Vấn đề đảm bảo công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất của nhà đầu tư

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

HUỲNH THỊ THÙY TRANG

VẤN ĐỀ ĐẢM BẢO CƠNG BẰNG TRONG TIẾP
CẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA NHÀ ĐẦU TƯ

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Kinh tế. Mã số: 60.38.50

Người hướng dẫn khoa học: TS. Lưu Quốc Thái

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011


2

LỜI CAM ĐOAN
Người viết Luận văn này xin cam đoan rằng toàn bộ nội dung Luận Văn là kết quả
của một quá trình tổng hợp và nghiên cứu nghiêm túc của riêng bản thân người viết.
Tất cả các ý kiến của tất cả các tác giả khác được đưa vào Luận văn đều được người
viết giữ nguyên ý tưởng và trích dẫn cẩn thận.


3

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Giấy chứng nhận

GCN

Khu công nghiệp

KCN

Khu chế xuất

KCX

Khu kinh tế

KKT

Nhà đầu tư

NĐT

Quyền sử dụng đất

QSDĐ

Sử dụng đất

SDĐ

Thành phố Hồ Chí Minh

TP.HCM

4

MỤC LỤC
Mở đầu ...................................................................................................................... 1
CHƯƠNG I: KHÁI QUÁT QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN TIẾP CẬN
QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ......................................................................................... 6
1.1.Những vấn đề cơ bản về QSDĐ ......................................................................... 6
1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất ............................................................................ 6
1.1.2. Đặc điểm quyền sử dụng đất ............................................................................. 8
1.1.3. Vị trí, va trị của quyền sử dụng đất ................................................................ 13
1.2. Những vấn đề cơ bản về tiếp cận quyền sử dụng đất ................................... 17
1.2.1. Khái niệm quyền tiếp cận quyền sử dụng đất ................................................. 17
1.2.2. Hình thức tiếp cận quyền sử dụng đất ............................................................. 18
Kết luận chương I .................................................................................................... 31
CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG TIẾP CẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA NHÀ
ĐẦU TƯ ................................................................................................................... 32
2.1. Thực trạng tiếp cận QSDĐ của NĐT thông qua cơ chế cung đất của nhà
nước: ......................................................................................................................... 31
2.1.1. Đấu giá QSDĐ và đấu thầu dự án có SDĐ ..................................................... 32
2.1.2. Giao đất, cho thuê đất trực tiếp cho các NĐT đã được chỉ định ..................... 37
2.2. NĐT tự mình thỏa thuận với người SDĐ ....................................................... 38
2.2.1. Thực trạng tiếp cận QSDĐ của nhóm chủ thể là NĐT trong nước ................. 38
2.2.2. Thực trạng tiếp cận QSDĐ của người Việt Nam định cư ở nước ngoài ......... 40
2.2.3. Thực trạng tiếp cận QSDĐ của tổ chức, cá nhân nước ngoài ......................... 42
2.3. Các vấn đề có liên quan đến khả năng tiếp cận QSDĐ của NĐT ................ 47
2.3.1. Về hình thức SDĐ ........................................................................................... 47
2.3.2. Về thủ tục xác lập QSDĐ ................................................................................ 52
2.3.3. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể SDĐ là các NĐT .......................................... 53

2.3.4. Thời hạn SDĐ ................................................................................................. 55
2.4. Nguyên nhân của sự hạn chế khả năng tiếp cận QSDĐ các của NĐT ........ 56
2.4.1. Nguyên nhân từ chính sách đất đai ............................................................. 56
2.4.2. Nguyên nhân từ công tác quản lý nhà nước Nguyên nhân từ bất cập trọng
cơ chế quản lý .......................................................................................................... 59
2.4.3. Nguyên nhân từ phía hệ thống thủ tục hành chính có liên quan .............. 62
Kết luận chương II .................................................................................................. 63
CHƯƠNG III: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ TIẾP CẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA NHÀ ĐẦU TƯ ......................... 64
3.1. Định hướng chung ............................................................................................ 64
3.1.1. Quan điểm chung về đối xử công bằng đối với NĐT ..................................... 64
3.1.2. Đảm bảo thống nhất và công bằng trong các quy định về tiếp cận SDĐ của
NĐT. ......................................................................................................................... 66
3.1.3. Tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ......................................... 69


5

3.2. Giải pháp cụ thể cho việc đảm bảo công bằng trong tiếp cận QSDĐ của
NĐT .......................................................................................................................... 70
3.2.1. Đảm bảo tính minh bạch trong việc giao đất, cho thuê đất ............................. 70
3.2.2. Thống nhất phương thức tiếp cận QSDĐ của NĐT ........................................ 73
3.2.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ cùa người SDĐ .... 75
3.2.4. Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ....................... 80
3.2.5. Đảm bảo sự thống nhất của pháp luật đất đai với các hệ thống pháp luật khác81

Kết luận chương III ................................................................................................ 85
Kết luận .................................................................................................................... 87

6

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:

Lịch sử đã khẳng định, đất đai là tài sản vô giá của tất cả các quốc gia, là một
bộ phận cơ bản của lãnh thổ quốc gia. Bên cạnh đó, đất đai cịn là tư liệu sản xuất đặc
biệt khơng thể thay thế được, là nguyên liệu đầu vào cho tất cả mọi hoạt động đầu tư:
địa ốc, kinh doanh, sản xuất, dịch vụ v.v... Đất đai nói riêng và bất động sản nói
chung có vai trị quan trọng bởi vì giá trị của nó khơng phải ln ln ổn định mà sẽ
thay đổi tùy theo sự tác động của con người. Do đó, con người ln nỗ lực tác động
vào đất đai một cách thường xuyên và tích cực nhằm gia tăng các giá trị vật chất phục
vụ cho nhu cầu của mình. Nhu cầu của con người là vơ hạn nhưng quỹ đất thì chỉ có
hạn nên việc tìm kiếm quyền sử dụng đối với đất đai để thực hiện các hoạt động đầu
tư sinh lợi luôn là mối quan tâm hàng đầu của các nhà đầu tư.
Kể từ khi mở cửa đến nay, đầu tư trong và ngoài nước trong các lĩnh vực là
một trong những nguồn lực chính quyết định sự tăng trưởng và phát triển của nền
kinh tế. Do đó, các nhà đầu tư một khi đã quyết định đầu tư vào một dự án nào thì dù
nó có tính thuyết phục đến mấy mà bài tốn đất đai khơng có lời giải thì dự án đó
xem như phá sản từ trong trứng nước; ngược lại, nếu chủ đầu tư đã chi phối được quỹ
đất thì yếu tố khả thi của dự án coi như đạt được hơn một nửa.
Ý thức được vấn đề này, bên cạnh hệ thống pháp luật về kinh doanh thương
mại và đầu tư như Luật Thương mại (2005), Luật Doanh nghiệp (2005), Luật Đầu tư
(2005) và hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành thì hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật liên quan đến đất đai đặc biệt là liên quan đến việc xác lập quyền sử dụng đất của
tất cả các tổ chức, cá nhân nói chung và của các nhà đầu tư nói riêng cũng ngày càng
được hồn thiện. Lần đầu tiên được ban hành vào năm 1987 đến Luật Đất đai 1993
sau một thời gian ban hành và đi vào đời sống với 2 lần sửa đổi, bổ sung vào năm
1998 và 2001, năm 2003 Luật Đất đai mới ra đời với nhiều quy định được sửa đổi, bổ
sung về quyền sử dụng đất phù hợp với quy định pháp luật về đầu tư. Ngoài ra, quyền

sử dụng đất của các nhà đầu tư cịn có thể được xác lập theo quy định của các văn
bản khác có liên quan như Luật Thuế thu nhập cá nhân, Luật thuế thu nhập doanh
nghiệp, Bộ luật dân sự (ban hành 1995, được sửa đổi, bổ sung năm 2005), Luật Xây
dựng (2003), Luật Nhà ở (2005), Luật Kinh doanh bất động sản (2006),… Tất cả
những văn bản này được ban hành nhằm mục đích tạo những điều kiện thuận tiện và
cơng bằng trong khả năng tiếp cận quỹ đất của người sử dụng đất nói chung và của
nhà đầu tư nói riêng.


