mức hỗ trợ của ngân sách nhà nước để giao dự toán cho các đơn
vị đồng thời cũng xác định loại hình đơn vị sự nghiệp để thực hiện quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. Thực tế, khi đơn vị lập dự toán thu – chi
NSNN vẫn mang tâm lý lập dự toán thu chưa phản ánh hết nguồn thu, hoặc
lập dự toán thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được
tăng hỗ trợ từ NSNN.
Chấp hành dự toán thu – chi hàng năm theo chế độ, chính sách và quyết
tốn thu – chi ngân sách nhà nước cần chú ý đến tính hợp lý của các dự toán
được cấp, việc sử dụng kinh phí thực hiện chế độ tự chủ, xem xét từng khoản
chi phí thực hiện chế độ tự chủ có đúng quy định khơng, việc sử dụng kinh
phí quản lý hành chính giao để thực hiện chế độ tự chủ tiết kiệm được, xem
xét việc hạch toán, quyết toán ngân sách, chuyển nguồn kinh phí có đúng biểu
mẫu, thời hạn quy định khơng điều này góp phần xác định mức độ tự chủ tài
chính của đơn vị được đảm bảo theo quy định.
1.2.4.2. Công tác quản lý thu – chi tài chính
Về quản lý nguồn thu: nguồn thu thường được hình thành từ các
nguồn:
- Nguồn kinh phí cấp phát từ ngân sách nhà nước (NSNN) để thực hiện
nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao. Đây là nguồn thu chủ yếu, nó
đóng vai trị rất quan trọng trong việc đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động
của các đơn vị sự nghiệp. Tuy nhiên, với việc đổi mới cơ chế quản lý, điều
hành góp phần tăng cường tính tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp thì
13


nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các đơn vị hiện nay sẽ có xu thế giảm

mạnh góp phần giảm gánh nặng chi tiêu cho NSNN trong bối cảnh hiện nay.
- Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp: gồm các khoản thu phí, lệ phí
thuộc NSNN theo quy định của pháp luật, theo chế độ được phép để lại đơn
vị. Ví dụ trong sự nghiệp y tế, các khoản thu sự nghiệp gồm thu viện phí, thu
dịch vụ khám chữa bệnh, thu từ thực hiện các biện pháp tránh thai, thu bán
các sản phẩm vắc xin phòng bệnh… Cùng với việc chuyển đổi sang cơ chế tự
chủ tài chính, tỷ trọng nguồn thu này trong các đơn vị sự nghiệp có xu hướng
ngày càng tăng. Điều này địi hỏi các đơn vị phải tổ chức khai thác các nguồn
thu hợp pháp này nhằm tăng cường năng lực tài chính của đơn vị.
- Những khoản thu từ nhận viện trợ, biếu tặng, các khoản thu khác
không phải nộp ngân sách theo chế độ. Đây là các khoản thu khơng mang tính
ổn định, khơng dự tính trước được chính xác nhưng việc đóng góp của nó
mang lại cho các đơn vị một nguồn lực đáng kể trong quá trình thực hiện
nhiệm vụ.
- Các nguồn khác như nguồn vốn vay của các tổ chức tín dụng, vốn huy
động của cán bộ, viên chức trong đơn vị; nguồn vốn liên doanh, liên kết của
các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật.
Với các nguồn thu như trên, đơn vị sự nghiệp được tự chủ tài chính
thực hiện nhiệm vụ thu đúng, thu đủ theo mức thu và đối tượng thu do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Trường hợp cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quy định khung mức thu, đơn vị căn cứ nhu cầu chi phục vụ cho
hoạt động, khả năng đóng góp của xã hội để quyết định mức thu cụ thể cho
phù hợp với từng loại hoạt động, từng đối tượng, nhưng khơng được vượt q
khung mức thu do cơ quan có thẩm quyền quy định. Đối với những hoạt động
dịch vụ theo hợp đồng với các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, các hoạt
động liên doanh, liên kết, đơn vị được quyết định các khoản thu, mức thu cụ
14


thể theo nguyên tắc bảo đảm đủ bù đắp chi phí và có tích luỹ.

