Luận văn Thạc Sĩ Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án của Đại biểu Quốc hội Việt Nam

BỘ GIÁODỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ
VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU
QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI – 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THÚY

QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ
VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU
QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
GS.TS HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI – 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng, kết quả nghiên cứu của Luật văn “Quyền đề
nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án Luật của đại biểu Quốc
hội Việt Nam” là trung thực, là kết quả nghiên cứu của tác giả, được thực hiện
trên cơ sở vận dụng các kiến thức đã được học, nghiên cứu các tài liệu tham
khảo, kết hợp với việc khảo sát hoạt động thực tiễn.
Luận văn được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS.TS Hoàng Văn Tú
và đã nhận được sự góp ý, bình luận từ các đồng nghiệp, người thân, bạn bè
của tác giả. Luận văn có sử dụng các thông tin từ nhiều nguồn khác nhau, các
thông tin trích dẫn đều đã được dẫn nguồn tài liệu tham khảo.
Tác giả luận văn

Trần Thị Thúy


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục bảng
Danh mục hình

Danh mục biểu đồ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY
DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA
ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI ..........................................................................................8
1.1. Vị trí, vai trị của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ................................................8
1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ...........................12
1.3. Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động tới hoạt động thực hiện
sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) .........................................25
1.4. Quy định của một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội
(nghị sĩ) và kinh nghiệm cho Việt Nam ...............................................................34
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY
DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA
ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM .................................................................47
2.1. Các quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam .....................47
2.2. Thực trạng thực hiện quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội ..... 54
2.3. Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của
đại biểu Quốc hội ....................................................................................................63


2.4. Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật,
kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ..............................66
Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN ĐỀ NGHỊ
XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT
CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM ......................................................79
3.1. Quan điểm về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự
án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam .............................................................79
3.2. Giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và

trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam ..............................................83
KẾT LUẬN .................................................................................................... 99
DANH MỤC CƠNG TRÌNH ĐÃ CƠNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ............... 102
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 103
PHỤ LỤC ..................................................................................................... 109


DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật ........................................................17
Bảng 2.1: Sự khác nhau về yêu cầu đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh và đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2008 .............................................................................................................49
Bảng 2.2: Số lượng kiến nghị luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội từ khóa VIII
đến nay .........................................................................................................................55
Bảng 2.3: Kiến nghị về luật hành chính cơng ..........................................................57
Bảng 2.4: Các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội khóa XIII ......59
Bảng: So sánh sự khác biệt giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về
luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 ............................................................................................................................109
Bảng: Bảng phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra ................119

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp của Nghị viện ................155

DANH MỤC HỘP

Hộp 3.1: Các nguồn của ý tưởng lập pháp ở Canada ..............................................92

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án
luật của đại biểu Quốc hội ........................................................................................677


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Ý nghĩa

1.

BST

Ban soạn thảo

2.

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

3.

Nxb

Nhà xuất bản

4.

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

STT


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều cơng việc
khác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêm
ngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia. Trong đó, đại biểu Quốc
hội là một chủ thể quan trọng trong hoạt động lập pháp.
Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định
rất rõ về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của
đại biểu Quốc hội. Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc
hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh
trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội".
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc
hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp
lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội
theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định. Đại biểu Quốc hội được tư
vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến
nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật". Bên cạnh đó, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định cụ thể, chi
tiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình
dự án luật của đại biểu Quốc hội.
Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải

tiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội đã quy định rõ vai trò của Văn
phòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc
hội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng
luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật.

