Tải bản đầy đủ (.pdf) (194 trang)

(Luận án tiến sĩ) hoạt động của hội đồng nhân dân xã trên địa bàn thành phố hà nội

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (3.56 MB, 194 trang )

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

LÂM THỊ QUỲNH DAO

HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUY N N

NH: X HỘI HỌC

M số: 931 03 01

N ƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
1. PGS.TS Phạm Minh Anh

2. PGS.TS Phạm Xuân Hảo

H NỘI - 2021


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Với tƣ tƣởng về xây dựng một nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân, vì dân,
ngay sau khi Cách mạng Tháng Tám thành cơng, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc
lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức
chính quyền địa phƣơng, đánh dấu sự ra đời của HĐND các cấp. Điều 1 Sắc lệnh 63
đã khẳng định “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phƣơng trong nƣớc Việt


Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Hội đồng
nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay
mặt cho dân”[19]. Nhƣ vậy, ngay từ văn bản đầu tiên này, HĐND các cấp đã đƣợc
xác định là cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm
trƣớc nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Qua nhiều lần sửa đổi, bổ
sung và từ thực tiễn hoạt động của HĐND các cấp, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 tiếp tục khẳng định “Hội đồng nhân dân là
cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách
nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên”[69,82]
Trong hệ thống chính trị ở nƣớc ta hiện nay, cấp xã là cấp thấp nhất, song đây
là cấp cơ sở, các hoạt động chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội,… và các quan hệ xã
hội chủ yếu của ngƣời dân đƣợc diễn ra ở địa bàn này. Tuy là cấp thấp nhất, nhƣng
là cấp đầu tiên, trực tiếp quan hệ với ngƣời dân, quán triệt chủ trƣơng, chính sách
của Đảng, Nhà nƣớc đến với ngƣời dân và trực tiếp tiếp nhận ý chí, nguyện vọng
của nhân dân. Cấp xã trực tiếp tổ chức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, thực
hiện dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện; đồng thời trực tiếp giải quyết các khúc
mắc, khiếu nại của ngƣời dân. HĐND xã là cầu nối giữa nhân dân và chính quyền
của nhân dân; góp phần thiết thực và trực tiếp đƣa chính sách, pháp luật vào cuộc
sốngvà đƣa cuộc sống vào chính sách, pháp luật. Hoạt động của HĐND xã tạo nên
sức sống của chính quyền cơ sở. Trong hơn 70 năm từ ngày đầu thành lập, HĐND
xã đã khơng ngừng hồn thiện, nâng cao chất lƣợng hoạt động, qua đó khẳng định
vị thế, vai trị của một thành tố trong chính quyền địa phƣơng, trong HTCT cơ sở,


2

đóng góp rất quan trọng vào sự ổn định và phát triển của các địa phƣơng trên tất cả
các lĩnh vực.
Sau hơn 35 năm thực hành đổi mới, kinh tế - xã hội ở nƣớc ta có những biến

đổi to lớn, toàn diện, tạo thế và lực mới. Biến đổi kinh tế - xã hội đã và đang đặt ra
về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt
động hiệu lực, hiệu quả, trong đó có việc kiện tồn, hồn thiện cơ cấu tổ chức cũng
nhƣ hoạt động của HĐND các cấp [7].
Trong quá trình đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị đã làm
dấy lên nhiều ý kiến khác nhau về vị thế, vai trò, chức năng của HĐND cấp xã
trong hệ thống chính trị, với câu hỏi nên tiếp tục hay bãi bỏ việc thực hiện mơ hình
HĐND cấp xã? Hà Nội sẽ thực hiện mơ hình thí điểm khơng tổ chức HĐND
phƣờng nhiệm kỳ 2021-2026. Vậy đối với HĐND xã có cịn cần thiết hay khơng?
Có nên tiếp tục duy trì mơ hình HĐND xã ở một thành phố lớn nhƣ Hà Nội khơng?
Để trả lời câu hỏi này, đã có nhiều nghiên cứu về hoạt động, vị trí, vai trị của
HĐND xã từ tiếp cận của chính trị học, nhà nƣớc và pháp luật, luật học.... tuy nhiên
chƣa có nghiên cứu tiếp cận HĐND xã dƣới góc độ xã hội học, từ tiếp cận hệ thống,
cấu trúc - chức năng.
Từ thực tiễn đó, tác giả lựa chọn đề tài “Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã
trên địa bàn thành phố Hà Nội„làm luận án tiến sĩ xã hội học, với mong muốn tiếp
cận nghiên cứu hoạt động HĐND xã từ góc nhìn hệ thống, cấu trúc - chức năng để
làm rõ thực trạng chức năng của HĐND xã, qua đó khẳng định vị thế, vai trò của
HĐND xã trong HTCT ở cơ sở; trả lời câu hỏi HĐND xã vẫn cần đƣợc tiếp tục thực
hiện trong HTCT ở nƣớc ta hiện nay.
2. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn hoạt động của HĐND xã ở Hà Nội hiện nay;
trên cơ sở đó đánh giá vị thế, chức năng xã hội của HĐND xã và đề xuất giải pháp
bảo đảm cho HĐND xã ở Hà Nội hoạt động chất lƣợng, hiệu quả trong thời gian tới.


3

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

- Từ góc độ tiếp cận hệ thống, cấu trúc - chức năng làm rõ một số vấn đề lý
luận và thực tiễn về hoạt động của HĐND xã hiện nay.
- Đánh giá thực trạng hoạt động của HĐND xã ở Hà Nội hiện nay, qua đó làm
rõvị thế, chức năng xã hội của HĐND xã.
- Làm rõ sự tác động của các yếu tố đến hoạt động và việc thực hiện các chức
năng của HĐND xã.
- Đề xuất giải pháp bảo đảm cho HĐND xã ở Hà Nội hoạt động chất lƣợng,
hiệu quả, thực hiện tốt chức năng trong thời gian tới.
3. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu
3.1. Câu hỏi nghiên cứu
- Hoạt động của HĐND xã ở Hà Nội hiện nay nhƣ thế nào? Đáp ứng chức
năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật ở mức độ nào?
- Các yếu tố bên trong và bên ngoài tác động đến hoạt động của HĐND xã ở
Hà Nội hiện nay nhƣ thế nào?
- Cần những giải pháp gì để bảo đảm HĐND xã ở Hà Nội hoạt động chất
lƣợng, hiệu quả trong thời gian tới?
3.2. Giả thuyết nghiên cứu
- Hoạt động của HĐND xã ở Hà Nội hiện nay nền nếp, hiệu quả, đúng với
chức năng cơ quan quyền lực, đại diện cho ý chí, nguyện vọng nhân dân.
- Ảnh hƣởng của các yếu tố đến hoạt động của HĐND xã ở Hà Nội hiện nay
có sự khác biệt về tính chất và hệ quả.
- Vận hành cơ chế hoạt động của HTCT xã và bảo đảm cơ cấu xã hội HĐND
xã hợp lý là giải pháp quan trọng để đảm bảo HĐND xã hoạt động chất lƣợng, hiệu
quả trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng, khách thể, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động của HĐND xã.
4.2. Khách thể nghiên cứu
HĐND xã thuộc thành phố Hà Nội.



