Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (6.67 MB, 110 trang )
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
VŨ NGỌC KHÁNG
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT
ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI DÂN TẠI MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN TRẢNG BOM, TỈNH ĐỒNG NAI
LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
HUẾ, 2018
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
VŨ NGỌC KHÁNG
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT
ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI DÂN TẠI MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN TRẢNG BOM, TỈNH ĐỒNG NAI
LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 8850103
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. LÊ THANH BỒN
HUẾ, 2018
i
LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả
nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm
ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc.
Thừa Thiên Huế, ngày... tháng 3 năm 2018
Tác giả luận văn
Vũ Ngọc Kháng
ii
LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự giúp đỡ,
những ý kiến đóng góp, chỉ bảo quý báu của các thầy cô giáo Khoa Tài nguyên Đất
và Môi trường Nông nghiệp, Trường Đại học Nơng Lâm Huế.
Để có được kết quả nghiên cứu này, ngoài sự cố gắng và nỗ lực của bản thân,
tơi cịn nhận được sự hướng dẫn trực tiếp của Tiến sĩ Lê Thanh Bồn trong suốt thời
gian nghiên cứu đề tài và viết luận văn.
Tôi cũng nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của Sở Tài ngun và Mơi
trường tỉnh Đồng Nai, Văn phịng UBND huyện Trảng Bom, Trung tâm Phát triển
Quỹ đất tỉnh Đồng Nai, Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Đồng Nai, Phịng Tài
ngun và Mơi trường huyện Trảng Bom, UBND các xã và thị trấn Trảng Bom, các
anh chị em và bạn bè đồng nghiệp, sự động viên, tạo mọi điều kiện về vật chất, tinh
thần của gia đình và người thân.
Với tấm lịng chân thành, tơi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ quý báu đó!
Thừa Thiên Huế, ngày... tháng 3 năm 2018
Tác giả luận văn
Vũ Ngọc Kháng
iii
TÓM TẮT
Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp,
tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và chính trị. Giải quyết như thế nào để
dung hịa được những mâu thuẫn giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư và
lợi ích của người dân, đảm bảo cuộc sống ổn định lâu dài cho người có đất bị thu hồi
là vấn đề hết sức cần thiết.
Để đánh giá đúng thực trạng và làm rõ sự tác động của sự thu hồi đất đến sinh kế
và đời sống của người dân có đất bị thu hồi ở một số dự án trên địa bàn huyện Trảng
Bom và đề xuất những giải pháp nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân có
đất bị thu hồi, chúng tôi thực hiện đề tài: "Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến
sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai".
Với phương pháp điều tra, thu thập các tài liệu, số liệu thứ cấp và phỏng vấn theo
phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên 120 hộ dân (chiếm 30% số hộ thực sự đang sinh
sống tại địa bàn nghiên cứu) tại hai dự án đã lựa chọn. Kết quả nghiên cứu đã cho thấy:
- Huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai đã thực hiện tốt chính sách pháp luật và các
quy định hiện hành liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư;
luôn đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất.
Đã xác định đúng đối tượng, điều kiện được bồi thường, xác định giá đất, tài sản, các
chính sách hỗ trợ bố trí tái định cư, đảm bảo các quyền lợi hợp pháp cho người bị thu
hồi đất.
- Nhiều hộ dân có đất bị thu hồi đã có thu nhập cao hơn trước thu hồi đất, nguồn
vốn vật chất tăng đáng kể. Nhưng quá trình thu hồi đất cũng để lại những hậu quả
không tốt về vấn đề việc làm, thu nhập, môi trường sống,... Một số hộ dân lại bị giảm
thu nhập do thu hồi đất, nhiều người dân chưa tìm kiếm được việc làm và không tạo
được phương tiện sinh kế thay thế.
- Trong thực tế, các cơ quan nhà nước đã có nhiều chính sách để hỗ trợ cho
người dân, nhưng việc đào tạo, chuyển đổi ngành nghề và tạo việc làm cho các hộ bị
thu hồi đất vẫn còn nhiều hạn chế, nhiều hộ gia đình nơng dân ở các dự án đã dựa vào
tài sản tự nhiên của mình dưới hình thức quyền sử dụng đất ở và nguồn bồi thường sau
khi thu hồi đất để chuyển dịch sang các chiến lược sinh kế mới.
