(Luận văn thạc sĩ) thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện lệ thủy, tỉnh quảng bình
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (11.21 MB, 138 trang )
i
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NƠNG LÂM
HỒNG ĐÌNH LONG
THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN LỆ THỦY,
TỈNH QUẢNG BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ
KIỂM SỐT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
HUẾ – 2017
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
ii
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NƠNG LÂM
HỒNG ĐÌNH LONG
THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN LỆ THỦY,
TỈNH QUẢNG BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ
KIỂM SỐT VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Mã số: 8850103
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. NGUYỄN HỮU NGỮ
HUẾ – 2017
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
iii
LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu
trong vùng nghiên cứu của luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kỳ luận văn nào khác.
Tôi xin chân thành cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này và tôi
xin cam đoan các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn
Hoàng Đình Long
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
iv
LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình thực tập tại địa phương, đến nay, tơi đã hồn thành Luận
văn tốt nghiệp của mình với đề tài: “Thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu
quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Lệ Thủy, tỉnh
Quảng Bình”.
Để hồn thành Luận văn tốt nghiệp này, trước tiên tôi xin cảm ơn sự đồng ý của
Nhà trường cũng như của Khoa, sự giúp đỡ nhiệt tình của các thầy cơ giáo đã tận tình
giảng dạy để truyền đạt, trang bị cho tơi những kiến thức bổ ích để tơi có thể hồn
thành đề tài tốt nghiệp này.
Đặc biệt, tơi tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến thầy giáo Phó Giáo Sư Tiến sỹ Nguyễn
Hữu Ngữ, người đã trực tiếp hướng dẫn tận tình cho tơi trong suốt thời gian thực tập.
Xin chân thành cảm ơn các chú, anh chị trong phòng Thanh tra huyện, Phòng Tài
nguyên và Môi trường huyện, UBND các xã, trị trấn tại huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng
Bình đã tạo điều kiện giúp đỡ tơi hồn thành Luận văn tốt nghiệp.
Cuối cùng, tơi xin cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã động viên, giúp đỡ tơi trong
suốt q trình học tập và thực tập tốt nghiệp.
Do kiến thức và kinh nghiệm thực tế cịn hạn chế nên Luận văn khơng thể tránh
khỏi những sai sót.Rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của quý thầy cô và các bạn
để Luận văn được hồn chỉnh hơn.
Một lần nữa, tơi xin chân thành cảm ơn!
Huế, ngàytháng năm 2017
Học viên thực hiện
Hồng Đình Long
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
v
TĨM TẮT LUẬN VĂN
Trong những năm qua, cơng tác giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất
đai của công dân trên địa bàn huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình có nhiều chuyển biến
tích cực, góp phần vào việc phát triển kinh tế, xã hội, ổn định chính trị, đảm bảo an
ninh quốc phịng, trật tự an tồn xã hội tại địa phương. Tuy nhiên việc giải quyết các
khiếu nại, tố cáo, tranh chấpđất đai của công dân trên địa bàn huyện Lệ Thủy có lúc,
có nơi cịn chưa kịp thời, còn bộc lộ những hạn chế nhất định. Xuất phát từ thực tế đó
và được sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn, tôi chọn đề tài: “Thực trạng và đề xuất
giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại
huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình” làm đề tài nghiên cứu cho Luận văn thạc sỹ
chuyên ngành Quản lý đất đai.
Với mục đích nghiên cứu về tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và
thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện
huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình, giai đoạn 2011 - 2016, từ đó đề xuất các giải pháp để
nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai
trong những năm tiếp theo trên địa bàn huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình.
Phương pháp nghiên cứu: Thu thập các văn bản liên quan như Luật Đất đai năm
1993, 2000, 2003 và 2013, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, 2004, 2005, Luật khiếu
nại năm 2011, Luật tố cáo 2011, Luật Tố tụng hành chính và các Nghị định, Thơng tư
hướng dẫn liên quan.
Các báo cáo, tài liệu liên quan đến tình hình và cơng tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo và tranh chấp đất đai tại Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Lệ Thủy, Thanh
tra huyện Lệ Thủy, Ban tiếp công dân huyện Lệ Thủy, UBND các xã, trị trấn trên địa
bàn huyện Lệ Thủy và Tòa án nhân dân huyện Lệ Thủy giai đoạn 2011-2016.
Đã tiến hành tham vấn ý kiến các cán bộ lãnh đạo của UBND huyện Lệ Thủy,
Phịng Tài ngun và Mơi trường, Thanh tra huyện Lệ Thủy, UBND cấp xã và Chánh
Thanh tra, Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường, Trưởng Ban tiếp công dân,
Trưởng đoàn Thanh tra trực tiếp tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất
đai tại các cơ quan HCNN trên địa bàn huyện Lệ Thủy.
- Sử dụng bản đồ hành chính của huyện để minh họa cho địa bàn nghiên cứu.