4

4.3. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung:
+ Hoạt động của HĐND xã gồm: i, Hoạt động ra quyết định (ban hành nghị
quyết); ii, Hoạt động giám sát; iii, Hoạt động liên hệ với cử tri
+ Các yếu tố tác động đến hoạt động của HĐND xã gồm: i, Hệ thống chính trị
xã (cấp ủy Đảng; UBND; UBMTTQ); ii, Cấu trúc xã hội của HĐND xã (cấu trúc xã
hội của HĐND, hoạt động của đại biểu); iii, Cử tri (ý thức chính trị, cộng đồng làng
xã), đặc điểm của địa phƣơng (địa lý, kinh tế, văn hóa, chính trị,...).
- Phạm vi về không gian: Các xã thuộc thành phố Hà Nội.
- Phạm vi về thời gian: Hoạt động của HĐND xã nhiệm kỳ 2016 - 2021.
5. Biến số và khung phân tích
5.1. Mơ tả biến số
Biến độc lập
- Hệ thống chính trị xã: Cấp ủy đảng, UBND, UBMTTQ.
- Hội đồng nhân dân xã: Cấu trúc xã hội HĐND, hoạt động của Đại biểu
HĐND
- Cử tri: Ý thức chính trị, cộng đồng làng xã
Biến phụ thuộc
- Hoạt động ra quyết định: i, Quyết định về kinh tế; ii, Quyết định về văn hóa,
xã hội, an ninh, quốc phịng; iii, Quyết định về nhân sự.
- Hoạt động giám sát: i, iám sát tại kỳ họp; ii, iám sát giữa hai kỳ họp
- Hoạt động liên hệ với cử tri: i, Tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, tiếp nhận kiến
nghị cử tri và đơn thƣ; ii, Đôn đốc giải quyết kiến nghị, đơn thƣ khiếu nại, tố cáo
của công dân; iii, Tuyên truyền, vận động cử tri.
Biến can thiệp
- Chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nƣớc và thành phố Hà Nội.
- Điều kiện kinh tế - xã hội của địa phƣơng.



5

5.2. Khung phân tích
Chủ trƣơng, chính sách của Đảng, Nhà nƣớc và
Thành Phố Hà Nội

Hoạt động ra quyết
định:
- Quyết định về kinh tế,
- Quyết định về văn hóa,
xã hội, an ninh, quốc
phịng
- Quyết định về nhân sự

Hệ thống chính trị x :
- Cấp ủy đảng
- Ủy ban nhân dân
- MTTQ, các đoàn thể

Hội đồng nhân dân x :
- Cấu trúc xã hội HĐND
- Hoạt động của Đại biểu

Hoạt động giám sát
- iám sát tại kỳ họp
- iám sát giữa hai kỳ
họp
Hoạt động liên hệ với cử

tri:
- Tiếp xúc cử tri, tiếp
công dân, tiếp nhận kiến
nghị cử tri, đơn thƣ
- Đôn đốc giải quyết kiến
nghị cử tri, đơn thƣ của
công dân.
- Tuyên truyền, vận động
cử tri

Cử tri :
- Ý thức chính trị
- Cộng đồng làng xã

Chức
năng
của
HĐND


Giải pháp
đảm bảo
HĐND xã
hoạt động
chất
lƣợng,
hiệu quả

- Tuyên truyền, vận động
cử tri;

Đặc điểm kinh tế - xã hội của địa phƣơng
6. Cơ sở lý luận, phƣơng pháp nghiên cứu
6.1. Cơ sở lý luận
- Quan điểm, chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nƣớc và của
Thành phố Hà Nội về HTCT, HĐND xã.


6

- Lý thuyết hệ thống; Lý thuyết cấu trúc - chức năng.
6.2. Phương pháp nghiên cứu
6.2.1. Phương pháp nghiên cứu định tính
Phân tích số liệu, tài liệu
- Thu thập, phân tích số liệu thống kê về HĐND xã của Hà Nội nhiệm kỳ
2011- 2016, 2016 - 2021.
- Thu thập các nghị quyết, văn bản pháp luật, các báo cáo, tổng kết về HĐND
xã của Hà Nội nhiệm kỳ 2011- 2016, 2016 - 2021.
- Thu thập, phân tích các nghiên cứu khoa học về HĐND xã của Hà Nội từ
năm 2011 đến nay.
- Thu thập, phân tích tài liệu, số liệu thống kê về HĐND xã của 03 huyện: Mỹ
Đức, Phú Xuyên, Đông Anh và các xã: Hƣơng Sơn, Hùng Tiến, An Phú (Huyện Mỹ
Đức); Phƣợng Dực, Khai Thái, Phú Yên (Huyện Phú Xuyên); Hải Bối, Vân Nội,
Võng La (Huyện Đông Anh).
Phỏng vấn sâu
- Số lƣợng: 39 ngƣời, gồn: 03 Thƣờng trực HĐND huyện (mỗi huyện 01
ngƣời); 18 đại biểu HĐND xã (mỗi xã 02 ngƣời); 9 cán bộ UBND xã (mỗi xã 01
ngƣời); 3 thành viên MTTQ; 3 cán bộ đoàn thể; 3 đảng viên cấp ủy cấp xã.
- Thời điểm phỏng vấn: Tháng 10, 11, 12 năm 2019
6.2.2. Phương pháp nghiên cứu định lượng
- Địa bàn nghiên cứu: Thành phố Hà Nội có 12 quận, 1 thị xã, 17 huyện; 584

xã, phƣờng, thị trấn. Cấu trúc hành chính ở nƣớc ta hiện nay, dƣới quận gồm các
phƣờng; dƣới huyện gồm các xã, thị trấn. Luận án nghiên cứu hoạt động của HĐND
xã, vì thế sẽ tiến hành nghiên cứu định lƣợng ở các huyện.
Theo khu vực địa lý, 17 huyện của Hà Nội, có một số huyện thuộc vùng trung
du, một số huyện thuộc vùng đồng bằng, ven đô. Căn cứ vào sự phân bố đó, luận án
lựa chọn nghiên cứu thực nghiệm, điều tra bằng phiếu ở 3 huyện: Mỹ Đức; Đông
Anh; Phú Xuyên. Ở mỗi huyện, sẽ lựa chọn 03 xã theo khu vực địa lý để điều tra.
Cụ thể nhƣ sau:


7

+ Huyện Mỹ Đức: Xã Hƣơng Sơn (phát triển dịch vụ du lịch - chùa Hƣơng,
đạt chuẩn NTM); Xã Hùng Tiến (thuần nông, chƣa đạt chuẩn NTM); Xã An Phú
(xã miền núi, nhiều đồng bào dân tộc, kinh tế - xã hội cịn nhiều khó khăn)
+ Huyện Phú Xun: Xã Phƣợng Dực (có nghề phụ xen lẫn nơng nghiệp, chƣa
đạt chuẩn NTM); Xã Khai Thái (thuần nông, đã đạt chuẩn NTM); Xã Phú Yên (làng
nghề da giầy nổi tiếng, đạt chuẩn NTM)
+ Huyện Đông Anh (huyện NTM): Xã Hải Bối (có diện tích lớn đất bị thu hồi
cho các dự án của huyện và Thành phố); Xã Vân Nội (vùng trồng rau an tồn); Xã
Võng La (ven đơ, có khu công nghiệp Bắc Thăng Long).
- Cách thức điều tra: Điều tra bằng Phiếu (Bảng hỏi).
+ Đối tƣợng điều tra bằng phiếu: i, Điều tra toàn bộ đại biểu HĐND đang có
mặt ở địa bàn khảo sát tại thời điểm điều tra; ii, Điều tra cán bộ giữ cƣơng vị chủ
chốt và cơng chức UBND, UBMTTQ, các tổ chức, đồn thể chính trị - xã hội xã; iii,
Điều tra 25 ngƣời dân theo sự lựa chọn ngẫu nhiên từ những ngƣời tiếp xúc trực
tiếp trong quá trình khảo sát thực tiễn.
+ Loại phiếu: Căn cứ vào nội dung luận án và những thông tin cần thu thập,
phiếu điều tra đƣợc xây dựng thành 02 loại: một loại phiếu dành cho đại biểu
HĐND xã và cán bộ UBND xã; một loại phiếu dành cho ngƣời dân.