1


Mặc dù pháp luật đã ghi nhận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế việc
thực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của
đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, bất cập. Cho tới nay vẫn chưa có một dự
án luật nào được trình bởi đại biểu Quốc hội. Việc đề nghị xây dựng luật,
trình dự án luật của đại biểu Quốc hội rất ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫn
kiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể. Kiến
nghị về luật của đại biểu Quốc hội được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốc
hội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn,
Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thành
công.
Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng
luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên có
thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan và
nguyên nhân chủ quan như sự hạn chế về thời gian hoặc khả năng (năng lực)
của đại biểu Quốc hội. Một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy định
của pháp luật về cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đại
biểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên.
Trong bối cảnh này, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn để nâng cao
hiệu quả hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật
của đại biểu Quốc hội là việc làm có ý nghĩa thiết thực.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn

Cho tới nay, chưa có cơng trình nghiên cứu nào trực tiếp nghiên cứu lý
luận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và
trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên, đã có một số

2


nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu
Lập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh sau:
- Các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập
pháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu
Quốc hội trong quy trình lập pháp;
- Các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt động
lập pháp nói chung và hỗ trợ việc thực hiện sáng quyền lập pháp của
đại biểu Quốc hội nói riêng.
Gần đây, Viện Nghiên cứu lập pháp đã xuất bản hai ấn phẩm liên quan
trực tiếp đến vấn đề Luận văn nghiên cứu là: Kỷ yếu Hội thảo đại biểu Quốc
hội với việc thực hiện sáng quyền lập pháp (năm 2013) và sách Cơ chế hỗ trợ
đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật (năm
2012), sách “Hồn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến
pháp luật của đại biểu Quốc hội” (2015). Trong đó, Kỷ yếu Hội thảo nêu trên
là ấn phẩm tập hợp các bài viết của các chuyên gia về những vấn đề lý luận và
thực tiễn của sáng quyền lập pháp; hai cuốn sách nói trên là ấn phẩm nghiên
cứu sâu về cơ chế bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại
biểu Quốc hội và yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện
quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, các cơng
trình này chưa đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của hoạt động sáng
quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam trong thời gian qua một cách
toàn diện.
Hơn nữa, gần đây nhiều văn bản liên quan đến quyền đề nghị xây dựng

luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội được ban
hành mới như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2015, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị

3


quyết 417/2003/NQ-UBTVQH11 về tổ chức và hoạt động của Văn phòng
Quốc hội, Nghị quyết 1050/2015/UBTVQH13 về chức năng, quyền hạn và cơ
cấu Viện nghiên cứu lập pháp.
Chính vì vậy, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về
sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội Việt Nam một cách tồn diện, từ
đó đưa ra các giải pháp hồn thiện khn khổ các quy định cụ thể để thực thi
quyền của đại biểu; hoàn thiện cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện có
hiệu quả các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án
luật.
Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, sáng quyền lập pháp của đại
biểu Quốc hội đã được nghiên cứu ở nhiều nước. Tuy nhiên, các nghiên cứu
đó được tiến hành phù hợp với các điều kiện, hồn cảnh cụ thể của hệ thống
chính trị, tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước. Do đó, trong phạm vi
nghiên cứu, Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của
nghị sĩ một số nước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như
để vận dụng tham khảo cho Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học
để đưa ra các giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật,
kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.
Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sau
đây:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật,

kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội;

4


- Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam;
- Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng
luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội.
4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm các vấn đề cụ thể sau:
- Các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật
và trình dự án luật (bao gồm kinh nghiệm các nước về vấn đề này);
- Các văn bản quy phạm pháp luật về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật và trình dự án luật;
- Thực tiễn hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình
dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện
quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu
Quốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây, tập trung vào khoảng thời gian từ
sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành;
- Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thực
hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bởi vì
xu hướng chung của hoạt động lập pháp là ngày càng giảm việc ban hành các
pháp lệnh. Hơn nữa, tính chất, cách thức thực hiện quyền đề nghị xây dựng
pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh cũng tương tự
nhau quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Tuy
nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề nghiên cứu, Luận

