Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện bá thước, tỉnh thanh hóa

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ QUỲNH TRANG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
TẠI HUYỆN BÁ THƯỚC, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, NĂM 2021


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ QUỲNH TRANG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
TẠI HUYỆN BÁ THƯỚC, TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CƠNG
Chun ngành: Quản lý cơng
Mã số: 8 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. ĐINH THỊ MINH TUYẾT

HÀ NỘI - NĂM 2021


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận văn là cơng trình nghiên cứu khoa học độc
lập của tơi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Đinh Thị Minh
Tuyết. Các số liệu, kết quả nêu trong bản luận văn là trung thực và có nguồn
gốc trích dẫn rõ ràng. Các số liệu đều trung thực và được cho phép bởi ban
lãnh đạo UBND huyện Bá Thước.

Tác giả

Hà Quỳnh Trang


LỜI CẢM ƠN

Em xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành đến q thầy, cơ giáo của Học
viện Hành chính Quốc gia đã tạo điều kiện tốt nhất cho tác giả trong thời gian
học tập và nghiên cứu tại trường.
Đặc biệt, em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Đinh Thị Minh
Tuyết - người hướng dẫn khoa học, đã dành nhiều thời gian và tâm huyết, tận
tình hướng dẫn nghiên cứu khoa học và giúp học viên hoàn thành luận văn
này.
Đồng thời, em cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến UBND huyện
Bá Thước, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, các cơ quan trên địa

bàn huyện đã cung cấp các số liệu để tác giả hoàn thiện luận văn.
Em cũng xin cảm ơn các bạn bè, đồng nghiệp đã luôn quan tâm giúp
đỡ, cung cấp rất nhiều số liệu, chia sẻ nhiều kinh nghiệm thực tế để giúp tơi
có thể hồn thành nghiên cứu này.
Xin chân thành cảm ơn./.
Tác giả

Hà Quỳnh Trang


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG ....................................................................................... 7
1.1. Một số khái niệm cơ bản ............................................................................. 7
1.1.1. Khái niệm nghèo .................................................................................. 7
1.1.2. Chuẩn nghèo....................................................................................... 11
1.1.3. Chính sách giảm nghèo bền vững…………………………………….14
1.1.4. Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ....................................... 17
1.2. Nội dung chính sách giảm nghèo bền vững .............................................. 18
1.2.1. Chính sách hỗ trợ tín dụng đối với người nghèo ................................. 18
1.2.2. Chính sách, đào tạo nghề giải quyết việc làm ..................................... 19
1.2.3. Chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở .................................................. 20
1.2.4. Chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo .............................................. 20
1.2.5.Chính sách hỗ trợ giáo dục đối với người nghèo.................................. 21
1.2.6. Chính sách trợ giúp pháp lý và hỗ trợ hưởng thụ văn hoá, thơng tin cho
người nghèo ................................................................................................. 21
1.2.7. Chính sách hỗ trợ về nhà ở cho người nghèo ..................................... 22
1.2.8. Chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội và hỗ trợ giảm nghèo

đặc thù.......................................................................................................... 23
1.3. Sự cần thiết của thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững .................... 24
1.3.1. Đáp ứng nhu cầu nâng cao chất lượng của người nghèo ..................... 24
1.3.2. Đói nghèo là nguyên nhân gây mất ổn định xã hội, phá hoại môi trường
và cản trở nâng cao dân trí............................................................................ 25
1.3.3. Đói nghèo làm ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của
địa phương ................................................................................................... 26


1.3.4. Xóa đói giảm nghèo và giảm nghèo bền vững bảo đảm cho đất nước
giàu mạnh và xã hội phát triển bền vững ...................................................... 27
1.4. Những yếu tố tác động đến thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững .. 28
1.4.1. Nguồn lực hạn chế .............................................................................. 28
1.4.2. Trình độ học vấn và khả năng tiếp cận nguồn lực của người nghèo .......... 28
Tiểu kết chương 1 ............................................................................................ 31
Chương 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN BÁ THƯỚC, TỈNH THANH HÓA...... 32
2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Bá Thước tỉnh
Thanh Hóa ....................................................................................................... 32
2.1.1. Điều kiện tự nhiên .............................................................................. 32
2.1.2. Điều kiện phát triển về kinh tế ............................................................ 34
2.1.3. Điều kiện phát triển xã hội .................................................................. 36
2.2. Thực trạng đói nghèo và giảm nghèo tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa37
2.2.1. Thực trạng đói nghèo tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa................ 37
2.2.2. Thực trạng giảm nghèo tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa ............. 42
2.3. Phân tích thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện
Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa .............................................................................. 43
2.3.1. Thực hiện chính sách hỗ trợ tín dụng đối với người nghèo ................. 43
2.3.2. Thực hiện chính sách đào tạo nghề và giải quyết việc làm .................. 45
2.3.3. Chính sách hỗ trợ về giáo dục & đào tạo và chính sách y tế cho người