+ Về thang đo: Luận án sử dụng thang đo đánh giá hoạt động của HĐND xã ở
03 mức: Tốt; Chƣa tốt; Khó đánh giá.
Tốt: Các hoạt động đúng với quy định pháp luật, đúng quy trình, phù hợp với
điều kiện kinh tế - xã hội ở địa phƣơng và cử tri cảm thấy hài lòng, đồng thuận.
Chưa tốt: Có những khâu, nội dung của hoạt động chƣa thật đúng quy trình,
chƣa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở địa phƣơng và cử tri cảm thấy chƣa
thật hài lịng, khơng thật đồng thuận.
Khó đánh giá: Sự chƣa thật tƣờng minh giữa tốt và chƣa tốt; chƣa đủ dữ liệu
hoặc sự tự tin để đánh giá tốt, chƣa tốt; sự lƣỡng lự trong đánh giá.
+ Thời điểm điều tra, khảo sát: Tháng 10, 11,12 (quý 4) năm 2019
- Kết quả điều tra: 230 đại biểu HĐND xã; 129 cán bộ công chức UBND,
UBMTTQ, các tổ chức, đồn thể chính trị - xã hội xã; 228 ngƣời dân.


8

Bảng 2.1. Cơ cấu mẫu điều tra
Đối tƣợng điều tra
Cơ cấu x hội
Giới tính

Tuổi

Học vấn

Đại biểu HĐND

Cán bộ cơng chức x

(230 ngƣời)


(129 ngƣời)

SL

Tỷ lệ %

SL

Tỷ lệ %

Nam

181

79,4%

92

71,9%

Nữ

47

20,6%

36

28,1%


Không trả lời

2

Dƣới 25

3

1,3%

2

1,6%

26 - 30

10

4,3%

15

11,6%

31 - 40

75

32,6%


51

39,5%

41-50

62

26,9%

25

19,4%

Trên 50

73

32,7%

36

27,9%

Không trả lời

7

Tiểu học


1

0,4%

1

0,8%

THCS

13

5,7%

3

2,3%

THPT

66

28,6%

15

11,68%

CĐ, ĐH


141

61,3%

102

79,1%

Sau đại học

6

2,6%

6

4,7%

Không trả lời

3

Đảng viên

2

0

2


194

94,6%

105

89%

Dƣới 5 năm

51

22,2%

28

21,7%

Thâm niên

6 - 10 năm

49

21,3%

33

25,6%


công tác

11 - 15 năm

74

32,2%

36

27,9%

16 - 20 năm

19

8,3%

10

7,8%

Trên 20 năm

32

13,9%

22


17,1%

Không trả lời

5

Dân tộc

0

Kinh

203

88,2%

112

86,8%

Khác

27

11,8%

17

13,2%


Nguồn: Điều tra khảo sát của tác giả luận án, quý 4 năm 2019


9

Bảng 2.2. Cơ cấu x hội mẫu điều tra ngƣời dân
Cơ cấu x hội
Giới tính

Tuổi

Học vấn

Số lƣợng

Tỷ lệ %

Nam

132

57,9%

Nữ

96

42,1%


Dƣới 25

1

0,4%

26 - 30

24

10,5%

31 - 40

76

33,3%

41-50

57

25%

Trên 50

70

30,7%


Tiểu học

6

2,6%

THCS

48

21,1%

THPT

100

43,9%

Cao đẳng

24

10,5%

Đại học

45

19,7%


Không trả lời

5

Đảng viên

21

9,2%

Đồn viên

27

11,8%

Khơng

104

45,6%

135

59,2%

53

23,2%


Ngành nghề thủ cơng

10

4,4%

Nghề khác

30

13,1%

Làm ruộng
Nghề nghiệp Bn bán, dịch vụ

Nguồn: Điều tra khảo sát của tác giả luận án, quý 4 năm 2019
Cụ thể với từng địa bàn khảo sát: Huyện Đông Anh: 115 đại biểu HĐND, cán
bộ, công chức xã; 75 ngƣời dân; Huyện Phú Xuyên: 121 đại biểu HĐND, cán bộ,
công chức xã; 75 ngƣời dân; Huyện Mỹ Đức: 123 đại biểu HĐND, cán bộ, công
chức xã; 78 ngƣời dân.


10

7. Điểm mới, ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn
7.1. Điểm mới của luận án
- Điểm mới về lý luận. Nghiên cứu hoạt động của HĐND xã dƣới góc độ tiếp
cận cấu trúc - chức năng, xác định các tiêu chí đánh giá hoạt động của HĐND xã từ
chức năng theo quy định của pháp luật. Kết quả nghiên cứu gợi mở hƣớng nghiên
cứu xã hội học về hệ thống chính trị cơ sở ở Việt Nam, trong đó HĐND xã là một

thành tố.
- Điểm mới về thực tiễn. Sử dụng phƣơng pháp xã hội học đánh giá hoạt động
của HĐND xã của Hà Nội từ góc độ tiếp cận cấu trúc - chức năng, chỉ ra những kết
quả, những hạn chế và những vấn đề đặt ra từ thực tế, định hƣớng cho việc đổi mới,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND xã trong thời gian tới.
7.2. Ý nghĩa lý luận
- Luận án góp phần hệ thống những vấn đề lý luận cơ bản về HĐND nói
chung, về hoạt động của HĐND và HĐND cấp xã nói riêng.
- Với việc ứng dụng các lý thuyết của xã hội học vào nghiên cứu về chất lƣợng
hoạt động của HĐND; luận án góp phần bổ sung, hoàn thiện lý thuyết và phƣơng
pháp nghiên cứu xã hội học nói chung và chun ngành Xã hội học chính trị nói
riêng.
7.3. Ý nghĩa thực tiễn
- Những kết luận của luận án đƣợc kiểm chứng bằng nghiên cứu thực tế về
thực trạng và những yếu tố tác động đến chất lƣợng hoạt động của HĐND cấp xã sẽ
là cơ sở quan trọng cho việc nghiên cứu và ban hành các quy định liên quan đến cơ
cấu tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nói chung, HĐND cấp xã nói riêng.
-

óp phần nâng cao nhận thức cho các cấp ủy, ban, ngành, đoàn thể, các cơ

quan trong hệ thống chính trị, các đại biểu HĐND và ngƣời dân về vị trí, vai trị của
HĐND; từ đó có sự quan tâm thích đáng đối với những hoạt động của HĐND tại
địa phƣơng.
- Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho các đại biểu HĐND và những
ngƣời làm trong các cơ quan dân cử trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.


11


8. Kết cấu luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội
dung luận án gồm 4 chƣơng:
Chƣơng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu.
Chƣơng 2. Cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn nghiên cứu hoạt động của HĐND
x trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Chƣơng 3. Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân x trên địa bàn
thành phố Hà Nội hiện nay.
3.1. Sơ lƣợc về địa bàn nghiên cứu.
3.2. Thực trạng hoạt động ra quyết định của Hội đồng nhân dân xã.
3.3. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã.
3.4. Thực trạng hoạt động liên hệ với cử tri của Hội đồng nhân dân xã.
3.5. Việc thực hiện chức năng của Hội đồng nhân dân xã hiện nay và những
vấn đề đặt ra.
Chƣơng 4. Yếu tố tác động đến hoạt động của Hội đồng nhân dân x và
giải pháp.
4.1. Các yếu tố tác động đến hoạt động của Hội đồng nhân dân xã.
4.2. Giải pháp để đảm bảo hoạt động của Hội đồng nhân dân xã đáp ứng đƣợc
chức năng, nhiệm vụ.


