Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở việt nam hiện nay

LỜI MỞ ĐẦU
Hiện nay, DNNN ở Việt Nam đã và đang quản lý một lượng lớn các nguồn
lực, chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế. Phát triển của các DNNN có ảnh hưởng
đặc biệt quan trọng đến phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Trong những năm qua,
Nhà nước đã cố gắng, nỗ lực cải cách, sắp xếp lại các DNNN và đã đạt được một
số thành tựu nhất định.
Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động kinh doanh của các DNNN còn hạn chế.
Nhiều doanh nghiệp vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và
chưa tương xứng với đầu tư của Nhà nước; kinh doanh thua lỗ, khơng bảo tồn
được vốn, khơng trả được nợ, nhiều trường hợp đảng viên là cán bộ chủ chốt được
giao đại diện CSH vốn nhà nước vi phạm kỷ luật đảng, vi phạm pháp luật, trong đó
có trường hợp bị khai trừ ra khỏi Đảng, nhận án tử hình. Các nguyên nhân của tình
trạng hiệu quả kinh doanh thấp của các DNNN được chỉ ra nhiều, song một trong
những nguyên nhân quan trọng là cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh
nghiệp còn rất nhiều bất cập biểu hiện thông qua xác định chủ thể, thẩm quyền;
kiểm tra, giám sát đối với người đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp.
Do đó, em xin chọn vấn đề “Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành
pháp luật về cơ chế đại diện chủ sở hữu Nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở
Việt Nam hiện nay” để tìm hiểu rõ hơn cũng như là đưa ra những quan điểm, kiến
nghị hoàn thiện pháp luật về đề tài này.
NỘI DUNG
I. Một số vấn đề lý luận về chủ sở hữu nhà nước, cơ chế đại diện chủ sở
hữu Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam.
1.

Khái niệm về chủ sở hữu nhà nước.
Nhà nước là chủ sở hữu một phần hoặc toàn bộ doanh nghiệp có vốn nhà

nước và có quyền tham gia vào quá trình quản lý doanh nghiệp với tư cách là chủ
đầu tư. Phụ thuộc vào tỷ lệ đầu tư góp vốn vào doanh nghiệp, chủ sở hữu nhà nước
1

sẽ có phạm vi mức độ quyền hạn, trách nhiệm khác nhau, song về cơ bản có các
quyền:
- Quyết định “số phận” của doanh nghiệp: thành lập, giải thể, tổ chức lại,
yêu cầu phá sản,…
- Quyết định điều lệ, mức vốn đầu tư (điều chỉnh, chuyển nhượng)
- Quyết định cơ cấu tổ chức quản lý, bộ máy quản lý doanh nghiệp.
- Quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư phân phối lợi
nhuận.
Chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước chiu trách nhiệm về các khoản nợ và
nghĩa vụ tài sản khác của doanh nghiệp trong phạm vi vốn/ cam kết góp vốn điều
lệ như các cổ đơng CTCP hay thành viên công ty TNHH.
Tương tự như trường hợp chủ đầu tư góp vốn là một tổ chức kinh tế, nhà
nước thực hiện quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp thông qua cơ chế đại diện, tức
là nhà nước giao cho một số tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, thực hiện các quyền
hận và trách nhiệm của nhà nước tại doanh nghiệp mà nhà nước đầu tư góp vốn.
2.

Khái niệm về cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước.
Có hai vấn đề liên quan đến đại diện chủ sở hữu nhà nước, đó là: Đại diện

chủ sở hữu nhà nước trong hoạt động đầu tư vào các doanh nghiệp nói chung và
Đại diện chủ sở hữu nhà nước trực tiếp tại doanh nghiệp.
Bằng pháp luật, chủ sở hữu nhà nước quy định phân công, phân cấp cho các tổ
chức, cá nhân thực hiện quyền hạn trách nhiệm của mình, tức là sẽ có nhiều đại
diện chủ sở hữu nhà nước, mỗi chủ thể được phân công, phân cấp thực hiện những
quyền hạn. Trách nhiệm khác nhau.
3.

Doanh nghiệp nhà nước.
Là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu tồn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần,

vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần,
công ty trách nhiệm hữu hạn.
2


So với Doanh nghiệp tư nhân, Doanh nghiệp Nhà nước thường được cho là
kém hiệu quả và lợi nhuận thấp hơn. Trong khi các công ty tư nhân chi tối đa hóa
lợi nhuận cho cổ đơng, Doanh nghiệp Nhà nước thường phải chịu trách nhiệm của
xã hội, hoạt động vì lợi ích của người dân, được thành lập để đối phó với những
thất bại của nền kinh tế. Điều đó dẫn đến việc các Doanh nghiệp Nhà nước không
hướng đến và cũng khơng cần cố gắng tối đa hóa lợi nhuận như các doanh nghiệp
tư nhân.
II.Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về cơ chế đại diện
chủ sở hữu Nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay
và đánh giá.
1. Thực trạng cơ chế đại diện chủ sở hữu Nhà nước trong dooanh
nghiệp Nhà nước ở Việt Nam.
1.1. Quá trình hình thành, phát triển và hoạt động của doanh nghiệp
nhà nước.
Doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam được hình thành trong thời kỳ kế
hoạch hoá tập trung, được đổi mới và phát triển khơng ngừng trong q trình hình
thành và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa kể từ năm
1986. Trong thời gian qua, DNNN đã cơ bản thực hiện được vai trị, nhiệm vụ CSH
giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng
để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế.
Vào cuối những năm 1980, số lượng DNNN là trên 12.000 doanh nghiệp,
trong đó, doanh nghiệp do địa phương quản lý chiếm 75%. Trong giai đoạn 19911994, có hơn 250 tổng cơng ty, các liên hiệp xí nghiệp và các DNNN độc lập đã