nghèo ........................................................................................................... 46
2.3.4. Hỗ trợ người nghèo tiếp cận các dịch vụ trợ giúp pháp lý ................... 48
2.3.5. Hỗ trợ người nghèo hưởng thụ văn hóa, thơng tin............................... 49


2.4. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện
Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa .............................................................................. 49
2.4.1. Kết quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Bá
Thước, tỉnh Thanh Hóa ................................................................................ 49
2.4.2. Hạn chế trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Bá
Thước, tỉnh Thanh Hóa ................................................................................ 51
2.4.3. Nguyên nhân hạn chế trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa ............................................................ 52
Tiểu kết chương 2 ............................................................................................ 55
Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN VIỆC THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH

GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TẠI HUYỆN BÁ

THƯỚC, TỈNH THANH HÓA ....................................................................... 56
3.1. Phương hướng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Bá
Thước, tỉnh Thanh Hóa .................................................................................... 56
3.1.1. Quan điểm chỉ đạo .............................................................................. 56
3.1.2. Mục tiêu giảm nghèo của tỉnh, huyện. ................................................ 59
3.2. Các giải pháp thực thi chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Bá
Thước............................................................................................................... 60
3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, chính quyền địa phương trong
chính sách giảm nghèo bền vững .................................................................. 60
3.2.2. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý và công chức, viên chức thực
hiện chính sách giảm nghèo.......................................................................... 63

3.2.3. Sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính trong chính sách giảm nghèo bền
vững ............................................................................................................. 64
3.2.5. Tích cực triển khai chính sách phát triển dịch vụ công cho người nghèo66
3.2.6. Thanh tra, kiểm tra thường xuyên và xử lý nghiêm các vi phạm trong
thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững ............................................ 72


3.3. Một số khuyến nghị .................................................................................. 74
3.3.1. Đối với Trung ương ............................................................................ 74
3.3.2. Đối với tỉnh Thanh Hóa ...................................................................... 75
3.3.3 Đối với huyện Bá Thước ..................................................................... 77
3.3.4 Đối với các xã, thị trấn ........................................................................ 79
Tiểu kết chương 3 ............................................................................................ 82
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................... 85