Từ các kết quả nghiên cứu, đề tài đề xuất các giải pháp cho chính quyền địa phương
trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai. Góp phần nâng cao hiệu
quả cơng tác quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
vi
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN..................................................................................................................................... iii
LỜI CẢM ƠN............................................................................................................................................ iv
TÓM TẮT LUẬN VĂN.......................................................................................................................... v
MỤC LỤC................................................................................................................................................... vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT................................................................................................ ix
DANH MỤC CÁC BẢNG..................................................................................................................... x
DANH MỤC CÁC HÌNH...................................................................................................................... xi
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................................... 1
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI................................................................................................... 1
2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI................................................................................................................ 2
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI............................... 2
3.1. Ý nghĩa khoa học............................................................................................................................... 2
3.2. Ý nghĩa thực tiễn................................................................................................................................ 2
Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU........................................................ 3
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN............................................................................................................................. 3
1.1.1. Đất đai và vai trò của đất đai..................................................................................................... 3
1.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai....................................................................... 4
1.1.3. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai.................................................................................... 7
1.1.4. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai......................................................... 8
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN........................................................................................................................ 9
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam.................................................... 9
1.2.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở một số nước trên thế giới..................21
1.3. CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ............................23
Chương 2 MỤC TIÊU, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU...................26
2.1. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU........................................................................................................ 26
2.2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU............................................................................ 26
2.2.1. Đối tượng nghiên cứu – Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất
đai tại huyện Lệ Thủy............................................................................................................................. 26
2.2.2. Phạm vi nghiên cứu.................................................................................................................... 26
2.3. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU....................................................................................................... 26
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
vii
2.4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU............................................................................................. 27
2.4.1. Phương pháp điều tra, thu thập số liệu................................................................................ 27
2.4.2. Phương pháp xử lý số liệu........................................................................................................ 27
2.4.3. Phương pháp bản đồ................................................................................................................... 27
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN....................................................... 28
3.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA HUYỆN LỆ THỦY, TỈNH
QUẢNG BÌNH......................................................................................................................................... 28
3.1.1. Điều kiện tự nhiên....................................................................................................................... 28
3.1.2. Điều kiện kinh tế, xã hội........................................................................................................... 32
3.1.3. Hiện trạng sử dụng đất của huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình................................... 35
3.1.4. Cơng tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn......................................................... 40
3.2. TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN LỆ
THỦY TỪ NĂM 2011 ĐẾN NĂM 2016....................................................................................... 49
3.2.1. Tình hình tiếp cơng dân trên địa bàn huyện Lệ Thủy.................................................... 49
3.2.2. Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai................................................................ 49
3.2.3. Thống kê các nội dung khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai................................. 54
3.2.4. Phân tích các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.........58
3.3. ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN................................................................................ 63
3.3.1. Sự lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức triển khai thực hiện pháp luật đối với công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai........................................................................ 63
3.3.2. Đánh giá hiện trạng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác tiếp dân, giải quyết
đơn thư khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai............................................................................ 66
3.3.3. Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước......................................... 69
3.3.4. Kết quả cụ thể về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.......................72
3.3.5. Đánh giá những kết quả đạt được trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai và nguyên nhân.................................................................................................... 77
3.3.6. Những tồn tại, hạn chế trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo
và nguyên nhân......................................................................................................................................... 80
3.3.7. Một số trường hợp nghiên cứu điển hình về giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai........................................................................................................ 83
3.3.8. Những bài học kinh nghiệm rút ra từ công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và
tranh chấp đất đai..................................................................................................................................... 90
3.4. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI,
TỐ CÁO VÀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN LỆ THỦY..................................... 92
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
viii
3.4.1. Dự báo tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trong thời gian tới............92
3.4.2. Đề xuất các giải pháp tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
và tranh chấp đất đai............................................................................................................................... 94
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ............................................................................................................. 98
1. KẾT LUẬN........................................................................................................................................... 98
2. KIẾN NGHỊ.......................................................................................................................................... 99
2.1. Đối với cấp Trung ương................................................................................................................ 99
2.2. Đối với UBND tỉnh Quảng Bình............................................................................................... 99
2.3. Đối với UBND huyện Lệ Thủy và UBND các xã, thị trấn.............................................. 99
2.4. Đối với người dân......................................................................................................................... 100
TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................................................................. 101
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
ix
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ v
GPM
HC
HĐ
HV
KN
QĐ
QSD
QP
TC
UB
VP
GCNQ
TAN
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
x
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Một số chỉ tiêu khí tượng huyện Lệ Thủy ...........................................................
Bảng 3.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp của huyện Lệ Thủy năm 2015 ..................
Bảng 3.3. Hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp của huyện Lệ Thủy năm 2015 ............
Bảng 3.4. Hiện trạng đất chưa sử dụng của huyện Lệ Thủy năm 2015 ..............................
Bảng 3.5. Tổng hợp tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của huyện Lệ
Thủy (tính đến 31/12/2015) .................................................................................................
Bảng 3.6. Tổng hợp các nguồn thu từ đất giai đoạn 2011 - 2016 .......................................
Bảng 3.7. Tình hình tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo và tranh chấp trên địa bàn
huyện Lệ Thủy giai đoạn từ năm 2011-2016.......................................................................