5


văn cũng sẽ đề cập qua về việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh,
kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phƣơng pháp luận
Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp luận: phương pháp
luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử.
5.2. Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể
Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp cơ bản sau đây:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: phương pháp này được sử dụng để
nghiên cứu các vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về quyền đề nghị xây
dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt
Nam;
- Phương pháp điều tra, khảo sát xã hội học (nếu có): được sử dụng để
tiến hành điều tra, nghiên cứu về nhu cầu đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về
luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (Luận văn sử dụng kết quả điều
tra, khảo sát xã hội học đã được tổ chức trước đó);
- Phương pháp phỏng vấn chuyên gia (nếu có): được sử dụng để tiến
hành nghiên cứu về thực tiễn thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu
Quốc hội Việt Nam.
- Nghiên cứu lịch sử: được sử dụng để nghiên cứu thực tiễn hoạt động
sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội trong lịch sử thông qua nghiên
cứu các tài liệu, biên bản được lưu trữ.
Ngoài ra, để thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trong Luận văn này, các
phương pháp nghiên cứu khoa học phổ biến khác cũng có thể được sử dụng như
phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử...
6

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Với các kết quả nghiên cứu dự kiến đạt được, Luận văn mong muốn sẽ
góp phần làm phong phú và bổ sung thêm cơ sở lý luận về sáng quyền lập
pháp của Đại biểu Quốc hội. Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng làm tài
liệu tham khảo đối với công việc học tập, nghiên cứu và giảng dạy về hoạt
động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Đồng thời, nghiên cứu có thể sử dụng
làm tài liệu tham khảo cho các cá nhân làm việc trực tiếp hỗ trợ đại biểu Quốc
hội thực hiện sáng quyền lập pháp.
Mặt khác, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là căn cứ để đề xuất,
góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động sáng
quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận
văn được bố cục thành 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến
nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội;
Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị
về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam;
Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật,
kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam.

7


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG
LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT
CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
1.1. Vị trí, vai trị của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)

Quốc hội/Nghị viện là cơ quan mà thông qua cơ quan này người dân ủy
quyền quản lý xã hội cho nhà nước. Quốc hội/Nghị viện bao gồm các đại biểu
Quốc hội/nghị sĩ đại diện cho nhân dân được người dân bầu ra tại các đơn vị
bầu cử. Đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thực hiện vai trị đại diện bằng nhiều con
đường khác nhau. Trong đó, cách làm phổ biến nhất là đại biểu Quốc hội/nghị
sĩ thể hiện quan điểm tại nghị trường sau khi cân nhắc kiến nghị của cử tri, lợi
ích của đơn vị bầu cử và lợi ích quốc gia. Bên cạnh đó, đại biểu Quốc
hội/nghị sĩ là một yếu tố quan trọng cấu thành nên Quốc hội/Nghị viện. Vì
vậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện
các hoạt động của nghị viện.
Khoản 1, Điều 21, Luật Tổ chức Quốc hội Việt Nam quy định, đại biểu
Quốc hội là "người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị
bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực
hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội". Hiệu quả hoạt động của Quốc hội
được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động của một số chủ thể trong đó có đại
biểu Quốc hội: “Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu
quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội,
Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại
biểu Quốc hội và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với Chủ tịch nước,
Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban
trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức khác” [27].
8


Như vậy, có thể nói rằng, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ vừa giữ vai trò là
người đại diện của cử tri vừa giữ vai trò là người tham gia thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nghị viện gồm: chức năng lập pháp, chức năng giám sát
các hoạt động của các cơ quan nhà nước và tham gia các hoạt động thông tin,
liên hệ với cử tri. Hiệu quả hoạt động của nghị sĩ góp phần quan trọng vào
hiệu quả hoạt động của Nghị viện.

