Tham nhũng qua cơ chế đất đai hiện hành

Tham nhũng qua cơ chế đất đai hiện hành
GS. TS. Nguyễn Đăng Dung
Đại học Quốc gia Hà Nội
TS. Lưu Bình Dương
Đại học Việt Bắc

Tóm tắt
Tham nhũng đất đai càng ngày càng trở lên nhức nhối, bài báo vạch ra các thủ
đoạn âm mưu của các hành vi tham nhũng đất đai của một số quan chức chính quyền
và các ơng chủ doanh nghiệp thối những năm gần đây, góp phần cho việc sửa đổi
pháp luật đát đai tới đây.
Từ khóa
Tham nhũng đất đai; Cơ chế thu hồi đất; dự án bàn giao đất.

Khi bước vào cơ chế thị trường Việt Nam buộc phải chấp nhận quy luật tất yếu
của thị trường trong đó có quy luật giá trị và quy luật cung cầu, thừa nhận giá trị của
việc khai thác quyền sử dụng đất đai, thừa nhận việc cung cầu nó với tư cách là loại
hàng hóa đặc biệt. Thừa nhận thực trạng tất yếu này mới giải quyết được các nội dung
kinh tế căn bản của cơ chế thị trường về quyền sử dụng đất và sâu hơn với tư cách là
quyền sở hữu đất đai. Trải qua 3 lần sửa đổi luật đất đai đáp ứng yêu cầu hội nhập,
Luật đất đai 2013 đã ghi nhận bước đầu các cơ chế, chính sách.
Song ra đời trong một “cơ chế thị trường chưa sáng tỏ” về mặt lý luận nên thiết
kế các cơng cụ quản lý nó bộc lộ ra nhiều yếu kém, là nguyên nhân của nhiều nguyên
nhân gây bức xúc xã hội, bất công trong thu nhập, tạo ra hình ảnh méo mó về chính
sách đất đai…
Bài viết này trong khi Quốc hội đang bàn thảo sửa đổi Luật đất đai năm 2013
góp phần nêu lên tiếng nói để nhìn thẳng, nhìn thực thực chất về vấn đề khá nhức nối
lâu nay: Tham nhũng từ đất đai thời gian qua do đâu và bằng cách nào? Để chúng ta
tiên liệu những giải pháp hợp lý hơn khi ban hành luật.

55

Tham nhũng từ đất đai là gì?
Muốn thống nhất được nội dung này cần đi từ khái niệm tham nhũng nói chung;
Hiện nay có hai cách tiếp cận khác nhau định nghĩa về tham nhũng theo nghĩa rộng
và nghĩa hẹp, cụ thể:
+ Nghĩa rộng cho rằng: Tham nhũng là hành vi của bất kỳ ai có chức vụ, quyền
hạn hoặc người được giao nhiệm vụ quyền hạn mà lợi dụng chức vụ quyền hạn đó để
trục lợi hay nói cách khác Tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân
dân lấy của (Từ điển tiếng Việt). Liên Hiệp Quốc định nghĩa trong cơng ước phịng
chống tham nhũng năm 1969: Tham nhũng là sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục
lợi riêng.
+ Nghĩa hẹp cho rằng: Tham nhũng là hành vi của những người có chức vụ
quyền hạn đã lợi dụng chức vụ quyền hạn đó để vụ lợi.(Luật Phòng chống tham nhũng
của Việt Nam hiện hành). Theo khái niệm này thì chức vụ quyền hạn được hiểu là
chức vụ quyền hạn ở các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị xã hội có sử dụng ngân
sách nhà nước, tài sản, vốn của nhà nước. Chức vụ quyền hạn phải là chức vụ quyền
hạn hợp pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm.
Như vậy hiểu theo pháp luật Việt Nam: Tham nhũng từ đất đai là hành vi của
những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ quyền hạn đó để vụ lợi thơng
qua việc thi hành các chính sách pháp luật đất đai.
Nếu theo lý thuyết này thì hành vi tham nhũng có đủ 12 loại hành vi nói chung
của tham nhũng mà luật tham nhũng nêu (xem Luật Phòng, chống tham nhũng năm
2005, Luật sửa đổi 2007, Luật phòng chống tham nhũng năm 2018).