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

CNH - HĐH

Cơng nghiệp hố - Hiện đại hố

CN-TTCN

Cơng nghiệp - Tiểu thủ công nghiệp

DTTS

Dân tộc thiểu số

GNBV

Giảm nghèo bền vững

GQVL

Giải quyết việc làm

KT - XH

Kinh tế - xã hội

LĐTB&XH

Lao động - Thương binh & Xã hội

SXKD

Sản xuất kinh doanh

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xố đói giảm nghèo


DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1

Thống kê tình hình dân số trong huyện giai đoạn 2017-

Trang 36

2019
Bảng 2.2

Thu nhập bình quân đầu người của huyện Bá Thước giai Trang 37
đoạn 2012 – 2019

Bảng 2.3

Tổng hợp hộ nghèo huyện Bá Thước phân theo khu vực

Trang 39

thành thị, nông thôn năm 2017-2019
Bảng 2.4

Tổng hợp hộ nghèo huyện Bá Thước phân theo khu vực

Trang 40

đô thị, nông thôn năm 2017 – 2019
Bảng 2.5

Tỷ trọng hộ nghèo, cận nghèo huyện chia theo khu vực Trang 41
năm 2017-2019


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Nghèo đói là một vấn đề mang tính chất tồn cầu ln tồn tại trong xã
hội. Nghèo đói làm cho nền kinh tế chậm phát triển, giải quyết vấn đề nghèo
đói là động lực để phát triển kinh tế - xã hội. Trong những năm qua, chủ
trương giảm nghèo luôn được Đảng, Nhà nước quan tâm, đạt được nhiều
thành tựu quan trọng và kinh nghiệm trong xây dựng và tổ chức thực hiện.
Giảm nghèo bền vững đã trở thành chính sách nền tảng, xuyên suốt, luôn
được cập nhật, bổ sung trong hệ thống chính sách phát triển kinh tế - xã hội
của Đảng và Nhà nước ta.
Nhận thức được tầm quan trọng và tính cấp thiết của vấn đề xóa đói,
giảm nghèo, ngày 27/12/2008 Chính phủ đã có Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày
19/05/2011 về “Định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ từ năm 2011 đến
năm 2020”[4]. Trong định hướng phát triển của Chiến lược về phát triển kinh
tế - xã hội 2011 - 2020, Ban Chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam
khóa XI đã xác định: “Nâng cao thu nhập và chất lượng cuộc sống của nhân
dân. Tạo cơ hội bình đẳng tiếp cận các nguồn lực phát triển và hưởng thụ các
dịch vụ cơ bản, các phúc lợi xã hội. Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách
giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hóa các nguồn lực và phương
thức để đảm bảo giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và
các vùng đặc biệt khó khăn”. Để đạt được mục tiêu trên ngày 24/6/2014 Quốc

hội đã ban hành Nghị quyết số 76/2014/QH13 “Về đẩy mạnh thực hiện mục
tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020”[35]. Ngày 02/9/2016 Thủ tướng
Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1722/QĐ-TTg Phê duyệt “Chương
trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016 – 2020” [43].

1


Bá Thước là một huyện vùng núi nằm ở phía Tây Nam tỉnh Thanh Hóa.
Thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo, các văn bản triển
khai của tỉnh, giảm nghèo ở huyện Bá Thước đã đạt được những kết quả đáng
ghi nhận: Tổng số hộ nghèo giảm 5.733 hộ (năm 2017) xuống còn 3354 hộ
(năm 2019); thu nhập bình quân đầu người tăng từ 16,5 triệu (năm 2017) lên
23,3 triệu (năm 2019). Thu nhập của các hộ gia đình tham gia dự án hỗ trợ
phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mơ hình giảm nghèo
tăng 20% trên năm trở lên, bình quân mỗi năm có ít nhất 15% hộ gia đình
tham gia thoát nghèo, thoát cận nghèo đạt mục tiêu đề ra.
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác giảm nghèo của huyện Bá
Thước đang đối đầu với nhiều thách thức: Tốc độ giảm nghèo không đồng
đều giữa các khu vực và nhóm dân cư khác nhau; giảm nghèo chưa bền vững,
nguy cơ tái nghèo cao, vẫn có hộ nghèo phát sinh mới; biện pháp giảm nghèo
đối với hộ dân tộc thiểu số, hộ dân hết tuổi lao động, neo đơn gặp nhiều khó
khăn; nguồn lực phục vụ giảm nghèo cịn hạn chế.
Đã có nhiều tác giả nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến XĐGN
nhưng các cơng trình chưa hoặc không nhấn mạnh vào giảm nghèo theo
hướng bền vững, không nghiên cứu tổng thể về công tác giảm nghèo, trên cơ
sở đó đề xuất những giải pháp mang tính bền vững cao và định hướng, xuyên
suốt, lâu dài, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của từng giai
đoạn. Xuất phát từ thực tế trên tơi chọn đề tài: “Thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa” làm đề tài nghiên

cứu luận văn, góp phần thực hiện có hiệu quả công tác giảm nghèo theo
hướng bền vững trên địa bàn của huyện .
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Xóa đói giảm nghèo và giảm nghèo bên vững là nhiệm vụ có tính phổ
biến tồn cầu, thu hút sự quan tâm không chỉ của các quốc gia, mà còn của