7

Mặc dù nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã quán triệt tinh thần
không phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước thể hiện cụ thể nhất
qua việc ban hành Luật Đầu tư (2005) thống nhất cho cả đầu tư trong nước và đầu tư
nước ngoài. Tuy nhiên, trên thực tế việc tiếp cận quyền sử dụng đất chưa thật sự công
bằng giữa tất cả các chủ thể đặc biệt là giữa các nhà đầu tư với nhau. Trong một số
trường hợp nhà đầu tư trong nước được ưu thế hơn trong việc tiếp cận quyền sử dụng
đất so với nhà đầu tư nước ngoài, cụ thể: Khi muốn thực hiện một dự án đầu tư, theo
quy định của Luật Đất đai thì các tổ chức, cá nhân trong nước có thể trở thành chủ
thể sử dụng đất thơng qua hình thức nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận
quyền sử dụng đất hoặc có thể thơng qua hình thức nhận chuyển nhượng quyền sử
dụng đất. Trong khi đó, theo Điều 108 của Luật Đất đai 2003, doanh nghiệp có vốn
đầu tư nước ngồi hoặc doanh nghiệp có vốn sở hữu nước ngồi sẽ chỉ được lựa chọn
hình thức th đất của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm hoặc thuê đất trả tiền thuê
đất một lần cho cả thời gian th mà khơng thể lựa chọn hình thức sử dụng đất nào
khác ngay cả hình thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ các chủ thể khác.
Ngược lại, do giá đất để tính tiền sử dụng đất khi giao đất và giá đất để tính tiền thuê
đất có chênh lệch quá lớn làm cho nhà đầu tư trong nước phải trả tiền sử dụng đất cao
hơn nhiều lần so với nhà đầu tư nước ngoài được thuê đất trả tiền một lần (trong khi
quyền và nghĩa vụ ngang nhau). Sự phân biệt đối xử này khá rõ ràng dẫn đến sự bất

bình đẳng trong quyền tiếp cận đất đai giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước.
Ngồi sự khác biệt trên thì những quy định khác có liên quan đến QSDĐ… cũng
chứa đựng sự khơng thống nhất, chưa công bằng đối với các nhà đầu tư vốn là một bộ
phận chủ thể quan trọng của kinh tế.
Trong thời gian tới, nhu cầu về vốn đầu tư ngày càng tăng, việc khai thác
nguồn vốn đầu tư trong và ngồi nước trở nên bức thiết thì sự phân biệt đối xử này có
ảnh hưởng khơng tốt và đi ngược lại chính sách khuyến khích đầu tư của Việt Nam.
Bởi lẽ, Việt Nam hiện đang đứng trước một cơ hội lớn là vì Trung Quốc do nhiều
nguyên nhân đang cố gắng tìm cách hạn chế độ nóng của một nền kinh tế trẻ phát
triển quá nhanh. Điều này làm cho các nhà đầu tư trong khu vực nhận thấy việc tập
trung đầu tư vào Trung Quốc là khá nguy hiểm vì vậy họ đã tìm cách phân tán nguồn
vốn của mình ra nước láng giềng, có nhiều điều kiện thuận lợi về địa lý, khí hậu,
nguồn nhân lực,… tương tự Trung Quốc là Việt Nam. Tuy nhiên, nền công nghiệp
phụ trợ của Việt Nam chưa đầy đủ và còn nhiều yếu kém, một phần do nhiều doanh
nghiệp gặp nhiều khó khăn về địa diểm đặt sở sở sản xuất kinh doanh.
Muốn tận dụng kịp thời dòng vốn đầu tư từ nước ngồi thì trước tiên Việt
Nam cần xây dựng thành cơng các ngành cơng nghiệp phụ trợ và hồn thiện hệ thống


8

pháp luật liên quan. Do đó, việc nghiên cứu, tìm hiểu những quy định bất cập, không
thống nhất trong hệ thống pháp luật để tìm ra giải pháp đảm bảo quyền bình đẳng
trong tiếp cận quyền sử dụng đất của cả nhà đầu tư trong nước và nước ngoài là rất
cần thiết. Nó vừa tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong nước mở rộng sản xuất
vừa tạo tâm lý an tâm cho nhà đầu tư nước ngoài di chuyển dòng vốn của họ vào
nước ta.
Xuất phát từ nhu cầu lý luận và thực tiễn nêu trên, việc tiếp tục nghiên cứu,
rà sốt, phân tích các quy định của pháp luật liên quan quyền sử dụng đất của nhà đầu
tư nhằm hoàn thiện thể chế pháp lý về quyền sử dụng đất và cải thiện môi trường đầu

tư là một yêu cầu cấp thiết. Sau khi nghiên cứu và cân nhắc, tác giả quyết định chọn:
“Vấn đề đảm bảo công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất của nhà đầu tư” làm đề
tài luận văn tốt nghiệp.
2.Tình hình nghiên cứu của đề tài:

Quyền sử dụng đất không phải là một đề tài mới và đã có một số cơng trình
nghiên cứu về nó. Tuy nhiên, các đề tài này chủ yếu tập trung vào các vấn đề như hợp
đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất, giá quyền sử
dụng đất, cấp GCN quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, quản lý nhà nước
về quyền sử dụng đất. Thạc sĩ Nguyễn Ngọc Minh có bài viết về “Pháp luật về kinh
doanh bất động sản Việt Nam dưới gốc độ hoạt động đầu tư nước ngồi” đăng trên
tạp chí nghiên cứu lập pháp điện tử, đánh giá chung về ưu nhược điểm của hệ thống
pháp luật Việt Nam liên quan đến hoạt động kinh doanh bất động sản nhằm đưa ra
giải pháp nâng cao tính hấp dẫn của thị trường bất động sản Việt Nam đối với các nhà
đầu tư nước ngoài; Giáo sư, Tiến sĩ khoa học Đặng Hùng Võ có bài nói chuyện về
“Vai trò của thị trường Quyền sử dụng đất trong phát triển nền kinh tế thị trường ở
nước ta” tại chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright khái quát về quá trình hình
thành và mục tiêu, phương hướng phát triển của thị trường quyền sử dụng đất. Luận
văn tiến sĩ của tác giả Lưu Quốc Thái về “Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất
– Thực trạng và hướng hồn thiện” trình bày các vấn đề về thị trường quyền sử dụng
đất của Việt Nam và đưa ra những giải pháp cụ thể hoàn thiện hệ thống pháp luật điều
chỉnh thị trường quyền sử dụng đất. Vần đề về quyền sử dụng đất liên quan đến hoạt
động đầu tư thì chỉ có luận văn thạc sĩ của tác giả Vũ Anh Thư về “Chính sách pháp
luật đất đai trong thu hút đầu tư thị trường bất động sản Việt Nam thời kỳ hội nhập”
thì phạm vi nghiên cứu của đề tài này chỉ tập trung vào việc nghiên cứu các chính
sách đất đai đối với việc thu hút đầu tư trong lĩnh vực kinh doanh bất động sản.


9

Việc nghiên cứu, tìm kiếm những quy định bất cập, thể hiện sự phân biệt đối
xử trong việc tiếp cận quyền sử dụng đất giữa các nhà đầu tư trong nước và nước
ngồi vẫn chưa có cơng trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và có hệ thống. Do đó,
tác giả mạnh dạn chọn “Vấn đề dảm bảo cơng bằng trong tiếp cận quyền sử dụng
đất của nhà đầu tư” làm đề tài luận văn tốt nghiệp.
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu:
Mục đích nghiên cứu của đề tài là tìm hiểu những quy định về tiếp cận quyền
sử dụng đất của nhà đầu tư trong nước và nước ngoài để trên cơ sở phân tích, đánh
giá những điểm bất cập từ đó đưa ra những phương hướng, giải pháp nhằm hoàn
thiện pháp luật về cơ chế tiếp cận QSDĐ của nhà đầu tư.
Hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam quy định quyền sử dụng đất cho rất
nhiều đối tượng gồm các tổ chức trong nước; hộ gia đình, cá nhân trong nước; cộng
đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao; người Việt
Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt động khoa học thường
xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam; Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào
Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất. Tuy nhiên,
trong phạm vi đề tài này tác giả tập trung vào nghiên cứu đối tượng là quyền sử dụng
đất của nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngồi, tiếp cận một cách có hệ
thống từ lý luận đến thực tiễn, từ tình hình tổng quan trong phạm vi cả nước trong đó
tập trung vào khu vực thành phố Hồ Chí Minh.
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu:
Tác giả nghiên cứu Vấn đề đảm bảo công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng
đất của nhà đầu tư trên cơ sở vận dụng những quan điểm của Chủ nghĩa Mac – Lenin
và đường lối, quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước về đất đai.
Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả sử dụng phương pháp phân tích,
tổng hợp và so sánh,... để làm rõ thực trạng tiếp cận quỹ đất của nhà đầu tư, chỉ ra
những điểm bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Từ đó, luận văn đưa ra những
kiến nghị cho việc hoàn thiện pháp luật.
5. Ý nghĩa khoa học và các ứng dụng của đề tài:
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền sử dụng

đất của nhà đầu tư. Các kết quả nghiên cứu này có thể được sử dụng làm tài liệu tham
khảo tại các cơ sở cho việc nghiên cứu các vấn đề về luật học. Một số giải pháp của
đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về vấn
đề xác lập quyền sử dụng đất cho các nhà đầu tư.


