Tiểu luận về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI
NGUYÊN THIÊN NHIÊN THEO PHÁP LUẬT
VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Môn: Pháp luật về tài nguyên thiên nhiên
Mã số: 8380107

Người hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Văn Võ
TS. Võ Trung Tín
Học viên: Nguyễn Tiến Dũng.
Mã số học viên: 20340710032.
Lớp: Cao học luật khóa 34 – Chuyên ngành Luật Kinh tế.

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 21 tháng 10 năm 2021


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI
NGUYÊN THIÊN NHIÊN VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CỦA MƠI TRƯỜNG .......4
1. Khái qt về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật và mối liên hệ
với Luật Bảo vệ môi trường ..........................................................................................4
1.1.

Khái niệm tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật .....................4

1.2.

Mối liên hệ với Luật Bảo vệ môi trường ...........................................................5

2. Tính thống nhất của mơi trường ...........................................................................7
3. Chế độ pháp lý về sở hữu tài nguyên thiên nhiên ................................................7
4. Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam .........10
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN
THIÊN NHIÊN HIỆN NAYVÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN....................................13
1. Thực trạng quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên ở nước ta hiện nay .13
2. Đề xuất hoàn thiện thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên 18
KẾT LUẬN ..................................................................................................................22


CHỮ VIẾT TẮT

NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT

BVMT

Bảo vệ môi trường

Bộ TN&MT

Bộ Tài nguyên và Môi trường

Bộ NN&PTNT

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn


LỜI MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Tài nguyên thiên nhiên là một bộ phận cấu thành môi trường, bao gồm tồn bộ vật
chất sẵn có trong tự nhiên mà lồi người có thể khai thác và sử dụng trong sản xuất và
đời sống. Hay nói cách khác, tài nguyên thiên nhiên là một dạng của cải đặc biệt, khác
với các dạng của cải khác, chúng ta không phải sản xuất ra tài nguyên thiên nhiên mà
chỉ đơn thuần khai thác để dùng. Tài nguyên thiên nhiên là những giá trị hữu ích của
mơi trường tự nhiên có thể thỏa mãn nhu cầu khác nhau của con người bằng sự tham gia
trực tiếp của chúng vào các quá trình kinh tế và đời sống nhân loại. Thật vậy, trong thời
kỳ hiện đại ngày nay, hoạt động kinh tế và hoạt động xã hội sử dụng rất nhiều tài nguyên
thiên niên và trong thực tế đã chứng minh tầm quan trọng của tài nguyên thiên nhiên đối
với hoạt động của con người. Ví dụ thực tế, dầu mỏ là một trong những tài nguyên thiên
nhiên quan trọng nhất của xã hội hiện đại dùng để sản xuất ra nhiên liệu cho tất cả
phương tiện giao thông vận tải. Hơn nữa, dầu cịn được sử dụng trong cơng nghiệp hóa
dầu để sản xuất ra các chất dẻo và nhiều sản phẩm khác. Giá dầu tăng hoặc giảm tác
động rất lớn đến nền kinh tế thế giới.
Kể cả là tài nguyên không thể phục hồi và tài nguyên có thể phục hồi việc khai
thác, sử dụng sẽ tác động trực tiếp đến môi trường, cũng như ảnh hướng đến quyền và
lợi ích của các chủ thể khác trong quan hệ xã và mở rộng hơn là khả năng tiếp cận tài
nguyên thiên nhiên của các thế hệ tương lai. Hiện trạng tài nguyên thiên nhiên trên thế
giới nói chung và tại Việt Nam nói riêng đang diễn ra theo chiều hướng tiêu cực và quản
trị bền vững tài nguyên thiên nhiên đang là xu thế tất yếu trên thế giới. Từ đó địi hỏi
cần một chủ thể mang quyền lực nhà nước điều hành, quản lý, kiểm sốt nhằm đảm bảo
cơng bằng, hiệu quả, bền vững và minh bạch trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên
thiên nhiên. Bên cạnh đó, với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên,
Nhà nước thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên, hướng
việc phân phối và sử dụng tài nguyên thiên nhiên đạt hiệu quả cao nhất, biến nguồn công
sản này thành nguồn lực để xóa đói giảm nghèo và phát triển đất nước.
Tính thống nhất của môi trường là một trong những nguyên tắc cơ bản của luật
môi trường. Để quản lý tài nguyên thiên nhiên một cách phù hợp thì chúng ta phải hiểu
rõ bản chất của là nó. Mơi trường là khái niệm có nội hàm vơ cùng rộng và đã bao hàm

1


tài nguyên thiên nhiên.Và các quy định của pháp luật về thẩm quyền quản lý nhà nước
về tài nguyên thiên phải phù hợp với nguyên tắc tính thống nhất của môi trường. Cũng
như xuất phát từ thực trạng công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên ở nước ta chưa được
hiệu quả nên vấn đề cấp thiết đặt ra là cần tổ chức lại thẩm quyền quản lý nhà nước về
tài nguyên thiên nhiên như thế nào cho phù hợp.
2. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi của đề tài tiểu luận này, tác giả nghiên cứu thẩm quyền quản lý nhà
nước về tài nguyên thiên nhiên và nguyên tắc tính thống nhất của môi trường, thẩm
quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật Việt Nam
và liên hệ với tính thống nhất của mơi trường trong việc đề xuất hồn thiện.
3. Mục đích nghiên cứu
-

Khái quát lý luận về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và tính
thống nhất của mơi trường;

-

Phân tích quy định của pháp luật về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên
thiên nhiên theo quy định của pháp luật Việt Nam.

-

Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên hiện nay, so sánh
với mơ hình quản lý tại Trung Quốc và đưa ra đề xuất hoàn thiện.
4. Đối tượng nghiên cứu
Trong phạm vi đề tài, tác giả nghiên cứu vấn đề pháp lý về khái niệm tài nguyên

thiên nhiên, pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, chế độ sở hữu về tài nguyên thiên nhiên
và thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên.
5. Giới hạn nghiên cứu
Tiểu luận này chủ yếu nghiên cứu Luật BVMT, Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp,
Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Thủy sản và các Nghị định quy định về
chức năng, nhiệm và tổ chức các Bộ NT&PTNT, Bộ TN&MT mà không đề cập đến
Luật Đa dạng sinh học. Ngoài ra, trong tiểu luận cũng nghiên cứu pháp luật nước ngồi,
chủ yếu là pháp luật bảo vệ mơi trường của Trung Quốc. Cuối cùng là nghiên cứu thực
tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại
Việt Nam.
2


6. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ
yếu, đó là thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu dự trên nền tảng tư duy của
Chủ nghĩa duy vật biện chứng và Chủ nghĩa duy vật lịch sử của triết học Mác – Lê Nin.
Trong đó phương pháp phân tích pháp luật được sử dụng tại chương 1 và chương 2
nhằm làm rõ quy định của pháp luật. Phương pháp so sánh được sử dụng tại chương 1
và chương 2 nhằm tìm ra sự tương đồng hoặc khác biệt giữa pháp luật Việt Nam và
pháp luật các quốc gia được so sánh từ đó rút ra các kết luận hữu ích, cũng như so sánh
văn bản pháp luật cũ và văn bản pháp luật mới nhằm tìm ra những điểm tiến bộ mà văn
bản pháp mới có được. Việc sử dụng linh hoạt và phù hợp những phương pháp nghiên
cứu trên đối với những nội dung cụ thể nhằm có được một cái nhìn đa chiều, tổng thể,
thích hợp về vấn đề nghiên cứu.
7. Bố cục
Ngồi phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo nội dung của bài tiểu
luận gồm hai phần:
Chương 1. Lý luận về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài ngun thiên nhiên và

tính thống nhất của mơi trường.
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên thiên nhiên hiện
nay và đề xuất hoàn thiện.

3


CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI
NGUYÊN THIÊN NHIÊN VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CỦA MÔI TRƯỜNG
1.

Khái quát về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật và mối liên hệ
với Luật Bảo vệ môi trường

1.1.