2


các tổ chức quốc tế. Đã xuất hiện nhiều công trình nghiên cứu về giảm nghèo
ở các góc độ khác nhau. Dưới đây là một số cơng trình tiêu biểu:
- Viện Khoa học xã hội Việt Nam (2012): Giảm nghèo ở Việt Nam,
Thành tựu và thách thức, Nxb. Thế giới, Hà Nội
- Lê Xuân Bá, Chu Tiến Quang (2001): Nghèo đói và xóa đói, giảm
nghèo ở Việt Nam, Hà Nội: Nxb Nơng nghiệp.
- Lê Quốc Lý (2012): Chính sách xóa đói giảm nghèo, thực trạng và
giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Tác giả đã luận giải về vấn đề
đói nghèo, thực trạng đói nghèo ở Việt Nam, những chủ trương, đường lối,
chính sách của Đảng và Nhà nước về cơng cuộc đổi mới, chống đói nghèo,
những thành tựu và hạn chế trong q trình thực thi chính sách xóa đói, giảm
nghèo, từ đó đề xuất định hướng và mục tiêu, cơ chế và chính sách, những
giải pháp để xóa đói, giảm nghèo cho giai đoạn phát triển tiếp sau.
- Nguyễn Thị Hằng (1997), Vấn đề xóa đói, giảm nghèo ở nơng thơn
nước ta hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội [18].
- Nguyễn Thị Hoa (2009), Hồn thiện các chính sách xóa đói giảm
nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015, Luận án tiến sĩ, Hà Nội [19].
- Nguyễn Út Ngọc Mai (2015), Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền
vững trên địa bàn huyện Yên Lập, tỉnh Phú Thọ, Học viện Hành chính Quốc
gia, Hà Nội [21].
- Đặng Thị Hoài (2011), giảm nghèo bền vững ở việt nam, Luận văn

thạc sĩ Kinh tế chính trị, đại học Quốc Gia, Hà Nội [20].
- Đinh Thị Trang Nhung (2013), Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
đối với hoạt động xóa đói giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong giai
đoạn hiện nay, Luận văn thạc sỹ Quản lý cơng, Học viện hành chính Quốc
Gia, Hà Nội [22].

3


Nhìn chung, các cơng trình đã đi sâu phân tích vấn đề giảm nghèo ở các
địa bàn, phạm vi và dưới nhiều góc độ khác nhau cả về lý luận và thực tiễn.
Với một số cơng trình nghiên cứu như trên, tác giả có kế thừa những vấn đề
mang tính lý luận nhưng không tr ng lặp với các công trình đã nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu nhằm mục đích góp phần hồn thiện thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Tổng hợp cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững.
- Phân tích và đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa.
- Đề xuất một số giải pháp hồn thiện thực hiện chính sách giảm nghèo
bền vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thực hiện chính sách giảm nghèo
bền vững
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm
nghèo bền vững.

- Về khơng gian: luận văn tập trung nghiên cứu trên địa bàn huyện Bá
Thước, tỉnh Thanh Hóa.
- Về thời gian: nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo
tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn từ năm 2016 đến 2019
và đề xuất giải pháp cho thời gian tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận

4


Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận duy vật biện
chứng và lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin để luận giải về lý luận giảm
nghèo và giảm nghèo bền vững trong mối tương quan với hệ thống các chính
sách của Nhà nước, dựa vào tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng
về giảm nghèo bền vững để nhìn nhận đánh giá khách quan và định hướng về
những nội dung nghiên cứu.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng bao gồm:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phương pháp này được sử dụng để
nghiên cứu, phân tích các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật, tài liệu, giáo
trình và các cơng trình, bài viết có liên quan nhằm xây dựng cơ sở lý luận.
Luận văn cũng kế thừa các kết quả nghiên cứu đã có, bổ sung và phát triển
các luận cứ khoa học và thực tiễn mới phù hợp với mục đích nghiên cứu của
đề tài.
- Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp số liệu: Dựa trên các
thông tin, số liệu mới nhất mà Luận văn có thể thu thập được từ các nguồn
thơng tin đáng tin cậy (từ các cơ quan thống kê, các cuộc điều tra), phương
pháp thống kê mơ tả, phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích thực
trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững dựa trên các số liệu

thu thập được.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về giảm nghèo bền vững
và chính sách giảm nghèo bền vững. Luận văn cũng góp phần nâng cao nhận
về tầm quan trọng của chính sách giảm nghèo đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn

5


Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng chính sách về giảm nghèo bền
vững gắn với một địa bàn cụ thể, luận văn đã cung cấp thông tin về kết quả,
hạn chế, nguyên nhân của hạn chế trong thực hiện chính sách về giảm nghèo
bền vững trên địa bàn huyện Bá Thước, qua đó đề xuất những giải pháp góp
phần thực hiện tốt chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn.
Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, là nguồn thông tin cho
những nghiên cứu tiếp theo, là căn cứ để vận dụng vào thực tiễn thực hiện
giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa trong
thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội
dung chính của luận văn kết cấu gồm có 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền
vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính
sách giảm nghèo bền vững tại huyện Bá Thước, tỉnh Thanh Hóa