Bảng 3.8. Tình hình tiếp nhận và phân loại đơn thư trong lĩnh vực đất đai ........................
Bảng 3.9. Thực trạng cán bộ tham gia GQ KNTC, TCĐĐ ở cấp huyện Lệ Thủy năm 2017 ..
Bảng 3.10. Kết quả xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai .............................
Bảng 3.11. Kết quả giải quyết đơn khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai giai đoạn
2011 - 2016 ..........................................................................................................................
Bảng 3.12. Kết quả giải quyết đơn tố cáo trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2011 - 2016 ....
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
xi
DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 3.1. Sơ đồ vùng nghiên cứu............................................................................................................ 28
Hình 3.2. Diễn biến một số chỉ tiêu khí tượng huyện Lệ Thủy năm 2015.............................. 31
Hình 3.3. Cơ cấu sử dụng đất năm 2015 tại huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình..................... 31
(Nguồn: Ủy ban nhân dân huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình)..................................................... 31
Hình 3.4. Cơ cấu các ngành kinh tế ở huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình................................ 32
Hình 3.5. Cơ cấu dân số huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình năm 2014 theo ngành nghề .. 33
Hình 3.6. Diễn biến tỷ lệ các loại đơn khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai so với tổng số
đơn tiếp nhận trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2011 – 2016......................................................... 53
Hình 3.7. Tỷ lệ kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2011– 2016...........72
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
1
MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Đất đai là nguồn lực quan trọng của mỗi quốc gia, là bộ phận cấu thành nên
giang sơn đất nước. Quản lý và sử dụng đất đai là mục tiêu cực kỳ quan trọng trong
chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Nước ta đang trong quá trình
đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hố, cơ cấu kinh tế đang chuyển dịch theo hướng
tích cực. Mặc dù vấn đề đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm nhưng trong
thực tế quá trình sử dụng cũng như quan hệ đất đai có nhiều biến động, vì vậy vấn đề
khiếu nại, tố cáo, giải quyết tranh chấp về đất đai ngày càng trở nên bức xúc và phức
tạp. Người dân ngày càng nhận thức được đất đai là tài sản quý giá và tìm hiểu về pháp
luật đất đai nhiều hơn. Từ đó trong q trình sử dụng đất không thể tránh khỏi những
mâu thuẫn bất đồng và phát sinh tranh chấp buộc các cơ quan có thẩm quyền phải vận
dụng Luật Đất đai và các văn bản pháp luật có liên quan để hịa giải hay giải quyết.
Khiếu nại, tố cáo, tranh chấp là những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận
trong Hiến pháp. Xét trên phương diện lý thuyết thì thực hiện khiếu nại, tố cáo, tranh
chấp chính là phương thức quan trọng để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ lợi ích nhà
nước, lợi ích tập thể và các quyền, lợi ích hợp pháp của mình; nhưng theo đánh giá của
các cơ quan chức năng, hiện nay tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp có nhiều diễn
biến phức tạp, có chiều hướng gia tăng, nhất là các khiếu kiện nhiều người, vượt cấp,
gây tác động xấu đến sự ổn định trật tự xã hội. Thậm chí có một số trường hợp cịn lơi
kéo, xúi giục các đối tượng chính sách, người già và trẻ em đi khiếu kiện đông người,
với thái độ cực đoan, căng khẩu hiệu, biểu ngữ có nội dung kích động, hoặc diễu hành
trên đường, kéo vào trụ sở làm việc của cơ quan Nhà nước đập phá nhằm gây sức ép.
Bên cạnh đó, các thế lực thù địch, phản động và một số phần tử cơ hội chính trị trong
và ngồi nước lợi dụng khiếu nại, kiến nghị của cơng dân để kích động, lơi kéo những
người khiếu nại tập trung đông người, vượt cấp; công khai phát tiền cho những người
đi khiếu nại…
Giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của công dân vừa bảo đảm kỷ cương
pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích của công dân, đồng thời là nhiệm vụ chính trị
trọng tâm, thường xuyên của các cấp chính quyền. Làm tốt công tác giải quyết tranh
chấp, khiếu kiện đất đai sẽ giúp cho Nhà nước và các cơ quan nhà nước củng cố quản
lý chặt chẽ toàn bộ đất đai theo pháp luật, xác lập chặt chẽ hơn mối quan hệ pháp lý
giữa Nhà nước với người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau. Tạo
điều kiện cho việc sử dụng đất đai một cách ổn định, đầy đủ, hợp lý, đạt hiệu quả cao
nhất.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
2
Trong những năm qua, công tác giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất
đai của công dân trên địa bàn huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình có nhiều chuyển biến
tích cực, góp phần vào việc phát triển kinh tế, xã hội, ổn định chính trị, đảm bảo an
ninh quốc phịng, trật tự an tồn xã hội tại địa phương. Tuy nhiên việc giải quyết các
khiếu nại, tố cáo, tranh chấpđất đai của công dân trên địa bàn huyện Lệ Thủy có lúc,
có nơi cịn chưa kịp thời, cịn bộc lộ những hạn chế nhất định. Xuất phát từ thực tế đó
và được sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn, tôi chọn đề tài: “Thực trạng và đề xuất
giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại
huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình” làm đề tài nghiên cứu cho Luận văn thạc sỹ
chuyên ngành Quản lý đất đai.