Khái niệm tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật
Hiện nay, trong văn bản pháp luật tại Việt Nam khơng có định nghĩa thế nào là tài

ngun thiên nhiên mà chỉ có các luật điều chỉnh một vài tài nguyên cụ thể như: Luật
Đất đai, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản, Luật
Đa dạng sinh học tương ứng với các loại tài nguyên thiên nhiên: Tài nguyên rừng, Tài
nguyên nước, Tài nguyên thủy sản, Tài nguyên khoán sản, Tài nguyên đất đai và Tài
nguyên gen, nguồn gen, giống loài hoang dã, hệ sinh thái.
Pháp luật trên thế giới cũng có sự khác nhau về vấn đề trên. Ví dụ tại số 40 của Bộ
luật Các quy định Liên Bang (Code of Federal Regulations –CFR) định nghĩa tài nguyên
thiên nhiên bao gồm: đất, cá, động vật hoang dã, quần thể sinh vật, khơng khí, nước,
nước ngầm, nguồn cung cấp nước uống và các tài nguyên khác thuộc về, được quản lý,
được ủy thác hoặc được kiểm soát bởi Hoa Kỳ, bất kỳ Tiểu bang hoặc chính quyền địa
phương nào, hoặc bất kỳ chính phủ nước ngồi nào1. Hay tại Điều 2 Đạo luật về môi

trường 2016 của Wales (Environment Act 2016)2 định nghĩa tài nguyên thiên nhiên bao
gồm nhưng không giới hạn:
-

Động vật, thực vật và các sinh vật khác;

-

Khơng khí, nước và đất;

-

Khống sản;

-

Đặc điểm và quy trình địa chất;

-

Đặc điểm và quy trình sinh học;

-

Đặc điểm và quy trình khí hậu.

“Nature resources”, truy cập ngày 19/10/2021.
Nguyên văn:
In this Part, “natural resources” includes (but is not limited to): (a)animals, plants and other organisms; (b)air,
water and soil; (c)minerals; (d)geological features and processes; (e)physiographical features; (f)climatic features

and processes.
1
2

4


Ngược lại, trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 của Trung Quốc3, Đạo luật Bảo vệ
môi trường 1986 của Ấn Độ, Đạo luật Quản lý và Bảo vệ môi trường 2002 của Singapore
khơng có định nghĩa về tài ngun thiên nhiên mà chỉ có các luật liên quan cụ thể đến
việc quản lý, khai thác một số loại tài nguyên thiên nhiên nhất định (tùy thuộc vào điều
kiện tự nhiên của quốc gia đó và nhu cầu quản lý). Tại Trung Quốc pháp luật điều chỉnh
các tài nguyên thiên thiên nhiên như rừng, đồng cỏ, đất đai, thủy sản, khoáng sản, động
vật hoang dã 4, đối lập với Trung Quốc, Singapore với diện tích quốc gia nhỏ và hầu
như khơng có tài nguyên thiên nhiên nên pháp luật Singapore tập trung chủ yếu trong
lĩnh vực bảo vệ mơi trường.
Tóm lại, có thể nhận thấy trong pháp luật các quốc gia trên thế giới, hoặc khơng
có định nghĩa tài ngun thiên nhiên hoặc có định nghĩa tài nguyên thiên nhiên trong
pháp luật nhưng chỉ mang tính chất liệt kê và khơng bao quát được hết các tài nguyên
thiên nhiên trên thực tế và vẫn chưa khái quát được tài nguyên thiên nhiên là gì. Theo
quan điểm của tác giả, việc định nghĩa tài nguyên thiên nhiên không mang lại ý nghĩa
pháp lý vì tài ngun thiên nhiên là khái niệm có nội hàm rất rộng và luôn mở rộng theo
khả năng khai thác của con người. Như vậy, đối với pháp luật về tài ngun thiên nhiên
thì khơng cần phải có những quy định khái quát được thế nào là tài nguyên thiên nhiên
mà chỉ xác định những loại tài nguyên thiên nhiên cần phải có sự điều chỉnh của pháp
luật giống như các nước nói trên.
1.2.

Mối liên hệ với Luật Bảo vệ môi trường
Theo Luật BVMT, môi trường là bao gồm các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo

quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, kinh tế,
xã hội, sự tồn tại, phát triển của con người, sinh vật và tự nhiên5 và tài nguyên thiên
nhiên là những vật chất có sẵn trong tự nhiên khơng phải do con người tạo thành nên,
tài nguyên thiên nhiên được xem là yếu tố vật chất tự nhiên của môi trường, là một bộ
phận cấu thành nên mơi trường. Hay nói cách khác môi trường là nơi cung cấp tài nguyên

Luật Bảo vệ môi trường của nước CHND Trung Hoa được ban hành lần đầu vào tháng 12 năm 1989 và được sửa
đổi, bổ sung năm 2014.
4
Các luật điều chỉnh một số loại tài nguyên thiên nhiên của Trung Quốc có thể kể đến như: Forest Law ban hành
lần đầu vào năm 1984 được sửa đổi năm 1998 và năm 2019, Water Law ban hành năm 2002, Grassland Law ban
hành năm 1985, Mineral Resources Law ban hành năm 1986 được sửa đổi năm 1996, Water and Soil Conservation
Law ban hành năm 1991, Wildlife Protection Law 1988 và một số văn bản pháp luật khác.
5
Khoản 1 Điều 3 Luật BVMT 2020.
3

5


thiên nhiên, tài nguyên thiên nhiên có trong thạch quyển, thủy quyển, khí quyển và trong
sinh quyển. Luật mơi trường bao gồm hai bộ phận chính: kiểm sốt ơ nhiễm và quản lý
tài nguyên thiên nhiên và việc sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nằm trong nội hàm
của hoạt động bảo vệ môi trường6.
Việc khai thác, sử dụng quá mức tài nguyên thiên nhiên hoặc sử dụng phương tiện,
công cụ, phương pháp tận diệt trong khai thác sẽ dẫn đến làm suy giảm số lượng và chất
lượng các thành phần mơi trường gây suy thái mơi trường7. Ví dụ số lượng động vật
hoang giả bị suy giảm do săn bắn quá mức hay diện tích rừng bị thu hẹp sẽ kéo theo sự
suy giảm về chất lượng của đa dạng sinh học gây ảnh hưởng xấu đến đời sống của con

người và sinh vật. Mặc dù trạng thái môi trường bị ô nhiễm với môi trường bị suy thối
có mối liên hệ nhất định và có nhiều biểu hiện giống nhau song giữa chúng vẫn có sự
khác nhau nhất định. Ơ nhiễm mơi trường thường là hậu quả của hành vi xả thải vào
môi trường chất độc hại, nhiễm bẩn làm biến đổi tính chất vật lý, hóa học, sinh học của
thành phần mơi trường khơng cịn phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật mơi trường, cịn suy
thối môi trường thường là hậu quả của hành vi sử dụng, khai thác quá mức các thành
phần môi trường, làm suy giảm, cạn kiệt các nguồn tài nguyên. Trong một số trường
hợp thì các tài nguyên như nước, tài nguyên đất vừa có thể bị tình trạng ơ nhiễm đồng
thời với tình trạng suy thối.
Tóm lại, mặc dù có sự khác nhau giữa một số khái niệm pháp lý cũng như là mục
đích điều chỉnh tuy nhiên pháp luật về tài nguyên thiên nhiên là một phần của pháp luật
bảo vệ môi trường, và qua các chứng minh ở trên có thể kết luận các ngun tắc của luật
mơi trường sẽ là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong quá trình xây dựng các quy
định thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật.
Các nguyên tắc chủ yếu của luật môi trường là những tư tưởng chi phối một cách toàn
diện các quan hệ phát sinh việc bảo vệ môi trường. Những nguyên tắc hoặc những quy
phạm pháp luật điều chỉnh đối với từng nhóm quan hệ luật mơi trường cần phải được
ban hành nhằm thực hiện các nguyên tắc cơ bản này, trong đó có quan hệ xã hội phát
sinh trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên8.

Khoản 2 Điều 3 Luật BVMT 2020.
Khoản 13 Điều 3 Luật BVMT 2020.
8
Đại học Luật Hà Nội (2015), Giáo trình Luật Mơi trường, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, tr.43.
6
7

6

2.