thực hiện sắp xếp lại; 17 tổng công ty đã thành lập theo Quyết định số 91/TTg
ngày 7/3/1994, và 76 tổng công ty được thành lập và quản lý theo uỷ quyền của
Thủ tướng Chính phủ cho các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo Quyết định số
90/TTg ngày 7/3/1994.
3


Thơng qua q trình sắp xếp, tổ chức lại DNNN nêu trên, tính đến thời điểm
đầu năm 2000 số lượng DNNN giảm xuống còn khoảng 6.000 DNNN, tuy nhiên,
tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm của kinh tế nhà nước là 11,7%, gấp 1,5 lần
tốc độ tăng trưởng bình quân của toàn bộ nền kinh tế và gần gấp đơi kinh tế ngồi
quốc doanh (tốc độ tăng GDP bình quân hàng năm của toàn bộ nền kinh tế thời kỳ
1977-1980 là 0,4%; thời kỳ 1981-1985 là 6,4%; thời kỳ 1986-1990 là 3,9% và thời
kỳ 1991-1995 là 8,2%). Nhờ đó, DNNN vẫn phát triển ổn định, làm ra 40,2% GDP,
trên 50% giá trị xuất khẩu, đóng góp 39,25% tổng số nộp ngân sách nhà nước.
Qua 15 năm (2001-2016) sắp xếp, cơ cấu lại, số lượng DNNN đã giảm
mạnh, tính đến tháng 10-2016 còn 718 DNNN, nhưng GDP theo giá thực tế của
kinh tế nhà nước luôn đạt mức năm sau cao hơn năm trước, kể cả trong giai đoạn
Việt Nam chịu ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế. Tỷ trọng
của kinh tế nhà nước trong GDP có xu hướng giảm nhưng 13 vẫn duy trì khoảng
trên 30% hàng năm, trong đó, phần đóng góp của DNNN khoảng 27-28%. Có thể
nói DNNN có sự phát triển đáng kể như đã nêu trên, nhưng hoạt động của DNNN
vẫn cịn nhiều hạn chế, đó là:
- Hiệu quả hoạt động của DNNN chưa tương xứng với quy mô vốn, nguồn
lực nắm giữ; năng lực cạnh tranh còn thấp.
- Quy mô sở hữu nhà nước lớn, nhưng tại nhiều DNNN đang tồn tại những
khoản nợ khó địi, nợ q hạn hàng trăm tỷ đồng, thậm chí lên tới hàng nghìn tỷ
đồng.
- Một số DNNN cịn yếu kém, làm thất thốt vốn, tài sản, để nợ xấu cao,
thua lỗ liên tục...

1.2. Cơ cấu tổ chức quản lý của doanh nghiệp Nhà nước.
Theo Luật Doanh nghiệp năm 2020: Cơ cấu tổ chức quản lý của Doanh
nghiệp nhà nước theo hình thức Cơng ty TNHH một thành viên, Công ty TNHH
hai thành viên, Cơng ty cổ phần và có hai mơ hình sau:
4


- Chủ tịch công ty, Giám đốc/ Tổng giám đốc, Ban kiểm soát.
- Hội đồng thành viên, Giám đốc/ Tổng giám đốc, Ban kiểm sốt.
Đối với cơng ty TNHH một thành viên:
Trường hợp CSH cơng ty ủy quyền cho ít nhất hai người làm đại diện thì mơ
hình tổ chức quản lý công ty bao gồm: Hội đồng thành viên (HĐTV) (Chủ tịch
HĐTV); Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và Kiểm sốt viên. Trong đó: HĐTV bao
gồm tất cả những người đại diện theo ủy quyền. HĐTV nhân danh CSH công ty
thực hiện các quyền và nghĩa vụ của CSH. Chủ tịch HĐTV do CSH công ty chỉ
định. HĐTV hoạt động theo Điều lệ công ty.
Trường hợp CSH công ty ủy quyền cho một người làm đại diện thì mơ hình
tổ chức quản lý cơng ty bao gồm: Chủ tịch cơng ty; Giám đốc hoặc Tổng giám
đốc; Kiểm sốt viên. Như vậy, người đại diện theo ủy quyền sẽ giữ chức danh Chủ
tịch công ty. Chủ tịch công ty nhân danh CSH thực hiện các quyền và nghĩa vụ của
CSH cơng ty. Quyền và nghĩa vụ đó thực hiện theo Điều lệ cơng ty và pháp luật có
liên quan.
Đối với Cơng ty TNHH hai thành viên trở lên, mơ hình tổ chức quản lý gồm:
HĐTV (Chủ tịch công ty); Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và Ban Kiểm sốt.
Trong đó, HĐTV gồm tất cả các thành viên, là cơ quan có quyết định cao nhất
trong cơng ty. HĐTV hoạt động không thường xuyên, thực hiện chức năng thông
qua cuộc họp và ra quyết định các vấn đề quan trọng của công ty, trên cơ sở biểu
quyết của các thành viên tại cuộc họp. Chủ tịch HĐTV do HĐTV bầu, có thể kiêm
Giám đốc hoặc Tổng giám đốc. Chủ tịch HĐTV thực hiện quyền và nghĩa vụ theo
Luật doanh nghiệp và Điều lệ công ty.