12

Chƣơng 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. NHỮNG NGHIÊN CỨU VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng trên thế giới
Ở hầu nhƣ tất cả các nƣớc trên thế giới, chính quyền nhà nƣớc đƣợc phân chia
thành chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Đến nay, đã có nhiều
cơng trình nghiên cứu, bài viết đƣa ra định nghĩa về CQĐP và mô tả, phân tích mơ

hình CQĐP ở các quốc gia.
Về khái niệm CQĐP: Theo Từ điển Black's Law Dictionary, CQĐP (local
goverment) là “Chính quyền thành phố, thị xã, quận, hoặc bang. Cơ quan hành
chính đối với khu vực địa lý nhỏ. Bầu các quan chức, thu thuế và làm nhiều việc mà
chính phủ quốc gia có thể làm theo thẩm quyền. CQĐP thƣờng chỉ kiểm sốt khu
vực địa lý cụ thể, khơng thể thực thi pháp luật vƣợt quá thẩm quyền pháp lý của
mình”[125].
Tại Hội thảo khoa học về Tổ chức chính quyền địa phương - Kinh nghiệm
quốc tế và thực tiễn Việt Nam do Viện Nghiên cứu lập pháp phối hợp với Cơ quan
Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tổ chức tại thành phố Cần Thơ, khái niệm về
CQĐP đƣợc hiểu theo nghĩa rộng là "tất cả các cơ quan nhà nƣớc đóng trên lãnh thổ
địa phƣơng mà hoạt động của chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa
phƣơng". Theo nghĩa hẹp, CQĐP là cơ quan đại diện và cơ quan hành chính các
cấp; ở Việt Nam là HĐND và UBND, ở một số nƣớc là Thị trƣởng và Hội đồng
Thành phố. Hai cơ quan này có nhiệm vụ tổ chức và quản trị đời sống xã hội của
địa phƣơng theo quy định của Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc
cấp trên và các quyết định của chính các cơ quan này [127].
Về mơ hình tổ chức CQĐP: Cho đến nay, trên thế giới, CQĐP thƣờng tổ chức
theo nguyên tắc tập quyền, phân quyền hoặc kết hợp nguyên tắc tập quyền và phân
quyền.
CQĐP theo ngun tắc phân quyền: cịn gọi là mơ hình chính quyền tự quản
địa phƣơng. Tổ chức và hoạt động của các tổ chức tự quản địa phƣơng do các địa
phƣơng tự quy định nên rất tự do, đặc biệt đối với các đô thị, cách thức tổ chức và


13

thẩm quyền rất đa dạng, không theo một khuôn mẫu nào. Trong mơ hình chính
quyền tự quản địa phƣơng khơng có đại diện của cơ quan trung ƣơng hay chính
quyền bang. Chức năng quản lý các CQĐP nói chung, chính quyền tự quản địa

phƣơng nói riêng thƣờng giao cho một Bộ chuyên trách ở trung ƣơng, là Bộ Nội vụ
hoặc Bộ về CQĐP quản lý.
CQĐP theo nguyên tắc tập quyền: Mơ hình này có đặc điểm là CQĐP do
trung ƣơng đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm nhân sự hoặc có phân cấp và nằm trong hệ
thống hành chính nhà nƣớc thống nhất từ trung ƣơng đến cơ sở. Bên cạnh việc thực
hiện chức năng quản lý của nhà nƣớc trung ƣơng, các cơ quan CQĐP còn thực hiện
các chức năng quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Hiện nay mô hình này cịn tồn tại ở
một vài nƣớc đang phát triển. Cùng với xu hƣớng dân chủ hóa, mơ hình này đang bị
thu rất hẹp phạm vi áp dụng.
CQĐP kết hợp nguyên tắc tập quyền và phân quyền: Đặc điểm của mơ hình
này là ngồi việc bảo trợ của cấp trên, CQĐP còn chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ
của những đại diện của chính quyền trung ƣơng ở địa phƣơng với bộ máy rất gọn có
nhiệm vụ chính là giám sát chính quyền tự quản địa phƣơng, đảm bảo sự thống nhất
của chính sách quốc gia.
Bài viết Chính quyền địa phương ở Việt Nam, Trung Quốc, Thụy Điển, Hoa kỳ
và một số kiến nghị, của Phạm Quang Huy (2014) đã trình bày, phân tích khái niệm
và thực tế tổ chức CQĐP tại Việt Nam, Hoa Kỳ, Thụy Điển và Trung Quốc, đƣa ra
3 kiến nghị xây dựng CQĐP ở nƣớc ta, đó là: phải thiết lập mơ hình CQĐP linh
hoạt tùy thuộc vào tình hình kinh tế, chính trị và văn hóa - xã hội của từng địa
phƣơng; Một số ban, ngành không cần thiết cần phải đƣợc loại bỏ, nhằm tinh giản
biên chế của chính quyền địa phƣơng, giảm bớt gánh nặng chi phí. CQĐP phải hoạt
động trên tinh thần doanh nghiệp. Và cuối cùng là kiến nghị áp dụng thí điểm việc
ngƣời dân đƣợc quyền thu thập ý kiến của cử tri tại cộng đồng địa phƣơng, theo một
tỷ lệ xác định, đƣợc tham gia trực tiếp vào chƣơng trình nghị sự của HĐND, UBND
cấp xã và/hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định của chính quyền cấp xã [59].
Tác giả Lƣu Kiếm Thanh (2015) trong bài viết:“Vai trị của chính quyền tự
quản địa phương trong nền dân chủ Đan Mạch", đã phân tích, ở Đan Mạch có 3 cấp
độ chính quyền: cấp nhà nƣớc, bao gồm Nghị viện Chính phủ và các bộ (cơ cấu



14

nhà nƣớc); chính quyền các hạt (quận, vùng); chính quyền cơ sở (cịn gọi là chính
quyền tự quản địa phƣơng), cơ cấu lãnh đạo đều độc lập và do bầu cử; trong đó
chính quyền tự quản địa phƣơng là một bộ phận không thể tách rời của hệ thống dân
chủ của Đan Mạch. Chính quyền tự quản địa phƣơng giải quyết những vấn đề của
cộng đồng địa phƣơng, chịu trách nhiệm cho phần lớn các dịch vụ công, bao gồm:
chăm sóc trẻ em, giáo dục, các lĩnh vực xã hội và chăm sóc ngƣời già; chính vì vậy
đây cũng là cấp chính quyền mà các cơng dân ln quan tâm tới. Từ năm 1970 trở
lại đây, chính quyền tự quản địa phƣơng ở Đan Mạch đang trải qua thời kỳ thay đổi
lớn: chính quyền tự quản địa phƣơng dần dần đạt đƣợc sự chia sẻ cơng việc quản lý
chính trị lớn hơn lĩnh vực công; nỗ lực tạo lập cơ cấu quản lý hiệu quả hƣớng tới
thoả mãn những nhu cầu của công dân; phát triển linh động hơn khi công dân đƣợc
hỗ trợ thông qua việc áp dụng công nghệ thông tin mới; tăng cƣờng hợp tác quốc
tế... Từ quan điểm quốc tế, hệ thống chính quyền tự quản địa phƣơng ở Đan Mạch
là duy nhất và rất ít quốc gia đạt đƣợc mức độ phân cấp tƣơng tự [90].
Từ kết quả Hội thảo “Tổ chức Chính quyền địa phƣơng - Kinh nghiệm quốc tế
và thực tiễn Việt Nam”, Đinh Xuân Thảo (2013) đã viết bài: Tổ chức chính quyền
địa phương - kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam. Bài viết tóm tắt kết quả
Hội thảo khoa học: Hội thảo đã làm rõ khái niệm về CQĐP, các yếu tố cấu thành
CQĐP và cơ chế hình thành CQĐP. Trên cơ sở phân tích hoạt động CQĐP của các
nƣớc nhƣ CHLB Đức, Hoa Kỳ, một số nƣớc Tây Âu và Đông Nam Á, các chuyên
gia cho rằng xu hƣớng tự quản đƣợc áp dụng khá phổ biến; từ đó phân tích thực
trạng tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện nay. Kết quả của hội thảo đã cung cấp những
luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp pháp luật về tổ chức và hoạt
động của CQĐP ở Việt Nam [95].
Trong bài viết Vai trò quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở ở Hàn
Quốc và kinh nghiệm đối với Việt Nam, Nguyễn Minh Phƣơng (2015) đã phân tích
CQĐP, trong đó có chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc có vai trị quan trọng trong việc
giải quyết các vấn đề hành chính liên quan đến an sinh của dân cƣ địa phƣơng, quản