6

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG

1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm nghèo
Có khá nhiều khái niệm khác nhau về nghèo đói, tùy thuộc vào cách
tiếp cận, thời gian nghiên cứu và sự phát triển kinh tế của một quốc gia mà có
những quan niệm khác nhau về nghèo đói.
Hội nghị bàn về giảm nghèo đói trong khu vực Châu Á - Thái Bình
Dương do (ESCAP) tổ chức tại BangKok, Thái Lan 9/1993, các quốc gia
trong khu vực đã thống nhất cho rằng:“Nghèo đói là tình trạng một bộ phận
dân cư không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người
đã được xã hội thừa nhận, tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và
phong tục tập quán của từng địa phương”[46]. Đây là khái niệm khá đầy đủ
về đói nghèo và được nhiều nước trên thế giới sử dụng, trong đó có Việt Nam.
Theo Liên hợp quốc (UN):“Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham
gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là khơng có đủ ăn, đủ
mặc, khơng được đi học, khơng được đi khám, khơng có đất đai để trồng trọt
hoặc khơng có nghề nghiệp để ni sống bản thân, khơng được tiếp cận tín
dụng. Nghèo cũng có nghĩa là khơng an tồn, khơng có quyền, và bị loại trừ
của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo
hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được
tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh”[44].
Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức tại
Copenhagen (Đan Mạch), tháng 3/1995 đưa ra định nghĩa về nghèo đói như
sau: Người nghèo là tất cả những ai mà thu nhập thấp hơn 1 đô la Mỹ (USD)

7


mỗi ngày cho mỗi người, số tiền được coi như đủ để mua những sản phẩm
thiết yếu để tồn tại.
Tại cuộc họp đặc biệt của Đại hội đồng Liên hiệp quốc về phát triển xã
hội tháng 6/2020 ở Giơ-ne-vơ (Thụy Sỹ), cộng đồng quốc tế tiếp tục cam kết
giảm người nghèo trên thế giới. Hội nghị đa kêu gọi cộng đồng quốc tế đẩy
mạnh chiến dịch tấn cơng vào đói nghèo và kiến nghị các quốc gia cần có
những chiến lược tồn diện về xóa đói giảm nghèo. Tiếp đó đầu tháng 9 năm
2020, hội nghị thiên niên kỷ của Liên hiệp quốc tại New York (Mỹ) một lần
nữa khẳng định chống đói nghèo được coi là một nội dung quan trọng, ưu tiên
hàng đầu trong các mục tiêu phát triển của thế giới hiện nay.
Định nghĩa mới của Ngân hàng Thế giới đề cập đến nghèo ở khía cạnh
rộng hơn không chỉ là thiếu thốn điều kiện về vật chất mà còn là những vấn
đề khác như giáo dục, sức khỏe hay khả năng dễ bị tổn thương. Ngoài ra, Liên
hiệp quốc cũng phân nghèo thành hai loại:
- Nghèo tuyệt đối: là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng những
nhu cầu tối thiểu cho cuộc sống hằng ngày như ăn, mặc, nhà ở, nước uống, vệ sinh, y tế,
giáo dục và sự tham gia vào các quyết định của cộng đồng.
- Nghèo tương đối: là những hộ có thu nhập bình qn đầu người thấp
hơn thu nhập bình qn trong cộng đồng, hay khơng có khả năng đạt tới mức
sống tối thiểu tại một thời điểm nào đó.
Như vậy, nghèo là một phạm trù lịch sử, nghèo sẽ còn tồn tại lâu dài
trong xã hội, do sự khác biệt về năng lực, thể chất, nguồn gốc thu nhập chính
đáng, địa vị xã hội giữa các cá nhân. Vì thế chỉ có thể từng bước giảm nghèo
chứ chưa thể tiến tới xóa nghèo.
Ở Việt Nam, việc tiếp cận đo lường theo quan niệm này nhằm mục đích
đánh giá một cách toàn diện hơn kết quả giảm nghèo của cả nước cũng như
từng địa phương, làm cơ sở để ban hành các chính sách giảm nghèo phù hợp

cho từng nhóm đối tượng, cũng như phân bổ ngân sách hợp lý, hiệu quả hơn.