2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI
Nghiên cứu về tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và thực trạng công
tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện huyện Lệ Thủy,
tỉnh Quảng Bình, giai đoạn 2011 - 2016, từ đó đề xuất các giải pháp để nâng cao chất
lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trong những
năm tiếp theo trên địa bàn huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình.
3.
Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
3.1.Ý nghĩa khoa học
Thông qua việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tiễn trong công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình để thấy
được những vướng mắc, bất cập trong hệ thống pháp luật hiện hành, từ đó đề xuất sửa đổi,
bổ sung để hồn thiện hệ thống pháp luật đất đai, góp phần hỗ trợ chính quyền các cấp
trong việc ra các văn bản, chính sách liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
đất đai cũng như các văn bản để quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Lệ Thủy.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Đề xuất các giải pháp cho chính quyền địa phương trong công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai.
Góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Lệ
Thủy, tỉnh Quảng Bình.
Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong cơng tác nghiên cứu và
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai của các cơ quan hành
chính nhà nước.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
3
Chương 1
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.1.1. Đất đai và vai trị của đất đai
Có nhiều quan điểm khác nhau về đất đai tuỳ theo từng góc nhìn khác nhau, tùy
theo mục đích sử dụng đất đai, một vài khái niệm cơ bản như sau:
Đất đai là một diện tích khoanh vẽ trên bề mặt của trái đất, chứa đựng tất cả các
đặc trưng của sinh khí quyển ngay bên trên và bên dưới của lớp mặt này bao gồm: Khí
hậu gần mặt đất và dạng hình mặt nước (Bao gồm những hồ cạn, sơng, hầm, trũng và
đầm lầy), lớp trầm tích gần mặt và kết hợp nước dự trữ ngầm, tập đoàn thực vật và
động vật, mẫu hình định cư của con người và những kết quả về tự nhiên của hoạt động
của con người trong thời gian qua và hiện tại (làm ruộng bậc thang, cấu trúc hệ thống
trữ nước, đường xá, nhà cửa) [18].
Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá mà tự nhiên đã ban tặng
cho con người. Đất là nền tảng, là bệ đỡ của sự sống nói chung, của lồi người nói
riêng. Trải qua q trình phát triển lâu dài, cùng với sự ra đời của Nhà nước, đất đai
được đưa vào sử dụng với những chế độ pháp lý khác nhau, điều này phụ thuộc chế độ
chính trị, kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia ở từng thời kỳ nhất định.
Mỗi khu vực, mỗi quốc gia có khái niệm khác nhau về Đất đai. Ở nước ta, Luật
Đất đai 2013 của Việt Nam quy định: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá,
là tư liệu sản xuất đặt biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là
địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh
và quốc phòng [17].
Với đặc thù độc đáo mà khơng một vật thể tự nhiên nào có được đó là độ phì
nhiêu của đất, đất cung cấp dinh dưỡng cho tồn bộ cây trồng vật ni, giúp cho nó
sinh sôi, nảy nở và phát triển. Đất là một tư liệu sản xuất quan trọng không thể thay thế
được cho một số ngành sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, đặc biệt đối với một nước
có nguồn thu chủ yếu từ nơng nghiệp như nước ta thì điều này quan trọng hơn.
Khi đề cập đến vai trò của đất đai, hẳn nhiên chúng ta đều biết đất luôn luôn là
địa điểm mà con người xây dựng nhà cửa, các cơng trình văn hóa, đặt máy móc, kho
tàng, bến bãi, nhà xưởng… đồng thời cũng là nơi để phân bố dân cư, phân bố các
ngành kinh tế quốc dân.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
4
Đối với mọi trường hợp đất là chỗ dựa cho tất cả các hệ sinh thái, đất là một trong
những yếu tố quan trọng để điều hòa nhiệt độ và điều hịa khí hậu bằng cách giữ nhiệt độ
làm giảm sức nóng thiêu đốt của mặt trời qua nhiều tầng đất của mình. Đất cịn là túi lọc
chuyển nước bề mặt thành nước ngầm và chứa vô khối nước sạch tinh khiết.
Trong lịch sử hình thành và phát triển của đất nước, đất gắn liền với sự ra đời và
tồn tại của quốc gia là vấn đề lãnh thổ, vì ngoài ý nghĩa là vấn đề vật chất lãnh thổ cịn
có ý nghĩa đối với việc tồn tại và duy trì một ranh giới quyền lực Nhà nước trong một
cộng đồng dân cư nhất định. Xét về mặt chính trị pháp lý, những bộ phận cấu thành
lãnh thổ thì đất là một bộ phận không thể tách rời lãnh thổ và chiếm phần lớn trong
tổng số các yếu tố cấu thành lãnh thổ. Vì vậy, đất đai là dấu hiệu cơ bản nhất của một
quốc gia, một dân tộc, một cộng đồng. Từ đó, có thể khẳng định xâm phạm đất đai là
xâm phạm lãnh thổ và chủ quyền quốc gia.