lý tài sản và có quyền tự chủ địa phƣơng trong phạm vi luật định. Cấp thấp nhất
trong bộ máy CQĐP của Hàn Quốc có thể xem là tƣơng đƣơng với cấp xã ở nƣớc
ta. Trên thực tế, chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc đã thực hiện có hiệu quả các chính
sách việc làm, phát triển nơng nghiệp, nơng thơn; thúc đẩy các dịch vụ y tế, chăm


15

sóc sức khoẻ, giáo dục và bảo đảm an sinh xã hội cho ngƣời dân địa phƣơng; phát
huy vai trò của phụ nữ trong đời sống xã hội; giám sát việc bảo vệ mơi trƣờng; tổ
chức thực hiện các chính sách đối với nơng dân. Từ những phân tích về vai trị quản
lý xã hội của chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc, tác giả cho rằng đây là những kinh
nghiệm quý báu cho Việt Nam, trong đó nhấn mạnh việc cần giao quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm cho CQĐP trong việc giải quyết các vấn đề trong phạm vi từng địa
phƣơng [76].
1.1.2. Nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam
Ở Việt Nam, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 sửa đổi bổ
sung năm 2019, CQĐP đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hịa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở
các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [82].
Căn cứ quy định của pháp luật và thực tiễn mơ hình tổ chức, hoạt động theo
chức năng của CQĐP, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu, bài viết về mơ hình tổ
chức của CQĐP, đƣa ra các khuyến nghị đổi mới CQĐP ở Việt Nam.
Sách của Bùi Tiến Quý, Dƣơng Danh Mỵ (1998) “Một số vấn đề về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay”đi sâu vào một số
mặt về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh và cấp xã; nêu một số
giải pháp nhằm làm cho bộ máy ấy ngày càng năng động, trong sạch và vững mạnh,
đáp ứng đƣợc những nhiệm vụ chính trị của nhà nƣớc ở địa phƣơng. Theo tác giả,
CQĐP ở nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một đơn vị hành chính lãnh

thổ có đủ 3 yếu tố: HĐND, UBND, có ngân sách địa phƣơng. CQĐP có 3 cấp Tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ƣơng; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã,
phƣờng, thị trấn. Tác giả phân tích kỹ về cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của 2
cơ quan HĐND, UBND theo luật định; từ đó nhấn mạnh một số giải pháp cơ bản
nhƣ: xây dựng đội ngũ công chức hành chính, cơ quan nhà nƣớc vững mạnh, vai trị
của văn phịng ở địa phƣơng, tiêu chuẩn xây dựng chính quyền cấp xã trong sạch,
vững mạnh. Đặc biệt trong hoạt động của HĐND, tác giả cho rằng để nâng cao hiệu
lực hoạt động của HĐND, một công việc phải đƣợc chú ý từ đầu là nâng cao chất
lƣợng các kỳ họp HĐND các cấp; nghiên cứu lồng ghép 2 chức danh Bí thƣ Đảng
uỷ và Chủ tịch HĐND xã, phƣờng, thị trấn [85].


16

Trong cuốn sách Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong tiến
trình cải cách hành chính" của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, (2002), nhóm tác
giả khẳng định: chính quyền xã là cấp chính quyền cơ sở, nằm trong hệ thống tổ
chức bộ máy hành chính nhà nƣớc; là trụ cột của hệ thống chính trị ở xã. Đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền xã có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc nói chung và nâng
cao chất lƣợng hệ thống chính trị ở xã nói riêng. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền xã xuất phát từ yêu cầu xây dựng và phát huy quyền làm chủ của
nhân dân, tăng cƣờng kỷ luật, trật tự, kỷ cƣơng xã hội ở cơ sở; từ yêu cầu địi hỏi
của sự nghiệp phát triển nơng nghiệp, xây dựng nơng thơn theo đƣờng lối cơng
nghiệp hố, hiện đại hoá đồng thời xuất phát từ yêu cầu tổ chức để mọi công dân
tham gia các hoạt động tự quản theo pháp luật ngày càng nhiều và càng tốt hơn. Đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã thể hiện ở 2 nội dung: một là đổi mới
tổ chức và hoạt động của HĐND trong đó có thẩm quyền quyết định của HĐND, số
lƣợng đại biểu HĐND, chất lƣợng đại biểu HĐND, phƣơng thức hoạt động của
HĐND, vai trị của Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã. Hai là đổi mới tổ chức và

hoạt động của UBND và bộ máy giúp việc của UBND. Bên cạnh đó là các điều kiện
và phƣơng tiện bảo đảm làm việc của chính quyền xã [8].
Trong cuốn sách Hệ thống chính trị ở nơng thơn nước ta hiện nay (2005) tác
giả Hồng Chí Bảo đã xác định rõ về mặt tổ chức của HTCT ở cơ sở nông thôn
gồm; Tổ chức Đảng, Chính quyền, MTTQ và các thành viên của MTTQ: Đồn
Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội nông dân, Hội Cựu Chiến binh. Đồng thời, cuốn sách
cũng đã phân tích tính chất quan hệ giữa các bộ phận cấu thành của HTCT ở cơ sở
nhƣ là những thuộc tính của hệ thống, dựa trên các nguyên tắc: i, Sự lãnh đạo của
Tổ chức cơ sở Đảng đối với các bộ phận của HTCT; ii, Các thành viên HTCT hoạt
động trong khuôn khổ hiến pháp, pháp luật, theo các nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, tập
trung dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; iii, Tính thống nhất của HTCT
cơ sở thể hiện: Đảng lãnh đạo, Chính quyền điều hành, quản lý, các đoàn thể nhân
dân đại diện cho quyền làm chủ của nhân dân; iv, Tổ chức và hoạt động của HTCT