Tính thống nhất của mơi trường
Mơi trường của trái đất là thể thống nhất, mang tính hệ thống của nhiều yếu tố vật

chất khác nhau, quan hệ mật thiết với nhau. Thứ nhất, sự thống nhất về không gian, môi
trường không bị chia cắt hoặc bị tách rời bởi sự phân chia biên giới quốc gia, địa giới
hành chính. Sự tác động xấu tới môi trường ở khu vực này có thể ảnh hưởng trực tiếp
hoặc gián tiếp tới khu vực khác. Ngược lại, sự cải thiện điều kiện môi trường của khu
vực này cũng có thể tác động tích cực tới mơi trường của khu vực khác. Ví dụ như, sự
cố môi trường Formosa tại Vũng Ánh (Hà Tĩnh) không chỉ gây ô nhiễm môi trường tại
tỉnh Hà Tĩnh mà cịn lan rộng sang các tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên –
Huế, ảnh hưởng đến sức khỏe, đời sống dân cư khu vực các tỉnh này. Thứ hai, sự thống
nhất nội tại của các yếu tố cấu thành nên môi trường, giữa các yếu tố môi trường có
quan hệ tương tác với nhau, yếu tố này thay đổi dẫn đến sự ảnh hưởng của yếu tố khác,
sự phát thải lưu huỳnh dioxyt (SO2) và ni tơ đioxyt (NO2) trong hoạt động sản xuất vào
khơng khí gây ơ nhiễm và các khí này khi hịa tan với hơi nước có trong khơng khí tạo
thành acid và khi trời mưa các hạt acid này hòa tan vào nước mưa rơi xuống đất. Mưa
acid ảnh hưởng nghiêm trọng đến rừng, nguồn nước nhạt, và đất làm chết côn trùng và
thủy sinh, tróc sơn, ăn mịn các kết cấu thép như cầu, và phong hóa các tồ nhà và tượng
bằng đá cũng như ảnh hưởng đến sức khỏe con người. Vì vậy, trong việc quản lý về mơi
trường nói chung và tài nguyên thiên nhiên nói riêng cần sự thống nhất và điều này đòi
hỏi một số yêu cầu sau đây:
-

Việc quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên được thực hiện dưới sự điều hành
của một cơ quan thống nhất, bảo đảm sự hợp tác giữa cơ quan quản lý trung ương
với địa phương và giữa các cơ quan quản lý địa phương với nhau.

-

Các chính sách cũng như quy định của pháp luật về tài nguyên thiên nhiên phải mang
tính đồng bộ, chặt chẽ để tránh khơng bị phân tán, chồng chéo lẫn nhau, thiếu hiệu
quả.

3.

Chế độ pháp lý về sở hữu tài nguyên thiên nhiên
Thuật ngữ “chế độ” được hiểu chủ yếu theo hai nghĩa: (i) là chỉnh thể chính trị,

kinh tế, văn hóa hình thành trong những điều kiện lịch sử nhất định; hoặc (ii) những điều

7


quy định cần tuân theo trong việc nào đó9. Nếu xét trên quan niệm điểm hình thức, chế
độ sở hữu là tổng thể các quy định pháp lý điều chỉnh vấn đề sở hữu của một quốc gia.
Nếu xét trên quan điểm thực chất, chế độ sở hữu là một chỉnh thể chính trị - pháp lý,
trong đó tốt lên bản chất của vấn đề như: xác định ai là người chi phối, kiểm soát và
phân phối các tài sản, nguồn lực trong xã hội10. Như vậy, chế độ sở hữu về tài nguyên
thiên nhiên là tổng thể các quy định pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh trong xác lập
và vận động của quan hệ sở hữu về tài nguyên thiên nhiên. Trên thế giới hiện nay, tồn
tại nhiều quan điểm khoa học về chế độ sỡ hữu tài nguyên thiên nhiên, nhưng chủ yếu
tập trung hai quan điểm chủ đạo:
Cần phải tư hữu hóa tài nguyên thiên nhiên
Quan điểm này thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên,
tài nguyên thiên nhiên nếu thuộc sở hữu chung sẽ dẫn đến tận diệt. Ngược lại, quyền sở
hữu thuộc về một cá nhân sẽ cho phép một cá nhân đó được sử dụng tài sản khi họ thấy
tài sản đó thích hợp với mình; đồng thời họ có quyền bán lại tài sản đó. Quyền sở hữu
khuyến khích các cá nhân sử dụng dưới sự kiểm sốt của chính mình một cách hữu hiệu,

người sở hữu sẽ quyết định việc sử dụng có lợi nhất của tài ngun thiên vì người đó có
thể giữ lại hay trích một phần lợi nhuận kiếm được từ nguồn tài ngun đó. Vì vậy, động
cơ kiếm được lợi nhuận kết hợp với quyền tư hữu sẽ khuyến khích cá nhân sử dụng
nguồn tài nguyên một cách hiệu quả11.
Chế độ sở hữu chung đối với tài nguyên thiên nhiên
Theo quan điểm khoa học này, tài nguyên thiên nhiên phải thuộc sở hữu chung của
cộng đồng, thành viên trong cộng đồng đều có quyền tiếp cận và sử dụng tài nguyên
thiên nhiên, khai thác, sử dụng để phục vụ cho nhu cầu cuộc sống của mình. Tuy nhiên,
nếu việc sở hữu khơng được phân định rõ ràng, mọi người đều có quyền khai thác, sử
dụng tài nguyên thiên nhiên dẫn đến việc khai thác quá mức hoặc sử dụng lãng phí tài
ngun đó.
Chế độ sở hữu tồn dân đối với tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam

Từ điển tiếng Việt, truy cập ngày
16/10/2021.
10
Nguyễn Quang Đức, Cơ sở hình thành chế độ sở hữu trong Hiến pháp, Viện nghiên cứu lập pháp, 10/2018, số
19 (371), tr. 9-10.
11
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình kinh tế và quản lý mơi trường, tr.132.
9

8


Tài nguyên thiên nhiên là tài sản quý báu của quốc gia, là một bộ phận quan trọng
của môi trường sinh thái. Tăng trưởng kinh tế là quy mô sản xuất của nền kinh tế ngày
càng lớn hơn, khối lượng sản phẩm tạo ra ở năm sau lớn hơn ở năm trước, muốn được
như vậy thì các yếu tố đầu vào của q trình sản xuất phải có sự gia tăng về số lượng sử
dụng. Những nguồn tài nguyên quan trọng nhất là đất đai, khoáng sản đặc biệt là dầu

mỏ, rừng và nguồn nước. Biển Việt Nam đa dạng các chủng lồi có chất lượng cao,
thêm vào đó trữ lượng cá rất lớn. Việt Nam cũng có tới ¾ diện tích là đồi núi, diện tích
rừng che phủ hơn 30%, hệ thống sơng ngịi chằng chịt. Để quản lý, bảo vệ và phát triển
tốt nguồn tài nguyên thiên nhiên được thể hiện dưới các văn bản pháp luật và Việt Nam
cũng không là ngoại lệ. Là quốc gia nằm trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, Việt
Nam công nhận tài nguyên thiên nhiên là nguồn tư liệu sản xuất thuộc sở hữu chung của
toàn xã hội. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên sự học tập và vận dụng sáng
tạo chủ nghĩa Mác – Lênin, do đó việc xác lập chế độ cơng hữu về tư liệu sản xuất và
chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên là phù hợp về phương diện lý
luận. Đến giai đoạn hiện nay, chế độ sở hữu toàn dân vẫn khẳng định được xu thế tất
yếu của nó với sự nghiệp hồn thiện một nhà nước của dân, do dân, vì dân với một nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trị
chủ đạo, địi hỏi phải dựa trên nền tảng chế độ tồn dân đối với tài nguyên thiên nhiên.
Chế độ sở hữu tài nguyên thiên nhiên được được quy định tại Điều 53 Hiến pháp
2013, theo đó đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển,
vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài
sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Tương tự, Điều 187 BLDS 2015 cũng đã khẳng định một lần nữa là đất đai, tài nguyên
nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên
khác là tài sản cơng thuộc sở hữu tồn dân. Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên
thiên nhiên được hình thành trên sự kết hợp các cơ sở về tư tưởng, chính trị, xã hội, pháp
lý và bản chất đặc thù của tài nguyên thiên nhiên. Chủ sở hữu tài nguyên thiên nhiên là
toàn thể nhân dân Việt Nam, đây là khái niệm mơ hồ, trừu tượng nên để thức hiện quyền
sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên bắt buộc phải thông qua người đại diện
và chủ thể đó khơng ai khác là Nhà nước. Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước để
thực hiện vai trị đại diện chủ sở hữu của mình. Như vậy, Nhà nước quản lý tài nguyên
thiên nhiên với tư cách là đại diện chủ sở hữu lẫn là quyền lực cơng dẫn đến có những
9