- Nhiều hộ nông dân có đất bị thu hồi thời điểm hiện tại có mức sống cao hơn,
nhưng vẫn thấy sinh kế của mình chưa bền vững, vì nhiều người trong số họ đang ở độ
tuổi lao động nhưng thiếu việc làm. Đó là mối quan tâm lớn, là thách thức lớn của
chính quyền UBND xã nơi có dự án nói riêng và cho cả huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng
Nai nói chung.
iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................. ii
TÓM TẮT .................................................................................................................. iii
MỤC LỤC .................................................................................................................. iv
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... vii
DANH MỤC CÁC BẢNG ....................................................................................... viii
DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ............................................................................... ix
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
1. ĐẶT VẤN ĐỀ ......................................................................................................... 1
2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI ...................................................................................... 2
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ............................................................... 2
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...................................... 3
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN ................................................................................................ 3
1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất.......................................... 3
1.1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ........ 7
1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................ 8
1.1.4. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị
thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................................... 11
1.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất ............................................................................................. 18
1.1.6. Sinh kế và sinh kế bền vững ............................................................................. 23
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN ........................................................................................... 25
1.2.1. Khái qt tình hình thực hiện cơng tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở một số
nước trên thế giới ....................................................................................................... 25
1.2.2. Chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam ................................. 30
1.2.3. Thực trạng về việc thực hiện chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh
Đồng Nai ................................................................................................................... 35
v
1.2.4. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở một số địa phương trong
nước. ......................................................................................................................... 37
1.3. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ............................ 40
CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU .......................................................................................................................... 44
2.1. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ..................................................... 44
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................................... 44
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................... 44
2.2. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ............................................................................... 44
2.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................................................... 44
2.3.1. Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu và thông tin ........................................... 44
2.3.2. Phương pháp phân tích, xử lý số liệu và thơng tin ............................................ 46
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ..................................... 49
3.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA HUYỆN TRẢNG BOM .... 49
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 49
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................. 54
3.1.3. Những thuận lợi, khó khăn của điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội ảnh hưởng đến
chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở huyện Trảng Bom............................... 57
3.2. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN
TRẢNG BOM ........................................................................................................... 59
3.2.1. Công tác quản lý Nhà nước liên quan đến công tác thu hồi đất, giải phóng mặt
bằng trên địa bàn huyện Trảng Bom. ......................................................................... 59
3.2.2. Tình hình sử dụng đất và biến động sử dụng đất từ năm 2010 đến nay ............. 61
3.3. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI
ĐỊNH CƯ TẠI CÁC DỰ ÁN NGHIÊN CỨU ........................................................... 68
3.3.1. Khái quát về các dự án nghiên cứu ................................................................... 68
3.3.2. Đánh giá cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng huyện Trảng Bom nói
chung và tại các dự án nghiên cứu nói riêng............................................................... 70
3.4. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI
DÂN TẠI CÁC DỰ ÁN NGHIÊN CỨU ................................................................... 72
3.4.1. Kết quả điều tra về cơng tác thu hồi đất giải phóng mặt bằng ........................... 72
vi
3.4.2. Kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm ....................................................... 76
3.4.3. Kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân ..................................................... 78
3.4.4. Kết quả điều tra về đời sống của người dân ...................................................... 81
3.4.5. Phát sinh và giải quyết tranh chấp đất đai ......................................................... 84
3.4.6. Đánh giá chung việc thực hiện thu hồi đất tại các dự án nghiên cứu ................. 85
3.5. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN ỔN ĐỊNH VÀ NÂNG CAO ĐỜI
SỐNG CHO NGƯỜI DÂN CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI ................................................... 85
3.5.1. Giải pháp về chính sách ................................................................................... 86
3.5.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện ......................................................................... 86
3.5.3. Giải pháp đảm bảo sinh kế cho người dân có đất bị thu hồi .............................. 87