Quản lý chi
u cầu đặt ra trong công tác quản lý chi trong các đơn vị sự nghiệp là
phải có tính hiệu quả và tiết kiệm. Nguồn lực ln có giới hạn nhưng nhu cầu
sử dụng khơng có giới hạn. Hoạt động sự nghiệp diễn ra trên phạm vi rộng, đa
dạng và phức tạp dẫn đến nhu cầu chi luôn gia tăng với tốc độ nhanh chóng
trong khi khả năng huy động nguồn thu có hạn nên tiết kiệm để đạt hiệu quả
trong quản lý tài chính là vấn đề vơ cùng quan trọng. Do đó việc phải tính
tốn sao cho với chi phí thấp nhất nhưng vẫn đạt hiệu quả cao nhất là vấn đề
quan tâm hàng đầu của quản lý tài chính. Muốn vậy các đơn vị phải sử dụng
đồng thời nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có tổ chức hệ thống thơng tin
bằng số liệu để phản ánh, ghi nhận kịp thời các khoản chi theo từng nội dung
chi, từng nhóm chi, mục chi và thường xuyên tổ chức phân tích, đánh giá,
tổng kết rút kinh nghiệm, trên cơ sở đó đề ra biện pháp tăng cường quản lý
chi.
Việc quản lý thu – chi tài chính đóng vai trị vai trọng, ảnh hưởng đến
việc thực hiện tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.
1.2.4.3. Công tác kiểm tra tài chính
Để đảm bảo các qui định về các mục thu chi ngân sách, cần tiến hành
việc kiểm tra qui trình quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp:
- Kiểm tra việc lập dự toán ngân sách
Các cơ quan kiểm tra cần kiểm tra căn cứ lập dự toán theo các văn bản
hướng dẫn lập dự toán của Bộ Tài chính đối với các đơn vị dự tốn cấp I, các
hướng dẫn của của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên đối với đơn vị dự toán
cấp II. Việc lập dự toán chi ngân sách phải lập theo hai nội dung riêng biệt, đó
là kinh phí thực hiện chế độ tự chủ và kinh phí khơng thực hiện chế độ tự chủ.
Khi kiểm tra phải kiểm tra từng phần theo dự tốn kinh phí thực hiện chế độ
15


tự chủ và dự tốn phần kinh phí khơng thực hiện chế độ tự chủ.

Dự tốn phần kinh phí khơng thực hiện chế độ tự chủ phải lập trên cơ
sở sau:
- Xem xét việc lập dự tốn có căn cứ vào nhu cầu của đơn vị không?
- Các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, các đề tài nghiên cứu khoa học đã
được cấp có thẩm quyền phê duyệt chưa?
- Xem xét việc lập dự tốn có căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn
hiện hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định khơng?
- Xem xét việc lập dự toán đầu tư xây dựng cơ bản đã có phê duyệt của
người có thẩm quyền chưa?
- Đơn vị cấp trên dựa vào dự toán của đơn vị cấp dưới:
+ Các đơn vị dự toán các cấp tổng hợp dự toán của các đơn vị trực
thuộc và gửi cho đơn vị dự toán cấp trên.
+ Đơn vị dự toán cấp trên tổng hợp dự toán của đơn vị dự toán cấp dưới
và gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp.
- Kiểm tra việc thực hiện dự tốn
Cơ quan kiểm tra thẩm tra xem các cơ quan chủ quản cấp trên (đơn vị
dự toán cấp I) phân bổ dự tốn cho đơn vị dự tốn cấp dưới, có căn cứ vào dự
tốn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao khơng? Có phân bổ và giao dự
tốn theo hai phần: Phần thực hiện chế độ tự chủ và phần không thực hiện chế
độ tự chủ không?
Kiểm tra, đánh giá việc sử dụng kinh phí tự chủ, cần chú ý xem xét
từng khoản chi phí thực hiện chế độ tự chủ có đúng quy định khơng? (có vượt
q chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy
định khơng? Có đúng chứng từ hố đơn hợp lệ khơng? nhất là đối với các
khoản chi thanh toán cá nhân, chi thanh toán dịch vụ cơng cộng, chi th
mướn, chi vật tư, văn phịng, thơng tin tun truyền, liên lạc, chi cơng tác phí
16