Đối với công ty cổ phần, quy định về cơ cấu tổ chức quản lý công ty cổ phần
như sau: “1. Cơng ty cổ phần có quyền lựa chọn tổ chức quản lý và hoạt động theo
một trong hai mơ hình sau đây, trừ trường hợp pháp luật về chứng khốn có quy
5


định khác: a) Đại hội đồng cổ đông, HĐQT, Ban kiểm soát và Giám đốc hoặc Tổng
giám đốc. b) Đại hội đồng cổ đông, HĐQT và Giám đốc hoặc Tổng giám đốc.
1. Tình hình thực hiện cơ chế đại diện chủ sở hữu Nhà nước trong các
doanh nghiệp ở Việt Nam.
Nội dung cơ chế đại diện CSH vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp được
thể hiện qua sơ đồ sau:

1.1.

Thực trạng cơ chế xác định thẩm quyền của chủ sở hữu và đại diện
chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp ở Việt Nam.
Sự hình thành những quan điểm, nội dung cụ thể về cơ chế xác định thẩm

quyền của CSH và đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp ở Việt Nam
trong thời kỳ đổi mới được thực hiện trên cơ sở những chủ trương của Đảng và
chính sách, pháp luật của Nhà nước. Chủ trương của Đảng thông qua việc ban
hành nghị quyết các kỳ Đại hội, các nghị quyết, kết luận của Ban Chấp hành Trung
ương. Trung ương liên tục ban hành nhiều nghị quyết, kết luận chuyên đề về
DNNN, trong đó có nhấn mạnh phải cải cách và thay đổi cách thức thực hiện
quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp. Khẳng định cần tiếp tục hồn thiện thể
chế về sở hữu, trong đó xác định: Tách chức năng CSH tài sản, vốn của Nhà nước
và chức năng quản lý nhà nước, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; sớm
xoá bỏ chức năng đại diện CSH nhà nước của các bộ, Ủy ban nhân dân đối với
vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp. Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính

6


tri, Ban Bí thư ban hành nghị quyết, chỉ thị, kết luận, thơng báo về vấn đề này.
Chính sách, pháp luật của Nhà nước về đại diện CSH vốn nhà nước trong các
doanh nghiệp ở Việt Nam: Luật DNNN năm 1995 và Luật DNNN năm 2003 (thay
thế Luật DNNN năm 1995). Sau đó, Luật doanh nghiệp năm 2005 ra đời đánh dấu
một sự thay đổi lớn trong pháp luật về doanh nghiệp ở Việt Nam là hình thành một
khung pháp lý chung, bình đẳng áp dụng thống nhất cho mọi loại hình doanh
nghiệp. Chính phủ ban hành các nghị định. Đến nay, quyền, trách nhiệm của CSH
nhà nước đối với DNNN đã căn bản được phân định rõ ràng, đã có cơ quan chịu
trách nhiệm chính. HĐTV hoặc Chủ tịch công ty cũng chịu trách nhiệm quản lý,
điều hành doanh nghiệp tuân thủ đúng quy định của pháp luật và các quyết định
của CSH, quản lý sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn có hiệu quả, báo cáo CSH về
việc doanh nghiệp hoạt đông kinh doanh thua lỗ, không đảm bảo khả năng thanh
tốn, khơng hồn thành mục tiêu, nhiệm vụ do CSH giao hoặc những trường hợp
sai phạm. Song song với đó, những quy định mới về quyền, trách nhiệm của CSH
nhà nước đối với DNNN, về đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN cũng được
ban hành và ngày càng hoàn thiện hơn được thể hiện trong Luật Doanh nghiệp năm
2014 và Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại
doanh nghiệp; Nghị định số 99/2012/NĐ-CP, ngày 15/11/2012 của Chính phủ về
phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của CSH nhà
nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, đã quy định, phân
định nội dung quản lý nhà nước với quản lý CSH nhà nước đối với DNNN.
1.2.Thực trạng cơ chế bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật người đại diện chủ
sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam.
Theo quy định của Đảng tại Quy định về phân cấp quản lý cán bộ (kèm theo
Quyết định số 67-QĐ/TW, ngày 04/7/2007 của Bộ Chính trị), chức danh Chủ tịch
HĐQT/Chủ tịch HĐTV các công ty nhà nước đặc biệt quan trọng cần có sự tham
gia thẩm định nhân sự của các ban của Trung ương Đảng. Ban cán sự đảng Chính