hoạt động quản lý nhằm thực hiện quyền sở hữu và những hoạt động nhằm thực hiện
chức năng quản lý nhà nước nói chung.
Tóm lại, xuất phát từ tầm quan trọng của tài nguyên thiên nhiên đối với các lĩnh
vực kinh tế, đời sống xã hội của mỗi quốc gia, đặc trưng lịch sử, chính trị, kinh tế và
quan điểm pháp luật tại Việt Nam đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên
thiên nhiên.
Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam

4.

Xuất phát từ các đặc trưng đã kể trên, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài
nguyên thiên nhiên bao gồm cơ quan có thẩm quyền quản lý chung và cơ quan có thẩm
quyền quản lý riêng. Cơ quan có thẩm quyền quản lý chung bao gồm Chính phủ và
UBND các cấp. Theo đó, “Chính phủ Thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường
trong phạm vi cả nước; ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, cơ chế, chính sách về bảo vệ mơi trường” (Điều 165 Luật BVMT
2020)12, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước
Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên theo sự phân cấp13.
Quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên bao gồm các hoạt động như: (i) lập quy
hoạch, kế hoạch khai thác sử dụng tài nguyên thiên nhiên, (ii) cấp, thu hồi quyền khai
thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, (iii) giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm
pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, (iv) hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên thiên
nhiên.
Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý chuyên biệt được quy định trong văn
bản pháp luật điều chỉnh từng loại tài nguyên thiên nhiên cụ thể. Đối với tài nguyên rừng
và thủy sản, Bộ NN&PTNT là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà
nước về lâm nghiệp, thủy sản14. Đối với tài nguyên, đất đai, khoáng sản, tài nguyên
nước, đa dạng sinh học, Bộ TN&MT là cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về các loại

Ngoài ra, trong từng văn bản pháp luật cụ thể cũng quy định về thẩm quyền quản lý chung về tài nguyên thiên

nhiên của Chính phủ: Khoản 1 Điều 101 Luật Lâm nghiệp 2017, Khoản 1 Điều 101 Luật Thủy sản 2017, Khoản
1 Điều 80 Luật Khoáng sản 2010, Khoản 1 Điều 23 Luật Đất đai 2014, Khoản 1 Điều 6 Luật Đa dạng sinh học,
Khoản 1 Điều 70 Luật Tài nguyên nước.
13
Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, Điều 168 Luật BVMT 2020.
14
Khoản 2 Điều 101 Luật Lâm Nghiệp 2017, Khoản 2 Điều 101 Luật Thủy sản 2017, Khoản 2 Điều 23 Luật Đất
đai 2014, Điều 1 Nghị định 15/2017/NĐ-CP.
12

10


tài nguyên này15. Như vậy, về mặt quản lý chuyên ngành thì cả hai cơ quan Bộ TN&MT
và Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên.
Ngồi các cơ quan đã kể trên, thì cịn có sự tham gia phối hợp quản lý của những Bộ,
cơ quan nhà nước khác trong phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của mình. Ví dụ, đối với
đất quốc phịng, an ninh, Bộ Quốc phịng, Bộ Cơng an có trách nhiệm phối hợp với
UBND cấp tỉnh trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc
phòng, an ninh cũng như thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng, an ninh định kỳ
hằng năm và 05 năm16. Tổng cục Địa chất và Khoáng sản, Tổng cục Quản lý đất đai,
Cục Quản lý tài nguyên nước là cơ quan trực thuộc Bộ TN&MT, thực hiện chức năng
tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ TN&MT quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật
về địa chất và khoáng sản, đất đai, tài nguyên nước trên phạm vi cả nước. Tổng cục Lâm
nghiệp, Tổng cục Thủy sản là cơ quan trực thuộc Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng
tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNTquản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật
về lâm nghiệp, thủy sản trong phạm vi cả nước. Lưu ý rằng, không phải Bộ TN&MT
quản lý toàn bộ tài nguyên nước mà trong Bộ NT&PTNT cịn có cơ quan Tổng cục Thủy
lợi, cơ quan này có thẩm quyền quản lý tài nguyên nước sử dụng trong nơng nghiệp.
Lý do có tới hai cơ quan nhà nước trong quản lý về tài nguyên thiên nhiên xuất

phát từ lịch sử hình thành và phát triển của hai Bộ này. Từ ngày 03/10 đến ngày
28/10/1995, tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa IX đã thông qua Nghị quyết Bộ
NN&PTNT được thành lập trên cơ sở hợp nhất 3 Bộ: Bộ Lâm Nghiệp, Bộ Nông nghiệp
và Công nghiệp thực phẩm và Bộ Thủy lợi. Đến năm 2007 thì Quốc hội quyết định hợp
nhất Bộ Thủy sản vào Bộ NN&PTNT. Bộ TN&MT hình thành muộn hơn so với Bộ
NN&PTNT, được thành lập ngày 05/08/2002 theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 của
Quốc hội trên cơ sở hợp nhất Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng Thủy văn và
các tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài ngun nước, tài ngun khống
sản, mơi trường thuộc các Bộ: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Công nghiệp; Khoa
học, Công nghệ và Môi trường. Thẩm quyền quản lý về tài nguyên thiên nhiên của Bộ
TN&MT và Bộ NT&PTNT hiện nay được hình thành từ việc nhận các chức năng quản
lý nhà nước của các Bộ, cơ quan khác bị sáp nhập.

Khoản 2 Điều 80 Luật Khoáng sản, Khoản 2 Điều 70 Luật Tài Nguyên nước, Khoản 2 Điều 6 Luật Đa dạng
sinh học 2008, Điều 1 Nghị định 21/2013/NĐ-CP.
16
Điều 35, Điều 42, Điều 138 Luật Đất đai 2013.
15

11


Như vậy, về quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên, có sự phối hợp quản lý
giữa cơ quan có thẩm quyền chung là Chính phủ và UBND các cấp và cơ quan chuyên
biệt là Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT và các Sở, Phòng tại địa phương, cũng như trong
một số trường hợp cụ thể pháp luật còn quy định thêm một số cơ quan nhà nước khác
chịu trách nhiệm phối hợp quản lý về tài nguyên thiên nhiên.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Trong chương này, tác giả đã trình bày vị trí, vai trị của pháp luật về tài ngun
thiên nhiên trong mối quan hệ với pháp luật bảo vệ môi trường, cũng như đã khát quát

nguyên tắc tính thống nhất của môi trường và những yêu cầu của nguyên tắc này. Bên
cạnh đó, tác giả cũng nêu khái quát lý luận về chế độ sở hữu tài nguyên thiên nhiên nói
chung và chế độ sở hữu tồn dân tại Việt Nam, từ đó chứng minh hoạt động quản lý nhà
lý nhà nước tại Việt Nam bao gồm hoạt động thực hiện quyền sở hữu về tài nguyên thiên
nhiên. Cuối cùng là trình bày các quy định của pháp luật về thẩm quyền quản lý tài
nguyên thiên nhiên và giải thích tại sao lại có sự phân chia thẩm quyền như vậy. Mục
đích của chương 1 là bóc tách vấn đề từ đó làm cơ sở để đưa ra đề xuất tại chương 2.

