Bỏ phiếu tín nhiệm tại quốc hội lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện (luận văn thạc sỹ luật)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM

-----------***----------

KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP
CỬ NHÂN LUẬT HỌC

BỎ PHIẾU TÍN NHIỆM TẠI QUỐC HỘI. LÝ LUẬN,
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

GVHD: Th.S Phan Nguyễn Phương Thảo
Người thực hiện: Lê Văn Nam
MSSV: 1253801011116
Lớp: 31-HC 37/2

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016


LỜI NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………

……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………

GIẢNG VIÊN
Phan Nguyễn Phương Thảo


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành được luận văn này, em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến tới quý
thầy, cơ trong Khoa Luật Hành Chính – Nhà nước trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh đã truyền đạt cho em những kiến thức quý báu để em hoàn thành tốt khóa luận
tốt nghiệp này. Đặc biệt, em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc tới cô Phan Nguyễn Phương
Thảo, giảng viên bộ môn Luật Hiến Pháp thuộc khoa Luật Hành chính – Nhà nước, cơ
là người trực tiếp hướng dẫn em làm luận văn và nhờ có sự tận tâm chỉ bảo của cơ trong
suốt q trình làm luận văn nên em mới hoàn thành được luận văn này.
Mặc dù em đã cố gắng hồn thành khóa luận tốt nghiệp một cách đầy đủ nhất song
do đây là lần đầu tiên em làm một khóa luận tốt nghiệp nghiên cứu về một vấn đề khoa

học cũng như kiến thức còn hạn hẹp nên chắc chắn còn những thiếu sót mà bản thân
chưa thấy được. Vì vậy, em rất mong được sự đóng góp ý kiến của quý thầy, cơ và các
bạn sinh viên để khóa luận được hồn chỉnh hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 7 năm 2016
Người thực hiện
Sinh viên
Lê Văn Nam


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

TÊN VIẾT TẮT

TÊN ĐẦY ĐỦ

Hiến pháp 1946

Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm 1946 được
Quốc hội khóa 1 thơng qua ngày 9 tháng 11 năm 1946

Hiến pháp 1959

Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ cộng hịa năm 1959 được
Quốc hội khóa 1 thông qua ngày 31 tháng 12 năm 1959

Hiến pháp 1980

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

năm 1980 được Quốc hội khóa 6 thơng qua ngày 18 tháng 12
năm 1980

Hiến pháp 1992

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 1992 được Quốc hội khóa 8 thơng qua ngày 15 tháng 4 năm
1992

Hiến pháp 2013

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
năm 2013 được Quốc hội khóa 13 thơng qua ngày 28 tháng 11
năm 2013

Nghị quyết

Nghị quyết 51/2001/QH10 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992

51/2001/QH10

được Quốc hội khóa 10 thơng qua ngày 25 tháng 12 năm 2001

Luật Tổ chức Quốc Luật Tổ chức Quốc hội số 57/2014/QH13 được Quốc hội khóa
hội 2014
13 thông qua ngày 20 tháng 11 năm 2014
Luật Hoạt động
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân số
giám sát của Quốc 87/2015/QH13 được Quốc hội khóa 13 thơng qua ngày 20 tháng
hội và HĐND 2015 11 năm 2015

Nghị quyết
85/2014/QH13

Nghị quyết 85/2014/QH13 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu
tín nhiệm đối với những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê
chuẩn được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 28 tháng 11 năm
2014

Nghị quyết
102/2015/QH13

Nghị quyết 102/2015/QH13 về việc ban hành nội quy kỳ họp
Quốc hội được Quốc hội thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2015

Nghị quyết
1075/2015/QH13

Nghị quyết 1075/2015/QH13 ngày 11 tháng 12 năm 2015 về
việc ban hành quy chế làm việc của Ủy ban thường vụ Quốc hội


MỤC LỤC
1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................ 1
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài ................................................................................ 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài ........................................................... 2
4. Tình hình nghiên cứu của đề tài ............................................................................... 2
5. Phương pháp nghiên cứu đề tài ................................................................................ 3
6. Bố cục của đề tài......................................................................................................... 3
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ BỎ PHIẾU TÍN NHIỆM
TẠI QUỐC HỘI

1.1.

Khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa của bỏ phiếu tín nhiệm ................... 5

1.1.1. Khái niệm bỏ phiếu tín nhiệm ............................................................................... 5
1.1.2. Đặc điểm của bỏ phiếu tín nhiệm.......................................................................... 8
1.1.2.1. Bỏ phiếu tín nhiệm phương thức quy kết trách nhiệm chính trị .......... 8
1.1.2.2. Bỏ phiếu tín nhiệm là cơng cụ giám sát hiệu quả .............................. 10
1.1.2.3. Bỏ phiếu tín nhiệm có thể gây nên khủng hoảng chính trị ................ 13
1.1.3. Mục đích của bỏ phiếu tín nhiệm ........................................................................ 14
1.1.4. Ý nghĩa của bỏ phiếu tín nhiệm .......................................................................... 16
1.2.

Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu bất tín nhiệm và lấy phiếu tín
nhiệm .................................................................................................................. 17

1.2.1. Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm theo quan niệm của các
nước trên thế giới ................................................................................................ 17
1.2.2. Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm với lấy phiếu tín nhiệm theo quy định pháp luật Việt
Nam ..................................................................................................................... 18
1.3.

Bỏ phiếu tín nhiệm tại một số quốc gia trên thế giới ..................................... 21

1.3.1. Bỏ phiếu tín nhiệm tại Nghị viện Anh ................................................................ 21
1.3.2. Bỏ phiếu tín nhiệm tại Đuma quốc gia Nga ........................................................ 23
1.3.3. Bỏ phiếu tín nhiệm tại Cộng hịa liên bang Đức ................................................. 25
1.3.4. Bỏ phiếu tín nhiệm tại Cộng hịa Pháp ............................................................... 26

1.3.5. Bỏ phiếu tín nhiệm tại Thụy Điển ....................................................................... 28
1.4.

Bỏ phiếu tín nhiệm theo các bản Hiến pháp và pháp luật Việt Nam ........... 29

1.4.1. Bỏ phiếu tín nhiệm theo Hiến pháp 1946 ........................................................... 29
1.4.2. Bỏ phiếu tín nhiệm theo Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 ............................ 30
1.4.3. Bỏ phiếu tín nhiệm theo Hiến pháp 1992 và Nghị quyết 51/2001/QH10 sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp 1992...................................................................................... 31
1.4.4. Bỏ phiếu tín nhiệm theo Hiến pháp 2013 và quy định pháp luật hiện hành ....... 31
1.4.5. So sánh bỏ phiếu tín nhiệm theo Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 2013 ............... 32
1.4.5.1. Điểm giống nhau................................................................................ 32
1.4.5.2. Điểm khác nhau ................................................................................. 32
CHƯƠNG 2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ BỎ PHIẾU TÍN NHIỆM TẠI QUỐC
HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN
2.1.

Quy định pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội Việt Nam ............ 36

2.1.1.

Các trường hợp và đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội ........................ 36
2.1.1.1. Các trường hợp bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội .............................. 36
2.1.1.2. Đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội ....................................... 39

2.1.2.

Nguyên tắc bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội .................................................... 40

2.1.3.

Trình tự, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội ............................................ 41
2.1.3.1.

Thủ tục đề nghị, kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm…………………41

2.1.3.2. Quy trình bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội
bầu hoặc phê chuẩn ............................................................................ 42
2.1.4.

Hệ quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội ........................................ 45

2.2.

Thực trạng bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội Việt Nam ............................... 46

2.2.1.

Những bất cập của quy định pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm .......................... 46

2.2.2.

Thực tiễn bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội Việt Nam hiện nay ........................ 53

2.2.3.

Nguyên nhân của thực trạng ............................................................................. 59

2.3.

Một số giải pháp hồn thiện bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội Việt Nam .. 60

KẾT LUẬN ................................................................................................................... 69


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong cơng cuộc đổi mới và xây dựng đất nước như hiện nay, làm sao để nâng
cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước luôn được Đảng và Nhà
nước đặt lên hàng đầu, trong đó đặc biệt quan tâm đến vấn đề nâng cao hiệu quả
hoạt động của Quốc hội để Quốc hội thật sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân
dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Trong bộ máy nhà nước hiện nay, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát
tối cao hoạt động nhà nước và bỏ phiếu tín nhiệm là một trong những phương thức
quan trọng giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đó.
Ở nước ta, chế định bỏ phiếu tín nhiệm được bổ sung vào Hiến pháp năm 1992
bởi Nghị quyết số 51/2001/QH10 (sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm
1992) và tiếp tục được ghi nhận tại Hiến pháp năm 2013. Chế định bỏ phiếu tín
nhiệm đã giúp Quốc hội chủ động trong việc xử lý các chức danh do Quốc hội bầu
hoặc phê chuẩn có hành vi sai phạm, làm mất niềm tin của Quốc hội. Chế định này
cũng góp phần tăng cường trách nhiệm chính trị, hiệu quả làm việc của các chức
danh trên. Tuy nhiên, từ khi chế định bỏ phiếu tín nhiệm được bổ sung vào Hiến
pháp năm 1992 đến nay đã trải qua hơn 15 năm, một khoảng thời gian đủ dài để
Quốc hội quên đi rằng “đây là một quyền mới” và trên thực tế Quốc hội vẫn chưa
sử dụng quyền hiến định này bao giờ. Cụ thể là, đã có nhiều trường hợp những
người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn phạm sai lầm, khuyết điểm lớn,
hoạt động không hiệu quả, nhưng Quốc hội vẫn chưa bỏ phiếu tín nhiệm ai. Chính
vì vậy, khơng ít đại biểu tỏ ra khơng hài lịng và cịn nhiều bức xúc; Trong khi đó,
những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn lại thực hiện công
việc với tâm lý cầm chừng, tinh thần trách nhiệm với công việc chưa cao, không