7


phủ quyết định các chức danh Chủ tịch HĐQT các tập đồn, tổng cơng ty đặc biệt
quan trọng (theo xếp hạng của Chính phủ). Ngày 19/12/2017, Bộ Chính trị ban
hành Quy định số 105-QĐ/TW về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu
cán bộ ứng cử (thay thế Quyết định số 67- QĐ/TW), gồm những nội dung cơ bản
và toàn diện ở tất cả các mặt, các khâu, các bước trong công tác cán bộ. Bộ Nội vụ
đã ban hành Thông tư số 01/2008/TT-BNV ngày 15/01/2008 hướng dẫn trình tự,
thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật đối với Chủ tịch
HĐQT, thành viên HĐQT, Tổng giám đốc, Giám đốc. Theo Luật cán bộ, cơng chức
năm 2008, Chính phủ quy định cụ thể việc áp dụng Luật cán bộ, công chức đối với
Chủ tịch HĐQT, thành viên HĐQT, Tổng giám đốc, Phó tổng giám đốc, Giám đốc,
Phó giám đốc, Kế tốn trưởng và những người giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý
khác trong các DNNN; những người được Nhà nước cử làm đại diện CSH phần
vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước. Nghị định số
66/2011/NĐ-CP ngày 01/8/2011 của Chính phủ quy định việc áp dụng Luật Cán
bộ, công chức đối với các chức danh lãnh đạo, quản lý công ty TNHH một thành
viên do Nhà nước làm CSH và người được cử làm đại diện CSH phần vốn của Nhà
nước tại doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước. Nghị định số 97/2015/NĐ-CP,
ngày 19/10/2015 của Chính phủ quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ
tại doanh nghiệp là công ty TNHH một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn
điều lệ. Đồng thời, Chính phủ đã ban hành các Nghị định về quản lý lao động, tiền
lương đối với người lao động phù hợp với lộ trình sắp xếp, chuyển đổi cơng ty nhà
nước. Ngày 23/10/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 106/2015/NĐ-CP về
quản lý người đại diện phần vốn nhà nước giữ các chức danh quản lý tại doanh
nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, thay thế Nghị định số
66/2011/NĐ-CP ngày 01/08/2011. Điểm mới của Nghị định 106/2015/NĐ-CP đã
thu hẹp phạm vi điều chỉnh, chỉ điều chỉnh đối với Người Đại Diện quản lý phần
vốn góp của Nhà nước tại các doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn

8


điều lệ; bổ sung quy định về: kiêm nhiệm đối với Người Đại Diện phần vốn nhà
nước; quy định cụ thể các tiêu chí đối với từng mức độ đánh giá hàng năm đối với
người đại diện và sửa đổi trình tự, thủ tục đánh giá; điều kiện của Người Đại Diện;
quy trình cử Người Đại Diện; miễn nhiện Người Đại Diện; xử lý kỷ luật đối với
Người Đại Diện và thay đổi quy định về thôi việc
1.3.

Thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đại diện chủ sở hữu vốn nhà
nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam.

Trên cơ sở các Nghị quyết và Điều lệ của Đảng, cấp ủy các cấp đã chỉ đạo
kiểm tra, giám sát kết quả sản xuất kinh doanh, quản lý vốn nhà nước ở các tập
đồn, tổng cơng ty nhà nước nhằm phát hiện tham nhũng, tiêu cực; vụ việc một số
tập đoàn, tổng công ty nhà nước làm ăn thua lỗ, gây thất thoát một lượng lớn tài
sản của Nhà nước, một số cán bộ lãnh đạo chủ chốt bị khai trừ khỏi Đảng, bị truy
tố, dư luận bất bình. Trên cơ sở chủ trương của Đảng, Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ đã ban hành một số nghị định, quyết định, các bộ, ngành có liên quan ban hành
thơng tư hướng dẫn thực hiện cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả đối với DNNN;
kiểm tra, giám sát đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN. Khung quy định
về giám sát, đánh giá DNNN được hình thành từ khi có Luật DNNN 2003 và đến
nay vẫn đang tiếp tục bổ sung, hoàn chỉnh. Trước năm 2015, các văn bản này được
chia thành 2 nhóm: (1)Nhóm những văn bản quy định về cơ chế giám sát, đánh giá
hoạt động của DNNN, quy định về các phương pháp, cách thức, công cụ, biện
pháp thực hiện giám sát, đánh giá hoạt động DNNN; (2) Nhóm những văn bản quy
phạm pháp luật có tính ngun tắc về giám sát, đánh giá hoạt động của DNNN
hoặc có liên quan giám sát, đánh giá hoạt động của DNNN. Về vông tác kiểm tra,
giám sát của Đảng: Nhiệm kỳ Đại hội XI của Đảng (2011-2016), ủy ban kiểm tra

các cấp kiểm tra 55.250 đảng viên khi có dấu hiệu vi phạm, qua kiểm tra phát hiện
42.757 đảng viên vi phạm, phải thi hành kỷ luật 20.344 đảng viên; giám sát
213.320 đảng viên về các nội dung việc chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà
9