10

6. Bố cục của luận văn:
Với nội dung trên, luận văn được thiết kế gồm các phần sau:
Mở đầu
Chương I: Khái quát quyền sử dụng đất và tiếp cận quyền sử dụng đất
Chương II: Thực trạng tiếp cận quyền sử dụng đất của nhà đầu tư
Chương III: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ chế áp dụng pháp luật về
tiếp cận quyền sử dụng đất nhà đầu tư.
Kết luận


11

CHƯƠNG I
KHÁI QUÁT QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
VÀ QUYỀN TIẾP CẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
1.1.Những vấn đề cơ bản về QSDĐ
1.1.1.Khái niệm QSDĐ
Theo Lucreotit (triết gia La mã thế kỷ I trước cơng ngun) “Đất là mẹ của
1

mn lồi, khơng có cái gì khơng từ lịng mẹ Đất mà ra” . Khác với các loại tài sản
hay tài nguyên khác thì số lượng đất đai ln có hạn và khơng có khả năng tái tạo hay

hình thành mới đồng thời nó cũng là một loại tài sản có giá trị kinh tế lớn mang tính
cộng đồng. Chính vì vậy sở hữu đất đai luôn là vấn đề quan trọng hàng đầu trong tất
cả các giai đoạn phát triển của lịch sử loài người. Đối với Việt Nam, đất đai cũng là
một tài nguyên vô cùng quý giá, là kết quả lâu dài của một q trình đấu tranh vơ
cùng anh dũng của cả dân tộc trong hành trình 4000 năm lịch sử, là máu xương nhiều
thế hệ con người Việt Nam trong chiến đấu và lao động. Vì thế đất đai không là của
2

riêng ai . Điều 19 Hiến pháp 1980, điều 17 Hiến pháp 1992 và điều 5 Luật Đất đai
năm 2003 khẳng định toàn bộ đất trên lãnh thổ Việt Nam, trên đất liền, hải đảo hay
thềm lục địa đều thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý.
Quyền sở hữu là vấn đề có ý nghĩa vơ cùng quan trọng trong đời sống kinh tế
xã hội cũng như trong pháp luật dân sự. Nó là một trong những tiền đề vật chất cho
sự phát triển kinh tế, vì quyền sở hữu chính là mức độ xử sự mà pháp luật cho phép
một chủ thể được thực hiện trong quá trình, chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản.
Mức độ xử sự ấy quy định giới hạn và khả năng thực hiện của họ trong quá trình học
tập, nghiên cứu khoa học, tham gia lao động sản xuất, kinh doanh,… Điều đó tác
động trực tiếp đến nền kinh tế, thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế.
Theo quy định tại Điều 184 Bộ luật dân sự năm 2005, chủ sở hữu chiếm hữu tài sản
thuộc sở hữu của mình thì chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của
mình để nắm giữ, quản lý tài sản nhưng không được trái pháp luật và đạo đức xã hội.
Việc chiếm hữu của chủ sở hữu không bị hạn chế, gián đoạn về thời gian, trừ trường
hợp chủ sở hữu chuyển giao quyền chiếm hữu cho người khác hoặc pháp luật có quy
định khác. Điều này có nghĩa là chủ sở hữu đất đai có quyền sử dụng đất, theo nghĩa
hẹp là sử dụng công năng (trồng trọt, xây dựng, v.v…), theo nghĩa rộng thì tương
1 />2 Trần Quang Huy (2005), Giáo trình Luật Đất đai ( tái bản lần thứ 3 có sửa chữa, bổ sung), NXB Công an
nhân dân, Hà Nội

12

đương quyền định đoạt, cho thuê, thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng. Chủ sở hữu đất
đai tại Việt Nam là toàn dân nghĩa là cả một cộng đồng (một đại lượng biến thiên) thì
khơng thể có khả năng trực tiếp khai thác, SDĐ.
Do đó, với tư cách là đại diện chủ sở hữu đồng thời là một thể chế đại diện,
nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Nhà nước quyết định mục
đích SDĐ, cho phép chuyển mục đích SDĐ, quy định hạn mức SDĐ, thời hạn SDĐ
và các phương thức thực hiện QSDĐ. Với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân, Nhà
nước không trực tiếp thực hiện QSDĐ, mà thực hiện quyền này thơng qua hình thức
giao đất, cho các chủ thể có nhu cầu SDĐ thuê đồng thời quy định quyền và nghĩa vụ
của họ. Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các
chính sách tài chính về đất đai. Sử dụng các biện pháp trên vừa giúp nhà nước điều
phối quỹ đất vừa đảm bảo đạt được các lợi ích về mặt kinh tế cho chủ sở hữu. Các
chủ thể nắm giữ QSDĐ được gọi chung là chủ thể SDĐ.
Đối với các loại tài sản nói chung, người được chủ sở hữu tài sản trao quyền
sử dụng, theo quy định tại điều 192 Bộ luật dân sự 2005, chỉ được quyền khai thác
công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Khai thác công dụng của tài sản được
hiểu là việc dùng tài sản để phục vụ nhu cầu, sở thích của bản thân hoặc để khai thác
lợi ích kinh tế của tài sản. Chẳng hạn, sử dụng môtô làm phương tiện để đi lại, đeo nữ
trang hay đồng hồ để làm đẹp…Hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản là việc chủ sở hữu
thu nhận các sản vật tự nhiên mà tài sản mang lại như trái cây, gia súc sinh con, gia
cầm đẻ trứng… hoặc thu các khoản lợi từ việc khai thác tài sản như tiền cho thuê
nhà, lợi tức cổ phiếu, lợi tức cho vay. Như vậy, sử dụng tài sản là một trong những
quyền năng quan trọng và có ý nghĩa thực tế của chủ sở hữu. Chủ sở hữu hồn tồn
có tồn quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức của tài sản theo cách thức
và mục đích sử dụng tài sản theo ý chí của mình: sử dụng hoặc khơng sử dụng tài
sản, trực tiếp khai thác công dụng tự nhiên của tài sản hoặc để cho người khác sử
dụng thông qua các giao dịch dân sự như hợp đồng cho thuê, cho mượn. Tuy nhiên,
trong mọi trường hợp, việc sử dụng tài sản phải trên nguyên tắc không được làm ảnh

hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích cơng cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của
người khác.
Quyền sử dụng tài sản là đất đai thì có những điểm khác biệt. Theo quy định,
chủ thể SDĐ, nếu đã thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính đối với QSDĐ của mình
thì ngồi quyền của chủ thể sử dụng các tài sản thơng thường thì họ được quyền thực
hiện các giao dịch liên quan bao gồm chuyển giao QSDĐ thông qua các giao dịch
QSDĐ bao gồm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thừa kế, thế chấp, tặng cho, góp
vốn. Thơng qua các yếu tố trên, QSDĐ trở thành một loại quyền tài sản đặc biệt mà ở