1.1.1. Vai trò của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ trong hoạt động lập pháp
Ở phần lớn các nước trên thế giới, ý tưởng lập pháp thường xuất phát từ
Chính phủ. Mặc dù vậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thơng qua hoạt động của
mình đã đóng góp vai trò rất lớn trong hoạt động lập pháp. Vai trò của đại
biểu Quốc hội/nghị sĩ được thể hiện qua nhiều cách thức khác nhau. Thông
thường, đại biểu Quốc hội tham gia vai trị của mình vào hoạt động lập pháp
thông qua việc tranh luận và kiến nghị bổ sung hoặc làm thay đổi các kiến
nghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ tại các phiên họp tồn thể của Quốc hội
hoặc trong các cuộc họp của Ủy ban chuyên mơn.
Đại biểu Quốc hội cũng có thể phát huy sự ảnh hưởng của cá nhân lên
các nhà hoạch định chính sách thông qua nhiều con đường khác như: thông qua
sử dụng vai trị của phương tiện truyền thơng tác động đến nhận thức và ý kiến
của công chúng trong việc lựa chọn các giải pháp chính sách hoặc tác động tới
các nhà hoạch định chính sách thơng qua việc tương tác trực tiếp với họ (thông
qua tranh luận tại các cuộc họp, thông qua điện thoại, email, cuộc gặp đời
thường…). Trên cơ sở đó, đại biểu có thể thuyết phục được Chính phủ điều
chỉnh hoặc thay đổi một đề xuất trong lĩnh vực lập pháp [49, tr.225-237].
Ở một số nước áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứng
rắn như Hoa Kỳ, quyền trình sáng kiến lập pháp là đặc quyền thuộc về Nghị
viện với vai trị chính thuộc về nghị sĩ. Vai trò của nghị sĩ đối với hoạt động

9


lập pháp là rất lớn. Nghị sĩ với tư cách là người trình hoặc người đồng bảo trợ
sẽ thực hiện quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện.
1.1.2. Vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) trong hoạt động giám
sát của Quốc hội (Nghị viện)
Tương tự như trong hoạt động lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng thông
qua nhiều cách thức khác nhau để tham gia vào hoạt động giám sát của Quốc

hội như: chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tham gia các phiên giải trình/điều trần của
các Ủy ban, tham gia các cuộc điều tra đặc biệt của các Ủy ban chuyên môn
[53]. Đại biểu Quốc hội một số nước còn tham gia hoạt động giám sát của
nghị viện thông qua việc thảo luận về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theo
của Quốc hội; tham gia thảo luận về các Báo cáo hoạt động của chính phủ, tịa
án nhân dân tối cao….
Bên cạnh việc tham gia vào các hoạt động giám sát của Quốc hội, đại
biểu Quốc hội còn tham gia các hoạt động giám sát do các ủy ban tổ chức.
Trong các phiên họp của ủy ban, đại biểu Quốc hội sẽ có nhiều cơ hội để làm
rõ hơn về các chi tiết, các vấn đề mà mình quan tâm. Điều này bao gồm trách
nhiệm giải trình trong việc thi hành luật của các cơ quan hành pháp dưới góc
độ điều tra các vấn đề cụ thể hoặc những vấn đề đang có nhiều tranh cãi. Dưới
sự giám sát của đại biểu Quốc hội, chính phủ sẽ hoạt động minh bạch và trách
nhiệm hơn trước nhân dân, cử tri.
1.1.3. Vai trò đại diện cho cử tri, đơn vị bầu cử và vai trò cầu nối
giữa Quốc hội (Nghị viện) và cử tri của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)
a) Vai trò đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử của đại biểu Quốc
hội (nghị sĩ)
Như đã phân tích ở trên, đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các
đơn vị bầu cử, do đó đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri, được cử
10


tri ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy vậy, trong quá
trình hoạt động với tư cách là một đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội ln
phải đảm bảo sự dung hịa giữa lợi ích của địa phương nơi bầu ra đại biểu đó
với lợi ích quốc gia. Nhìn chung, các đại biểu Quốc hội có nhiệm vụ lắng
nghe ý kiến của công chúng. Các đại biểu Quốc hội cần cân nhắc, hi sinh các
lợi ích cá nhân để nhìn nhận sâu sắc hơn các mối quan tâm liên quan đến vấn
đề địa phương, vùng miền, đồng thời phải bao quát, cân nhắc vấn đề ở tầm