Hội nghị các Bộ trưởng môi trường Châu Âu họp năm 1973 tại Luân Đôn đánh
giá: “Đất đai là một trong những của cải q nhất của lồi người, nó tạo điều kiện cho
sự sống của thực vật, động vật và con người trên trái đất”. Rõ ràng, đất đai có vai trị
hết sức quan trọng. Trong lịch sử một trong những nguyên nhân phổ biến và chủ yếu
của các cuộc chiến tranh ở các qui mô, khác nhau giữa các dân tộc và các quốc gia là
những tranh chấp, xung đột mà đất đai là đối tượng mà các cuộc cách mạng tham vọng
về lãnh thổ. Còn trong lao động sản xuất, đời sống xã hội và môi trường thì đất đai
chính là yếu tố quyết định cho sự tồn tại động thực vật và con người.
Đất đai chỉ có thể phát huy vai trị vốn có của nó dưới sự tác động tích cực của
con người một cách thường xuyên. Ngược lại, đất đai không phát huy được khả năng
sinh lợi nếu con người tác động vào nó với một thái độ thờ ơ, sử dụng một cách tùy
tiện, chỉ khai thác mà không thực hiện việc cải tạo và bồi bổ đất, các điều kiện đó phụ
thuộc vào bản chất của mỗi chế độ kinh tế xã hội từng quốc gia nhất định.
1.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính
thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký
ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL
quy định: “…Ban Thanh tra đặc biệt có tồn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân
dân…” [7]. Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi
người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền
có những hành vi VPPL hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Thực chất, đó chính là sự
khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy HCNN, do những người làm trong các
cơ quan HCNN thực hiện.
Khiếu nại được ghi nhận tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 “Mọi người có quyền
khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái
pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
5
Trong các cơng trình nghiên cứu, nhiều tác giả đã đưa ra các định nghĩa, khái
niệm về khiếu nại. Theo Hoàng Phê (2010), khiếu nại là: “đề nghị cơ quan có thẩm
quyền xét một việc làm mà mình khơng đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”
[15]. Theo Nguyễn Như Ý (2009), khiếu nại là: “thắc mắc về những kết luận, quyết
định do cơ quan có thẩm quyền đã làm” [26]. Theo Nguyễn Ngọc Điệp (2008), khiếu
nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức
vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay
người khác [22]. Theo Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006): “Khiếu nại hành
chính là yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó
xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [49].
Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề
nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan
HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [35].
Từ các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền,
lợi ích hợp pháp của cơng dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC.Người khiếu
nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Người bị khiếu nại là cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN
có QĐHC, HVHC bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định
kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại [35].
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo
cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng
đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai. Pháp luật hiện
hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên,từ các
khái niệm chung về khiếu nại, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai là
việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
những QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những QĐHC,
HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khoản 2 Điều 264 Luật số 64/2010/QH12 Luật Tố tụng Hành chính đã được
Quốc hội nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua
ngày 24 tháng 11 năm 2010sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai về khiếu nại,
khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai quy định: “Người sử dụng đất có
quyền khiếu nại QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai”[34].
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
6
QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.HVHC là hành vi của
cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN thực hiện hoặc không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [35].
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại được quy
định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất
đai. QĐHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: (1) Quyết định giao đất, cho
thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Quyết
định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư; (3) Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy
chứng nhận QSDĐ; (4) Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất [8].
HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức nhà
nước khi thực hiện công việc liên quan trực tiếp đến các QĐHC về giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp và thu hồi giấy
chứng nhận QSDĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hành vi gia hạn thời hạn sử dụng
đất cho người sử dụng đất.
Như vậy, các quyết định và HVHC nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ được giải quyết
theo quy định của Luật Đất đai. Ngoài các trường hợp đã viện dẫn ở trên, nếu các
QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai mà bị khiếu nại thì việc giải quyết tuân thủ theo
quy định của pháp luật khiếu nại.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết
khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật [35].
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là
hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan
HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã
hội.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan HCNN là nhiệm vụ, quyền
hạn, trách nhiệm của các cơ quan HCNN nhân danh nhà nước tiến hành xem xét, đánh
giá, tính hợp pháp, hợp lý của các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý và sử dụng
đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất (cơng dân, cơ quan, tổ chức).
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
7
1.1.3. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai
Khái niệm tố cáo được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau. “Tố cáo” là một từ Hán
- Việt, thông thường, tố cáo là báo cho người khác biết về hành vi vi phạm của người
nào đó. Theo Nguyễn Lân (2006), “tố” là vạch tội, “cáo” là báo cho người khác biết, tố
cáo là vạch tội của người nào cho mọi người biết [21]. Theo Ngọc Xuân Quỳnh
(2009), tố cáo là “nói rõ việc làm sai trái của ai trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư
luận”[19]. Dưới góc độ pháp lý, tố cáo được hiểu là việc công dân theo thủ tục do pháp
luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL
của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích
của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [36].