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................................ 90
1. KẾT LUẬN ........................................................................................................... 90
2. ĐỀ NGHỊ............................................................................................................... 90
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................... 93
vii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Các chữ viết tắt
Nghĩa là
ĐVT
Đơn vị tính
GCNQSDĐ
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
GPMB
Giải phóng mặt bằng
KCN
Khu công nghiệp
QSHNƠ
Quyền sở hữu nhà ở
SS
So sánh
STT
Số thứ tự
TĐC
Tái định cư
THCS
Trung học cơ sở
THPT
Trung học phổ thông
UBND
Uỷ ban nhân dân
viii
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.2. Biến động diện tích đất theo mục đích sử dụng từ năm 2010 đến năm 201461
Bảng 3.3. Hiện trạng sử dụng đất và biến động đất đai năm 2015-2016 ..................... 61
Bảng 3.4. Diện tích, số hộ thu hồi đất dự án khu công nghiệp Giang Điền ................. 68
Bảng 3.5. Phương án bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất xây dựng khu công nghiệp
Giang Điền ................................................................................................................ 69
Bảng 3.6. Diện tích, số hộ thu hồi đất dự án khu tái định cư Bình Minh..................... 70
Bảng 3.7. Phương án bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất xây dựng khu tái định cư Bình
Minh, xã Bình Minh, huyện Trảng Bom. ................................................................... 70
Bảng 3.8. Tổng hợp kết quả điều tra về thu hồi đất giải phóng mặt bằng đối với các hộ
dân thuộc dự án KCN Giang Điền ............................................................................. 73
Bảng 3.9. Tổng hợp kết quả điều tra đối với các hộ dân bị thu hồi đất nông nghiệp
thuộc dự án Khu tái định cư Bình Minh ..................................................................... 74
Bảng 3.10. Tổng hợp kết quả điều tra đối với các hộ được giao đất dịch vụ ............... 74
Bảng 3.11. Hình thức sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ của các hộ dân ........................ 76
Bảng 3.12. Tổng hợp kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm tại dự án KCN
Giang Điền ....................................................................................................... 77
Bảng 3.13. Tổng hợp kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm tại dự án Khu tái định
cư Bình Minh ............................................................................................................. 78
Bảng 3.14. Tổng hợp kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân tại dự án KCN
Giang Điền ................................................................................................................ 79
Bảng 3.15. Tổng hợp kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân tại dự án Khu tái
định cư Bình Minh ..................................................................................................... 80
Bảng 3.16. Tổng hợp ý kiến về thu nhập, quan hệ trong gia đình, tiếp cận cơ sở hạ
tầng, phúc lợi xã hội của người dân............................................................................ 81
Bảng 3.17. Tổng hợp ý kiến của người dân về giá giao đất tái định cư và đất dịch vụ 82
ix
DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Hình 1.1. Khung sinh kế bền vững của DFID (2003) ............................................... 465
Hình 3.1. Sơ đồ hành chính huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai................................... 50
Hình 3.2. Bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2016 huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng
Nai.................................................................................................................... 66
Hình 3.3. Biểu đồ số lượt đơn thư, khiếu nại, tố cáo gửi đến Ủy ban nhân dân huyện
Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2012-2016 ....................................................... 83
1
MỞ ĐẦU
1. ĐẶT VẤN ĐỀ
Việt Nam đang trong quá trình thực hiện cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước, thời gian qua Nhà nước luôn quan tâm cải thiện môi trường và chính sách thu
hút đầu tư nên các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào Việt Nam ngày càng lớn.
Do vậy, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là điều tất yếu và diễn ra ngày càng
mạnh mẽ. Trong bức tranh chung, khi chuyển dịch cơ cấu kinh tế chúng ta có thể thấy
rõ các điểm sáng đó là các khu cơng nghiệp, các khu đơ thị mới, các cơng trình hạ tầng
kỹ thuật, hạ tầng xã hội mọc lên khang trang hơn, đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội lớn
hơn so với trước đây, đặc biệt là đối với những vùng khó khăn, nơi mà cơ sở hạ tầng cịn
yếu kém, khả năng đầu tư của địa phương còn hạn chế do nguồn thu ngân sách hạn hẹp.
Nhưng vẫn còn mặt trái tiềm ẩn những thách thức lớn, đó chính là đời sống, lao động
và việc làm của người dân sau khi khơng cịn đất, hoặc thiếu đất sản xuất do thu hồi
đất để thực hiện.
Thực tế hiện nay cho thấy, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là vấn đề hết
sức nhạy cảm và phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và chính trị.
Giải quyết khơng tốt, khơng thỏa đáng quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi và
những người bị ảnh hưởng khi thu hồi đất, dễ dẫn đến khiếu kiện, đặc biệt là những
khiếu kiện tập thể đông người, vấn đề là phải giải quyết như thế nào để dung hòa được
những mâu thuẫn giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của
người dân, đảm bảo cuộc sống ổn định lâu dài cho người có đất bị thu hồi.
Những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách và đã được các địa
phương nỗ lực vận dụng để giải quyết vấn đề bồi thường, tái định cư, bảo đảm việc
làm, thu nhập và đời sống của người dân có đất bị thu hồi. Song tình trạng thiếu việc
làm, thất nghiệp, khơng chuyển đổi được nghề nghiệp, khó khăn trong cuộc sống sinh
hoạt nơi ở mới, đặc biệt đối với người nông dân bị thu hồi đất đã và đang diễn ra ở
nhiều địa phương. Nguyên nhân này một phần do nhiều nơi thực hiện đền bù, tái định
cư, đào tạo, giải quyết việc làm cho người dân bị thu hồi đất cịn chưa hợp lý, dẫn đến
tình trạng khiếu kiện gây mất trật tự, an ninh xã hội. Bên cạnh đó, bản thân người dân
bị thu hồi đất cịn thụ động trơng chờ vào Nhà nước, chưa tích cực tự đào tạo để đáp
ứng với sự nghiệp cơng nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước.
Để đánh giá đúng thực trạng đời sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất
ở một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom và đề xuất những giải pháp tích cực
trong việc quản lý, sử dụng đất đai có hiệu quả và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc
hiện nay, nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân bị thu hồi đất, nên tôi tiến
2
hành nghiên cứu đề tài: "Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người
dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai".