quốc gia [53]. Đây ln là một vấn đề khó đối với các đại biểu Quốc hội trong
quá trình làm nhiệm vụ đại diện của mình.
Để thực hiện tốt chức năng đại diện, đại biểu Quốc hội thường xuyên
gặp gỡ với cử tri tại khu vực bầu cử. Thông qua các cuộc gặp gỡ này, đại biểu
Quốc hội sẽ nắm bắt được tâm tư của cử tri, từ đó đảm bảo được hiệu quả
hoạt động của mình.
Các đại biểu Quốc hội có nhiều cách để truyền tải ý kiến cử tri tới Quốc
hội. Cách phổ biến nhất là thể hiện quan điểm cử tri tại nghị trường và thay
mặt họ đề xuất sáng kiến chính sách để đáp ứng với thực tiễn xã hội. Thơng
qua sự tham gia của mình vào quy trình lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng gián
tiếp giúp cử tri của mình tham gia vào việc hình thành chính sách. Thơng qua
hoạt động giám sát, đại biểu Quốc hội cũng có thể dựa trên các mối quan tâm
của cử tri để tác động lên Chính phủ trong việc ban hành chính sách.
b) Vai trị cầu nối giữa Quốc hội (Nghị viện) với cử tri của đại biểu
Quốc hội (Nghị sĩ)
Đại biểu Quốc hội vừa thực hiện chức năng truyền tải ý kiến cử tri mà
mình đại diện tới Quốc hội. Đồng thời, đại biểu Quốc hội cũng đóng vai trị
truyền tải các thơng tin, các chính sách mà Quốc hội đã quyết định tới cho cử
tri được biết. Đại biểu Quốc hội thường sử dụng các công cụ truyền thông

11


hoặc thông qua tiếp xúc cử tri để thông báo hoạt động của đại biểu Quốc hội,
của Quốc hội, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri.
Ở Việt Nam, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tiếp xúc cử tri trước và
sau mỗi kỳ họp. Thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri trước kỳ họp, đại biểu
Quốc hội sẽ nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của cử tri tại đơn vị bầu cử ra
mình. Kiến nghị của cử tri sẽ được đại biểu Quốc hội cân nhắc chuyển tới
Quốc hội. Ngược lại, các cuộc tiếp xúc cử tri sau kỳ họp là nơi để đại biểu

Quốc hội thực hiện trách nhiệm “báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu
và Quốc hội” [28].
1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng
luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ)
1.2.1. Khái niệm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật,
trình dự án luật và sáng quyền lấp pháp của đại biểu Quốc hội
Quyền kiến nghị về luật, quyền trình dự án luật là những khái niệm
pháp lý quen thuộc trong hoạt động lập pháp. Hầu hết các nước trên thế giới
đều quy định về quyền kiến nghị luật, quyền trình dự án luật trong Hiến pháp
hoặc trong các văn bản pháp luật khác.
Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn
bản liên quan đến dự thảo luật ra trước Quốc hội (Nghị viện) để xem xét,
thông qua thành một đạo luật [36, tr.14]. Hầu hết pháp luật các nước trên thế
giới đều ghi nhận về quyền trình án luật của một số chủ thể như: đại biểu
Quốc hội, ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, nguyên thủ quốc gia… Ở một số
nước, quyền này còn được trao thêm cho các chủ thể như các cơ quan tư
pháp, các tổ chức kinh tế, xã hội, các cơ quan chính trị, cử tri, chính quyền địa
phương…
12