12


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN
THIÊN NHIÊN HIỆN NAY VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN
1. Thực trạng quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên ở nước ta hiện nay
Việt Nam đã trải qua nhiều thập kỷ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, đã đạt được
nhiều thành tựu, là câu chuyện thành công về sự phát triển kinh tế. Tuy nhiên, theo đánh
giá của WB, phần lớn sự tăng trưởng kinh tế dựa trên sự khai thác mạnh mẽ các nguồn
tài nguyên thiên nhiên. Sử dụng đất tăng mạnh, tài nguyên thiên nhiên ngày càng bị lạm
dụng, rừng tự nhiên bị khai thác lấy gỗ hoặc sử dụng để xây dựng các dự án kinh tế, trữ
lượng cá cho hoạt động đánh bắt bị cạn kiệt, tài nguyên khoáng sản ngày càng bị khai
thác nhiều hơn. Sự tăng trưởng chung của nền kinh tế, tăng trưởng dân số, đơ thị hóa và
cơng nghiệp hóa đang kết hợp với nhau dẫn đến sự gia tăng ô nhiễm môi trường và khai
thác tài nguyên thiên nhiên. Không có gì sai nếu sử dụng tài ngun thiên thiên để tăng
trưởng kinh tế nhưng để phát triển bền vững cần phải đảm bảo rằng các tài nguyên có
thể tái tạo được khai thác ở mức độ thích hợp để có thể bổ sung, lợi nhuận thu được từ
việc khai thác các tài nguyên không thể tái tạo được đầu tư vào các hình thức vốn khác
và đẩy mạnh khai thác tài nguyên vĩnh viễn (khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên
thiên nhiên). Không thể phủ nhận những cố gắng của cơ quan nhà nước trong việc quản
lý tài nguyên thiên nhiên hiệu quả thông qua những cơ chế, chính sách tiến bộ và dần
hồn thiện pháp luật về tài nguyên thiên nhiên theo thông lệ chung của quốc tế, tuy nhiên

trên thực tế vẫn còn những bất cập mà tác giả sẽ trình bày sau đây.
Quản lý tài nguyên đất đai
Theo Niêm giám thống kê của Tổng cục thống kê tính đến năm 2018, tổng diện
tích đất cả nước là 33123,6 ngàn hecta, diện tích đất đã giao cho các đối tượng sử dụng
là 26842,8 ngàn hecta chiếm 81%. Cường độ sử dụng đất tập trung khá cao ở các trung
tâm sản xuất nông nghiệp và các vùng đông dân cư. So với các luật về tài nguyên thiên
nhiên khác, Luật Đất đai là Luật được chỉnh sửa, bổ sung nhiều nhất và chính sách đất
đai có sự thay đổi theo từng thời kỳ17 và đến Luật Đất đai 2013 thì chính sách đất đai
Ở miền Bắc, giai đoạn 1952 – 1958, chia lại đất đai của địa chủ cho nơng dân khơng có ruộng., từ 1958 – 1975
tập thể hóa và quốc hữu hóa đất đai. Giai đoạn 1975 – 1980, tập thể hóa và quốc hữu hóa đất đai ở miền Nam. Giai
đoạn 1982 – 1992, Hiến pháp 1980 xác lập quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, Luật Đất đai 1987 không cho
phép người sử dụng đất giao dịch quyền sử dụng đất và Nhà nước thu hồi đất trong mọi trường hợp. Giai đoạn
1993 – 2002, Luật Đắt đai 1993 quy định hộ gia đình, cá nhân có 05 quyền chuyển đổi, chuyển nhượng,, thừa kế,
17

13


của Việt Nam vẫn cịn trong q trình hồn thiện. Trong quản lý đất đai đặc trưng bởi
sự tham gia của nhiều cơ quan thể chế với chức năng bị phân cắt, đồng thời đề ra cơ chế
thống nhất và tập trung trong quản lý nhà nước về đất đai và quản lý các cấp từng trung
ương đến địa phương. Trong hoạt động điều phối đất đai, tình trạng “quy hoạch treo”
xảy ra phổ biến trong thời gian qua xuất phát từ sự thiếu tính tốn, xa rời thực tế và
khơng có kế hoạch cụ thể khi lập quy hoạch. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất của những
người đang sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất cho doanh nghiệp thực hiện dự án đầu
tư, sự chênh lệch giữa giá thu hồi đất và giá thị trường mang lại giá trị siêu lợi nhuận
cho các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản, từ đó thị trường bất động sản luôn thu
hút mọi nguồn vốn trong xã hội, đẩy giá đất lên rất cao đặc biệt ở các thành phố lớn. Hệ
quả tất yếu của vấn đề trên là xuất hiện tình trạng đầu cơ đất đai, tạo ra cầu ảo tại thị
trường bất động sản, mọi nguồn lực của xã hội bị hút vào lĩnh vực bất động sản, tham

nhũng trong xảy ra trong quan hệ giao đất, cho thuê đất và khi lập quy hoạch sử dụng
đất.
Trong quản lý sử dụng đất, hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai điện tử đã được xây dựng
từ năm 2015 (theo Quyết định 714/QĐ-TTg ngày 22/05/2015), tuy nhiên cho đến nay
hệ thống dữ liệu đất đai điện tử vẫn chưa được hoàn thiên để sử dụng, hồ sơ địa chính
khơng được cập nhật biến động thường xun, khơng được đầy đủ điều này sẽ ảnh hướng
đến quyết định chính sách đất đai của Nhà nước. Thủ tục cấp quyền sử dụng đất là dịch
vụ công gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp nhiều nhất. Quy định về hồ sơ, trình
tự phức tạp khơng thống nhất giữa Luật Đất đai, Nghị định và Thơng tư hướng dẫn thi
hành. Có hành vi tham nhũng vặt của ở thủ tục này, mức độ không lớn nhưng diễn ra
phổ biến và thường xuyên. Cán bộ địa chính đặt ra những yêu cầu trái pháp luật mà
người dân không biết, hoặc người nộp thấy “mệt mỏi” với các thủ tục khó hiểu, dẫn tới
phải đưa tiền cho cán bộ để được họ giúp đỡ; có địa phương cán bộ địa chính xã u cầu
thêm một số giấy tờ mà pháp luật không quy định, như chứng nhận đăng ký kết hơn
hoặc trích lục bản đồ địa chính; kéo dài thời gian đánh giá, phê duyệt và chậm thực hiện

thế chấp, cho thuê, đến Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung 1998 thêm quyền bảo lãnh, góp vốn và cho thuê lại đất trong
khu công nghiệp và Nhà nước thu hồi đất đối với mọi dự án đầu tư được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Giai
đoạn 2003 – 2012, Luật Đất đai 2003 bổ sung thêm quyền tặng cho, quy định Nhà nước thu hồi đất đối với các dự
án vì lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, quốc phịng,, an ninh và một số dự án kinh tế có hạ tầng sử dụng chung.
Giai đoạn 2013 – đến nay, thu hẹp quyền thu hồi quyền sử dụng đất của Nhà nước, tăng cường phát triển thị trường
quyền sử dụng đất.