Như vậy, theo nghĩa chung nhất, tố cáo là vạch rõ tội của một người trước dư
luận, cộng đồng xã hội hoặc trước cơ quan quản lý nhà nước. Đối tượng của tố cáo là
người thực hiện hành vi trái đạo đức, phong tục tập quán, quy ước của cộng đồng xã
hội, VPPL của nhà nước, gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể, công dân. Mục đích của tố cáo là nhằm
ngăn chặn hành vi vi phạm, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của tập thể, công dân.
Pháp luật hiện hành quy định, khi phát hiện hành vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng đất gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi
ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức thì mọi
cơng dân có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết để giải quyết
theo quy định của pháp luật. Tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức
trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ [36].
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc
xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo. Người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố
cáo. Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo. Người giải
quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo [36].
Điều 205 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo VPPL về
quản lý và sử dụng đất đai. Việc giải quyết tố cáo VPPL về quản lý và sử dụng đất đai
thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo” [37]. Đây là một quy định mang tính
dẫn chiếu, theo đó thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết KNTC về đất đai sẽ thực
hiện theo các quy định của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
Như vậy, có thể hiểu, tố cáo hành vi VPPL về quản lý nhà nước trong lĩnh vực
đất đai là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành
vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định
pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
8
Giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan HCNN là việc kiểm tra, xác
minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của các
cơ quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ lợi
ích của nhà nước, của các hội, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức.
1.1.4. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp đất đai, hiểu theo nghĩa rộng là biểu hiện sự mâu thuẫn, bất đồng
trong việc xác định quyền quản lý, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng đối với đất đai,
phát sinh trực tiếp hoặc gián tiếp trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.
Theo nghĩa hẹp, tranh chấp đất đai là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham
gia quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng
đất đai [46].
Trong thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý, quyền
sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải được quyền
đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ khơng thể cùng nhau tự giải quyết các
tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền phân xử (giải quyết).
Theo quy định của pháp luật hiện hành: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền
và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” [37].
Có thể nói, tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích,
về quyền, nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai, cần
được nhà nước giải quyết theo quy định của pháp luật.
Theo Nguyễn Ngọc Hoà (1999): "Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất
đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền
lợi hợp pháp bị xâm hại, đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi VPPL
về đất đai" [23].
Trong quan hệ pháp luật đất đai, việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một
trong những biện pháp quan trọng để pháp luật đất đai phát huy được vai trị trong đời
sống xã hội. Thơng qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh các
quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của xã hội. Đồng thời, giáo
dục ý thức tuân thủ và tôn trọng pháp luật cho mọi cơng dân, ngăn ngừa những VPPL
có thể xảy ra.
Giải quyết tranh chấp đất đai, với ý nghĩa là một nội dung của chế độ quản lý nhà
nước đối với đất đai, được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
nhằm tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật, nhằm giải quyết các bất
đồng, mâu thuẫn giữa các bên, khôi phục lại quyền lợicho bên bị xâm hại. Đồng thời
xử lý đối với các hành vi VPPL đất đai.
Theo Trần Quang Huy (2005): Việc giải quyết tranh chấp đất đai là tìm ra giải
pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
9
nội bộ nhân dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm phạm
đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành vi của
họ gây ra [46].
Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy định
của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam
1.2.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và công tác chỉ đạo về giải quyết khiếu
nại, tố cáo, tranh chấp đất đai
Đảng và nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác tiếp công dân, giải quyết
KNTC, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, gắn với việc xây dựng bộ máy nhà
nước ngày càng trong sạch, vững mạnh. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã có
nhiều bài viết, bài nói chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tiếp dân, giải quyết
khiếu nại của nhân dân, yêu cầu, các ngành, các cấp trong việc tiếp nhận, xử lý giải
quyết các đơn thư của người dân. Các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980,
Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đều ghi nhận quyền KNTC là một trong
những quyền cơ bản của công dân và quy định việc KNTC phải được xem xét và giải
quyết nhanh chóng, trong thời hạn pháp luật quy định. Thể chế hóa quan điểm của
Người, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn bản pháp luật
để không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác tiếp công dân, giải quyết
khiếu nại của nhân dân.
Để phát huy và nâng cao trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại của cả hệ thống
chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ban hành Chỉ thị số 09- CT/TW ngày 6-32002 về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại hiện nay
[1]. Quan điểm, chủ trương của Đảng cịn được thể hiện tại Thơng báo Kết luận số
130/TB-TW ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị về tình hình kết quả giải quyết khiếu
nại tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới [4]. Các văn bản này
đã nhấn mạnh đến trách nhiệm của cấp uỷ và chính quyền các cấp trong cơng tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo mà trực tiếp là đồng chí Bí thư phải lãnh đạo
cơng tác này, phân cơng cho các đồng chí trong Ban thường vụ cấp uỷ theo dõi, chỉ
đạo công tác giải quyết KNTC và đưa ra những nhiệm vụ, giải pháp quan trọng nhằm
ngăn ngừa và giải quyết KNTC của công dân. Những nội dung này thể hiện rất rõ và
cụ thể những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc xác định: tiếp công dân,
giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân là trách nhiệm của người lãnh đạo, quản lý.