17

cơ sở hƣớng tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống nhân dân,
thực hiện “dân giàu, nƣớc mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh” ở cơ sở [10].
Cuốn sách cũng đã tập trung phân tích tính chất cơ sở và đặc điểm nơng thơn
chi phối đến tổ chức và hoạt động của HTCT ở cơ sở. Về tính chất của cơ sở, sách
đã khái quát: i, Cơ sở là nơi diễn ra mọi hoạt động và cuộc sống của nhân dân, nơi
chính quyền trong lòng dân; ii, Cơ sở là nơi thực hiện đƣờng lối, chính sách, luật
pháp của Nhà nƣớc, nơi thể hiện rõ nhất nghị quyết Đảng đƣợc tổ chức và đi vào
cuộc sống; iii, Cơ sở nhƣ là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội. Nó là
cái vi mơ mang theo nội dung, tính chất của cái vĩ mô, một cái vĩ mô thực sự. Ở cơ
sở ẩn chứa vô vàn sự phức tạp trong hoạt động lãnh đạo, quản lý cộng đồng. Về đặc
điểm của nơng thơn, sách khái qt: i, Nói đến nơng thơn là nói đến làng. Làng là
tiếng nói dân dã, ngơn ngữ của đời sống trong dân gian đã ăn sâu trong tâm lý, ý
thức ngƣời dân qua nhiều thế hệ; ii, Làng Việt cổ truyền là cái nôi, cội nguồn sinh

thành, ni dƣỡng, phát triển giá trị văn hóa Việt, văn hóa làng của ngƣời Việt; iii,
Tinh thần cộng đồng là tinh thần chủ đạo của văn hóa làng, có mặt tích cực và có
mặt tiêu cực; thể hiện ở phong tục, tập quán, cả hủ tục và mỹ tục; iv, Làng tập hợp
theo địa vực ngõ, xóm, theo huyết thống, dòng họ, độ tuổi [10].
Luật án Tiến sỹ Khoa học chính trị của tác giả Phan Sĩ Thanh (2014): Xây
dựng hệ thống chính trị cơ sở vững mạnh trên địa bàn Tây Nguyên hiện nay nghiên
cứu trên các chiều cạnh: Vai trị lãnh đạo của cấp ủy đảng; trình độ năng lực của đội
ngũ cán bộ cơng chức; chính sách đối với cán bộ công chức và cơ sở vật chất bảo
đảm cho hoạt động của HTCT cơ sở. Trong đó, luận án nghiên cứu sâu về cơ chế
bảo đảm vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng đối với hệ thống chính trị và phẩm chất,
năng lực của đội ngũ cán bộ công chức. Luận án đã chỉ ra đƣợc những kết quả,
thành công và những hạn chế về vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng đối với HTCT và
phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ công chức trên địa bàn Tây Nguyên, giai
đoạn 2011-2014, từ kết quả khảo sát ở một số địa phƣơng. Trên cơ sở đó, luận án
nhấn mạnh các giải pháp vận hành cơ chế nhằm không ngừng nâng cao vai trò lãnh
đạo của cấp ủy đảng đối với HTCT cơ sở và xem đó là khâu then chốt. Đồng thời
cũng đã kiến nghị các biện pháp nhằm nâng cao phẩm chất, năng lực cho đội ngũ
cán bộ công chức cơ sở ở Tây Nguyên, nhất là đối với cán bộ, công chức ngƣời dân
tộc thiểu số [94].


18

Luận án Tiến sĩ Luật học: Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay của Trần Công Dũng (2016) nhấn
mạnh, chế định CQĐP đã đƣợc Hiến pháp năm 2013 quy định với những nội dung
mang tính khái quát, thuận lợi cho việc xây dựng ở Việt Nam một hệ thống các cơ
quan CQĐP dân chủ, năng động. Luật Tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 khẳng
định một lần nữa tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP cơ bản trở lại đúng
với mơ hình của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ở tất cả các cấp đơn vị

hành chính. Tuy nhiên, một số nội dung quy định về tổ chức và hoạt động của các
cơ quan CQĐP vẫn còn một số những hạn chế, bất cập cần phải đƣợc khắc phục và
đổi mới. Trong luận án, tác giả nghiên cứu hệ thống các cơ quan CQĐP ở Việt Nam
trong lịch sử, bắt đầu từ thời kỳ trƣớc Pháp thuộc, thời kỳ Pháp thuộc, giai đoạn
1945-1954, thời kỳ các Hiến pháp 1959, 1980, 1992; đồng thời đi sâu phân tích,
đánh giá tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp, UBND các cấp theo quy định
của pháp luật hiện hành (Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức CQĐP 2015). Từ đó đề ra
yêu cầu, phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ
quan CQĐP ở Việt Nam hiện nay, trong đó nhấn mạnh giải pháp về tiếp tục luật hoá
sự phân định thẩm quyền đối với các cơ quan CQĐP; xây dựng cơ chế liên kết vùng
giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và các đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt; tiếp tục xây dựng một mô hình tổ chức các cơ quan CQĐP đơ thị năng
động theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013; hoàn thiện cơ chế giám sát và phản
biện xã hội đối với các cơ quan CQĐP; nhấn mạnh việc tiếp tục xây dựng một thiết
chế HĐND phát huy sức mạnh dân chủ và hoàn thiện tổ chức, hoạt động của UBND
các cấp [25].
Luật án Tiến sỹ Luật học: Pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở Việt Nam
hiện nay, của Trần Thị Minh Châu (2017) cho rằng, trải qua các thời kỳ phát triển
của lịch sử , ở Việt Nam chính quyền cấp xã vẫn là cấp chính quyền thấp nhất trong
bộ máy nhà nƣớc nhƣng có vai trị quan trọng trong việc vận dụng, thực hiện các
quy định pháp luật của Nhà nƣớc đến đời sống nhân dân. Qua việc hệ thống quá
trình hình thành và phát triển pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã nƣớc ta từ
năm 1945 đến nay, tác giả nhấn mạnh đối với văn bản có giá trị hiệu lực cao nhất


19

trong mỗi thời kỳ lịch sử là Hiến pháp, thời kỳ nào cũng tồn tại những quy định về
CQĐP nhƣ những định khung cơ bản, làm nòng cốt cho các văn bản dƣới Hiến
pháp để triển khai quy định rõ và cụ thể. Mặc dù vậy, địa vị pháp lý của chính

quyền xã chƣa đƣợc quy định thống nhất trong văn bản quy phạm pháp luật qua các
thời kỳ; chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã hồ cùng chức năng, nhiệm vụ
của chính quyền địa phƣơng; phân quyền, phân cấp quản lý đối với chính quyền cấp
xã chƣa rõ ràng cụ thể và quy định của pháp luật về mơ hình tổ chức chính quyền
cấp xã phù hợp với từng đơn vị hành chính nơng thơn, đơ thị, hải đảo chƣa rõ ràng.
Mặc dù vậy việc tổ chức thực hiện các chính sách pháp luật về chính quyền cấp xã
đƣợc thực hiện tƣơng đối nghiêm túc. Từ những phân tích đó, tác giả cho rằng cần
thiết phải hồn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã ở nƣớc ta hiện nay
[15].
Luận án Tiến sỹ ngành Lý luận và lịch sử lịch nhà nƣớc và pháp luật: Hoàn
thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam, của
Nguyễn Thị Hạnh (2017) đã đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam, trong đó nhấn mạnh: pháp
luật hiện hành quy định nội dung, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP còn tồn
tại nhiều bất cập. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sự chƣa rõ
ràng về phân định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP khiến cho việc xác định trách
nhiệm quản lý của các cấp chính quyền gặp nhiều khó khăn. Pháp luật giao chức
năng, nhiệm vụ cho CQĐP nhƣng không giao kèm nguồn lực bảo đảm thực hiện
nhiệm vụ. Từ đó, tác giả đề ra 04 nhóm giải pháp hồn thiện pháp luật về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay là: hoàn thiện pháp luật về
phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; hoàn thiện pháp luật nhằm bảo
đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách; hồn thiện pháp luật
nhằm bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức, nhân sự của các cấp CQĐP;
cuối cùng là hoàn thiện pháp luật về những vấn đề khác nhằm bảo đảm sự thống
nhất, đồng bộ với việc hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP [45].