13

đó người SDĐ có quyền sở hữu đối với QSDĐ của mình và QSDĐ này trở thành một
loại hàng hóa đặc biệt có thể được chuyển dịch giữa những người SDĐ với nhau và
thơng qua đó có thể làm thay đổi chủ thể chiếm hữu và SDĐ đai. Tuy nhiên, quyền sở
hữu của chủ thể SDĐ đối với QSDĐ của mình khơng phải là tuyệt đối vì việc chuyển
nhượng nó phải tuân thủ các điều kiện nghiêm ngặt của nhà nước, chủ sở hữu chính
thức của đất đai.
Chế định QSDĐ được xem như là hình thức thực hiện sở hữu tồn dân về đất
đai. Tuy nhiên, nhà nước khơng trực tiếp thực hiện việc chiếm hữu, SDĐ đai mà chỉ
thực hiện quyền định đoạt tối cao của mình thơng qua việc giao đất, cho thuê đất cho
các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; thừa nhận việc SDĐ ổn định hoặc công nhận
QSDĐ được xác lập bởi các hành vi chuyển QSDĐ hợp pháp. Tùy thuộc vào các
hình thức SDĐ khác nhau mà nhà nước quy định họ được hưởng những quyền và
thực hiện những nghĩa vụ gì. Khi nhà nước trao QSDĐ thì đồng thời cũng trao ln
quyền được chuyển giao nó cho các chủ thể khác theo những hình thức nhất định.
Như vậy, người SDĐ dù theo quy định của pháp luật không phải là chủ sở hữu nhưng
có quyền SDĐ và các quyền mang tính định đoạt như chủ sở hữu. Điều này làm cho
người SDĐ dường như trở thành chủ sở hữu đất đai trên thực tế.
Tóm lại, khái niệm QSDĐ theo quy định của pháp luật Việt Nam là quyền của

chủ thể được nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ hoặc công nhận nhận
hiệu lực của giao dịch QSDĐ, khai thác những thuộc tính có từ đất, hưởng các lợi ích
từ đất một cách hợp pháp thông qua các hành vi SDĐ và quyền được thực hiện các
giao dịch liên quan đến QSDĐ đó theo quy định của pháp luật. Q trình hình thành,
vận động và phát triển của QSDĐ vừa diễn ra một cách tất yếu, khách quan vừa có sự
gắn liền và lệ thuộc vào chế định quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà nhà nước
làm đại diện chủ sở hữu.
1.1.2.Đặc điểm QSDĐ:
1.1.2.1. QSDĐ được nhà nước thừa nhận và bảo vệ thông qua việc cấp GCN:
Trước đây, người SDĐ thường sở hữu nhiều loại giấy tờ khác nhau, cụ thể như
có trường hợp có giấy tờ do nhà nước cấp, có trường hợp lại là những giấy tờ có từ
chế độ cũ, đồng thời do tâm lý e ngại thủ tục hành chính và do thói quen nên nhiều
hoạt động chuyển dịch QSDĐ chỉ được thực hiện thông qua các loại giấy tờ trao tay
(thường được gọi là bán giấy tay). Quá trình này gây nhiều khó khăn cho nhà nước
trong cơng tác quản lý và quyền lợi của chính những người SDĐ cũng khơng được
đảm bảo đầy đủ. Vì vậy, trong tất cả các trường hợp người SDĐ hợp pháp đều được
nhà nước thống nhất thừa nhận và đảm bảo quyền lợi thông qua việc cấp GCN


14

QSDĐ. GCN QSDĐ là chứng thư pháp lý, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền các
chủ thể được nhà nước giao đất, cho thuê đất; hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư
sử dụng đất, cơ sở tôn giáo SDĐ có giấy tờ hợp pháp theo quy định; người SDĐ do
nhận chuyển quyền hợp pháp hoặc theo bản án, quyết định của tòa án, cơ quan thi
hành án hoặc UBND có thẩm quyền; hoặc do trúng thầu, trúng đấu giá; hoặc người
SDĐ trong các KCN, KKT, khu công nghệ cao; hoặc mua nhà gắn liền với đất ở;
được nhà nước thanh lý, hóa giá nhà ở. Đó là căn cứ để người SDĐ thực hiện các
quyền và lợi ích của mình (khoản 2 điều 106). Bên cạnh đó, GCN QSDĐ là điều kiện
để được nhà nước bồi thường thiệt hại cho người SDĐ khi nhà nước thu hồi đất và

đồng thời là cơ sở bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ hợp pháp khi
xảy ra tranh chấp.Việc Nhà nước cấp GCN cho người SDĐ hợp pháp ngồi mục đích
xác lập quyền và quy định nghĩa vụ tài chính cho người SDĐ, mà thơng qua đó, Nhà
nước cũng đạt được mục tiêu quản lý nguồn tài nguyên đất của quốc gia và đảm bảo
lợi ích kinh tế của chủ sở hữu.
1.1.2.2. QSDĐ luôn gắn liền với nghĩa vụ tài chính của chủ thể SDĐ với nhà nước:
Kinh tế nhà nước dựa trên sở hữu nhà nước về tư liệu sản xuất, về vốn…Ở nước
ta hiện nay, sở hữu nhà nước được hiểu là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện.
Trong thời kỳ quá độ lên CNXH và trong giai đoạn XHCN chỉ mới có sở hữu nhà
nước. Nhà nước đại diện cho toàn dân sở hữu những tài nguyên thiên nhiên, của cải,
tài sản, tư liệu sản xuất, vốn, ngân sách nhà nước…, của tồn dân, của tồn xã hội.
Nhà nước khơng những nắm quyền sở hữu mà cịn nhân danh tồn dân, toàn xã hội tổ
chức việc quản lý, sử dụng và phân phối những sản phẩm được tạo ra từ những tài
sản, tư liệu sản xuất, vốn, ngân sách nhà nước… Nhưng muốn thực hiện được điều
đó phải thực hiện được lợi ích kinh tế của sở hữu nhà nước. Nếu khơng có lợi ích
3

kinh tế thì sở hữu nhà nước chỉ là danh nghĩa . Do đó, với tài sản là đất đai, khi tự
mình khơng thể khai thác, sử dụng một cách trực tiếp và đầy đủ công năng của nó
nhà nước phải trao lại quyền này cho các chủ thể khác thực hiện hiệu quả hơn. Tuy
nhiên, việc chuyển giao này luôn phải đáp ứng những điều kiện cụ thể do chủ sở hữu
đặt ra. Khi ấy, mối quan hệ giữa nhà nước và người SDĐ về bản chất là mối quan hệ
tài sản giữa chủ sở hữu và người được trao quyền sử dụng. Do vậy, nghĩa vụ của
4

người SDĐ cũng phải được xác lập sao cho phù hợp với bản chất mối quan hệ này .
Trong đó, chủ thể SDĐ phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính của mình đối với
chủ sở hữu đất trong suốt quá trình sử dụng. Các nghĩa vụ tài chính này được xem là
3 Vũ Văn Phúc, “Sở hữu Nhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN”. (truy cập

ngày 11/9/2011)
4 Phạm Văn Võ (2009), Chế độ pháp lý về sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay, tr.143.


15

nghĩa vụ bắt buộc của chủ thể SDĐ và là một trong những nguồn thu quan trọng của
ngân sách nhà nước. Điều 54 Luật Đất đai quy định nguồn thu ngân sách nhà nước từ
đất đai bao gồm: Tiền SDĐ trong các trường hợp giao đất có thu tiền SDĐ, chuyển
mục đích SDĐ từ đất được Nhà nước giao khơng thu tiền SDĐ sang đất được Nhà
nước giao có thu tiền SDĐ, chuyển từ hình thức thuê đất sang hình thức được Nhà
nước giao đất có thu tiền SDĐ; Tiền thuê đất đối với đất do Nhà nước cho thuê; Thuế
SDĐ; Thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ; Tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về
đất đai; Tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và SDĐ đai;
Phí và lệ phí trong quản lý, SDĐ đai. Trong đó, nguồn thu từ đất chủ yếu hình thành
từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, các loại thuế và phí. Theo báo cáo của Bộ Tài
nguyên và môi trường nguồn thu từ đất liên tục tăng, năm sau cao hơn năm trước và
trở thành một trong những nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của
đất nước. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 1994 - 1998, tổng thu từ đất khoảng 2.000 tỷ
đồng mỗi năm; tổng thu năm 1999 đạt 3.641 tỷ đồng. Theo Bộ tài chính cơng bố dự
tốn thu ngân sách năm 2011 ước đạt khoảng 595.000 tỉ đồng, trong đó thu từ tiền
5