2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI
a. Mục tiêu tổng quát
Làm rõ được sự tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng
mặt bằng sinh kế và đời sống của người dân có đất bị thu hồi.
b. Mục tiêu cụ thể
+ Đánh giá được việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng tại
các dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai;
+ Thấy rõ được thực trạng đời sống, việc làm, thu nhập và các tiêu chí khác của
đời sống xã hội cộng đồng dân cư sau khi Nhà nước thu hồi đất.
+ Đề xuất được các giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới, nhằm ổn định và
nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi cả trong hiện tại và tương lai.
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
a. Ý nghĩa khoa học
Kết quả đề tài sẽ là cơ sở khoa học góp phần làm rõ những chính sách của Nhà
nước và của địa phương về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, chính sách đảm bảo đời
sống, việc làm cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất.
b. Ý nghĩa thực tiễn
- Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ đóng góp để giải quyết những vấn đề thực
tiễn bức xúc về công tác bồi thường hỗ trợ và tái định cư đang đặt ra hiện nay ở huyện
Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai, đồng thời còn là tài liệu tham khảo cho các địa phương có
cùng điều kiện tương tự.
- Kết quả đề tài sẽ là cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý
đưa ra những chủ trương phù hợp nhằm quản lý hiệu quả nguồn tài nguyên đất và bảo
vệ quyền lợi của các cộng đồng sống tại khu vực nghiên cứu. Đây cũng là nền tảng
cho việc xây dựng cơ chế chia sẻ lợi ích (trách nhiệm và quyền lợi) giữa các bên có
liên quan trong quản lý nguồn tài nguyên đất.
3
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất
1.1.1.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư
liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu
dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế cơng nghiệp, dịch vụ, văn hố, xã hội, an ninh
và quốc phòng.
Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong
sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho người
dân. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất (đã được Ủy
ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố
như sau: "Ruộng đất là một trong những của cải q nhất của lồi người, nó tạo điều
kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất" [5].
Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định: "Đất là
cha, lao động là mẹ của mọi của cải".
Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng
đặc biệt:
Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực
khơng chỉ cung cấp gần ¼ GDP mà cịn nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn
nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều
kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho
đến nay, giá trị khai thác từ đất còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của
đất nước ta [5].
Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo
ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, ở, mặc.
Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con
người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất
vẫn không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực
lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây dựng
các cơng trình cơ sở hạ tầng, v.v... Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra các
4
hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế.
Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của
mỗi người và nhóm người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất
trở thành hình thức cất trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất [5].
Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các cơng trình văn hố, y tế, giáo
dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân
bổ dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các
hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người.
Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh
nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh mơi trường. Đây là những hoạt động có
tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất
cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng.
Tóm lại, đất đai là tồn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền của một quốc gia.
Khơng thể quan niệm về một quốc gia khơng có đất đai. Chủ quyền của một quốc gia
trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản
nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác
định cội nguồn của một con người. Dưới góc độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực
hàng đầu để phát triển bền vững. Dưới góc độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không
chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn
của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh.
Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản lý, sử
dụng hiệu quả [18].
1.1.1.2. Thu hồi đất
Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế
(trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thơng dụng truyền
thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền
sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi
trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất,
ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch khơng gian chung,
trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người
nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử
dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách
hàng hóa độc lập.
Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm tồn bộ
các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải
mua hoặc th lại. Ở các nước này khơng có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất [22].
5
Ở các nước duy trì sở hữu tồn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái
niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
1992 nêu rõ: "Đất đai, rừng núi, sơng hồ, nguồn nước, tài ngun trong lịng đất,
nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, v.v… đều thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước giao
đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" [19].
Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu; Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau:
Quyết định mục đích sử dụng đất.
Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất.
Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất” [20].
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong luật căn
cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc các cơ
quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao
cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào
mục đích chung.
Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi
hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của
Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất khơng có vị thế giao kết
hợp đồng của người th, khơng có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho
Nhà nước, thậm chí khơng có quyền thỏa thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với
người bị thu hồi đất, thường là nơng dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối
với họ, nhiều trường hợp là sống cịn. Do đó đi đơi với thu hồi đất, Nhà nước phải có
chính sách hỗ trợ, bồi thường và tái định cư đối với người bị thu hồi đất [22].
1.1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất
Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó
mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh.
Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị
mất đất trên các phương diện sau đây:
a. Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà cịn gắn với tài
sản, mơi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó.