đúng như kỳ vọng của Quốc hội.
Vấn đề đặt ra là tại sao cho đến bây giờ Quốc hội vẫn chưa một lần thực hiện
quyền này. Nguyên nhân là do đâu ? Chính vì những lẽ trên, tác giả chọn đề tài “Bỏ
phiếu tín nhiệm tại Quốc hội. Lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện” để
làm đề tài nghiên cứu luận văn tốt nghiệp cử nhân Luật học của mình.

1


2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Xuất phát từ thực tiễn đã hơn 15 năm, kể từ khi Quốc hội bổ sung chế định bỏ
phiếu tín nhiệm vào Hiến pháp năm 1992 bởi Nghị quyết 51/2001/QH10 cho đến
nay nhưng Quốc hội vẫn chưa thực hiện quyền hiến định này bao giờ, tác giả muốn
nghiên cứu cụ thể các quy định của pháp luật về chế định bỏ phiếu tín nhiệm để
nhằm:
Thứ nhất: Nghiên cứu một cách khái quát về cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý của
chế định bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội.
Thứ hai: Tác giả đưa ra thực trạng, chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến thực
trạng của bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội nước ta hiện nay.
Thứ ba: Tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế định bỏ phiếu tín
nhiệm tại Quốc hội nước ta hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Đề tài tập trung nghiên cứu về chế định bỏ
phiếu tín nhiệm tại Quốc hội.
Phạm vị nghiên cứu: tác giả tập trung nghiên cứu chế định bỏ phiếu tín nhiệm
tại Quốc hội trên cơ sở lý luận, thực tiễn và đưa ra một số giải pháp hồn thiện.
Ngồi ra, tác giả có sự phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm với lấy phiếu tín nhiệm và bỏ
phiếu bất tín nhiệm để qua đó thấy được sự khác nhau giữa các chế định trên. Cùng
với đó, tác giả cịn nghiên cứu về trình tự, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm tại một số
quốc gia trên thế giới như Liên bang Nga, Anh, Đức, Pháp và Thụy Điển, từ đó

thấy được điểm giống và khác với chế định bỏ phiếu tín nhiệm ở Việt Nam.
4. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội nước ta hiện nay không phải là một đề tài
gì mới mẻ, bởi nó đã được nhiều tác giả nghiên cứu trong các bài Luận án, Luận văn,
các bài báo, bài tạp chí khoa học chuyên ngành. Cụ thể: Trần Thị Thu Hà (2010), “Vấn
đề bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội, lý luận và thực tiễn - phương hướng đổi mới”
Khóa luận tốt nghiệp - Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh; Trần Thị Hoa
(2011), “Hồn thiện pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ
2


do quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”, Luận văn thạc sĩ Luật học - Trường Đại học Luật
Hà Nội; Nguyễn Mai Thuyên (2014), “Hoàn thiện chế định pháp luật về lấy phiếu tín
nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm trong các cơ quan dân cử ở Việt Nam hiện nay”, Luận
văn thạc sĩ Luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội; Lê Thị Nga (2006), “Bỏ phiếu tín
nhiệm các thành viên Chính phủ, nên làm như thế nào?”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
- Viện nghiên cứu Lập pháp, Số 70, tr.56-57; Bùi Ngọc Sơn (2006), “Bỏ phiếu tín
nhiệm các thành viên của Chính phủ nên thừa kế quy định của hiến pháp 1946”, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp - Viện nghiên cứu Lập pháp, Số 74, tr.46-52; Bùi Ngọc Thanh
(2012), “Lại bàn về bỏ phiếu tín nhiệm”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Văn phòng
Quốc hội, Số 10 (218), tr.13-17; Vũ Đức Khiển (2009), “Quy định về bỏ phiếu tín
nhiệm: Từ mong muốn đến hiện thực”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Văn phòng
Quốc hội, Số 10 (147), tr.12-16; Vũ Văn Nhiêm (2004), “Bỏ phiếu tín nhiệm: Bàn về
thủ tục khả thi”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Văn phịng Quốc Hội, Số 5(40), tr.4-6.
Ngồi ra, cịn nhiều tác phẩm trong các báo, tạp chí nghiên cứu chun ngành khác. Đa
phần các cơng trình nghiên cứu về bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội trên dựa vào các
quy định pháp luật đã cũ. Hiện nay, Quốc hội đã ban hành nhiều văn bản quy phạm
pháp luật mới quy định về bỏ phiếu tín nhiệm như Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật
Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015, Nghị quyết 85/2014/QH13. Do vậy,
tác giả nghiên cứu đề tài này dựa trên những quy định pháp luật mới để có được những