trong nước, hội nghị, chi các đồn đi cơng tác nước ngồi và đón khách nước

ngồi vào Việt Nam…
Kiểm tra việc sử dụng kinh phí quản lý hành chính giao để thực hiện
chế độ tự chủ tiết kiệm được: Cuối năm ngân sách, sau khi đã hoàn thành các
nhiệm vụ, công việc được giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có số chi thấp
hơn số dự tốn kinh phí quản lý hành chính được giao (kinh phí do ngân sách
nhà nước cấp, các khoản phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định, các
khoản thu hợp pháp khác), kiểm tra cần xem xét kinh phí tiết kiệm được có sử
dụng đúng nội dung và mục đích khơng?
- Kiểm tra việc quyết tốn kinh phí
Q trình này, kiểm tra nên xem xét việc chuyển nguồn kinh phí (nguồn
thực hiện chế độ tự chủ và không thực hiện chế độ tự chủ) sang năm sau có
đúng khơng? kiểm tra lại số kinh phí tiết kiệm được, việc hạch tốn kế tốn và
mục lục ngân sách có đúng quy định khơng? việc quyết tốn ngân sách có
đúng thời hạn, biểu mẫu khơng? xem xét quyết tốn có được cơng khai
khơng?
1.3. Nội dung pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự
nghiệp công lập
Pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập là tổng
hợp các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, hoạt động của các đơn vị
sự nghiệp công lập tham gia trong quan hệ tài chính.
Trong q trình tham gia các quan hệ tài chính, thực hiện việc tự chủ tài
chính, tất yếu các đơn vị sự nghiệp công lập phải thực hiện các quyền và
nghĩa vụ pháp lý nhất định. Do đó, pháp luật cần xác định rõ các nguồn lực tài
chính và nội dung các khoản chi của đơn vị sự nghiệp, phạm vi va mức độ tự
chủ, xác định quyền và nghĩa vụ của các đơn vị sự nghiệp đối với công tác
17


quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính của mình. Hiện nay, pháp luật quy

định về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp công lập bao
gồm các nội dung chủ yếu như sau:
1.3.1. Xác định nguồn lực tài chính và nội dung các khoản chi của
đơn vị sự nghiệp công lập
1.3.1.1. Nguồn lực tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập
Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp được Nhà nước giao.
Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, các đơn vị sự
nghiệp cơng có thể tiến hành các hoạt động dịch vụ nhằm tận dụng cơ sở,
nguồn lực hiện có để khai thác phát triển các nguồn thu nhất định. Pháp luật
quy định các đơn vị sự nghiệp công được phép thu một số loại phí, lệ phí để
bù đắp tồn bộ, hoặc một phần chi phí hoạt động.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, nguồn thu của các đơn vị sự
nghiệp công phụ thuộc vào việc phân loại các đơn vị theo khả năng tự đảm
bảo kinh phí hoạt động bao gồm:
Đối với các đơn vị sự nghiệp cơng tự đảm bảo kinh phí chi thường
xun và chi đầu tư, nguồn thu gồm:
- Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm cả nguồn
ngân sách nhà nước đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp cơng theo giá tính
đủ chi phí;
- Nguồn thu phí theo pháp luật về phí, lệ phí được để lại chi theo quy
định (phần được để lại chi thường xuyên và chi mua sắm, sửa chữa lớn trang
thiết bị, tài sản phục vụ cơng tác thu phí);
- Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật (nếu có);
- Nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các nhiệm vụ không thường
xuyên (nếu có), gồm: Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ
18