Khi thu hồi đất, Nhà nước khơng chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn tước
đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa
bàn mới với các quan hệ và cơ hội khơng giống trước. Đối với những người khó thích
6
nghi với điều kiện mới, nhất là đối với nông dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn
với làng nghề truyền thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa
được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn
nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo
dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung, v.v… khá lớn, nếu khơng có sự hỗ trợ bên
ngồi, nhiều người dân mất đất khơng thể tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất
đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị
thua thiệt. Nếu khơng có sự đả thơng tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích
hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách
thu hồi đất của Nhà nước [14].
b. Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất
quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện
tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương
diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất.
Chính vì vậy, người sử dụng đất khơng muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được
bồi thường xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi
thì họ cũng mất việc làm do khơng cịn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một
diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu hoạt động sản xuất
kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người
tìm mọi cách để khơng phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch
đến chây ì, phản đối tập thể, v.v… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có
phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này [14].
c. Bức xúc vì phân chia lợi ích khơng cơng bằng
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi
sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất
xây khu đơ thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi với thua thiệt trông thấy
của người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất sẽ càng cảm
thấy mình bị đối xử bất cơng hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ công sức
của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho
họ thấp hơn nhiều giá đất doanh nghiệp bán cho họ…
Cơng tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất thua thiệt.
Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho nơng
dân, nên nhiều nơng dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã khơng có cơng ăn việc làm,
7
khơng có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở
mới nhiều khi khơng được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của
họ càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó,
hoặc rơi vào tệ nạn xã hội, trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội.
Ngồi ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà còn
tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý và điều hành. Chính
vì thu hồi đất có nhiều tác động khơng mong muốn như vậy nên Nhà nước, một mặt
phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo
trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người
dân bị mất đất một cách hợp lý [14].
1.1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất
Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là
một dạng chính sách cơng có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực giáp ranh như đất
đai, tài chính, an ninh, chính trị… Giống như các chính sách cơng khác, có nhiều quan
niệm khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị
thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần
đối xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này
quá cực đoan, khơng phù hợp với chế độ sở hữu tồn dân về đất đai và chế độ quản lý
theo mục đích sử dụng đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc
quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo
luật và chỉ bồi thường theo quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc,
không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu
quả ở nước ta [13].
Về mặt lý luận, có thể coi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một
dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở
hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai,
vừa bao hàm nội dung điều hịa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của
các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các
cơ quan nhà nước sử dụng nhiều cơng cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các
mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải chú ý
các phương diện sau:
- Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kết hợp
hợp lý các yêu cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường
trong xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu cầu:
dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường, phương thức
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý kiến người mất đất và thể hiện được
ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi
8
ích, phải đảm bảo các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi
ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch [13].
Về mặt chủ thể: Chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi,
bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích
tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm
quyền tư lợi.
Về mặt mục tiêu: Cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất, của xã
hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả quỹ đất phục
vụ đời sống người dân.
Về mặt công cụ và cơ chế tác động: Cần phối hợp hài hịa với nhau có tính đến
các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ chức thực hiện của các
chủ thể [13].
Nói tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các quan
niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt
tới sự hài hịa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững.
1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.1.3.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị
thu hồi đất ở Việt Nam
Mục tiêu thứ nhất của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đảm bảo
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, sở hữu nhà ở.
Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên
kết trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ
nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, sử
dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các gia đình riêng rẽ. Vì thế cần có cơ chế
phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích của xã hội (đại diện là Nhà nước) và
công dân trong quan hệ đất đai [13].
Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 của nước ta đã quy định: "Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, v.v... Nhà nước trao quyền sử dụng đất
thông qua hình thức giao đất, cho th đất, cơng nhận quyền sử dụng đất đối với người
đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" [20].
Như vậy: Về mặt pháp lý, dù người sử dụng đất được hưởng thành quả từ việc sử
dụng đất vào các hoạt động kinh tế, xã hội nhưng đất đai phải được sử dụng nhằm mục
đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu
9
của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ tốt nhất cho phát triển kinh
tế, kiến thiết xã hội xã hội chủ nghĩa và cải thiện chất lượng sống nói chung của dân cư.
Vì thế đất phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước.
Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người trực tiếp sử dụng
đất. Người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi
quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm sao để mục tiêu chung của xã hội và
mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển
nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như
vận dụng các cơng cụ tổ chức, tun truyền, tài chính của chính sách bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư là rất quan trọng [22].
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền
sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý (Nhà nước quy
định trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất).
Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực
hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ dễ triển khai hơn.