20


Bài viết: Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, của Bùi Xuân Phái (2004) nhấn mạnh, trong hệ thống bộ máy nhà nƣớc,
chính quyền cấp xã có vị trí pháp lý rất đặc thù: đây là cấp chính quyền cơ sở, nơi
chính quyền tiếp xúc trực tiếp với dân, giải quyết các vấn đề liên quan trực tiếp đến
đời sống, sinh hoạt và lợi ích hàng ngày của ngƣời dân. Theo tác giả, có nhiều yếu
tố ảnh hƣởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, trong đó có một số
yếu tố chủ yếu nhƣ: yếu tố lịch sử truyền thống gồm tổ chức dân cƣ, lối sống, yếu tố
tâm lý của dân cƣ, vấn đề tâm linh, tơn giáo; các nhân tố mới gồm: văn hố, giáo
dục, sự phát triển của nền kinh tế...Từ đó tác giả đƣa ra một số kiến nghị, đề xuất về
tổ chức và hoạt động của chính quyền xã, trong đó vấn đề tiên quyết là giải quyết
mối quan hệ giữa dân cƣ với chính quyền, bên cạnh đó là một số kiến nghị nhƣ: xác
định rõ hơn những vấn đề mà HĐND xã có quyền quyết định để tránh tình trạng
phân quyền cát cứ bởi các làng xã; UBND xã nên hoạt động chun nghiệp hơn;
nghiên cứu mơ hình tự quản của các làng xã để xây dựng chế độ chế độ tự quản vừa
đảm bảo cho việc phát huy tính tự chủ và mở rộng dân chủ ở làng xã, vừa đảm bảo
khả năng kiểm sốt của chính quyền cấp trên; công tác quy hoạch cán bộ phải xuất
phát từ đặc điểm của từng địa phƣơng; quan tâm vấn đề hiệp thƣơng dân chủ trong
bầu cử HĐND và cuối cùng là trong việc kiểm soát hoạt động của các cấp chính
quyền cần có sự kết hợp giữa các quy định của pháp luật với phong tục, tập quán
của địa phƣơng [73].
Văn Tất Thu (2009) trong bài viết: Vị trí, vai trị của chính quyền trong hệ
thống các cơ quan nhà nước, cho rằng tính thống nhất thơng suốt của hệ thống hành
chính nhà nƣớc phụ thuộc vào việc xác định rõ vị trí của CQĐP các cấp trong hệ
thống các cơ quan nhà nƣớc. Từ đó tác giả phân tích vị trí, vai trị của CQĐP trong
hệ thống các cơ quan nhà nƣớc. Bằng việc trích dẫn một số văn bản Luật, tác giả
khẳng định chính quyền ở nƣớc ta là chính quyền nhân dân, do nhân dân bầu ra
thơng qua cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình là HĐND. HĐND bầu
ra Uỷ ban hành chính (trƣớc đây) và UBND (ngày nay). Trên cơ sở phân tích
ngun tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc theo hình thức cấu trúc trong nhà nƣớc đơn
nhất và theo nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc thống nhất, tác giả cho rằng HĐND các



21

cấp không phải là cơ quan quyền lực nhà nƣớc với ý nghĩa đầy đủ gồm 3 quyền.
Tác giả cũng chỉ ra sự khác biệt giữa quyền giám sát của HĐND, Thƣờng trực
HĐND, các Ban của HĐND và quyền giám sát của Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ
Quốc hội; mối quan hệ giữa Chính phủ và CQĐP; quan hệ của Bộ, ngành với
CQĐP. Từ đó khẳng định chính quyền địa phƣơng nằm trong hệ thống các cơ quan
thực thi quyền hành pháp và đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực hiệu
quả hoạt động của CQĐP, đó là có thể nghiên cứu tinh giản một cấp trung gian
trong hoạt động và tổ chức của CQĐP [98].
Bài viết: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã góp phần quản lý
phát triển xã hội, của Nguyễn Thị Tuyết Mai (2015) nhận định xã là cấp cơ sở, có
tầm quan trọng đặc biệt, là nơi tiếp nhận và trực tiếp truyền đạt, hƣớng dẫn triển
khai, tổ chức thực hiện đến từng ngƣời dân mọi chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng,
chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc. Trên cơ sở phân tích chức năng, nhiệm vụ và
vai trị của chính quyền xã trong quản lý, phát triển xã hội; tác giả kiến nghị 5 biện
pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã nhằm nâng cao chất lƣợng
quản lý phát triển xã hội ở cơ sở, đó là: nâng cao nhận thức về vai trị của chính
quyền xã trong quản lý phát triển xã hội, tổng kết việc thực hiện “Pháp lệnh thực
hiện dân chủ ở xã, phƣờng, thị trấn”, đổi mới phƣơng thức lãnh đạo của Đảng đối
với chính quyền xã, tăng cƣờng vị thế, vai trò, thẩm quyền, chức trách và trách
nhiệm của UBND xã, nhất là Chủ tịch UBND xã, xây dựng cơ chế phối hợp và
quan hệ trách nhiệm giữa xã và thơn, xây dựng mơ hình tự quản ở thơn, xây dựng
quy chế hoạt động của thôn và trƣởng thôn [67].
Trong Luận án Tiến sỹ ngành Chính trị học: Vai trị của hệ thống chính trị cấp
cơ sở trong q trình xây dựng nơng thơn mới trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện
nay của Nguyễn Tiến Toàn (2019), trên cơ sở đánh giá thực trạng vai trò của HTCT
cấp xã trong xây dựng nông thôn mới, tác giả luận án chỉ ra đƣợc rằng HTCT cấp

xã đang tập trung thể hiện vai trò: nắm bắt chỉ thị, nghị quyết, chính sách pháp luật,
tuyên truyền vận động; xây dựng kế hoạch thực hiện tiêu chí xây dựng nơng thơn
mới, huy động nguồn lực; trong khi đó các vai trị: tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám
sát, đề xuất, kiến nghị chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Luận án cũng chỉ ra các
thành viên của HTCT cấp xã đều thể hiện đƣợc vị thế, chỗ đứng, phát huy đƣợc vai


22

trị của mình trong q trình xây dựng nơng thơn mới. Tuy nhiên nổi bật nhất là vai
trò của tổ chức cơ sở Đảng trong lãnh đạo, chỉ đạo HTCT cấp xã thực hiện các mục
tiêu xây dựng nông thôn mới, trong khi đó, vai trị của HĐND và UBND xã trong tổ
chức thực hiện, huy động các nguồn lực xây dựng nơng thơn mới cịn nhiều bất cập.
HĐND xã thể hiện đƣợc vai trị tích cực của mình trong kiểm tra giám sát thực hiện
xây dựng nông thôn mới [122].
Tóm lại, các cơng trình nghiên cứu, các bài viết về CQĐP trên thế giới và ở
Việt Nam đã đưa ra quan niệm và những vấn đề mang tính nguyên tắc trong tổ
chức, hoạt động của CQĐP: Một là, CQĐP gồm cơ quan đại diện và cơ quan hành
chính ở các địa phƣơng (ở Việt Nam là HĐND và UBND); hai cơ quan này có
nhiệm vụ tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phƣơng theo quy định của
Hiến pháp của từng quốc gia; Hai là, uỷ ban quản lý hành chính địa phƣơng là cơ
quan hành pháp, có nhiệm vụ thi hành những vấn đề quản lý hành chính ở địa
phƣơng phù hợp với quyết định của cơ quan lập pháp; Ba là, hội đồng CQĐP có
quyền ban hành luật ở từng địa phƣơng, quyết định những vấn đề quan trọng và vấn
đề ngân sách của địa phƣơng; Bốn là,chính quyền tự quản địa phƣơng giải quyết
những vấn đề của cộng đồng địa phƣơng, chịu trách nhiệm cho phần lớn các dịch vụ
công; Năm là, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho CQĐP trong việc giải
quyết các vấn đề trong phạm vi địa phƣơng; Sáu là, tinh giản biên chế, giảm bớt
gánh nặng chi phí; tổ chức và hoạt động của CQĐP trên tinh thần doanh nghiệp.
Các sách, luận án, bài viết về mô hình và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam đã