SDĐ là 30.000 tỉ đồng . Từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, tỷ lệ các
khoản thu từ đất có rất nhiều thay đổi, nguồn thu chính là tiền sử dụng đất, chiếm
khoảng 80% tổng các khoản thu từ đất. Tổng thu từ đất năm 2004 là 17.594 tỷ đồng,
trong đó tiền SDĐ là 14.202 tỷ đồng (chiếm 80,7%). Hiện nay, hàng năm nguồn thu
từ giao đất, cho thuê đất chiếm khoảng 7,25% tổng thu ngân sách; năm 2009 thu
6

khoảng 45.405 tỷ đồng, trong đó tiền SDĐ là 36.304 tỷ đồng (chiếm 80,0%) .
Việc nghiêm cấm mọi hình thức mua bán, chuyển nhượng đất đai được bãi bỏ
từ khi ban hành Luật Đất đai 1993 đã làm thay đổi căn bản thị trường QSDĐ, từ hoạt
động ngầm, không hợp pháp chuyển sang hoạt động công khai, hợp pháp. Giao dịch
đất đai ngày càng sơi động, đặc biệt ở những nơi có tốc độ phát triển kinh tế nhanh,
đưa đất đai thành một nguồn lực tạo vốn mạnh mẽ. Các tổ chức mơi giới, định giá, tư
vấn pháp lý, tín dụng, sàn giao dịch từng bước được hình thành và hoạt động ngày
càng chuyên nghiệp, hỗ trợ tích cực cho thị trường bất động sản. Thị trường QSDĐ
trong thị trường bất động sản khi hoạt động đúng chức năng và vận hành hồn chỉnh
sẽ tạo ra nguồn thu hàng chục nghìn tỷ đồng cho ngân sách nhà nước.

5 Bộ Tài chính dự toán thu ngân sách Nhà nước năm 2011 là 595.000 tỷ đồng
=1

6 xem />

16

1.1.2.3. QSDĐ là một quyền tài sản:
Thuật ngữ tài sản có thể được hiểu trên hai phương diện: theo quan niệm
thông thường: Tài sản là của cải vật chất tồn tại dưới dạng cụ thể, được con người sử
dụng và được nhận biết bằng giác quan tiếp xúc như giường, tủ, bàn ghế, xe mô tô, tờ
tiền…hiểu theo nghĩa thông thường rộng hơn thì tài sản là: “Của cải vật chất hoặc
tinh thần có giá trị đối với chủ sở hữu”. Với nghĩa này tài sản luôn gắn với một chủ
thể xác định trong một xã hội nhất định. Do đó quan niệm về tài sản cũng thay đổi
theo xã hội đối với của cải trong xã hội đó. Theo phương diện pháp lý: Tài sản là của
cải được con người sử dụng để mang lại lợi ích. Của cải là một khái niệm ln ln
có sự biến đổi về giá trị vật chất và được pháp luật quy định về chế độ pháp lý đối với
nó. Luật Dân sự Việt Nam thừa nhận tài sản theo nghĩa rộng, theo đó, tài sản bao gồm

các vật và quyền tài sản trên các vật đó (vật quyền). Mặc dù khơng đưa ra định nghĩa
về tài sản nhưng Điều 163 Bộ luật Dân sự liệt kê tài sản bao gồm vật, tiền, các giấy tờ
7

có giá và các quyền tài sản . Theo quy định trên, quyền tài sản là một loại tài sản.
Khái niệm quyền tài sản được xây dựng trong khuôn khổ chế định quyền chủ
thể, chế định được coi là xương sống của hệ thống luật tư ở các nước theo văn hố
pháp lý Rơ măng – Giéc manh. Quyền chủ thể được hiểu là việc hạn chế quyền tự do
của những người khác theo quy định của pháp luật, vì lợi ích của chủ thể quan hệ
pháp luật trong việc thực hiện các quyền được thừa nhận trong một lĩnh vực nào đó.
Chẳng hạn, quyền sở hữu đối với một tài sản sinh lợi là quyền của chủ sở hữu được
độc quyền sử dụng tài sản, thu hoa lợi từ tài sản và định đoạt tài sản; tất cả mọi người
phải tơn trọng quyền đó và mọi hành vi xâm phạm quyền đó đều có thể bị chế tài
8

theo quy định của pháp luật . Quyền sở hữu tài sản là một nhóm những quyền năng
mà mỗi quyền năng có thể tách rời với quyền sở hữu và chuyển giao trong giao dịch
dân sự, bao gồm: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt.
Luật Đất đai 1987 khơng thừa nhận đất đai là hàng hóa và nghiêm cấm tất cả
các hành vi chuyển nhượng đất đai ngoại trừ trường hợp khi hộ nông dân vào hoặc ra
hợp tác xã, tập đồn sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đồn sản
xuất nơng nghiệp và cá nhân thỏa thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi
người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của
người đó vẫn cịn tiếp tục SDĐ đó. Tuy nhiên, khi Luật Đất đai 1993 sau đó là Luật
7 Trần Thị Huệ, “Quyền sở hữu và quyền năng chủ sở hữu”. />8 Nguyễn Ngọc Điện (2005), “Cần xây dựng lại khái niệm “quyền tài sản” trong Luật Dân sự”, Tạp chí nghiên cứu
lập pháp (3)


17

Đất đai 2003 được ban hành thì người SDĐ chính thức được trao quyền đưa QSDĐ
vào giao dịch thông qua các hình thức chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp,
góp vốn bằng QSDĐ. Để thực hiện được điều này, tất cả những người SDĐ hợp pháp
đều được quyền được cấp GCN QSDĐ là điều kiện cơ bản để thực hiện các giao dịch
QSDĐ đồng thời với việc đảm bảo các quyền thì GCN QSDĐ ln được xác định
mức giá tương ứng dể đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ tài chính của người SDĐ đối
với nhà nước cũng như để đảm bảo việc bồi thường.
QSDĐ là loại quyền có giá trị bằng tiền và có thể chuyển giao thơng qua các
giao dịch dân sự, do đó, theo quy định tại Điều 188 Bộ luật dân sự 2005, QSDĐ là
một loại quyền tài sản. Tóm lại, QSDĐ một trong những quyền về tài sản (tài sản)
quý giá nhất đối với hầu hết tổ chức, cá nhân. QSDĐ luôn gắn liền với đất đai-một
loại BĐS cơ bản. Đây là loại tài sản khan hiếm, có giá trị lớn và hiếm khi mất giá.
Bên cạnh đó, đất đai cũng là loại tài sản ổn định lâu dài, thường gia tăng về giá trị
nên việc đầu tư vào đất đai thường ít rủi ro và thu lợi nhanh chóng. Hơn nữa, đây là
loại tài sản có giá trị cao khi được giao dịch trên thị trường nên nó khiến mọi tổ chức,
cá nhân đều mong muốn có được QSDĐ của riêng mình như một tài sản không thể
thiếu.
1.1.2.4. QSDĐ là một loại hàng hóa đặc biệt:
Kể từ sau Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ VI, Việt Nam đã thừa nhận nền
kinh tế hàng hóa và ngày càng nhiều loại tài sản và tư liệu sản xuất được thừa nhận là
hàng hóa. Luật Đất đai 1987 tại điều 5 có quy định “nghiêm cấm việc mua, bán, lấn,
chiếm đất đai, phát canh, thu tơ dưới mọi hình thức”, điều này đồng nghĩa với việc
đất đai không phải là đối tượng của các hoạt động giao dịch trên thị trường, tất cả các
hoạt động mua bán đất đều không được thừa nhận. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại
một thị trường ngầm. Khi chuyển sang nền kinh tế sản xuất hàng hóa thì các quan hệ
đất đai cũng vận động theo đúng quy luật thị trường, cùng với công dụng, khả năng
sinh lợi đặc biệt và thực tế hoạt động giao dịch đất đai diễn ra trên thị trường nên khi
coi QSDĐ là quyền tài sản thì nhà nước đã thừa nhận QSDĐ là hàng hóa và tạo điều
kiện thuận lợi QSDĐ tham gia vào nền sản xuất hàng hóa, từng bước xác lập và tham
gia thị trường bất động sản. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung

ương Đảng (khóa IX) khẳng định: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý báu,
là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước;
QSDĐ là hàng hóa đặc biệt”. Để trở thành hàng hóa thì trước hết đất đai phải có giá.
Theo Mác, giá cả của đất phản ánh khả năng sinh lợi từ hoạt động kinh tế trên đất và
quyết định giá cả cho những loại đất khơng có hoạt động kinh tế. Từ giá đất sẽ quy ra
được giá trị QSDĐ trên diện tích và thời gian sử dụng.