14


các thủ tục với nhiều lý do khác nhau, nhưng khi có sự quen biết, có sự bồi dưỡng thêm
thì thời gian sẽ được rút ngắn.
Trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm đất đai, phát hiện nhiều vi
phạm nghiêm trọng liên quan đến quản lý, sử dụng đất tại cơ quan quản lý nhà nước,

công ty nhà nước làm thất thoát tài sản nhà nước, gây bức xúc trong nhân dân18. Cũng
như sai phạm sử dụng đất tại các công ty tư nhân, lợi dụng sự buôn thả, lơ là trong quản
lý nhà nước về đất đai, nhiều công ty tự vẽ lên dự án bất động sản ảo trên đất nông
nghiệp phân lô bán nền trái phép, quảng cáo rầm rộ chào mời nhà đầu tư ký hợp đồng
mua bán. Tuy nhiên chỉ khi có sự lên tiếng của cơ quan báo chí thì các cơ quan quản lý
nhà nước mới vào cuộc điều tra, xử lý.
Quản lý tài nguyên rừng
Tính tới nay Quốc hội đã thông qua 3 Luật liên quan đến tài nguyên, Luật Bảo vệ
và Phát triển rừng 1991, 2003 và Luật Lâm nghiệp 2017. Chính sách về lâm nghiệp
chuyển từ tư duy bao cấp (Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 1991) chuyển sang cơ chế
giao đất rừng, cho các nhóm đối tượng hoạt động lâm nghiệpnhằm xã hội hóa phát triển
rừng, nâng cao chất lượng rừng và bảo tồn đa dạng sinh học, thực hiện cơ chế thị trường
nhằm khai thác dịch vụ mơi trường của rừng19, xóa đói giảm nghèo ở vùng cao (Luật
Bảo vệ và Phát triển rừng 1991, Luật Lâm nghiệp 2017). Ngành lâm nghiệp cũng đang
hội nhập vào thị trường quốc tế bao gồm cả thị trường tiêu thụ các sản phẩm gỗ, Hiệp
định VPA/FLEGT giữa Việt Nam và EU có hiệu lực từ ngày 01/06/2019 cho thấy chính
sách lâm nghiệp của Việt Nam đã chuyển sang quản trị rừng và quản lý bền vững tài
nguyên rừng. Nhìn chung, những bất cập trong quản lý rừng hiện nay không liên quan
nhiều tới pháp luật lâm nghiệp mà chủ yếu liên quan đến những vấn đề thực tế. Nạn lâm
tặc khác gỗ lậu còn phổ biến, nhất là có vụ việc liên quan đến sự tiếp tay của một số cán
bộ kiểm lâm, ban quản lý rừng. Đồng bào dân tộc thiểu số vẫn gắn cuộc sống của mình
với khơng gian rừng từ lịch sử nhưng đến nay vẫn khó tiếp cận với nghề rừng, ln thiếu
cả đất ở lẫn đất sản xuất, tỷ lệ rơi vào nghèo đói cao hơn dân tộc đa số.

Sai phạm tại khu đất số 7-9 Ba Son (Quận 1), KCN Tân Tạo (Quận Bình Tân), khu đất vàng 5000m2 nằm tại số
8 – 12 (Quận 1), khu đất 2-4-6 (Quận 1) trong vụ Sabeco tại TP.HCM. Hay sai phạm tại Tổng Cơng ty Sản xuất
- Xuất nhập khẩu Bình Dương TNHH MTV (Tổng Công ty 3-2) chuyển nhượng 149 ha đất công cho doanh nghiệp
tư nhân và rất nhiều vụ việc khác.
19
Mục 4 Chương VI Luật Lâm nghiệp 2017.

18

15


Quản lý tài nguyên khoáng sản
Luật Khoáng sản đầu tiên được Quốc hội thông qua năm 1996, Luật này đã xác
lập hệ thống quản lý dựa trên hoàn toàn nền kinh tế đang chuyển đổi sang nền kinh tế
thị trường. Năm 2005, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Khống sản, trong đó điểm sửa đổi quan trọng nhất là hoàn thiện cơ chế cấp phép khai
thác khoáng sản trên nguyên tắc rõ ràng hơn về phân cấp và đẩy mạnh công tác huy
hoạch, tuy nhiên giai đoạn này Nhà nước là chủ thể sở hữu và điều hành các doanh
nghiệp khai thác khoáng sản. Luật Khống sản 2010 được Quốc hội thơng qua ngày
17/11/2010 đã đưa cơ chế đấu giá quyền khai thác khoáng sản, tạo cơ sở cho nhiều
doanh nghiệp tư nhân tham gia xin cấp phép khai thác. Tại Việt Nam, các doanh nghiệp
nhà nước từ trước đến nay vẫn có thế mạnh trong lĩnh vực khai thác tài nguyên khoán
sản, năm 2005 một một cơng ty đầu tư của Chính phủ được thành lập với tên gọi Tập
đồn Cơng nghiệp Than và Khống sản Việt Nam (Vinacomin)20, cơng ty này trực tiếp
sở hữu và vận hành khai thác các mỏ than và kim loại trong nước và/hoặc thay mặt nhà
nước nắm giữ cổ phần trong các liên doanh với các cơng ty khai thác mỏ tư nhân. Điều
này có thể gây bất lợi cho các doanh nghiệp tư nhân khi xin cấp quyền khai thác do
những mối quan hệ và liên kết chặt chẽ giữa doanh nghiệp nhà nước với cơ quan nhà
nước khác, cũng như vấn đề về khả năng vốn của doanh nghiệp tư nhân trong thăm dị
khống sản. Ngồi ra, Luật Khống sản 2010 vẫn chưa có các quy định về định giá
khoáng sản, định giá mỏ dẫn đến khơng có cơng cụ tài chính phù hợp để quản lý giá trị
khống sản nói chung và quản lý đấu giá khống sản nói riêng. Việc quản lý trữ lượng,
khối lượng khai thác được vẫn luôn dựa trên kê khai của doanh nghiệp được cấp phép,
Nhà nước chưa có biện pháp quản lý tốt khâu xác định trữ lượng, khối lượng khai thác
được.
Quản lý tài nguyên nước

Báo cáo đánh giá ngành nước Việt Nam (WSR) đã chỉ ra những hạn chế của ngành
tài nguyên nước Việt Nam. Sự phân bố tài nguyên nước tại Việt Nam không đồng đều,
hơn 77% lượng nước tập trung ở 3 lưu vực sơng chính (lưu vực sơng Cửu Long, lưa vực

Ngày 26/12/2005, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 345/2005/QĐ-TTg thành lập Tập đồn Cơng
nghiệp Than - Khống sản Việt Nam trên cơ sở Tập đoàn Than Việt Nam và Tổng Cơng ty Khống sản Việt Nam
và hoạt động theo Điều lệ được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 228/2006/QĐ-TTg ngày
11/10/2006.
20

16


sông Đồng Nai, lưu vực sông Hồng) và hơn 60% tổng lưu lượng nước bắt nguồn từ các
nước khác. Mặc dù tổng lượng nước hằng năm vượt quá tiêu chuẩn quốc tế để có đủ
nước cho các mục đích sử dụng nhưng sẽ sai lầm nếu kết luận người dân đều có đủ nước
dùng. Việc mùa khơ kéo dài và khắt nhiệt, lượng nước mưa trong thời gian này chỉ bằng
30% lượng nước cả năm, khiến miền Trung thường xuyên thiếu nước mỗi khi mùa hề
đến. Từ năm 2016 đến nay, Đồng bằng sơng Cửu Long xuất hiện tình trạng xâm nhập
mặn gây do lượng nước chảy từ thượng nguồn bị suy giảm ảnh hưởng đến sản xuất nông
nghiệp. Ngay cả tại các khu vực đô thị lớn của nước ta cũng xuất hiện tình trạng thiếu
nước sạch cho sinh hoạt. Quốc hội đã ban hành 2 luật về tài nguyên nước là Luật Tài
nguyên nước 1998 và Luật Tài nguyên nước 2012, khung pháp lý hiện tại đã đầy đủ để
tiến hành các biện pháp giải quyết tình trạng suy thoái tài nguyên nước. Các bất cập kể
trên chủ yếu xuất phát từ đặc thù điều kiện tự nhiên của nước ta, cũng như tốc độ đơ thị
hóa và cơng nghiệp hóa đã vượt q năng lực phục vụ của hệ thống cấp nước và tiêu
thoát nước. Để giải quyết các vấn đề trên thì Nhà nước cần phải đầu tư xây dựng, nâng
cấp hệ thống cấp nước và tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên nước.
Quản lý tài nguyên thủy sản
Việt Nam là một trong những nước sản xuất thủy sản lớn nhất thế giới với tốc độ

tăng trưởng cao. Năm 2019, cả nước sản xuất hơn 8,15 triệu tấn thủy sản, trong đó thủy
sản khai thác chiếm 46% và tỷ trọng thuỷ sản nuôi trồng là 54%, nhưng thủy sản nuôi
trồng chiếm khoảng 75% tổng giá trị xuất khẩu, và sản lượng nuôi trồng đang tăng nhanh
hơn so với thủy sản khai thác21. Tính đến nay Quốc hội đã thơng qua 2 Luật Thủy sản,
Luật Thủy sản 2003 đã tạo khuôn khổ pháp lý điều chỉnh toàn diện các quan hệ xã hội
trong lĩnh vực thủy sản, khuyến khích các các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng
đồng dân cư tham gia vào nuôi trồng, khai thác, bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản.
Đến Luật Thủy sản 2017 tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý hướng đến cải thiện môi
trường kinh doanh trong hoạt động thủy sản nhằm thực hiện tái cơ cấu, phát triển sản
phẩm giá trị tăng, nâng cao thu nhập của ngư dân, ứng phó biến đổi khí hậu và hội nhập