nước 110.214 trường hợp; việc thực hiện chức trách nhiệm vụ được giao 77.775
trường hợp... trong đó có nội dung kiểm tra, giám sát việc thực hiện chức trách
nhiệm vụ được giao về đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Năm
2013, qua kiểm tra, Ủy ban Kiểm tra Thành ủy thành phố Hồ Chí Minh đã xem xét,
kết luận nhiều lãnh đạo chủ chốt là Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐTV, Giám đốc tại
4 doanh nghiệp khối dịch vụ cơng ích Thành phố Hồ Chí Minh có vi phạm, gây
hậu quả rất nghiêm trọng như ký hợp đồng sai quy định của Luật Lao động để xâm
hại quyền lợi của người lao động; chia tiền lương cho lãnh đạo doanh nghiệp cao
bất thường, bất bình đẳng. Đã xử lý kỷ luật hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền kỷ luật
đảng bằng hình thức cảnh cáo hoặc khai trừ đối với nhiều lãnh đạo chủ chốt nêu
trên. Qua công tác kiểm tra của Ủy ban kiểm tra Trung ương năm 2014, phát hiện
nguyên Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam, nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch
HĐTV Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines), nguyên Ủy viên Ban Thường
vụ Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương có vai trị chủ mưu, cầm đầu trong
việc mua ụ nổi 83M gây thiệt hại cho Nhà nước hơn 366 tỉ đồng, tham ô hơn 28 tỉ
đồng, đã đề nghị cấp có thẩm quyền khai trừ ra khỏi Đảng. Qua đó, kết luận Bộ
Giao thơng vận tải với vai trị là Bộ Chủ quản đã khơng làm trịn trách nhiệm kiểm
tra, giám sát việc quản lý, sử dụng vốn, đánh giá kết quả kinh doanh của Vinalines
nên để sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng. Năm 2016, qua kiểm tra phát hiện
nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐQT Tổng cơng ty cổ phần xây lắp dầu khí
Việt Nam (PVC) thuộc Tập đồn Dầu khí Quốc gia Việt Nam đã cùng Ban Thường
vụ Đảng ủy, HĐQT, Ban Tổng giám đốc, Ban Kiểm sốt tổng cơng ty đã thiếu
trách nhiệm, bng lỏng lãnh đạo, quản lý điều hành, thiếu kiểm tra, giám sát, làm
trái các quy định của pháp luật về quản lý kinh tế, để xảy ra nhiều sai phạm và thua

lỗ 3.298,27 tỉ đồng (giai đoạn 2011- 2013), đã đề nghị cấp có thẩm quyền khai trừ
ra khỏi Đảng và khởi tố điều tra làm rõ. Công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra,
kiểm toán của Nhà nước đối với đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh
10


nghiệp: Công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán đối với DNNN trong việc
chấp hành pháp luật và việc tuân thủ quyết định của CSH được được chú trọng.
Theo báo cáo cơng tác phịng, chống tham nhũng năm 2014 của Chính phủ, các cơ
quan hành chính nhà nước đã triển khai 7.596 cuộc thanh tra hành chính và
193.508 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra phát hiện vi phạm
31.885 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi ngân sách nhà nước 27.109 tỷ đồng, chuyển cơ
quan điều tra xử lý hình sự 61 vụ. Kiểm tốn nhà nước đã ban hành 163 báo cáo
kiểm toán, kiến nghị xử lý tài chính 13.626,4 tỷ đồng, chuyển cơ quan điều tra 5 vụ
việc. Tính từ năm 2005, có tất cả 13-14 cuộc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám
sát ở Vinashin. Qua những cuộc đó, cũng đã phát hiện rất nhiều sai phạm, đồng
thời phát hiện cơ chế giám sát, thanh tra đang có vấn đề.
2. Đánh giá thực trạng cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước trong các
doanh nghiệp ở Việt Nam.
2.1. Ưu điểm
Những đổi mới cơ chế quản lý, phân công, phân cấp trong việc thực hiện
quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước đã góp phần đổi mới cơ chế quản trị, minh
bạch hóa thông tin về DNNN theo đúng các chuẩn mực và thơng lệ quốc tế, từ đó:
Một là, góp phần đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của nhà nước
và của cơ quan CSH đối với DNNN.
Hai là, thúc đẩy sắp xếp, CPH, cơ cấu lại DNNN.
Ba là, góp phần đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổng cơng ty nhà
nước; hình thành một số tập đồn kinh tế mạnh; hồn thiện chính sách về giao,
bán, khốn doanh nghiệp.
Bốn là, góp phần đổi mới cơng tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức tại