Tham nhũng thông qua cơ chế thu hồi đất thực hiện dự án
Luật đất đai 2013 cho phép cơ quan nhà nước (cấp tỉnh và huyện) được thu hồi
quyền sử dụng đất của dân để thực hiện các dự án phục vụ quốc phòng an ninh, lợi
ích cơng cộng và cả các dự án kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng (Điều 61,
62) thực chất một phần cho doanh nghiệp phi nhà nước khác.

Bằng các nghiên cứu của chúng tôi thấy rằng: khi Doanh nghiệp được giao
đất làm dự án đặc biệt là dự án kinh doanh nhà để bán, bán đất và bán nền, nhà doanh
nghiệp phải thực hiện 04 khoản chi phí cụ thể:

56


(1) Chi trả các loại lệ phí: quy hoạch, thẩm định, chi phí chung, lệ phí giấy
phép…
(2) Chi phí mờ để được giao nhận dự án bao gồm các khoản chi: chi bồi dưỡng,
chi quà biếu, chi ngoại giao…
(3) Chi phí cho việc thực hiện quy hoạch, thực hiện dự án: đầu tư cơ sở hạ tầng,
điện, nước, đường, mương, cây xanh…
(4) Chi phí cho việc thu hồi đất: gồm bồi thường đất, tài sản trên đất cho người
bị thu hồi đất và hỗ trợ nếu có để thu hồi được đất làm dự án.
Bốn khoản chi phí trên đây là cố định của bất kỳ dự án nào. Tuy nhiên ở mỗi
dự án, mỗi địa phương khác nhau việc chi trả từng mục khác nhau theo tỷ lệ nhất định
được pháp luật quy định ở mục 1,3,4, được ngầm định ở mục 2.
Về mặt lý thuyết, tiến bộ của Luật đất đai 2013 là có mục tiêu hạn chế thu hồi
đất tràn lan của cơ chế Luật 2003 đối với Doanh nghiệp, nhất là quy định doanh
nghiệp phải thảo thuận với người dân về mặt giá cả chuyển nhượng. Song quy định
Doanh nghiệp phải thỏa thuận, nhận chuyển nhượng đất với người sử dụng đất tại
Điều 73 Luật đất đai thực chất không phát huy tác dụng. Mà trên thực tế các doanh
nghiệp vẫn tìm cách thơng qua chính quyền địa phương đưa các dự án của doanh
nghiệp cần lấy đất (lẽ ra phải chuyển nhượng, góp vốn…) vào danh mục chuyển đổi
mục đích sử dụng đất để thơng qua HĐND cấp tỉnh quyết định theo quy định tại
khoản 3 Điều 62. Do đó chính quyền địa phương thực chất lại quay lại thực hiện thu
hồi đất cho Doanh nghiệp thơng qua giải phóng mặt bằng sạch thực hiện quy định
thu hồi đất tại khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai.
Phân tích chi phí nêu trên của Doanh nghiệp khi nhận đất thấy: Công thức chung

nêu trên 04 khoản là vậy, thông qua công thức chung này chủ đầu tư có được thơng
số chung về dự án để tính ra lợi nhuận. Song bất kỳ nhà đầu tư nào đều mong muốn
lợi nhuận càng tăng và chi phí càng giảm. Nhìn vào 4 mục chi trên chúng ta thấy:
mục (1) là chi phí do nhà nước quy định khơng thể giảm; mục (2) là cơ chế thị trường
quy định theo xu thế chung khi mà cung ít, cầu nhiều đối với dự án thì cũng khơng
thể giảm; Cịn hai mục (3) và mục (4) chúng tơi sẽ phân tích làm rõ như sau:

57


Việc giảm ở mục 4:
Chi phí cho việc thu hồi đất: gồm bồi thường đất, tài sản trên đất cho người bị
thu hồi đất và hỗ trợ nếu có để thu hồi được đất làm dự án: Thực hiện giảm tối đa cho
mục (4) được thơng qua các hình thức cụ thể như sau:
a, Tính giảm bồi thường tài sản và hỗ trợ đến mức thấp nhất:
Trong Luật Đất đai năm 2013 đã phát sinh nghịch lý rất rõ ràng mà ít người lên
tiếng cụ thể: Luật quy định Nhà nước có quyền thu hồi lại “Quyền sử dụng đất của
dân” với tư cách là nhà nước là chủ sở hữu – đây là việc người dân phải chấp nhận;
Về bản chất pháp lý thu hồi đất là quyền của Nhà nước, nhưng với tài sản của người
dân trên đất phải theo quy định BLDS là tự nguyện thỏa thuận; khơng thể thơng qua
quyền hành chính áp giá cố định để thu hồi. Nhưng cơ chế thu hồi của nhà nước vẫn
áp dụng quyền hành chính nêu trên. Việc quy định cho cơ quan nhà nước quyền ấn
định mức giá cụ thể về các loại tài sản (sát đúng giá, hay sai giá, áp đặt giá…đều do
nhà nước quyết định) người dân khi bị thu hồi phải thực hiện. Cơ chế này đã dẫn đến
nhiều nơi UBND tỉnh ban hành giá thấp hơn nhiều so với thị trường, hoặc chậm thay
đổi khi giá thị trường đã thay đổi tăng gấp vài lần…nhưng vẫn được ấn định áp giá
cho dân.
Quy trình cá thể hóa việc bồi thường cho từng hộ cũng được cơ quan chuyên
trách dự án cắt bỏ các chính sách mà họ được hưởng nhờ vận dụng vào một hệ thống
văn bản đồ sộ mà người dân không biết văn bản nào là đúng cho trường hợp của

mình; thậm chí khơng cần văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ dựa trên một văn bản
có tính kết luận (thơng báo kết luận buổi họp chủ dự án với người dân có đại diện
chính quyền tham gia) làm cơ sở pháp lý. Khi tính tốn bồi thường các cơ quan có
thẩm quyền buộc người dân phải thực hiện trách nhiệm chứng minh hồ sơ đất trong
khi để thực hiện quyền này người dân đã nộp các tài liệu đó cho các cơ quan nhà nước
lâu từ trước, nay khơng cịn tài liệu minh chứng. Từ đó người làm cơng tác bồi thường
thậm chí tạm tính gọi là “Phương án bồi thường” chưa cần được phê duyệt đã gọi dân
lên nhận tiền, nếu êm xi thì hợp thức hóa bằng quyết định phê duyệt, còn cụ thể
phê duyệt thế nào, bao nhiêu là chuyện khác. Nếu dân thắc mắc thì lập lại phương án,
yêu cầu dân chứng minh quá trình sử dụng đất, nếu có chênh tăng diện tích so với
giấy tờ thì tính lại diện tích tăng để thu tiền giao đất trừ vào tiền bồi thường…Có vụ
việc người dân đã từng bị mất đến 92% số tiền của mình đáng lẽ được hưởng.
58


b. Chậm chi trả tiền bồi thường cho dân để kéo dài việc giải quyết khiếu nại:
Trong trường hợp cơ quan nhà nước ban hành quyết định mức giá bồi thường
cho từng hộ dân, nhưng lại khơng có tiền chi trả vì chủ đầu tư khơng có tiền sau đó
người dân thắc mắc nhiều lần hàng năm, vài năm mới chi trả nhưng chỉ trả theo giá
đã duyệt, trong khi đó giá thì trường thay đổi nhiều lần.
Trường hợp nếu họ khơng nhất trí (chưa nhận tiền) sẽ khiếu nại; Luật Khiếu nại
đã quy định rõ thời hạn giải quyết nhưng các cơ quan không thực hiện đúng thẩm
quyền, quy trình và thời hạn, để dây dưa nhiều năm (có trường hợp 7-8 năm) quá
nhiều lần thời hạn luật định. Khi có kết quả cuối cùng người dân mới nhận được tiền
thì cũng chỉ nhận được mức giá đã phê duyệt trước đây.
c, Ban hành chính sách pháp luật riêng ở địa phương:
Luật Đất đai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
và Luật Tổ chức chính quyền đại phương đều quy định thẩm quyền chuyên biệt cho
UBND cấp tỉnh; trong đó giao cả cho các cơ quan này quyền quyết định chính sách
hỗ trợ khơng vượt q sàn và trần do chính phủ quy định. Cá biệt có trường hợp giá

đất của UBND tỉnh ban hành theo chu kỳ tồn tỉnh thì tăng, riêng khu vực quy hoạch
thu hồi đất khơng tăng thậm chí cịn giảm…