Ngân hàng thế giới (2021), “Đánh giá tác động kinh tế từ phân tích thương mại của việc không tuân thủ quy
định về chống khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và khơng theo quy định (IUU): Trường hợp Việt
Nam”, Hồ Chí Minh, tr.1.
21

17


quốc tế đối với lĩnh vực thủy sản22. Ngoài ra, Luật Thủy sản 2017 lần đầu có quy định
về lực lượng kiểm ngư23, là lực lượng thực hiện chức năng thực thi pháp luật về khai
thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Ngày 23/10/2017, Liên minh Châu Âu chính thức
cảnh báo thẻ vàng đối với hải sản Việt Nam xuất khẩu sang thị trường này vì những nỗ
lực chưa đủ đáp ứng quy định chống khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không
theo quy định (IUU), đồng thời Liên minh Châu Âu đưa ra 9 khuyến nghị24 mà Việt
Nam cần phải khắc phục để được đánh giá rút lại thẻ vàng. Sau khi bị thẻ vàng, Chính
phủ và các cơ quan ban ngành đã nỗ lực để thủ các yêu cầu mà EU khuyến nghị như
trình Quốc hội thơng qua Luật Thủy sản 2017 (đã trình bày ở trên), ban hành Nghị định
26/2019/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Thủy sản, Nghị định 42/2019/NĐ-CP xử phạt
hành chính trong lĩnh vực thủy sản, cũng như Bộ NN&PTNT đã ban hành nhiều Thông

tư hướng dẫn. Tuy nhiên, cho đến nay, Liên minh Châu Âu vẫn chưa gỡ thẻ vàng IUU.
Như vậy, trong quản lý thủy sản, chống hoạt động khai thác thủy sản bất hợp pháp, sử
dụng nguồn lợi thủy sản một cách bền vững đang là những vấn đề còn hiện hữu đòi hỏi
sự tăng cường quản lý hơn nữa của cơ quan nhà nước.
2. Đề xuất hoàn thiện thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên
Khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên đang là xu hướng chung của
thế giới trong bối cảnh sự tăng trưởng dân số, đơ thị hóa và cơng nghiệp hóa địi hỏi
khai thác nhiều tài ngun thiên nhiên. Hơn nữa, biến đổi khí hậu cũng đặt ra một u
cầu mới – đó là u cầu thích ứng với mực nước biển dâng, xâm nhập mặn và những
thay đổi trong lượng mưa và nhiệt độ. Những vấn đề trên thúc đẩy các cơ quan nhà nước

Luật Thủy sản 2017 đã bổ sung thêm quy định về hạn ngạch giấy phép khai thác thủy sản tại Điều 49, đây là nội
dung mới thay đổi phương thức cấp phép so với Luật Thủy sản 2003, phù hợp với phương thức quản lý của các
quốc gia trên thế giới và nhằm kiểm sốt được nguồn lợi chặt chẽ hơn. Ngồi ra, Luật cũng tăng thời hạn của giấy
phép từ 12 tháng lên 60 tháng, phù hợp với chu kỳ điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản, phù hợp với quy định
của một số một số nước trên thế giới, giảm thủ tục hành chính cho người dân, doanh nghiệp.
23
Chương VI Luật Thủy sản 2017.
24
Các khuyến nghị bao gồm: 1. Sửa đổi khung pháp lý để đảm bảo tuân thủ các quy tắc quốc tế và khu vực áp
dụng cho việc bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản; 2. Đảm bảo thực hiện và thực thi có hiệu quả của pháp luật
quốc gia sửa đổi; 3. Tăng cường việc thực hiện có hiệu quả các quy tắc quốc tế và các biện pháp quản lý thông
qua một chế độ xử phạt đầy đủ được thực thi và theo dõi; 4. Khắc phục những thiếu sót đã được xác định trong
việc theo dõi, kiểm soát, giám sát tàu cá liên quan đến các yêu cầu đặt ra từ các quy định quốc tế và khu vực cũng
như trong khuôn khổ hệ thống chứng nhận khai thác; 5. Tăng cường quản lý và cải tiến hệ thống đăng ký và cấp
phép khai thác; 6. Cân đối năng lực khai thác và chính sách đội tàu cá; 7. Tăng cường truy xuất nguồn gốc sản
phẩm thủy sản và thực hiện tất cả các bước cần thiết, phù hợp với luật pháp quốc tế, để ngăn chặn việc buôn bán
và nhập khẩu các sản phẩm thủy sản đánh bắt bất hợp pháp; 8. Tăng cường và cải tiến hợp tác với các quốc gia
khác (đặc biệt là các quốc gia ven biển trong vùng biển mà tàu thuyền treo cờ Việt Nam có thể hoạt động) phù hợp
với các nghĩa vụ quốc tế; 9. Đảm bảo tuân thủ các nghĩa vụ báo cáo và lưu giữ của các tổ chức quản lý nghề cá

khu vực.
22

18


Việt Nam phải thực hiện một chương trình đổi mới trong đó tập trung vào các vấn đề:
hiệu quả kinh tế, sự bền vững môi trường và công bằng xã hội, công khai minh bạch để
đảm bảo nguồn lực phát triển lâu dài.
Đặc trưng chế độ quản lý về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam là sự tham gia
của nhiều cơ quan thể chế với thẩm quyền bị chia cắt, có sự phân cơng thẩm quyền ra
quyết định giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, giữa cơ quan quản lý
nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý nhà nước chuyên biệt. Đồng thời đề
ra cơ chế thống nhất và tập trung trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Như trong quản
lý đất đai, việc xây dựng, triển khai, giám sát chính sách đất đai được tập trung ở cấp
trung ương tuy nhiên vai trò này lại được chia sẽ giữa nhiều cơ quan ban ngành khác
nhau tùy theo chức năng chung của từng ban ngành25. Các bất cập được tác giả nêu tại
phần 1 chương II xuất phát từ các chính sách, pháp luật chưa hoàn thiên và khả năng
thực thi các chính sách, pháp luật của cơ quan nhà nước có sự giảm dần từ trung ương
đến địa phương. Theo quan điểm của tác giả, sự tham gia của nhiều cơ quan nước không
dẫn đến chồng chéo nhau do pháp luật đã quy định rõ trách nhiệm quản lý của từng cơ
quan ban ngành cụ thể, tuy nhiên việc này có thể dẫn đến việc thực thi chính sách ở các
cơ quan khác nhau là khác nhau, điều này phụ thuộc vào sự phối hợp giữa các cơ quan
trên26, và có thể dẫn đến sự phồng to bộ máy hành chính. Sự bất hợp lý tiếp theo mà tác
giả muốn đề cập là có tới hai cơ quan chuyên biệt quản lý về tài nguyên thiên nhiên tại
trung ương, điều này đi ngược lại với tính thống nhất của mơi trường (mục 2 chương 1),
sẽ tác động ít nhiều đến việc xây dựng một chính sách, pháp luật thống nhất để quản trị
bền vững tài nguyên thiên nhiên.
Để làm rõ vấn đề này, ta nghiên cứu trường hợp của Trung Quốc27 (quốc gia có hệ
tư tưởng chính trị và chính sách pháp luật gần tương đồng với Việt Nam), quốc gia này