Ở nước ta, Nhà nước còn nắm một phần quyền sử dụng đất về mặt pháp lý, tức
nắm quyền quy định mục đích sử dụng cho các thửa đất theo quy hoạch. Nhà nước
nắm quyền này là để định hướng sử dụng đất đai cho phù hợp với lợi ích của tồn xã
hội về các phương diện đảm bảo an ninh lương thực, cân đối các nhu cầu sử dụng đất,
sử dụng đất hiệu quả, hạn chế tình trạng đất để hoang hố, vơ chủ, sử dụng lãng phí,
khơng bảo vệ đất,... Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để đảm
bảo đất có chủ sử dụng thực sự và hiệu quả. Ngoài ra, Nhà nước giao quyền sử dụng
đất đúng mục đích cũng tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất sau khi hoạt
động để khuyến khích sử dụng đất hiệu quả.
Trong rất nhiều mối quan hệ chồng chéo đó, làm thế nào để bảo đảm lợi ích hợp
lý giữa xã hội và cá nhân là vấn đề vô cùng phức tạp. Song, nếu không giải quyết được
các quan hệ này thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ khó triển khai. Bởi
vì, Luật Đất đai ở nước ta quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế thì Nhà
nước có trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị mất đất [22].
1.1.3.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất
Nguyên tắc công bằng: Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành
cơng của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách cơng bằng
những người bị thu hồi đất sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ chống đối, chính
10
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hoặc thất bại, hoặc trả giá đắt. Công bằng ở đây
là cơng bằng về chính sách, cơng bằng về chế độ, về đơn giá, về mức bồi thường, hỗ
trợ, về đối tượng thụ hưởng, v.v... Cơng bằng khơng có nghĩa là cào bằng bình qn.
Để có chính sách cơng bằng phải họach định chính sách sát thực tế, xem xét lợi ích
một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và thực hiện nhất
quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề có nguồn gốc đất như
nhau, q trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như nhau thì giá bồi thường và
mức bồi thường phải như nhau. Hai hộ dân, một hộ ở huyện này, một hộ ở huyện kia
đều bị thu hồi nhà 2 tầng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà thì phải được bồi thường 100% giá trị đất
ở, 100% giá trị tài sản [13].
Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền thực thi
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính tốn kỹ càng về mọi
mặt trước khi quyết định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế
sau đó là hiệu quả về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống). Nói cách khác,
phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Nguyên tắc hiệu quả
phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối không vì lợi ích
trước mắt mà khơng tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ sau [13].
Nguyên tắc dân chủ: Ngun tắc này địi hỏi trong hoạch định chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham khảo ý kiến của dân cư, nhất là những người chịu
ảnh hưởng trực tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể
bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt quyết định từ một
phía, khơng được tuyệt đối hố vai trị của cá nhân cán bộ có chức quyền. Dân chủ nhưng
phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân chủ cả ở khâu hoạch định chính sách
cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử với mọi người một cách bình đẳng, tơn trọng
quyền và nghĩa vụ của họ [13].
Nguyên tắc tiết kiệm ngân sách nhà nước: Ngun tắc này địi hỏi người có
thẩm quyền, người thực thi cơng vụ có quyền quyết định chi ngân sách nhà nước phải
hết sức tiết kiệm, không được lãng phí. Vì ngân sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền
để bồi thường, hỗ trợ và tái định cư lại rất lớn. Tiết kiệm chi phí bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư nhưng vẫn phải đảm bảo yêu cầu về lợi ích của người dân và điều kiện
sống của họ. Tiết kiệm khơng có nghĩa là bớt xén, là thực hiện khơng đúng chế độ
chính sách. Tiết kiệm là tổ chức công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư một cách
khoa học, quy củ, tránh làm rồi sửa, phá [13].
Nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn: Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện
các chính sách xã hội đối với các trường hợp đặc thù, có hồn cảnh đặc biệt. Đó chính
là tinh thần tương thân tương ái, lá lành đùm lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta.
11
Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối quan hệ
mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong quá trình cụ thể hố chính sách
và tổ chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các nguyên tắc nêu trên. Tuyệt đối
không được xem nhẹ nguyên tắc này, xem nặng nguyên tắc kia mà ngược lại, phải căn
cứ vào chế độ chính sách của nhà nước và tình hình thực tiễn ở địa phương để vận
dụng một cách linh hoạt nhằm đạt mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư là ổn định tình hình, phát triển bền vững và công bằng xã hội [13].
1.1.4. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân
bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.1.4.1. Quy định mức và phương pháp bồi thường khi thu hồi đất
Ở các nước có kinh tế thị trường và sở hữu tư nhân về đất đai, Nhà nước tiến
hành thương lượng với dân để mua lại đất (chứ không phải thu lại) theo giá hai bên
chấp nhận được. Mặc dù tính cưỡng chế rất ít được thể hiện, nhưng đa phần dân cư
cũng chấp nhận bán lại đất cho Nhà nước vì mục đích chung. Ở nước ta, do đất đai
thuộc sở hữu toàn dân nên khi thu hồi đất, Nhà nước không mua lại đất của người
đang sử dụng mà chỉ bồi thường cho người sử dụng theo các mức và chế độ khác nhau
tùy theo từng thời kỳ lịch sử [5].