Tham nhũng qua hình thành cơ chế phê duyệt dự án giao đất
Phần trên đã nêu con đường hình thành tham nhũng đất thông qua cơ chế thu
hồi đất thực hiện dự án, phần này nêu ra con đường hình thành tham nhũng qua cơ
chế phê duyệt dự án giao đất: Hầu hết các dự án do chủ đầu tư tự đầu tư để làm nhà
ở, phục vụ mục đích kinh doanh của chủ đầu tư…Luật quy định vốn riêng có của nhà
đầu tư. Điều này cũng đồng nghĩa cách hiểu của một số quan chức của cơ quan có
thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dựa án –đây khơng là tiền ngân sách mà là tiền của
chủ đầu tư. Do vậy các bước thẩm định được làm thoáng hơn: ví dụ khi trình dự án
san ủi mặt bằng là đồng ruộng, có xen kẽ ao chm để làm mặt bằng khu dân cư, chủ
đầu tư phải tính tồn khối lượng vét bùn ao, bùn ruộng để hoàn thổ, lu lèn tạo cốt nền
chuẩn …họ trình một khối lượng là 1 vạn m3, nhưng khi thực hiện không mấy doanh
nghiệp bóc đất đá hồn thổ mà lu lèn lại….Như vậy khối lượng trênh tăng ở đây ai
hưởng?

59


Trong trường hợp này doanh nghiệp vẫn đương nhiên quyết tốn tồn bộ số
lượng trênh tăng đó vào dự án và được trừ đi phần gọi là đầu tư để miễn chính sách
thuế, chia lợi nhuận…

Tham nhũng qua việc quy định giá đất, quy định giá nhà để bán
Luật Đất đai năm 2013 và văn bản hướng dẫn thi hành cho phép UBND tỉnh
được quyền quy định giá đất ở để giao đất đất ở có thu tiền, kể cả dự án làm nhà ở
nhưng chưa làm xong cơ hạ tầng; điều này dẫn đến tình trạng ngay khi nhà đầu tư
mới lấy xong đất của dân, chưa làm gì ngồi việc phá bỏ ruộng để thơng thửa đã tra
biển quy hoạch phân lô, UBND tỉnh đã quyết định giá đất từng lơ dân cư, nhà nước

có một quy trình về làm giá tại các nghị định, song tiêu chí lại chưa rõ dàng. Đã có
tình trạng chủ đầu tư báo cáo cơ quan giá địa phương: “dự án này toàn các anh lãnh
đạo nhận mua, mà các anh ấy thu nhập thấp lắm lương ngân sách chứ phải như
doanh nghiệp đâu, đề nghị cơ quan giá định giá thấp để tạo điều kiện cho các anh ấy
có chỗ ở”.
Đồng thời có “chút quà biếu gọi là”; cơ quan giá khi biết thông tin trên đã thống
nhất giá chỉ bằng ½ giá đất giao dịch của chính thửa đất đó. Sau khi nhận quyết định
còn tươi con dấu từ UBND tỉnh doanh nghiệp đã bán 5/10 lô một anh quan chức tỉnh
nọ đứng tên (vợ hoặc con) đã thu đủ tiền theo giá của tỉnh; số 05 lơ cịn lại được
chuyển không cho lãnh đạo đã đăng ký nhận mua mà khơng phải đóng một đồng tiền
nào.
Đất đai là tài sản đặc biệt, nhưng trước khi là tài sản đặc biệt phải là tài sản cụ
thể, điều đó cũng có nghĩa là phải tuân theo quy định chung của sở hữu đích thực. Sở
hữu đích thực về đất đai theo chúng tơi phải quy định cho người dân. Vì bất cứ hướng
dẫn, giải thích nào liên quan đến người dân mà không dựa trên sở hữu được các
nguyên lý của nhân loại nêu ra về sở hữu đều không thể có lối thốt đúng đắn và có
nguy cơ hạn chế quyền lợi chính đáng của người khác.
Sự khiếu kiện về đất đai của người dân khó có điều kiện bảo đảm bằng con
đường xét xử của tòa án. Pháp luật phức tạp cả về mặt nội dung lẫn hình thức. Sự
khơng thửa nhận đất đai có đa loại hình sở hữu, nhất là sự không thừa nhận tư hữu
đất đai đã góp hần cơ bản gây lên sự khó khăn phức tạp của pháp luật đất đai. Tịa
án khơng thực sự độc lập còn phụ thuộc nhiều vào quan chức chính quyền, nhất là
60