DNNN.
Năm là, chủ trương của Đảng và hệ thống văn bản pháp luật về đại diện CSH,
kiểm tra, giám sát đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp và về giám
11


sát, kiểm tra, thanh tra hoạt động đầu tư quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp tương đối đầy đủ, bước đầu tạo hành lang pháp lý, bảo đảm quyền chủ động
sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, đồng thời bảo toàn, nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn và tài sản nhà nước.
2.2. Hạn chế
Việc thể chế hóa nghị quyết của Đảng về đại diện CSH vốn nhà trong trong
các doanh nghiệp cịn có những hạn chế, bất cập. Các văn bản mới chỉ quy định về
quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với công ty nhà nước. Chưa có các quy
định, quy trình, rõ ràng về bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ
luật đối với Chủ tịch HĐQT, thành viên HĐQT, Tổng giám đốc, Giám đốc, kiểm
sốt viên… Chưa có quy định riêng về khen thưởng và kỷ luật đối với tổ chức, cá
nhân được giao quyền đại diện CSH vốn nhà nước. Chưa có văn bản thể hóa nghị
quyết của Đảng về công tác kiểm tra của Đảng đối với tổ chức đảng và đảng viên
tại cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước và DNNN. Nhiều quy định về DNNN chưa
rõ ràng, chồng chéo hoặc thiếu thực tế nên khó thực hiện, nhưng chưa được sửa
đổi, bổ sung kịp thời. Trong q trình thực hiện chính sách CPH, đã bộc lộ những
bất cập. Về quy định, phân định nội dung quản lý nhà nước với quản lý CSH nhà
nước đối với DNNN còn những tồn tại, hạn chế chủ yếu sau:
Một là, vẫn có quá nhiều đầu mối quản lý, nên rơi vào tình trạng vừa có sự
chồng chéo, vừa có tình trạng khơng phân định rõ trách nhiệm.
Hai là, vẫn chưa thực sự tách bạch rõ ràng chức năng đại diện CSH với chức
năng quản lý nhà nước.
Ba là, vẫn cịn tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, chun nghiệp và chuyên
trách trong thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ CSH nhà nước.

Bốn là, chưa có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất cả các cơ quan, cá nhân
hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước. Quy trình
tuyển chọn và bố trí cán bộ quản lý DNNN chưa phù hợp với sự hoạt động của
12


doanh nghiệp theo cơ chế thị trường và thông lệ quốc tế. Chế độ đãi ngộ và xử lý
trách nhiệm đối với cán bộ quản lý DNNN cơ bản vẫn theo nguyên tắc như đối với
viên chức nhà nước.
Năm là, mơ hình tổ chức thực hiện các quyền và trách nhiệm của đại diện
CSH đối với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã được đổi mới, nhưng
chưa theo kịp yêu cầu đặt ra từ thực tiễn quản lý, giám sát các doanh nghiệp. Việc
phân cấp cho cán bộ làm đại diện CSH tại DNNN có nhiều điểm chưa hợp lý dễ
xảy ra tiêu cực và lợi ích cục bộ. Một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý DNNN
yếu kém về năng lực quản lý, điều hành, sa sút về tinh thần trách nhiệm, suy thoái
về phẩm chất đạo đức, cố ý làm trái, vi phạm các quy định pháp luật, lợi dụng
nhiệm vụ được giao để mưu lợi ích riêng và gây thất thốt lớn, thua lỗ lớn cho một
số DNNN, ảnh hưởng xấu đến uy tín của Đảng, Nhà nước và niềm tin vào khu vực
DNNN. Kiểm tra, giám sát của CSH cịn mang tính hình thức, có nơi, có lúc bị
bng lỏng.
2.3. Ngun nhân hạn chế
Nguyên nhân khách quan do tình hình kinh tế thế giới và trong nước, nhất là
do thực trạng khó khăn của khu vực DNNN từ nhiều năm dồn tích lại không dễ xử
lý, giải quyết ngay được trong một thời gian ngắn. Sự khủng hoảng tài chính,
khủng hoảng kinh tế toàn cầu đã ảnh hưởng lớn đến hệ thống DNNN trong bối
cảnh đất nước đã hội nhập ngày càng sâu, rộng và hệ thống kinh tế thế giới. Duy trì
mơ hình quản lý kế hoạch hóa tập trung q dài dẫn đến sự lạc hậu và khó khăn
trong tư duy kinh tế, cơ chế chính sách quản lý với DNNN. Bản thân mơ hình
DNNN ở mọi quốc gia đã ln chứa đựng những khó khăn và phức tạp trong quản
lý. Nguyên nhân chủ quan, là do:

- Nhận thức về vị trí, vai trị của kinh tế nhà nước và DNNN, về đại diện CSH
vốn nhà nước trong các DNNN có lúc, có nơi cịn chưa đầy đủ; nhiều vấn đề chưa