1.1.4.2. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1988
Giai đoạn này, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186/HĐBT ngày
31/5/1990 Quy định về việc đền bù thiệt hại đối với đất nông nghiệp và đất có rừng.
Tinh thần của Quyết định này là người sử dụng đất nơng nghiệp, đất có rừng vào mục
đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước và đền
bù thiệt hại về tài sản cho người có đất bị thu hồi để giao cho người sử dụng. Mức đền
bù do Nhà nước quy định theo từng loại đất và tài sản trên đất.
1.1.4.3. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 về đền
bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 22/1998/NĐ CP ngày 24/4/1998 về
đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thay thế cho Nghị định số 90/CP. Tinh thần cơ
bản của 2 Nghị định này như sau:
- Về đền bù đất:
Nghị định số 90/CP quy định, người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại về đất
theo giá đất do Nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính
phủ. Cịn Nghị định số 22/1998/NĐ CP thì quy định người bị thu hồi đất được đền bù
thiệt hại về đất theo giá đất do nhà nước quy định tại Nghị định số 87/CP ngày
17/8/1994 nhân với hệ số K (K là hệ số điều chỉnh với giao động từ - 0,25 đến 2,7 lần).
12
Như vậy, so với Nghị định số 90/CP thì giá đất để đền bù đối với người dân bị thu hồi
đất đã được điều chỉnh linh hoạt hơn (Hệ số K do Ủy ban nhân dân cấp huyện quy
định cho phù hợp với tình hình thực tiễn của từng dự án). Vậy là, từ 1993-2003 giá đền
bù thiệt hại về đất đã từng bước tiến dần đến giá thực tế để đảm bảo quyền lợi cho
người bị thu hồi đất vì thực tiễn diễn ra việc mua bán, chuyển nhượng quyền sử
dụng đất với mức giá cao hơn giá đất do Chính phủ quy định tại Nghị định số
87/CP ngày 17/8/1994.
- Về đền bù tài sản:
Người bị thu hồi đất có tài sản là nhà cửa, vật kiến trúc, cây trồng trên đất thì
được đền bù theo các quy định sau đây:
Thời điểm thực hiện Nghị định số 90/CP: Việc đền bù thiệt hại về tài sản
được thực hiện theo nguyên tắc đền bù theo giá trị còn lại (giá trị thực tế) khơng phân
biệt là cơng trình của Nhà nước, của doanh nghiệp hay của người dân.
Thời điểm thực hiện Nghị định số 22/1998/NĐ-CP việc đền bù thiệt hại về tài
sản được phân thành hai loại; loại có cơng trình kiên cố thì đền bù theo giá trị cịn lại
của cơng trình nhân với đơn giá xây dựng mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật
tương đương; loại có cơng trình đơn giản như nhà cấp 4, nhà tạm mức đền bù tính
bằng 100% giá trị xây dựng mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương.
Như vậy, so với Nghị định số 90/CP, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã có sự
phân biệt về mức đền bù giữa cơng trình kiên cố với cơng trình khơng kiên cố theo
hướng ủng hộ những người nghèo (nhà cấp 4, nhà tạm thì khơng phân biệt nhà mới
hay nhà cũ đều được đền bù bằng 100% giá trị xây mới của cơng trình có tiêu chuẩn
kỹ thuật tương đương).
1.1.4.4. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2003
Giai đoạn này, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2014/NĐ-CP ngày
03/12/2014 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số
84/2015/NĐ-CP ngày 25/5/2015 Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Tinh
thần chung của những Nghị định này là:
- Phạm vi điều chỉnh:
Nghị định số 197/2014/NĐ-CP của Chính phủ có phạm vi điều chỉnh rộng hơn
Nghị định số 22/2004/NĐ-CP của Chính phủ như: Ngồi quy định bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng như Nghị định số 22/2004/NĐ-CP, Nghị định số
197/2014/NĐ-CP còn quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án phát
13
triển kinh tế theo Điều 36 Nghị định số 181/2014/NĐ-CP ngày 29/10/2014 về hướng
dẫn thi hành Luật Đất đai; quy định đối với những dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ
phát triển chính thức (ODA), nếu việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo yêu cầu
của nhà tài trợ khác với quy định tại Nghị định này thì trước khi ký điều ước quốc tế,
cơ quan chủ quản đầu tư phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.
Trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập có quy định khác
với quy định tại Nghị đinh này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế đó.