trình bầy khá sâu về các vấn đề: Một là, CQĐP gồm HĐND và UBND, đƣợc tổ
chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã theo hệ thống hành chính; Hai là, CQĐP là một
thành tố của HTCT; Ba là, xác định rõ tính chất quan hệ, chức năng, nhiệm vụ của
CQĐP trong HTCT; Bốn là, một số cơng trình nghiên cứu, bài viết nhấn mạnh tính
chất cơ sở của CQĐP cấp xã, xác định rõ vị thế, vai trò của CQĐP cấp xã; Năm là,
kiến nghị các giải pháp hoàn thiện mơ hình và nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt
động của CQĐP; nhấn mạnh hồn thiện mơ hình và vận hành cơ chế: cấp ủy Đảng
lãnh đạo, chính quyền quản lý và điều hành, tổ chức, đồn thể chính trị - xã hội vận


23

động và tổ chức nhân dân thực hiện quyền làm chủ; nâng cao hiệu quả lãnh đạo của
cấp ủy Đảng là khâu then chốt.
1.2. NHỮNG NGHIÊN CỨU VỀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Thời gian gần đây đã có nhiều nghiên cứu, hội thảo, bài viết làm rõ về tổ chức,
chức năng, hoạt động của HĐND.
Luận án tiến sĩ của Trần Văn Tân (2016): Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân
dân ở Việt Nam hiện nay nêu những khái niệm cơ bản về chính quyền địa phƣơng,
vị trí pháp lý của HĐND, tính chất của HĐND và xu hƣớng vận động của pháp luật
về tổ chức HĐND. Luận án đánh giá ƣu điểm thực trạng pháp luật về tổ chức
HĐND ở Việt Nam hiện nay là: đã có bƣớc hồn thiện, phù hợp và kịp thời với yêu
cầu triển khai thi hành hiến pháp năm 2013 và cơ bản đáp ứng u cầu đổi mới của
HĐND nói riêng và chính quyền địa phƣơng nói chung đồng thời có bƣớc phát triển
kỹ thuật về lập pháp. Tuy nhiên hạn chế là còn thiếu quy định pháp luật rõ ràng, còn
mang nặng tƣ duy của mơ hình tổ chức cũ, chậm đổi mới, quy định về tổ chức
HĐND 03 cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015
hồn tồn rập khn theo một mơ hình, chƣa có sự khác biệt giữa thành thị và nông
thôn, giữa các khu vực địa lý khác nhau. Luận án cũng đã phân tích cụ thể việc thực
hiện pháp luật về HĐND, Thƣờng trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND

và đại biểu HDND, Văn phịng giúp việc HĐND để từ đó đƣa ra các giải pháp hoàn
thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay đó là: hồn thiện các văn
bản quy phạm pháp luật về tổ chức HĐND, quy định rõ địa vị pháp lý của Thƣờng
trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND; quy định rõ ràng, cụ thể về cách
thức tổ chức HĐND ở nông thôn, đô thị và hải đảo, quy định rõ số lƣợng đại biểu
chuyên trách ở HĐND các cấp; quy định rõ nhiệm vụ quyền hạn của Phó Chủ tịch
HĐND trong trƣờng hợp Chủ tịch HĐND hoạt động kiêm nhiệm, quy định rõ tiêu
chuẩn cụ thể đối với các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND [88].
Sách: Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân của Nguyễn Đăng Dung
(2016) đã giới thiệu và bàn luận về chức năng giám sát của hội đồng địa phƣơng
trên thế giới và chức năng giám sát của HĐND ở Việt Nam. Sách đã nhấn mạnh
giám sát của Hội đồng có ý nghĩa quan trọng, nhất là đặt trong bối cảnh quản trị của


24

địa phƣơng. Đây là phƣơng thức để buộc cá nhân, cơ quan có trách nhiệm phải giải
trình trƣớc cơ quan, cá nhân khác. Trong khn khổ chính quyền địa phƣơng, cơ
quan hành chính địa phƣơng phải giải trình trƣớc tồn thể Hội đồng và đại biểu Hội
đồng, và qua đó là trƣớc nhân dân địa phƣơng. iám sát cũng nhằm phát hiện, ngăn
chặn việc lạm dụng quyền lực, các hành vi tùy tiện, bất hợp pháp của các quan
chƣc, công chức địa phƣơng. Các cơ quan, cá nhân của hành pháp địa phƣơng phải
giải trình về việc sử dụng cơng quỹ trƣớc Hội đồng. Tuy vậy trong khi các quy định
về Hội đồng địa phƣơng khá chi tiết, cụ thể nhƣng lại rất ít quy định trực tiếp về
chức năng giám sát của Hội đồng, kể cả trong Luật của các nƣớc. Chỉ ở một vài
nƣớc nhƣ Trung Quốc, Việt Nam có những quy định riêng biệt, chi tiết về chức
năng giám sát của Hội đồng. Ở các nƣớc, đối tƣợng giám sát là cơ quan hành chính
địa phƣơng; nội dung giám sát gồm: giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật,
giám sát việc cung cấp dịch vụ của hành chính địa phƣơng, giám sát về tài chính
ngân sách. Sách cũng chỉ ra các mối quan hệ ảnh hƣởng đến hiệu của giám sát của

Hội đồng địa phƣơng nhƣ: mối quan hệ trung ƣơng - địa phƣơng, mối quan hệ giữa
Hội đồng địa phƣơng và cơ quan hành chính địa phƣơng, các đảng phái chính trị,
tính cơng khai của hoạt động giám sát, việc đánh giá hiệu quả giám sát [24].
Về chức năng giám sát của HĐND ở Việt Nam, sách đã chỉ rõ vị trí, vai trị
của HĐND theo quy định của Luật, và khái niệm giám sát, chức năng giám sát của
HĐND. Một số đặc điểm của giám sát HĐND phân biệt với giám sát của các thiết
chế khác là: giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan đại diện quyền lực nhà
nƣớc ở địa phƣơng; giám sát của HĐND là giám sát đƣợc ủy thác của nhân dân,
giám sát của HĐND khác với giám sát của các tổ chức chính trị xã hội; giám sát của
HĐND có nhiều đặc điểm nhƣ giám sát của Quốc hội; giám sát của HĐND khác với
kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành pháp. Việt Nam cũng là một số ít nƣớc trên thế
giới có pháp luật quy định về hoạt động giám sát, cụ thể là Luật hoạt động giám sát
của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
Tác giả so sánh hoạt động giám sát HĐND nhân dân 2 giai đoạn trƣớc và sau
khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 để thấy đƣợc rằng hoạt động giám
sát của HĐND đã đƣợc chuyển biến rõ nét cả về nội dung và phƣơng thức hoạt


×