13


rõ, cịn có ý kiến khác nhau nhưng chưa được tổng kết thực tiễn; lợi ích cục bộ của
một số cơ quan đại diện CSH và quản lý DNNN.
- Quản lý nhà nước đối với DNNN còn nhiều yếu kém, vướng mắc. Cơ chế,
chính sách về DNNN, về đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN còn nhiều
bất cập, ban hành chậm và chưa đồng bộ, còn nhiều điểm chưa phù hợp với kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. - Việc tổ chức nghiên cứu, thể chế hóa một
số chủ trương của Đảng và Nhà nước còn chưa kịp thời.
- Một số bộ, ngành chưa thật sự tập trung cho việc ban hành cơ chế, chính
sách về đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN theo đúng kế hoạch đã đề ra.
- Năng lực quản trị, quản lý của một số tập đồn, tổng cơng ty cịn yếu kém,
cịn làm thất thốt vốn, tài sản, thua lỗ liên tục nhưng chưa có cơ chế xử lý trách
nhiệm cụ thể, rõ ràng.
- Cơ chế giám sát, đánh giá hoạt động của các DNNN; cơ chế kiểm tra, giám
sát đối với các tổ chức, cá nhân được giao quyền đại diện CSH vốn nhà nước chưa
có tác dụng cảnh báo, ngăn ngừa.
III. Quan điểm hoàn thiện cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước trong
các doanh nghiệp ở Việt Nam.
1. Một số quan điểm.
- Doanh nghiệp nhà nước là một bộ phận của kinh tế nhà nước.
- Doanh nghiệp nhà nước thực hiện theo định hướng chiến lược của Nhà nước
và chịu sự kiểm tra, giám sát toàn diện của CSH Nhà nước.
- Tổ chức và hoạt động của DNNN phải đảm bảo các nguyên tắc: Tuân theo
các quy định của pháp luật, các quy luật khách quan của kinh tế thị trường; chịu sự
quản lý, điều tiết của Nhà nước.

- Tách quyền sở hữu và quyền kinh doanh, tách bạch chức năng quản lý nhà
nước với nhiệm vụ thực hiện quyền của CSH đối với các DNNN. Thành lập cơ
quan chuyên trách làm đại diện CSH đối với DNNN.
14


- Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc sắp xếp, đổi mới, phát triển
và nâng cao hiệu quả DNNN; đổi mới và nâng cao vai trò lãnh đạo của tổ chức
đảng trong DNNN
2. Phương hướng.
- Phân định và tăng cường chức năng quản lý nhà nước và chức năng thực
hiện quyền CSH trên cơ sở hoàn thiện cơ chế phân cấp thực hiện quyền, nghĩa vụ
của CSH nhà nước.
- Tách biệt thực hiện quyền CSH đối với quyền chủ động sản xuất kinh doanh
của doanh nghiệp.
- Đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN.
- Đổi mới quản trị và cơ chế hoạt động của DNNN theo hướng chuyển sang tổ
chức và hoạt động theo mơ hình cơng ty cổ phần, hạn chế hoạt động theo hình thức
cơng ty TNHH.
- Thực hiện công khai, minh bạch hoạt động của DNNN, đặc biệt là TĐKT,
TCT Nhà nước trong những lĩnh vực, ngành nghề độc quyền tự nhiên.
- Đổi mới công tác bổ nhiệm, khen thưởng; tăng cường kiểm tra, giám sát
Người đại diện. Minh bạch trong công tác tuyển dụng, bổ nhiệm Người đại diện.
3. Giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước
trong doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới.
3.1. Nhóm giải pháp chung.
Một là, tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong doanh nghiệp có vốn nhà
nước. Đổi mới mơ hình tổ chức đảng trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước chi
phối cho phù hợp với tình hình thực tiễn.
Hai là, thiết lập cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp.

Hình thành tổ chức thống nhất chức năng đại diện CSH đối với DNNN, thúc đẩy
cải cách hành chính trong các cơ quan quản lý nhà nước; tạo sự đột phá trong đổi
mới, phát triển, nâng cao hiệu quả DNNN.
15


Ba là, thực hiện quyền, trách nhiệm đại diện CSH nhà nước. Quốc hội ban
hành luật về đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Chính phủ ban
hành các nghị định về hoạt động của DNNN và quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu
tư tại doanh nghiệp.
3.2. Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy, con người.
Một là, nâng cao năng lực quản trị DNNN; có chiến lược đào tạo đội ngũ lãnh
đạo doanh nghiệp, các nhà quản lý nhà nước theo chuẩn mực quốc tế; đổi mới cơ
chế đãi ngộ người đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp.
Hai là, hoàn thiện cơ chế về hệ thống thông tin, quản trị nội bộ. Tăng cường
công tác công khai minh bạch thông tin, các DNNN CPH phải niêm yết trên thị
trường chứng khoán nếu đủ điều kiện, góp phần tăng lượng cung cho thị trường và
minh bạch hóa thơng tin.
Ba là, tách người quản lý DNNN khỏi chế độ viên chức, công chức. Công
khai, minh bạch và triển khai rộng rãi cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm người đại diện
qua thi tuyển cạnh tranh.
3.3. Nhóm giải pháp về giám sát, kiểm tra
Một là, có cơ chế làm rõ trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được giao
thực hiện quyền, nghĩa vụ của CSH. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của
Đảng đối với tổ chức đảng và đảng viên tại cơ quan đại diện CSH nhà nước và
DNNN; tăng cường quản lý, giám sát, kiểm tra của CSH. Nâng cao hiệu quả quản
lý vốn và giám sát người đại diện.
Hai là, hoàn thiện cơ chế quản lý giám sát đối với DNNN trên cơ sở hoạt
động kinh tế và thực hiện nhiệm vụ chính trị xã hội, trong đó giám sát tài chính và
đánh giá hiệu quả hoạt động đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm CSH và doanh