8


Quan niệm của Việt Nam về nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ
có khả năng thỏa mãn một phần các nhu cầu cơ bản của con người và có mức
sống ngang bằng với mức sống tối thiểu của cộng đồng xét trên mọi phương
diện. Các khái niệm về nghèo cụ thể như sau: Nghèo là tình trạng một bộ
phận dân cư vẫn cịn thiếu ăn, nhưng khơng đứt bữa, mặc không đủ ấm, nhà ở
chủ yếu là tranh tre, khơng có hoặc khơng đủ các điều kiện để phát triển sản
xuất, tăng thu nhập và đáp ứng các nhu cầu về học tập, chữa bệnh cũng như
các nhu cầu xã hội khác.
Ba khía cạnh chủ yếu của người nghèo:
+ Không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu dành
cho con người;
+ Có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân cư;
+ Thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển cộng đồng.
- Hộ nghèo: là hộ có thu nhập bình qn trên đầu người trên tháng nhỏ
hơn hoặc bằng chuẩn nghèo.
- Hộ cận nghèo là hộ có mức thu nhập bình qn trên đầu người trên
tháng từ trên chuẩn nghèo đến tối đa bằng 130% chuẩn nghèo.
- Người nghèo là người có tên trong sổ chứng nhận hộ nghèo trên sổ
theo dõi quản lý hộ nghèo.
- Xã nghèo là xã có tỷ lệ hộ nghèo từ 25% trở lên, được xác định theo
chuẩn nghèo hiện hành.
Hiện nay, khái niệm nghèo đa chiều đang được các tổ chức quốc tế như
UNDP, WB sử dụng để giám sát, đo lường sự thay đổi về mức độ tiếp cận nhu
cầu cơ bản giữa các quốc gia, thông qua chỉ số nghèo đa chiều. Chỉ số nghèo đa
chiều đánh giá một loạt các yếu tố từ giáo dục đến những tác động về sức khỏe,

tài sản và các dịch vụ khác. Theo UNDP, những chỉ số này cung cấp đầy đủ,
sâu sắc hơn bức tranh về sự nghèo khổ so với các về thu nhập giản đơn, biểu lộ
cả tính tự nhiên và quy mô của sự nghèo khổ ở các cấp độ khác nhau, từ cấp độ

9


gia đình đến cấp độ khu vực, quốc gia và quốc tế. Cách tiếp cận đa chiều mới
hiện đang được xem xét áp dụng ở nhiều nước trên thế giới.
Vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí
phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội, đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất
học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong
khái niệm nghèo đa chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh tế, xã hội
hay chính trị sẽ đẩy các cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, khơng được thụ
hưởng các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội và do vậy bị tước đi các quyền
con người cơ bản.
Khái niệm nghèo đa chiều được đề cập ở Việt Nam từ năm 2013. Đo
lường nghèo đa chiều cần được áp dụng để dựng nên một bức tranh đầy đủ và
toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta. Hiện nay Bộ LĐ-TB&XH đang
đề xuất xây dựng bộ tiêu chí nghèo đa chiều, đồng thời rà sốt cơ chế, chính
sách nhằm thực hiện giảm nghèo theo hướng đa chiều ở Việt Nam.
Nghị quyết số 15-NQ/TW Hội nghị TƯ lần thứ 5 của Ban Chấp hành
Trung ương khoá XI về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 đã đề ra nhiệm
vụ bảo đảm an sinh xã hội, chú trọng đến việc làm, bảo hiểm xã hội, trợ giúp
xã hội cho những đối tượng có hồn cảnh đặc biệt khó khăn, đồng bào dân tộc
ít người, bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập và một số dịch vụ xã hội cơ bản
như khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, nước sạch, thông tin, truyền thông.
Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững hơn, Quốc hội
khóa XIII, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Nghị quyết số 76/2014/QH13 về việc
đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó

nêu rõ: Xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm
bảo đảm mức sống tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản; Quyết định
số 2324/QĐ-TTg ngày 19/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế
hoạch hành động triển khai Nghị quyết số 76/2014/QH13 của Quốc hội đã
xác định rõ nhiệm vụ xây dựng, nghiên cứu xây dựng đề án tổng thể về đổi