Nhằm thể chế hóa quyền KNTC của cơng dân và trách nhiệm của các cơ quan
Nhà nước trong việc giải quyết KNTC, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn trong
giải quyết KNTC, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa,
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
10
Nhà nước ta đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Luật này đã được sửa đổi,
bổ sung vào các năm 2004, 2005. Năm 2010 ban hành Luật Tố tụng hành chính. Năm
2011, đã ban hành Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo.
Trong lĩnh vực đất đai, trước tình hình khiếu kiện về đất đai trong một vài năm
gần đây không ngừng gia tăng và diễn biến phức tạp, Bộ Chính trị, Ban Bí thư Trung
ương Đảng, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đã tập trung chỉ đạo và ban
hành thêm nhiều văn bản để chỉ đạo, xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơng
dân. Nghị quyết Trung ương 3 khố VIII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khố IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai
trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hố, hiện đại hố đất nước đều có nội dung nhấn
mạnh về công tác xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai [2].
Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh tồn diện
cơng cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại nhấn mạnh:“Các cơ quan có thẩm quyền phải tập trung
giải quyết kịp thời, dứt điểm các tranh chấp, KNTC về đất đai theo đúng quy định của
pháp luật về KNTC, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự; cơng bố công khai kết quả giải
quyết”[3].
Tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XIII đã thơng qua Nghị quyết số
39/2012/QH13 ngày 23-11-2012, "Về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực
hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC về
đất đai" đã chỉ rõ: “Thủ trưởng các cơ quan HCNN theo thẩm quyền chủ động xem xét
từng vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai trong phạm vi quản lý để giải
quyết kịp thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện
vượt cấp, diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải
quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo...”[6]. Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 26/5/2014 của Bộ
Chính trị “Về tăng cường sự lãnh đạo của đảng đối với công tác tiếp công dân và giải
quyết khiếu nại, tố cáo...”[5].
Chính phủ xác định cơng tác giải quyết KNTC nói chung và cơng tác giải quyết
KNTC về đất đai nói riêng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, từ đó có nhiều
biện pháp chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết KNTC, bảo đảm quyền và lợi
ích hợp pháp của cơng dân, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, phục vụ các
nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật, chấn chỉnh và
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai nhằm hạn chế phát sinh KNTC, Chính
phủ đã có nhiều biện pháp tập trung giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC
về đất đai.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
11
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản, chỉ thị như: Chỉ thị số
26/2001/CT-TTg ngày 09/10/2001 về việc tạo điều kiện để Hội Nông dân các cấp tham
gia giải quyết KNTC của nông dân [41]; Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09/02/2004 về
việc triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2003 [42]; Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày
27/10/2004 về chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan HCNN
trong công tác giải quyết KNTC [43]; Chỉ thị số 1940/CT-TTg ngày 31/12/2008 về nhà,
đất liên quan đến tôn giáo; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012 về chấn chỉnh và nâng
cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC [44].
1.2.1.2. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo và tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước
Để cụ thể hố các chủ trương, chính sách của Đảng và tạo cơ sở pháp lý cho công
tác giải quyết KNTC, TCĐĐ, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định về
trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan HCNN, trình tự, thủ tục giải quyết các KNTC
và TCĐĐ. Các văn bản đã được ban hành qua các thời kỳ, thể hiện sự thay đổi về cơ
chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân, nhằm phù
hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục sự mâu
thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, qua
hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành
trong giai đoạn từ 2004 đến nay có thể thấy hệ thống pháp luật quy định về giải quyết
KNTC thiếu đồng bộ, cịn nhiều điểm có xung đột trong tồn hệ thống pháp luật nước
ta trong việc giải quyết KNTC của công dân.
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998, được sửa đổi
và bổ sung năm 2004, 2005 hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) và Luật Đất đai năm
2003 có các quy định khơng thống nhất và đến nay cũng đã hết hiệu lực thi hành.
Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có
nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về KNTC. Luật Khiếu
nại, tố cáo năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) là luật chung và quy định trình tự,
thủ tục giải quyết khiếu nại các QĐHC và HVHC cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý
hành chính [33],[32].Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về QĐHC
và HVHC trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế riêng, khơng theo
trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý,
song đây là một thực tế bất cập tồn tại trong thời gian qua.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998
chưa được sửa đổi, bổ sung [31]. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại,
tố cáo nhưng vẫn cịn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu
nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
12
khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi,
bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải
quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu
nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc
giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi
hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ
“quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của
Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có
hiệu lực thi hành”[33]. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay khơng cịn tồn tại
khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi
khơng đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào,
người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn
để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 lại quy
định: “Trường hợp khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND
huyện, quận, thị xã,thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với
quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ
tịch UBND tỉnh,trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch
UBND tỉnh, trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh, trực thuộc trung
ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện
của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời
hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày
nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai,
địch họa, đi cơng tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà
người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời
gian có trở ngại đó khơng tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2
Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 lại quy định thời hiệu khiếu nại QĐHC về quản lý đất
đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC đó [32].
Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và
Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong
việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ. Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật
Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
hành chính, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại phần
nào đã khắc phục được mâu thuẫn trên.
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
13
Bên cạnh đó, một số quy định của pháp luật đất đai về tranh chấp mà trong thực
tế rất khó áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả trong giải quyết TCĐĐ trong tình hình
hiện nay, và giảm tính pháp chế trong thực thi pháp luật. Ví dụ như:
+
Luật Đất đai năm 2003 quy định hịa giải TCĐĐ là trình tự thủ tục bắt buộc,
quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ. Trong những
năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt
trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hịa giải thành
cơng nhiều vụ việc TCĐĐ, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, qui định của pháp
luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của cơng tác này. Cụ
thể: Luật Đất đai năm 2003, không qui định biên bản hịa giải TCĐĐ được các bên
tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế diễn ra cho thấy, nhiều
vụ việc TCĐĐ sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời
gian hịa giải thành cơng, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu
cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hịa giải, giải quyết lại vụ việc
(pháp luật không qui định thời hiệu đề nghị giải quyết TCĐĐ), ảnh hưởng đến quản lý
Nhà nước nói chung.
+
Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi
hành Luật Đất đai đã qui định 6 căn cứ giải quyết TCĐĐ trong trường hợp các bên tranh
chấp khơng có giấy tờ về QSDĐ. Tuy nhiên, tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc
thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất,
đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ TCĐĐ tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải
quyết tranh chấp về QSDĐ cịn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và ln bảo
đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ
cho thấy: Hầu như các căn cứ giải quyết thứ 3, 4, 5 qui định tại Điều 161 Nghị định số
181/2004/NĐ-CP khơng được áp dụng trong q trình giải quyết, vì nó khơng chứa đựng
tính pháp lý rõ ràng và khơng đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá
khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ [8].
+
Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai 2003 qui định: Tranh chấp về QSDĐ mà
đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ qui định tại
các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy
nhiên, nhiều vụ việc tranh chấp QSDĐ nhưng các cơ quan Tòa án khi tiếp nhận vụ
việc thuộc thẩm quyền đã hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với QĐHC, HVHC
trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ qui định
tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự
chuyển sang khiếu nại hành chính). Trong khi đó, các cơ quan hành chính khi tiếp
nhận cho rằng: Vụ việc về bản chất là tranh chấp và thuộc thẩm quyền giải quyết của
TAND. Như vậy, qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ
ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
14
áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn thư. Từ đó
cơng dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc, giảm niềm tin của nhân
dân vào cơ quan Nhà nước.
Cho đến nay, vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mối quan hệ trong giải quyết
khiếu nại, tranh chấp giữa cơ quan hành chính và tồ án nhân dân, giữa Bộ quản lý
chuyên ngành và Thanh tra Chính phủ. Thẩm quyền giải quyết giữa cơ quan hành
chính và cơ quan tồ án chưa cụ thể, rõ ràng nên nhiều trường hợp người dân phải đi
lại nhiều lần giữa Toà án nhân dân và UBND nhưng vẫn khơng được tiếp nhận để giải
quyết. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân phát sinh khiếu nại kéo dài.
Để khắc phục những mâu thuẫn, xung đột của pháp luật đối với việc giải quyết
KNTC, TCĐĐ vừa qua Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày
29/11/2013, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014.
1.2.1.3. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất
đai hiện nay
Trong khuôn khổ của đề tài này, chỉ đề cập đến việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp,
giải quyết KNTC, TCĐĐ trong lĩnh vực đất đai tại các cơ quan HCNN theo trình tự,
thủ tục quy định của Luật Đất đai, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Điều 264 của Luật Tố
tụng hành chính và các văn bản hướng dẫn.
Giải quyết tranh chấp về đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong
việc quản lý và sử dụng đất đai là một trong những nội dung quản lý nhà nước về đất
đai được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013. Mục 2 Chương XIII Luật Đất
đai năm 2013 quy định về giải quyết tranh chấp, KNTC về đất đai.
* Về giải quyết khiếu nại
Theo quy định của pháp luật hiện hành, một vụ việc khiếu nại có thể được giải
quyết hai lần ở cơ quan hành chính và người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra
tồ án bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu
nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính.
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, pháp luật hiện hành quy định thủ trưởng
các cơ quan HCNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (lần đầu) đối với QĐHC,
HVHC của mình, của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp; đồng thời giải
quyết khiếu nại (lần hai) đối với QĐHC, HVHC của thủ trưởng cơ quan HCNN cấp
dưới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết
thời hạn nhưng chưa được giải quyết [35].
Từ những quy định trên đây cho thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
thuộc về người có QĐHC, HVHC; thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai do thủ
trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu
PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkRemover.com to remove the waterm