phụ thuộc vào quan chức của bộ máy Hành pháp và bộ máy của Đảng dã cản trở tòa
án trong việc đưa ra các phán quyết cơng lý. Khơng có đội ngũ chuyên gia luật sư
giỏi tham gia tố tụng tại các phiên tịa, Tịa án khơng có đội ngũ thẩm phản phán lành
nghề. Thực tế số khiếu kiện so với số khiếu nại là rất thấp. Người dân không tin tưởng
vào tịa án.

Vì vậy, tranh chấp đất đai với chính quyền nhiều người khơng muốn đi theo con
đường khiếu kiện ra tòa.

Những Biện pháp cần giải quyết để đảm bảo quyền khiếu kiện của người
dân về tranh chấp đất đai
- Nâng cao hơn nữa trách nhiệm của chính quyền địa phương
Theo Dự báo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, 06 tháng cuối năm 2013, tình
hình khiếu nại, tố cáo về đất đai sẽ có khả năng khơng phát sinh (một phần do tình
hình suy thối kinh tế tồn cầu – việc thu hồi đất để thực hiện các dự án sẽ không
nhiều). Tuy nhiên, các vụ việc tồn đọng, kéo dài, đơng người đã rà sốt, nhưng chưa
chấm dứt và phát sinh các vụ việc mới.
Bởi vậy, để hạn chế và xử lý triệt để tình trạng trên, theo Bộ Tài nguyên và Môi
trường, cần phải nâng cao trách nhiệm của UBND các cấp trong công tác giải quyết
vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, kéo dài. Đối với vụ việc phức tạp, đơng người thì
Chủ tịch UBND các cấp trực tiếp chỉ đạo rà soát, giải quyết. Các vụ việc sau khi đã
rà soát, thống nhất biện pháp giải quyết giữa Bộ và UBND tỉnh, thành phố, yêu cầu
UBND các cấp triển khai thực hiện nghiêm, nhất là các trường hợp phải điều chỉnh
lại quyết định đã giải quyết.
Đối với những vụ việc khiếu nại, tố cáo mới phát sinh, UBND các cấp cần phối
hợp với Bộ chủ động làm việc trao đổi thông tin để thống nhất phương án giải quyết,
không để dây dưa, kéo dài để hết thời hiệu hoặc chỉ giải quyết cho hết trách nhiệm
làm phát sinh thêm số vụ việc tồn đọng; đồng thời, cần xử lý nghiêm các trường hợp
vi phạm trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của cơng dân. Cơ quan giải
quyết có trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi giải quyết sai, xâm phạm quyền lợi ích
hợp pháp của cơng dân.
Các cơ quan ở Trung ương cần tăng cường công tác thanh tra trách nhiệm trong
việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của công dân, nhằm phát hiện, chấn chỉnh
61

những yếu kém; xử lý nghiêm, kịp thời, đúng pháp luật các trường hợp vi phạm. Tăng
cường đối thoại, vận động, thuyết phục với người dân; bên cạnh đó, cần kiên quyết
xử lý nghiêm những trường hợp cố tình lợi dụng việc khiếu kiện để gây rối, kích động
khiếu nại, tố cáo, nhất là khiếu nại, tố cáo đông người.

Kết luận
Pháp luật vè đất đai của Việt Nam quá sơ sài, cả về nhận thức lẫn các quy định
chi tiết thi hành chưa đủ sức ngăn ngừa các tội phạm tham nhũng. Vì vậy sửa đổi này
phải làm cận trọng và chi tiét hơn, nhất là đối với các dự án lấy đất sản xuất. Phải coi
các quy hoạchj sử dụng đát của từng địa phương là văn bản pháp luật, phải cong bố
công khai trước khi tiếp hành dự án
Tiếp theo việc sẵn sàng có những quy định pháp luật tốt, trù liệu được những tình
huống tham nhũng đất đai là đội ngũ thực thi công vụ liên quan đến đất đai, các quan
chức tham nhũng phải trừng trị nghiêm ngặt... thì may chăng mới có thể hạn chế được
tham nhũng đất đai trong thời gian tới.

62