nghiệp có vốn nhà nước.
Ba là, phát huy vai trò giám sát của các tổ chức đoàn thể trong doanh nghiệp.
Bổ sung hoàn thiện các chỉ tiêu giám sát quan trọng phục vụ cho cơng tác phịng
16


ngừa rủi ro, ngăn chặn thất thoát vốn, tài sản, đảm bảo an toàn vốn và tài sản nhà
nước tại doanh nghiệp. Hệ thống chế tài cần được thiết kế cụ thể, đủ mạnh và rõ
ràng đối với các trường hợp vi phạm.
3.4. Nhóm giải pháp về cổ phần hóa, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.
Đẩy mạnh cổ phần hóa, thối vốn. Thực hiện nhất qn, đẩy mạnh cổ phần
hóa DNNN theo hướng giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp; thực hiện
công khai, minh bạch, nhất là lộ trình cổ phần hóa, kiểm tốn định giá doanh
nghiệp, báo cáo tài chính...Tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các
tập đồn, tổng cơng ty nhà nước. Xây dựng tập đoàn kinh tế 100% vốn hoặc cổ
phần chi phối ở một số ngành quan trọng để thực hiện chiến lược phát triển quốc
gia, làm lực lượng chủ lực trong việc bảo đảm các cân đối lớn và ốn định kinh tế vĩ
mô. Tiếp tục tái cơ cấu tập đồn kinh tế, tổng cơng ty nhà nước một cách tồn diện
từ mơ hình tổ chức, quản lý, nguồn nhân lực, ngành, nghề sản xuất kinh doanh,
chiến lược phát triển, đầu tư đến thị trường và sản phẩm, cơ cấu tổ chức và lao
động, đổi mới phương thức quản trị doanh nghiệp.
KẾT LUẬN
Kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo đã được Đảng ta xác định ngay từ
những năm đầu đổi mới và để giữ vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, phát huy
vai trị của các DNNN. Chính vì vậy, cải cách DNNN, hoàn thiện cơ chế đại diện
CSH vốn nhà nước trong các DNNN là khâu quan trọng của cải cách, chuyển đổi
sang kinh tế thị trường ở Việt Nam, trong đó việc thay đổi cách thức thực hiện
quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp là vấn đề cơ bản, trọng yếu trong cải cách
DNNN, hoàn thiện cơ chế đại diện CSH vốn nhà nước trong các DNNN. Qua hơn
30 năm đổi mới, cải cách DNNN vẫn cịn ngun tính thời sự, và là một trong

những ưu tiên của quá trình tái cơ cấu nền kinh tế và cải cách thể chế ở Việt Nam
hiện nay. Cho đến nay pháp lý về đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh
nghiệp đã từng bước hoàn thiện nhằm tách dần chức năng CSH nhà nước với chức
17


năng quản lý hành chính nhà nước đối với DNNN; góp phần tổ chức quản lý đầu
tư, kinh doanh có hiệu quả các nguồn vốn, tài sản của Nhà nước.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Giáo trình:
- Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật thương mại (tập 1) Nxb. Tư pháp,
Hà Nội, 2019.
- Khoa luật - Đại học quốc gia Hà Nội, Giáo trình luật kinh tế (tập 1: Luật doanh
nghiệp), Nxb. Đại học quốc gia, Hà Nội, 2006.
2. Văn bản pháp luật:
- Quốc hội (2020), Luật Doanh nghiệp năm 2020;
- Quốc hội (2020), Luật Đầu tư năm 2020;
- Quốc hội (2019), Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14;
- Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 phê duyệt
danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện thối vốn giai đoạn 2017-2020;
- Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 908/QĐ-TTg ngày 29/06/2020 phê duyệt
Danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện thối vốn đến hết năm 2020.
- Nghị định số 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ
sở hữu Nhà nước.
3. Luận án, luận văn:
- Nguyễn Thị Minh Phương: “CƠ CHẾ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ
NƯỚC TRONG CÁC DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM”, Luận án tiến sĩ, 2018
4. Bài báo:
- Hoàng Xuân Nghĩa TS. Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế xã hội Hà Nội 2018.
- Nguyễn Thị Mai Anh - Trưởng phòng TCDN-THThực hiện quyền, trách nhiệm

của đại diện chủ sở hữu nhà nước.

18


PHỤ LỤC
Công ty TNHH 1 thành viên.

Công ty TNHH 2 thành viên trở lên.

Trường hợp cơng ty có trên 11 thành viên phải thành lập Ban kiểm sốt.
Trường hợp cơng ty có dưới 11 thành viên thì có thể lập Ban kiểm sốt tùy theo
u cầu quản trị của cơng ty.
Công ty cổ phần.
19


Trường hợp cơ cấu cơng ty khơng có Ban kiểm sốt thì ít nhất 20% thành viên
HĐQT phải là thành viên độc lập thực hiện giám sát việc điều hành công ty

20