Đồng thời, Nghị định số 197/2014/NĐ-CP cũng quy định các trường hợp không
thuộc phạm vi áp dụng Nghị định này như:
Cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang các cơng trình phục vụ lợi ích chung
của cộng đồng bằng nguồn vốn đóng góp của nhân dân hoặc nhà nước hỗ trợ;
Khi nhà nước thu hồi đất không thuộc trường hợp đã giao cho người dân sử dụng.
- Bồi thường về đất:
Đây là nội dung quan trọng nhất, phức tạp nhất. Nội dung này quy định về trình
tự, thủ tục, nguyên tắc và phương pháp xác định nguồn gốc sử dụng đất đối với các
trường hợp sử dụng đất mà khơng có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất
theo quy định tại Khoản 1, 2 và khoản 5 Điều 50 của Luật Đất đai;
Quy định rõ những trường hợp được bồi thường, những trường hợp không được
bồi thường nhưng được hỗ trợ;
Quy định những trường hợp không được bồi thường và cũng không được hỗ trợ;
Quy định về bồi thường đất ở, đất nông nghiệp và các loại đất khác;
Quy định về diện tích đất được bồi thường là đất ở cho các trường hợp sử dụng
đất cụ thể;
Quy định về nghĩa vụ tài chính và các khoản phải trừ đối với các trường hợp sử
dụng đất ở nhưng chưa hồn thành nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước theo phương
pháp khấu trừ trực tiếp trên phương án bồi thường;
Quy định nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất ở để tính bồi thường cho
sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường;
Quy định rõ mức hỗ trợ cụ thể đối với một số trường hợp cụ thể như diện tích
hỗ trợ, mức hỗ trợ đối với đất vườn, ao liền kề với đất ở trong cùng một thửa đất có
nhà ở;
Quy định trách nhiệm của các bên trong việc bồi thường chậm thì xử lý về giá
như thế nào;
14
Quy định tỷ lệ phân chia đất ở trong trường hợp người sử dụng đất là thuê của
nhà nước, nhà chung cư cao tầng; quy định tỷ lệ bồi thường đối với các loại đất mà
Nhà nước chỉ thu hồi tạm thời để phục vụ cho thi công; quy định xử lý về bồi thường,
hỗ trợ với một số trường hợp đặc biệt như nhà thầu thi công gây mất an toàn cho hộ
dân, làm mất đường đi, gây ngập úng thì việc bồi thường, hỗ trợ được tiến hành như
thế nào; v.v...
- Bồi thường về tài sản:
Tài sản của hộ gia đình, cá nhân xây dựng trên đất đủ điều kiện được bồi
thường thì được bồi thường 100% theo giá trị xây mới của cơng trình có tiêu chuẩn kỹ
thuật tương đương, không phân biệt quy mô, kết cấu, thời gian xây dựng (trước đây
Nghị định số 90/CP chỉ đền bù theo giá trị còn lại; Nghị định số 22/2004/NĐ-CP đền
bù theo chất lượng còn lại đối với nhà kiên cố như nhà mái bằng, nhà tầng, nhà biệt
thự cịn nhà cấp 4 và nhà tạm thì được đền bù 100% theo giá xây mới);
Quy định về việc tính đơn giá vận chuyển đối với những cơng trình có thể tháo
dời để di chuyển;
Quy định xử lý đối với các trường hợp nhà và cơng trình chỉ bị phá dỡ một
phần mà phần còn lại vẫn sử dụng được thì xác định như thế nào và bồi thường, hỗ
trợ ra sao;
Quy định về bồi thường cây trồng, vật nuôi, đình chùa, miếu, nhà thờ họ tộc,
quy định xử lý đối với tài sản sau thu hồi có giá trị lớn thì phải thu hồi và tổ chức bán
đấu giá để giảm trừ tiền đầu tư cho cơng trình.
- Quy định hỗ trợ người bị thu hồi đất
Nội dung này quy định về hỗ trợ của Nhà nước khi di chuyển đối với các
trường hợp hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất ở phải di chuyển đến nơi ở mới (khu tái
định cư) thì được hỗ trợ về tiền để di chuyển đồ dùng gia đình, hỗ trợ gạo, hỗ trợ tiền
thuê nhà ở tạm trong thời gian xây nhà mới tại khu tái định cư;
- Quy định hỗ trợ ổn định đời sống;
Quy định chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, đất ni trồng thuỷ sản thì áp dụng các
hình thức chuyển nghề như: đào tạo nghề, hỗ trợ bằng đất sản xuất kinh doanh như xây
kiốt để bán hàng, hỗ trợ bằng đất ở kết hợp với sản xuất kinh doanh;
Quy định hỗ trợ đối với đất cơng ích của xã, phường, thị trấn; quy định về hỗ
trợ tiền đất tái định cư đối với trường hợp người bị thu hồi đất không đủ tiền để mua
đất tại khu tái định cư;