đang thực hiện các cải cách bộ máy hành chính. Trước đây, Quốc vụ viện (The State
Council), tương đương với Chính phủ tại Việt Nam, là cơ quan trung ương thống nhất
quản lý về tài nguyên thiên nhiên, và mỗi loại tài nguyên thiên nhiên sẽ tương ứng do
Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực
hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Chính phủ thực thiện
các quyền thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật Đất đai và quản lý
hành chính, Bộ TN&MT là cơ quan chủ trì của Chính phủ trong quản lý đất đai.
26
Ví dụ như:
27
Về quy mơ dân số gấp Việt Nam hơn 14 lần, diện tích lãnh thổ gần gấp 29 lần so với Việt Nam, sự đa dạng và
tổng giá trị về tài nguyên thiên nhiên đều hơn Việt Nam.
25

19


một Bộ đặc biệt hoặc Ủy ban hoặc Cục trực thuộc Quốc vụ viện quản lý. Ví dụ như,
rừng và động vật hoang dã do Bộ Lâm nghiệp quản lý, đồng cỏ và thủy sản do Bộ Nông
nghiệp quản lý, tài nguyên nước do Bộ Tài nguyên nước quản lý, khoáng sản do Bộ
Khoáng sản và Đại chất quản lý, đất đai do Cục quản lý đất đai phụ trách28. Đến tháng
03/2018, Quốc hội Trung Quốc đã thông qua kế hoạch cải cách thể chế đảng và nhà
nước, trong đó sắp xếp lại các bộ và cơ quan thuộc Quốc vụ viện, làm giảm 8 cơ quan
cấp Bộ. Trong đó, Bộ Tài nguyên thiên nhiên của Trung Quốc được thành lập bằng cách
hợp nhất các chức năng quản lý của Bộ Đất đai và Tài nguyên và Tổng cục Đo đạt, Bản
đồ và Thông tin địa lý quốc gia, chức năng chính của Bộ này là giám sát việc phát triển,
sử dụng và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Ngồi ra, cịn có Bộ Thủy lợi chịu
trách nhiệm quản lý tài nguyên nước. Qua đó có thể thấy được bộ máy quản lý hành
chính về tài nguyên thiên tại Trung Quốc đang có xu hướng tập trung hóa và đơn giản
hóa, từ nhiều cơ quan chuyên biệt quản lý từng loại tài nguyên sang một cơ quan quản

lý thống nhất.
Trở lại với Việt Nam, vấn đề đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính
trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã được đề cập trong Nghị quyết số 18-NQ/TW
của Ban chấp hành trung ương khóa XII. Theo đó về cơ bản bộ máy hành chính sẽ được
kiện tồn theo hướng giảm đầu mối, giảm tối đa cấp trung gian, giảm tối đa cấp phó,
thực hiện nguyên tắc một cơ quan thực hiện nhiều việc và một việc chỉ giao cho một cơ
quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Từ các nội dung đã đề cập ở trên, tác
giả đề xuất chuyển chức năng quản lý nhà nước về thủy sản và lâm nghiệp từ Bộ
NT&PTNT sang Bộ TN&MT với các lý do sau:
Việc chuyển giao thẩm quyền như trên phù hợp với tính thống nhất của mơi
trường, Nghị quyết 18-NQ/TW và xu hướng chung của thế giới. Bộ NT&PTNT có đủ
năng lực chun mơn để đảm trách quản lý nhà nước về lâm nghiệp và thủy sản. Và
trong tên của Bộ này đã thể hiện rõ chức năng quản lý trong lĩnh vực môi trường và tài
nguyên. Việc chuyển giao thẩm quyền này không làm mất đi Bộ NN&PTNT mà Bộ này
sẽ trở về đúng với vai trò chuyên mơn của mình là quản lý nhà nước về nơng nghiệp.
Tuy nhiên khi thực hiện việc chuyển giao thì cần phải sửa đổi Luật, Nghị định, Thông

28

Gu Xueting (1990), An Outline of China's Natural Resources Law, University of Colorado Law School, tr.2.

20


tư liên quan đến thẩm quyền quản lý, cũng như là tốn thời gian và chi phí để chuyển hồ
sơ, giấy tờ về Bộ TN&MT.
Bộ TN&MT là cơ quan duy nhất quản lý về tài nguyên thiên nhiên sẽ giúp quản
lý nhà nước tập trung vào phối hợp hành chính tốt hơn, chun mơn hóa chức năng quản
lý nhà nước của Bộ TN&MT. Dẫn đến các chính sách và pháp luật đới với từng loại tài
nguyên thiên nhiên sẽ đồng bộ hơn, phù hợp hơn khi áp dụng vào thực tế và nâng cao

hiệu quả của quá trình ra quyết định công của các cơ quan quản lý chuyên biệt tại địa
phương.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Trong chương này, tác giả đã trình bày thực tiễn quản lý nhà nước về tài nguyên
thiên nhiên, bao gồm chính sách pháp luật qua từng thời kỳ và bất cập trong quản lý
hiện nay, chỉ ra đặc trưng của chế độ quản lý tại Việt Nam. Cùng với đó là nghiên cứu
cách thức tổ chức quản lý tại Trung Quốc, quốc gia có nhiều sự tương đồng với Việt
Nam, kết hợp với lý luận về tính thống nhất của mơi trường đã nêu tại chương 1 để đưa
ra kiến nghị định hướng hoàn thiện thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên
nhiên theo hướng tập trung thẩm quyền quản lý tài nguyên thiên nhiên về một cơ quan
chun biệt. Nhìn chung là có nhiều các thức lựa chọn tổ chức quản lý, như giữ nguyên
như hiện nay và tăng cường phối hợp giữa Bộ TN&MT và Bộ NN&PTNT, hoặc sẽ
thành lập mỗi Bộ quản lý một tài nguyên thiên thiên nhưng đánh đổi là làm phồng to bộ
máy hành chính và đề xuất của tác giả đưa ra sẽ khỏa lấp phần nào các khuyết điểm của
các cách thức tổ chức trên.

21


KẾT LUẬN
Việt Nam đã trải qua nhiều thập kỷ tăng trưởng kinh tế bằng việc khai thác, sử
dụng tài nguyên thiên nhiên làm xuất hiện thêm nhiều vấn đề về xã hội, kinh tế, mơi
trường. Có thể khẳng định những thành tựu phát triển của Việt Nam vẫn dựa rất nhiều
vào nguồn vốn thiên nhiên trong khi nguồn vốn con người cịn đóng góp khá hạn chế.
Trong bối cảnh đất nước ngày càng gia nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới, quản trị
bền vững tài nguyên thiên nhiên là điều tất yếu mà Việt Nam phải thực hiện nhằm khai
thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, công bằng trong việc tiếp cận tài nguyên
thiên nhiên và trách trở thành nạn nhân trong các tranh chấp giành giật tài nguyên của
các nền kinh tế khát tài nguyên, cũng như tuân thủ pháp luật quốc tế về bảo vệ tài nguyên
thiên. Nhiệm vụ tăng cường quản lý tài ngun thiên nhiên và bảo vệ mơi trường; chủ

động phịng, chống, hạn chế tác động của thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu là một
trong những nhiệm vụ trọng tâm trong Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm
kỳ năm 2021-2026. Qua đó có thể thấy được tầm quan trong trong việc hoàn thiện cơ
cấu tổ chức của cơ quan quản lý nhà nước quản lý lĩnh vực này. Tại Việt Nam, hai cơ
quan chuyên biệt có thẩm quyền quản lý tài nguyên thiên nhiên là Bộ TN&MT và Bộ
NN&PTNT và thực trạng quản lý về tài nguyên thiên nhiên vẫn cịn nhiều bất cập. Do
đó, căn cứ vào tính thống nhất của mơi trường, u cầu thống nhất, đồng bộ trong chính
sách pháp luật về quản lý tài nguyên thiên, tăng cường phối hợp giữa các cơ quan ban
ngành và tinh gọn bộ máy quản lý hành chính, tác giả đã đề xuất chuyển thẩm quyền
quản lý về tài nguyên rừng và thủy sản từ Bộ NN&PTNT sang Bộ TN&MT và điều này
phù hợp với cách thức các quốc gia trên thế giới thực hiện hiện nay.

22