Từ khái niệm quyền trình dự án luật nói chung có thể suy ra, quyền
trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền của đại biểu Quốc hội theo
quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan
ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật.
Tương tự như khái niệm quyền trình dự án luật, khái niệm quyền kiến
nghị về luật cũng là một thuật ngữ pháp lý, được pháp luật một số nước trên
thế giới quy định. Theo đó, quyền kiến nghị về luật được hiểu là quyền của
các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép đề

nghị Quốc hội/nghị viện xem xét một dự án/soạn thảo một văn bản luật, bộ
luật [36, tr.14]. So sánh với quyền trình dự án luật có thể thấy, quyền trình
kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định
soạn thảo một dự luật. Chủ thể của quyền kiến nghị về luật sẽ không tiếp tục
thực hiện việc trình dự án luật đó ra trước Quốc hội.
Theo cách hiểu trên, quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội
được hiểu là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được
phép đề xuất/đề nghị Quốc hội xem xét một dự án luật/soạn thảo một văn bản
luật, bộ luật. Nghiên cứu hoạt động lập pháp của các nước trên thế giới cho
thấy, rất nhiều nước trên thế giới quy định, đại biểu Quốc hội có quyền kiến
nghị về luật ra trước Quốc hội. Đây cũng là quyền được đại biểu Quốc hội sử
dụng nhiều để tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Pháp luật Việt Nam cũng quy định về quyền trình dự án luật và quyền
kiến nghị về luật. Bên cạnh đó, xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh
của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sáng
quyền lập pháp ở nước ta cịn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề
nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Mặc dù Hiến pháp chỉ ghi nhận quyền trình dự
án luật và quyền kiến nghị về luật, tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy

13


phạm pháp luật của nước ta quy định về quyền đề nghị xây dựng luật, pháp
lệnh như một quyền phái sinh của quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Theo đó,
các chủ thể có quyền trình dự án luật thì có quyền trình đề nghị xây dựng luật
ra trước Quốc hội và trình đề nghị xây dựng pháp lệnh ra trước Ủy ban
Thường vụ Quốc hội [26]. Như vậy, quyền đề nghị xây dựng luật có thể được
hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp
luật được phép trình hồ sơ đề nghị xây dựng luật để Quốc hội xem xét, quyết
định đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh hàng năm1.

Bên cạnh đó, khi nghiên cứu vấn đề lý luận về quyền kiến nghị về luật,
quyền trình dự án luật, quyền đề nghị xây dựng luật thì khơng thể khơng đề
cập đến một thuật ngữ có ý nghĩa bao trùm toàn bộ nội hàm của các từ nêu
trên là thuật ngữ sáng quyền lập pháp. Đây là một thuật ngữ học thuật, khơng
được quy định, giải thích ở bất kỳ một văn bản pháp lý nào. Tuy nhiên, thuật
ngữ sáng quyền lập pháp đã được giải thích, đề cập trong nhiều tài liệu học
thuật, từ điển, từ điển pháp lý. Theo Từ điển Song ngữ (Pháp – Việt) về pháp
luật hành chính thì sáng quyền lập pháp là “quyền của một số cơ quan, đoàn
thể và quan chức… được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật
(projet de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)” [42]. Theo cách giải
thích này, sáng kiến lập pháp được hiểu là dự án luật hoặc các kiến nghị về
luật được trình bởi các chủ thể theo luật định.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, sáng quyền lập pháp là “việc đưa
ra kiến nghị với Quốc hội về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật” [41]. Cách hiểu này có nội hàm rất rộng. Theo đó, hầu hết các cơ quan,
1

Theo quy định của Điều 37, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì, hồ sơ đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo đánh giá tác động của
chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá
thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý
kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản
chụp ý kiến góp ý; Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.