18

QSDĐ là một loại hàng hóa đặc biệt bởi: Trước hết đối tượng trao đổi giao
dịch là đất vốn là một loại hàng hóa đặc biệt. Đất đai vừa là tư liệu lao động, vừa là
đối tượng lao động. Trước đây, đất khơng phải là hàng hóa, tuy nhiên trong quá trình
phát triển của xã hội, con người đã xác lập quyền sở hữu đối với đất đai và đất trở
thành hàng hóa, một thứ hàng hóa đặc biệt, đất cũng được mua bán, chuyển nhượng,
9

thừa kế,… Điều này đã được diễn ra ở nhiều nước trên thế giới . Thứ hai, yếu tố đặc
biệt còn do QSDĐ là hàng hóa duy nhất khơng đi kèm với quyền sở hữu như ở những
quyền sử dụng các tài sản khác. Thứ ba, QSDĐ là hàng hóa khơng thể thay thế. Đặc
điểm này quyết định bởi tính chất cố định của đất đai và được biểu hiện thông qua giá
10

cả , công dụng của QSDĐ. Giá QSDĐ ở mỗi dịa phương là khác nhau, cho dù mục
đích sử dụng, các điều kiện mang tính vật lý là khác nhau. Thứ tư, hàng hóa QSDĐ là
loại hàng hóa khơng có thị trường trung tâm và không được trưng bày trực tiếp. Điều
này làm cho việc thu thập thơng tin hàng hóa này khó khăn, từ đó, mức độ rủi ro
11

trong giao dịch là khá cao .

1.1.3.Vị trí, vai trị của QSDĐ
1.1.3.1. Là cơ sở cho việc thực hiện quyền sở hữu:
Đất đai thuộc sở hữu nhà nước, nhưng do đặc thù của quan hệ sở hữu đất đai
nên nhà nước thường không thể trực tiếp SDĐ đai của mình mà phải thơng qua các
chủ thể khác SDĐ. Trừ một phần nhỏ đất sử dụng vào mục đích cơng cộng để làm
đường xá, cầu cống,... tồn bộ phần đất cịn lại, nhà nước đều thực hiện quyền sử
dụng thông qua các chủ thể SDĐ khác bao gồm cả đất quốc phòng, an ninh, đất dùng
để xây dựng trường học, bệnh viện,… đến đất ở của hộ gia đình, cá nhân bằng cách
trao QSDĐ cho họ. Tuy bản chất là trao quyền sử dụng, nhưng để người SDĐ có thể
khai thác, SDĐ thì đồng thời, nhà nước phải trao cho họ quyền chiếm hữu, để người
SDĐ có thể đưa QSDĐ vào lưu thơng dân sự, nhà nước phải trao cho họ quyền định
đoạt. Tất nhiên, không phải QSDĐ của người SDĐ nào cũng được coi là quyền tài
sản theo quy định của Bộ luật dân sự (như QSDĐ quốc phịng, an ninh…), nhưng có
thể thấy rất nhiều chủ thể SDĐ đã có đủ ba quyền năng của chủ thể sở hữu (như
quyền của hộ gia đình, cá nhân SDĐ mà khơng phải là đất th của nhà nước…).
Mặc dù không phải là quyền sở hữu, nhưng theo Điều 173 của Bộ luật dân sự 2005,
quyền của người SDĐ được pháp luật bảo vệ như bảo vệ quyền sở hữu.

9 Trần Quang Huy (2005), Giáo trình Luật Đất đai (tái bản lần thứ 3 có sửa chữa, bổ sung), NXB Công an
nhân dân, Hà Nội, tr.190.
10 Phạm Văn Võ (2009), Chế độ pháp lý về sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay, tr.103, 104
11 Lưu Quốc Thái (2009), Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất-thực trạng và hướng hoàn thiện, tr.28


19

Xét cả về mặt lý luận và thực tiễn, quyền sở hữu duy nhất của Nhà nước đối
với đất đai không phủ nhận việc đưa quan hệ đất đai vào quan hệ thị trường, không
thể lấy lý do kinh tế thị trường để phủ nhận quyền sở hữu này. Nhà nước với tư cách
là chủ sở hữu đất đai sẽ trao QSDĐ cho các chủ thể sử dụng trên cơ sở có giá với

những quyền năng cần thiết để rồi, những chủ thể này sẽ sử dụng những quyền năng
đó để dịch chuyển QSDĐ mà nhà nước đã trao cho mình thơng qua quan hệ thị
trường. Đây chính là quy trình để đưa quan hệ đất đai vận hành theo những quy luật
12

của kinh tế thị trường trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân . Theo lẽ thông
thường, chủ sở hữu tài sản khi chuyển giao quyền chiếm hữu, sử dụng tài sản của
mình cho chủ thể khác chắc chắn phải thiết lập một cơ chế kiểm tra, giám sát, tổ chức
thực hiện có hiệu quả để vừa đảm bảo lợi ích kinh tế của bản thân chủ sở hữu vừa để
hạn chế rủi ro, bảo toàn được tài sản theo đúng bản chất, giá trị vốn có của nó. Cơ
quan nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu sẽ tổ chức thực hiện quyền
sở hữu đất đai. Tuy nhiên, nhà nước, bản thân nó cũng chỉ là một cơ chế đại diện nên
khơng thể tự mình trực tiếp khai thác, sử dụng công năng của loại tài nguyên này, lại
tiếp tục trao cho các cá nhân có thẩm quyền thực hiện những cơng việc cụ thể trong
quy trình thực hiện quyền sở hữu đất đai theo pháp luật. Trong đó, chuyển giao
QSDĐ cho cá nhân, tổ chức… để những chủ thể này trực tiếp khai thác sử dụng theo
quy định của pháp luật với tư cách là người SDĐ là công việc quan trọng, nổi cộm
nhất. Với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu, cơ quan nhà nước chỉ thực hiện
công tác điều phối hợp lý quỹ đất và là nơi để các chủ thể SDĐ thực hiện nghĩa vụ tài
chính đối với chủ sở hữu. Tóm lại, có thể thấy rằng, tuy là chủ sở hữu nhưng nhà
nước khơng thể tự mình khai thác hết cơng dụng của đất đai, điều này khiến cho giá
trị của nguồn tài nguyên không được phát huy, nhà nước cũng gần như khơng được
lợi gì từ tài sản của mình và quyền sở hữu đối với đất đai chỉ mang tính danh nghĩa,
hư vô. Việc chuyển giao QSDĐ cho các chủ thể SDĐ theo quy định của nhà nước
không chỉ giúp phát huy tiềm năng của đất đai, thúc đẩy quá trình tăng trưởng, phát
triển kinh tế đất nước mà từ việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính của chủ thể SDĐ là
cơ sở nhà nước thu được nguồn lợi trước mắt từ đất đai. Mặc dù, chế độ SDĐ này có
nhiều ưu điểm, nhưng do đặc thù của cơ chế thực hiện quyền sở hữu đất đai Việt
Nam hiện nay phải qua rất nhiều tầng cấp với nhiều trình tự thủ tục phức tạp sẽ kéo
theo những hệ quả không mong muốn như quan liêu, tham nhũng; thiếu tính linh hoạt

12 Phạm Văn Võ (2009), Chế độ pháp lý về sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay, tr.8


20

trong nền kinh tế thị trường, thậm chí thất thốt nguồn thu từ đất, gia tăng chi phí
quản lý, giao dịch,…
1.1.3.2. Góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế:
Ngày nay, khi triển khai xây dựng nền kinh tế thị trường, việc kế hoạch hoá
của Nhà nước đối với nền kinh tế và đời sống xã hội khơng cịn nữa, do đó, để khắc
phục những hạn chế của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, nhà nước phải giao
QSDĐ đất cho các chủ thể khác cùng với quyền được chuyển giao QSDĐ. Ngồi ra,
q trình này cịn có tác dụng thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế và quá trình làm
giàu của người dân bằng việc biến QSDĐ người dân thành tài sản, vốn đầu tư. Theo
đó, người dân có quyền tự do sử dụng các “mảnh đất”, “thửa đất” của mình như một
phương tiện và/hoặc tài sản (hay vốn) kinh doanh.
Nói đến “phương tiện” là nói đến tính linh hoạt và đa dạng về mục đích sử
dụng. Cịn nói đến “vốn” hay “tài sản” trong kinh doanh tức nói đến khả năng chuyển
dịch đơn giản và thuận tiện để “quay vòng” làm tăng giá trị đồng vốn và tài sản. Các
khả năng này, rất tiếc đều bị cản trở hay hạn chế chính bởi cơ chế “sở hữu tồn dân”,
trong đó điển hình là năm loại giới hạn về chủ thể SDĐ (tức ai được giao đất hay thuê
đất với các tiêu chí do cơ quan quản lý nhà nước quyết định); mục đích SDĐ (với các
phân định rất chi tiết về các loại đất và hình thức pháp lý để có đất phụ thuộc vào
mục đích sử dụng); quyền liên quan đến việc sử dụng (ví dụ quyền thế chấp, chuyển
nhượng, thừa kế v.v..); thời hạn SDĐ (được quy định phổ biến là 20, 30 hay 50 năm,
trừ đất ở dân sinh); và thủ tục hành chính nặng nề và phức tạp để chuyển dịch và
13

chuyển đổi QSDĐ .