10


mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều,
trình Chính phủ xem xét vào cuối năm nay [35].
Ngày 15/9/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 1614/QĐTTg phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường
nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020.”
Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo
hướng: Sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp
cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây
dựng dựa trên cơ sở:
(1) Các tiêu chí về thu nhập, bao gồm: chuẩn mức sống tối thiểu về thu
nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập.
(2) Mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, bao
gồm: tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thơng
tin.
Những quy định chính sách nói trên tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển
đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng
cho chương trình giảm nghèo của nước ta trong giai đoạn 2016 - 2020.
1.1.2. Chuẩn nghèo
Chuẩn nghèo là mức thu nhập bình quân đầu người được dùng để xác
định hộ nghèo. Những người được coi là nghèo khi mức sống của họ được đo
qua thu nhập (hay chi tiêu) thấp hơn mức tối thiểu được chấp nhận, tức thấp
hơn chuẩn nghèo.

Tiêu chí để đánh giá nghèo đói của Ngân hàng Thế giới (WB), biện
pháp áp dụng thông dụng nhất để đo lường đói nghèo là dựa trên mức thu
nhập hoặc mức chi tiêu. Một người được coi là nghèo, nếu mức độ chi tiêu
hoặc thu nhập của người đó xuống dưới mức tối thiểu cần thiết để đáp ứng
cho các nhu cầu căn bản. Mức tối thiếu này được gọi là “ngưỡng đói nghèo”.
Các yếu tố đáp ứng nhu cầu căn bản thay đổi theo thời gian và xã hội. Do đó,

11


ngưỡng đói nghèo khác nhau theo thời gian và địa điểm và mỗi quốc gia sử
dụng các ngưỡng thích hợp với mức độ phát triển, chuẩn mực và giá trị xã hội
của mình. Để tổng hợp và so sánh tồn cầu, Ngân hàng thế giới sử dụng
ngưỡng tham chiếu $1 và $2 trên ngày trong thuật ngữ “sức mua tương
đương” (PPP) 1993 (PPP đo lường sức mua tương đối của đồng tiền các quốc
gia).
Trong q trình nghiên cứu đói nghèo và thực hiện chương trình
XĐGN ở Việt Nam, WB đã đưa ra hai mức chuẩn nghèo đối với Việt Nam.
Thứ nhất, là số tiền cần thiết để mua một số lương thực, thực phẩm đáp
ứng nhu cầu dinh dưỡng với lượng 2.100 calo/người/ngày, gọi là chuẩn nghèo
về lương thực, thực phẩm;
Thứ hai, là số tiền cần thiết bao gồm cả chi tiêu cho lương thực, thực
phẩm và chi tiêu cho các nhu cầu cần thiết khác, gọi là chuẩn nghèo chung.
Tại Việt Nam hiện nay đang sử dụng một loạt các chỉ tiêu đánh giá về nghèo
đói và phát triển xã hội: Bộ LĐ- TB&XH (cơ quan thường trực của Chính
phủ trong tổ chức, triển khai, thực hiện XĐGN) dùng phương pháp dựa trên
thu nhập của hộ gia đình tuỳ theo từng thời gian. Các hộ được xếp vào diện
nghèo, nếu thu nhập đầu người của họ ở dưới mức chuẩn được xác định.
Mức này khác nhau giữa thành thị, nông thôn và miền núi. Tỷ lệ nghèo được
xác định bằng tỷ lệ giữa dân số có thu nhập dưới ngưỡng nghèo so với tổng

dân số trong cùng một thời điểm.
Trong giai đoạn 2016 - 2020, Thủ tướng Chính phủ vừa ban hành
chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều, theo đó các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo
đa chiều áp dụng gồm tiêu chí về thu nhập, mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ
xã hội cơ bản.
Giai đoạn 2001 - 2005
- Hộ nghèo là hộ có thu nhập bình quân đầu người trong hộ cho từng vùng với
mức tương ứng như sau:

12


- Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: 80.000 đồng/người/tháng.
- Vùng nông thôn đồng bằng: 100.000 đồng/người/tháng.
- Vùng thành thị: 150.000 đồng/người/tháng.
Giai đoạn 2006 - 2010
- Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực nông thôn là dưới 200.000
đồng/người/tháng.
- Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực thành thị là dưới
260.000đồng/người/tháng.
Giai đoạn 2011 - 2015
Hộ nghèo:
- Vùng nơng thơn: có mức thu nhập từ 400.000 đồng/người/tháng trở xuống.
- Vùng thành thị: có mức thu nhập từ 500.000 đồng/người/tháng trở xuống.
Hộ cận nghèo:
- Vùng nơng thơn: có mức thu nhập từ 401.000 - 520.000 đồng/người/tháng.
- Vùng thành thị: có mức thu nhập từ 501.000 - 650.000 đồng/người/tháng.
Giai đoạn 2016 - 2020
Hộ nghèo:
Khu vực nông thôn là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:

+ Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống.
+ Có thu nhập bình qn đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000
đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ
xã hội cơ bản trở lên.
Khu vực thành thị là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
+ Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống.
+ Có thu nhập bình qn đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000
đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ
xã hội cơ bản trở lên.
Hộ cận nghèo

13


Khu vực nơng thơn là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức
độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình qn đầu người/tháng trên
900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức
độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
1.1.3. Chính sách giảm nghèo bền vững
Chính sách: “Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong
các tài liệu, trên các phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Tuy
nhiên đây cũng là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng.
Theo Hugh Heclo (năm 1972): Chính sách có thể được xem như là một đường
lối hành động hoặc khơng hành động thay vì những quyết định hoặc hành
động cụ thể Smith (năm 1976) cho rằng: “Khái niệm chính sách bao hàm sự
lựa chọn có chủ định hành động hoặc khơng hành động, thay vì những tác
động của các lực lượng có quan hệ với nhau”[47].
Theo từ điển tiếng việt “Chính sách” được hiểu là sách lược và kế hoạch cụ

thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và
tình hình thực tế mà đề ra chính sách.
Khái niệm chính sách cơng: Chính sách cơng được tiếp cận nghiên cứu từ
những giác độ khoa học khác nhau, theo đó có những cách hiểu, xác định
khơng hồn giống nhau: Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá
súc tích về chính sách cơng:“Chính sách cơng là bất kỳ những gì mà nhà
nước lựa chọn làm hoặc khơng làm”[46].
Quan niệm khác lại cho rằng: chính sách là những hành động có tính
tốn của chủ thể để đối phó với đối tượng quản lý theo hướng đồng thuận hay
phản đối. Nhà nước là chủ thể đại diện cho quyền lực của Nhân dân, ban hành
chính sách để mưu cầu lợi ích cho cộng đồng xã hội. Chính sách của Nhà

14


nước không chỉ tác động đến một khu vực, một bộ phận dân cư nhất định, mà
tác động rộng khắp đến mọi đối tượng, mọi quá trình trên phạm vi tồn quốc.
Từ những cách tiếp cận trên đây, có thể đưa ra khái niệm về chính sách
cơng như sau: Chính sách cơng là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được
thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm
trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề cơng
trong xã hội.
- Chính sách giảm nghèo bền vững:
+ Giảm nghèo là tổng thể các biện pháp, chính sách của nhà nước và xã
hội hay là của chính những đối tượng thuộc diện nghèo, nhằm tạo điều kiện để
họ có thể tăng thu nhập, thốt khỏi tình trạng thu nhập không đáp ứng được
những nhu cầu tối thiểu trên cơ sở chuẩn nghèo được quy định theo từng địa
phương, khu vực và quốc gia.
+ Giảm nghèo bền vững là mục tiêu cần hướng tới của các quốc gia
trên thế giới nhằm chống lại tái nghèo hoặc giảm nghèo không ổn định. Ở

Việt Nam, GNBV là hướng tới việc cải thiện và từng bước nâng cao điều kiện
sống của người nghèo, ưu tiên người nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số,
người nghèo thuộc huyện nghèo, xã biên giới, xã an tồn khu, xã, thơn, bản
đặc biệt khó khăn, vùng bãi ngang ven biển và hải đảo tạo sự chuyển biến
mạnh mẽ, tồn diện về cơng tác giảm nghèo ở các vùng nghèo góp phần thu
hẹp khoảng cách chênh lệch về mức sống giữa thành thị và nông thôn, giữa
các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư.
GNBV chính là hoạt động làm cho người nghèo thoát khỏi nghèo khổ
cả về vật chất, về văn hóa, tinh thần bảo đảm không bị tái nghèo và vươn lên
mức sống trung bình, khá giả.
+ Chính sách GNBV là một loại chính sách cơng, là sự tác động có chủ
đích của nhà nước thơng qua việc ban hành những chính sách có liên quan với
nhau tác động lên đối tượng là người nghèo, hộ nghèo, những vùng, khu vực,

15