14


cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo luật định
đều có quyền trình sáng kiến lập pháp. Hơn nữa, sáng kiến lập pháp trong
trường hợp này là bao gồm các kiến nghị xây dựng, ban hành tất cả các loại

văn bản quy phạm pháp luật.
Dưới góc độ nghiên cứu lý luận, nhiều học giả cho rằng, sáng quyền
lập pháp có thể được hiểu một cách chung nhất là bước đầu tiên của quy trình
lập pháp, là việc thực hiện quyền của các chủ thể có quyền trình sáng kiến lập
pháp dưới các hình thức văn bản nhất định theo quy định của pháp luật [12].
Hình 1.1: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp của Nghị viện
[49, tr.237]

Theo cách hiểu này, sáng quyền lập pháp có hai đặc điểm nhận biết là:
đặc điểm về mặt hình thức trình và đặc điểm về chủ thể trình. Về mặt hình
thức trình, sáng quyền lập pháp phải được thể hiện bằng văn bản theo luật
định. Ở một số nước theo chế độ đại nghị, sáng kiến lập pháp được trình dưới
hình thức dự thảo luật hoặc dự thảo nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật
[12]. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, sáng kiến lập pháp phải được
thể hiện dưới hình thức là hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hồ sơ dự án
luật, pháp lệnh và văn bản kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Về mặt chủ thể của sáng quyền lập pháp, nghiên cứu hoạt động lập pháp
của các nước trên thế giới đã chỉ ra rằng, không phải cá nhân, tổ chức nào cũng
có quyền trình sáng kiến lập pháp. Pháp luật của hầu hết các nước trên thế giới
đều giới hạn chủ thể có quyền trình sáng kiến lập pháp. Không phải cá nhân, tổ
15


chức nào cũng có quyền trình sáng kiến pháp luật ra trước Quốc hội mà chỉ các
chủ thể luật định mới có quyền này. Như đã đề cập trên, chủ thể có quyền trình
sáng kiến lập pháp ra trước nghị viện gồm: nghị sĩ, ủy ban của nghị viện, chính
phủ, nguyên thủ quốc gia…. thậm chí, sáng kiến lập pháp cũng có thể do một
số người dân đề xuất thơng qua hình thức gọi là kiến nghị (về luật - petition).
Tại Áo, Italia, Thụy Sĩ, quyền trình kiến nghị về luật của cử tri được quy định
trong Hiến pháp. Thông thường, người dân bình thường, một cách khơng chính

thức, có thể chuyển các gợi ý, kiến nghị về luật tới vị nghị sĩ đại diện cho mình
– người có thể sẽ trình dự luật ra trước nghị viện [49, tr.245].
Như vậy, có thể hiểu sáng quyền lập pháp là việc các chủ thể theo luật
định thực hiện việc trình sáng kiến lập pháp dưới các hình thức văn bản nhất
định ra trước Quốc hội. Tùy theo chế độ chính trị, đặc điểm pháp luật khác
nhau, cách hiểu về sáng quyền lập pháp ở các nước cũng không giống nhau. Ở
hầu hết các nước, sáng quyền lập pháp thường được mang hình thức là một dự
án luật. Trong trường hợp này, sáng quyền lập pháp có thể được hiểu là quyền
trình dự án luật. Ở một số nước khác như Đan Mạch, Bồ Đào Nha… sáng kiến
lập pháp có thể là một kiến nghị được thể hiện bằng lời nói hoặc một dự án
luật. Những kiến nghị này có thể là đề xuất việc xây dựng các luật mới hoặc
sửa, bãi bỏ các luật hiện hành. Vì vậy, ở các nước này, sáng quyền lập pháp
bao gồm quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật. Ở Việt Nam, như
đã phân tích ở trên, sáng quyền lập pháp bao gồm: (i) quyền đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh đối với các chủ thể theo luật
định; (ii) quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quyền kiến nghị luật, pháp
lệnh và quyền trình dự án luật, pháp lệnh đối với chủ thể trình là đại biểu
Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) là một trong các chủ thể có quyền trình
sáng kiến lập pháp. Theo thống kê của Liên minh nghị viện thế giới, ở tất cả
16


82 nước có số liệu, nghị sĩ đều có quyền này [55]. Đối với nghị viện của các
nước theo mô hình chế độ đại nghị, điển hình như ở Anh, Nhật, Canada,
quyền trình các sáng kiến lập pháp trước nghị viện được chia sẻ giữa chính
phủ và các thành viên của nghị viện. Cịn đối với các nước theo mơ hình cộng
hồ tổng thống, điển hình như Hoa Kỳ, với việc đề cao tính độc lập của Lập
pháp đối với Hành pháp, sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị viện, trong đó
có nghị sĩ [49, tr.244-245].

Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật [55]
Chủ thể

Số nƣớc

1. Nghị sĩ
2. Uỷ ban của Nghị viện
3. Được Nghị viện trao quyền trực tiếp
4. Chính phủ
5. Nguyên thủ quốc gia
6. Các vùng, các tiểu bang, v..v
7. Cử tri
8. Cơ quan tư pháp
9. Các tổ chức chính trị
10. Các tổ chức kinh tế và xã hội
11. Chính quyền địa phương, các cơng ty được
pháp luật chỉ định…
Tổng số

82
15
6
65
29
9
6
8
8
8
5

82

Ở hầu hết các nước trên thế giới, quyền trình sáng kiến lập pháp của
nghị sĩ được ghi nhận trong Hiến pháp. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền của
nghị sĩ được thực hiện trên thực tế, pháp luật các nước thường quy định cụ thể
hơn về cách thức, quy trình, thủ tục và cơ chế hỗ trợ nghị sĩ thực hiện quyền
trình sáng kiến lập pháp của mình [49, tr.248].
Như vậy, sáng quyền lập pháp của nghị sĩ là quyền của nghị sĩ trong
việc trình sáng kiến lập pháp (bao gồm trình dự án luật, kiến nghị về luật) ra

17


trước Nghị viện theo trình tự, thủ tục và nội dung do pháp luật quy định [36,
tr.14]. Các sáng kiến lập pháp này có thể là: dự thảo luật và các văn bản liên
quan (khi thực hiện quyền trình dự án luật); văn bản kiến nghị hoặc lời nói
kiến nghị (khi thực hiện quyền kiến nghị về luật); và hồ sơ đề nghị xây dựng
luật (khi thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật). Ở nước ta, quyền trình sáng
kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm ba quyền cụ thể là: quyền đề
nghị xây dựng luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật,
pháp lệnh.
1.2.2. Đặc điểm và nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, quyền
kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật (sáng quyền lập pháp) của đại
biểu Quốc hội
a) Đặc điểm của sáng quyền lập pháp (quyền đề nghị xây dựng
luật, quyền kiến nghị về luật và quyền trình dự án luật) của đại biểu
Quốc hội/nghị sĩ
Theo phân tích ở phần trên, đại biểu Quốc hội vừa đóng vai trị là người
đại diện cho cử tri, là người được cử tri trao quyền; đồng thời đại biểu Quốc
hội là một bộ phận cấu thành nên Quốc hội, hiệu quả hoạt động của đại biểu

đóng vai trị quan trọng đối với hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Xét từ góc
độ là người đại diện cho người dân, đại biểu Quốc hội cần được trao quyền
trình sáng kiến lập pháp, để thông qua việc thực hiện quyền này, đại biểu
Quốc hội sẽ chuyển tải kiến nghị của cử tri tới Quốc hội. Xét từ góc độ đại
biểu Quốc hội là một yếu tố cấu thành của Quốc hội thì có thể thấy rằng,
Quốc hội là cơ quan lập pháp của mỗi nước, quyền trình sáng kiến lập pháp
trước hết cần được trao cho bộ phận cấu thành nên Quốc hội là đại biểu Quốc
hội và các cơ quan của Quốc hội. Đặc biệt là ở các nước đề cao nguyên tắc
phân chia quyền lực cứng rắn, lập pháp là đặc quyền của Quốc hội và quyền

18