Tài nguyên đất đai là vấn đề trọng tâm trong lịch sử phát triển của Việt Nam.
Xét trên phạm vi tồn thế giới, khơng có tài ngun, đất đai thì khơng có sản xuất và
cũng khơng có sự tồn tại lồi người. Để đạt được mục tiêu phát triển bền vững trong
q trình cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, đất đai đóng các vai trò quan trọng
là một trong ba yếu tố đầu vào quan trọng cho nền sản xuất kinh tế bao gồm nguồn
lao động, đất đai (gồm cả tài nguyên thiên nhiên) và vốn. Các yếu tố đầu vào này
được xác định như các nguồn lực bảo đảm sự phát triển và bền vững của nền sản xuất
xã hội. Các yếu tố đầu vào này cũng hình thành từng khu vực thị trường riêng, có tính
chất đặc thù, cần tới sự điều tiết trực tiếp của nhà nước thông qua quy hoạch.

13 />

21

Đối với đất đai ở nước nhà nước có nhiệm vụ tạo nguồn cung đất trong thị
trường sơ cấp, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động quy hoạch SDĐ và việc giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy hoạch SDĐ hợp
lý có tác động trực tiếp tạo thành cơng trong quá trình đầu tư phát triển gắn với giải
quyết nhà ở, xố đói giảm nghèo, giám sát q trình đơ thị hố, bảo vệ mơi trường,
bảo đảm điều kiện dân sinh, bảo tồn và phát triển văn hoá nhằm bảo đảm tính bền
14

vững. Giá đất là thành phần của giá đầu vào trong mọi hoạt động sản xuất, dịch vụ .
Do đó, giá đất cần được điều tiết để bảo đảm ở mức hợp lý. Nếu giá đất quá cao sẽ
dẫn đến việc tăng giá hàng hoá, dịch vụ so với các nước khác và đương nhiên sản
phẩm của doanh nghiệp trong nước mất hẳn tính cạnh tranh với sản phẩm nhập khẩu.
Người tiêu dùng luôn ưu tiên lựa chọn những sản phẩm có chất lượng tương đương
nhưng giá thành hợp lý. Như vậy, trong thời kỳ hội nhập kinh tế như hiện nay, hàng
hóa của Việt Nam sẽ khơng có cơ hội được tiêu thụ ngay cả trên thị trường trong
nước, gánh nặng phí đầu vào sẽ ảnh hưởng nhiều đến sản xuất kinh doanh, giá thành

sản phẩm làm cho doanh nghiệp gặp khó khăn, ảnh hưởng tới thu nhập, công ăn việc
làm của người lao động, thu ngân sách từ thuế của doanh nghiệp sẽ giảm. Điều đó
đương nhiên tác động tiêu cực đến công cuộc phát triển kinh tế đất nước. Ngược lại,
nếu giá đất quá thấp thì làm mất đi giá trị vốn tiềm ẩn trong đất đai, khơng tương
xứng với vị trí của một nguồn tài nguyên quý, hiếm. Quan trọng hơn, giá đất thấp làm
mất lợi thế vốn đầu tư. Bởi lẽ, có một luận thuyết được nhiều người chú ý đã chứng
minh rằng các nước đang phát triển có thể tự đầu tư cơng nghiệp hố bằng nguồn vốn
trong nước đang tiềm ẩn trong đất đai. Nếu khơi dậy được kênh lưu thông giữa thị
trường bất động sản với thị trường vốn thì sẽ có được nguồn vốn đầu tư lớn từ nội
lực. Việc "đánh thức" vốn tiềm năng của đất đai chính là tạo cơ chế thật hợp lý để
người có bất động sản thực hiện các quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng bất động
sản. Nếu làm tốt cơ chế này thì chúng ta sẽ có vốn là nguồn chủ động từ nội lực.
Như vậy, giá đất có tác động trực tiếp quan trọng vào sự phát triển của nền
kinh tế đất nước, thực hiện việc điều tiết giá đất về mặt bằng hợp lý đóng vai trị
quyết định trong đầu tư phát triển kinh tế và bảo đảm ổn định xã hội.

14 Đặng Hùng Võ (2002), “Vai trò nhà nước trong xây dựng nền kinh tế thị trường ở Việt Nam”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp (4)


22

1.2.Những vấn đề cơ bản về tiếp cận QSDĐ
1.2.1. Khái niệm quyền tiếp cận QSDĐ
Trong suốt lịch sử phát triển của thế giới, đất đai đã được thừa nhận như là
một trong những yếu tố chính góp phần vào sự giàu có, địa vị xã hội, và quyền lực
của người nắm giữ nó. Đó là vừa là nơi ở vừa là cơ sở cung cấp lương thực, thực
phẩm. Quan trọng hơn, trong cuộc sống ngày nay, đó là nơi diễn ra các hoạt động
kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và pháp lý của những người sinh sống trên nó.Có
một mối tương quan mạnh mẽ trong nhiều xã hội giữa các quyền hạn của một người

khi ra quyết định chính trị hay bản thân tổ chức mà họ là thành viên được hưởng số
lượng bao nhiêu và chất lượng như thế nào của QSDĐ. Cụ thể, quyền này thường rơi
vào tay chủ sở hữu đất có thể là cá nhân, có thể là cả một cộng đồng. Tuy nhiên, do
đất đai là một trong những nguồn sống chính của cộng đồng nên nhu cầu có được đất
đai từ chủ sở hữu được sử dụng nhằm mục đích phục vụ cho cuộc sống của các chủ
thể khác không phải chủ sở hữu là rất lớn. Trong khi đó, nhu cầu khai thác, sử dụng
của chủ sở hữu có hạn hoặc tự mình họ khơng thể trực tiếp sử dụng hết công năng tài
sản mà cần chia sẻ cho các chủ thể khác. Do đó, họ cần đặt ra những quy tắc, những
cách thức phân chia cụ thể để đất đai có thể được chuyển đến các chủ thể SDĐ mà
chủ sở hữu mong muốn. Ngồi ra, chủ sở hữu có quyền quy định những người SDĐ
của mình được làm gì và khơng được làm gì trên tài sản đất đai của mình. Tương tự,
vấn đề chủ thể SDĐ quan tâm ngoài những cách thức mà chủ sở hữu quy định để
người SDĐ có thể tiếp cận được đất của họ thì người SDĐ cịn quan tâm đến những
quyền và nghĩa vụ liên quan của mình về đất được dùng. Trong hầu hết các quốc gia,
cho dù theo chế độ sở hữu toàn dân hay sở hữu tư nhân đối với đất đai thì quyền của
người trực tiếp khai thác, SDĐ đều do pháp luật điều chỉnh về số lượng và chất lượng
quyền. Bởi lẽ, có một điều chắc chắn rằng cho dù người SDĐ có quyền sở hữu đối
với đất mình đang sử dụng hay khơng cũng chỉ có quyền trong một giới hạn nhất
định đối với nó vì đất đai ngoài việc là một trong những yếu tố cơ bản trong cuộc
sống của cộng đồng người sống trên nó thì nó cịn có một ý nghĩa sống cịn về mặt
xác định lãnh thổ quốc gia. Giáo sư Đặng Hùng Võ nói: “Sở hữu đối với đất đai là
một loại hình sở hữu đặc biệt. Nó đặc biệt ở chỗ, có một phần quyền sở hữu do nhà
nước định đoạt, và một phần của người giữ đất thực hiện, dù anh có chấp nhận nó là
sở hữu tư nhân, sở hữu tồn dân thì về bản chất vẫn như vậy. Người có đất khơng
15

tồn quyền định đoạt trong tất cả các trường hợp” . Do đó, pháp luật quốc gia sẽ

15 />

23

xác định những người SDĐ có những quyền và nghĩa vụ như thế nào đối với đất đai
mình sử dụng.
Như vậy, có thể tóm lại rằng, quyền tiếp cận QSDĐ là quyền mà các chủ thể
SDĐ sử dụng các cách thức pháp luật quy định để có được QSDĐ từ nhà nước với
đầy đủ các quyền, nghĩa vụ đối với đất đai họ được sử dụng.
1.2.2.Hình thức tiếp cận QSDĐ:
Có thể thấy rằng, tuy Luật Đất đai không quy định rõ các hình thức tiếp cận
QSDĐ là gì nhưng có thể rút ra từ khái niệm tại phần trên thì đó chính là cách thức
mà các chủ thể SDĐ xác lập QSDĐ. Theo quy định tại Điều 9 Luật Đất đai 2003 thì
mỗi chủ thể SDĐ khác nhau gắn với các cách thức tiếp cận QSDĐ khác nhau mà nhà
nước xác lập cho họ, cụ thể:
1. Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức
xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế – xã hội, tổ chức sự nghiệp
công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau
đây gọi chung là tổ chức) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận
QSDĐ; tổ chức kinh tế nhận chuyển QSDĐ;
2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá
nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận QSDĐ, nhận chuyển
QSDĐ;
3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng
địa bàn thôn, làng, ấp, bản, bn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng
phong tục, tập qn hoặc có chung dịng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận
QSDĐ;
4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường
đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo
được Nhà nước công nhận QSDĐ hoặc giao đất;
5. Tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại

giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao
được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp


24

quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính
phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất;
6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt
động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt
Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với QSDĐ ở;
7. Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư
được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất.
Như vậy, pháp luật hiện hành quy định có hai nhóm cách thức tiếp cận
QSDĐ bao gồm hình thức QSDĐ được xác lập do được nhà nước cung đất cho nhu
cầu sử dụng phù hợp với quy hoạch SDĐ đã được quyết định, xét duyệt thơng qua
việc giao đất, cho th đất; hình thức thứ hai là các chủ thể SDĐ có được QSDĐ
thơng qua việc thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê
lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất
theo quy định của pháp luật. Hai nhóm cách thức tiếp cận QSDĐ này tương ứng với
các cách thức xác lập QSDĐ của chủ thể SDĐ trên hai loại thị trường QSDĐ sơ cấp
và thứ cấp. Thông qua thị trường này mà các chủ thể SDĐ có thể tiếp cận được
QSDĐ họ mong muốn.
1.2.2.1. Các hình thức tiếp cận QSDĐ thơng qua thị trường sơ cấp:
Hình thức phổ biến nhất trong thị trường này là việc nhà nước giao đất và
cho người SDĐ thuê đất, đó là các giao dịch mà nhà nước, thơng qua vai trị của một
cơ quan được chỉ định theo pháp luật, chuyển giao một phần đất cho một chủ thể của
quan hệ pháp luật để sử dụng.
Giao đất: hành vi pháp lý hành chính đơn phương. Về mặt kỹ thuật pháp lý,
đó là sự bày tỏ ý chí của nhà nước như là phản ứng thuận lợi đối với yêu cầu của

người có nhu cầu SDĐ. Yêu cầu đó khơng phải là một đề nghị giao kết hợp đồng mà
chỉ là một thỉnh nguyện. Về phần mình, nhà nước chủ động quyết định các điều kiện
giao đất (bao gồm việc xác định mức tiền SDĐ phải trả, nếu có) mà người SDĐ tiềm
năng chỉ có quyền chấp nhận hay không chấp nhận chứ không thể thương lượng.
Trong chừng mực đó, giao đất được coi là hành vi pháp lý hành chính đơn phương
của nhà nước nhằm xác lập QSDĐ cho chủ thể muốn có đất để sử dụng.
Thuê đất: hợp đồng hành chính. Trong trường hợp cho thuê đất, giao dịch có
đầy đủ các yếu tố của một hợp đồng, đặc biệt là có việc đề nghị và chấp nhận đề nghị
xác lập giao dịch, có sự gặp gỡ ý chí của các bên… Tuy nhiên, khơng thể nói rằng
cho thuê đất là các hợp đồng chịu sự chi phối của luật chung về hợp đồng.


25

Việc xác lập các giao dịch giao đất và cho thuê đất, trong khung cảnh của
luật Việt Nam hiện hành, là kết quả của những nỗ lực vận động của người muốn SDĐ
đối với cơ quan có thẩm quyền giao đất hoặc cho thuê đất, trên cơ sở tuân thủ các quy
tắc thuộc chế độ pháp lý về dịch vụ công. Hơn nữa, các điều khoản thuộc nội dung
của giao dịch cho thuê đất thường là sự thể hiện thẩm quyền của cơ quan giao đất
hoặc cho thuê đất trong mối quan hệ với người muốn có đất để sử dụng. Có thể coi
các giao dịch cho thuê đất như một loại hợp đồng hành chính chịu sự chi phối của
Luật Đất đai. Bộ luật Dân sự hiện hành, về phần mình, chỉ nhắc đến QSDĐ như là
các tài sản hiện hữu mà không bận tâm đến nguồn gốc của nó, dù nguồn gốc đó có
thể mang tính chất kết ước. Trong đó, giao đất là việc nhà nước trao QSDĐ bằng
quyết định hành chính và cho thuê đất là việc nhà nước trao QSDĐ bằng hợp đồng
cho đối tượng có nhu cầu SDĐ. Như vậy, quan hệ giao đất, cho thuê đất chính là hai
cách thức tiếp cận QSDĐ của người SDĐ. Mặc dù hai cách thức tiếp cận trên khác
nhau về hình thức thực hiện, đó là bằng quyết định hành chính đối với giao đất và
bằng hợp đồng đối với hình thức cho thuê đất nhưng nhìn chung cơ chế thực thi hai
hình thức tiếp cận này về cơ bản khơng có gì khác nhau. Theo quy dịnh tại Điều 122

Luật Đất đai năm 2003 thì sau khi chủ thể SDĐ nộp hồ sơ xin cấp GCN QSDĐ tại cơ
quan quản lý đất đai có thẩm quyền thì cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm trích
lục bản đồ địa chính hoặc trích đo địa chính khu đất xin giao, xin thuê; xác định mức
thu tiền SDĐ, tiền thuê đất; thực hiện các thủ tục về giao đất, cho thuê đất, cấp GCN
QSDĐ theo quy định và trao quyết định giao đất hoặc cho thuê đất cho người được
giao đất, thuê đất. Sau khi người được giao đất, thuê đất thực hiện xong nghĩa vụ tài
chính theo quy định của pháp luật, cơ quan quản lý đất đai ký hợp đồng thuê đất đối
với trường hợp thuê đất, tổ chức bàn giao đất trên thực địa và trao GCN QSDĐ cho
người được giao đất, thuê đất. Như vậy, cả quy trình thủ tục giao đất cho thuê đất đều
được bắt đầu từ một mệnh lệnh hành chính của nhà nước. Hai hình thức tiếp cận này
chỉ khác nhau ở chỗ, sau khi người thuê đất thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với đất
thì được ký hợp đồng th cịn người được giao đất thì sẽ được bàn giao đất mà
không cần thông qua việc ký kết hợp đồng với nhà nước.
Đối với nhóm cách thức tiếp cận này thì từ việc thực hiện quy hoạch, kế
hoạch SDĐ, nhà nước đóng vai trị quan trọng trong việc cung ứng đầy đủ các loại
đất đáp ứng nhu cầu đa dạng của chủ thể SDĐ đồng thời quyết định chất lượng và số
lượng hàng hóa tham gia thị trường QSDĐ. Mặt khác, trong nhóm cách thức tiếp cận
này, nhà nước trực tiếp quyết định các chủ thể nào có thể có được QSDĐ loại nào và
các chủ thể đó cũng chính là các chủ thể trực tiếp tham gia vào thị trường thứ cấp.
Nếu nhà nước tạo ra nhiều sản phảm cung ứng cho nhiều loại chủ thể thì khả năng