phát hiện, đánh giá cụ thể hơn, từ đó tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện
chế định bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội nước ta.
5. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài này được tác giả nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh. Ngồi phương pháp trên, khi nghiên cứu đề tài, tác giả còn dựa trên các
phương pháp nghiên cứu tổng hợp, phân tích, so sánh… đối chiếu các quy định của
pháp luật để tìm ra điểm mới để hồn thành luận văn trên. Bên cạnh đó, khi nghiên cứu
đề tài, tác giả cịn tìm kiếm thơng tin trên các bài báo, bài viết, các tạp chí khoa học
pháp lý để có được những thơng tin bổ ích phục vụ cho việc hoàn thành luận văn này.
6. Bố cục của đề tài
Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
khóa luận gồm hai chương:
3


Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội
Chương 2: Quy định pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội Việt Nam
hiện nay, thực trạng và giải pháp hoàn hiện.

4


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ BỎ PHIẾU TÍN NHIỆM TẠI
QUỐC HỘI
1.1.

Khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa của bỏ phiếu tín nhiệm

1.1.1. Khái niệm bỏ phiếu tín nhiệm

Trên thế giới, chế định bỏ phiếu tín nhiệm đã xuất hiện từ trước thế kỷ 20 gắn liền
với sự tồn tại của thiết chế Nghị viện. Trong đó, Nghị viện Anh quốc được coi là Nghị
viện đầu tiên trên thế giới sử dụng bỏ phiếu tín nhiệm để kiểm sốt quyền lực của
Chính phủ.
Q trình hình thành bỏ phiếu tín nhiệm tại Nghị viện Anh: Nước Anh là quốc gia
sớm hình thành cơ quan Nghị viện nắm giữ quyền lập pháp quan trọng, đi đôi với
quyền ấn định thuế và ngân sách. Trong khi đó, Chính phủ Anh có nguồn gốc từ Viện
cơ mật của nhà Vua. Vào khoảng thế kỷ 16 – 17, nhà nước phong kiến Anh hình thành
một tổ chức giúp việc cho nhà Vua. Đó là Viện cơ mật có trách nhiệm giúp cho nhà
Vua điều hành đất nước hàng ngày, dưới hình thức họp bàn đưa ra các lời khuyên.
Năm 1714, George lên ngơi Vua, vị Vua mang dịng máu Đức này vì không thành thạo
tiếng Anh nên ông ta rất ngại điều hành các phiên họp của Viện cơ mật. Tuy vắng mặt
nhà Vua nhưng các phiên họp vẫn được tiến hành, buộc trong hàng ngũ gọi là các
thượng thư của Viện cơ mật phải cử ra một người tuy là bằng nhau về mặt chức tước
và phẩm hàm nhưng nổi trội hơn một chút, làm người điều hành phiên họp đồng thời
chính người này có trách nhiệm truyền đạt lại lời khuyên cho nhà Vua. Cứ như vậy
năm này qua năm khác, vị thượng thư có uy tín đó trở thành người điều hành đất nước
– Thủ tướng ngày nay. Các vị thượng thư khác trở thành Bộ trưởng Chính phủ sau này.
Sang đến đời nhà Vua kế thừa được sinh ra ở Anh, tiếng Anh thông thạo hơn Vua cha
nên muốn quay sang lấy lại quyền lực nhưng không thể thực hiện được, thế giới đã
chuyển sang thời kỳ Cách mạng tư sản đang muốn lật đổ quyền lực vô hạn của nhà
Vua. Trước tính hình đó, các nhà Vua sau này tìm cách đảm bảo cho sự tồn tại của
mình bằng cách khơng bổ nhiệm những vị Thượng thư trong Viện cơ mật từ dịng tộc
của mình nữa mà quay sang chọn những người có uy tín nhất trong hàng ngũ Hạ nghị
sĩ của Hạ nghị viện - nơi của những người đại diện cho nhân dân trực tiếp bầu ra và
đang càng ngày càng có uy tín theo dịng chảy cách mạng tư sản lúc bấy giờ. Chính vì

5

vậy, một quy phạm bất thành văn rằng, Thủ tướng là người có uy tín nhất trong Hạ
nghị viện. Điều này dẫn đến việc Thủ tướng phải là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền –
Đảng chiếm đa số ghế trong Hạ nghị viện. Vì lẽ đó nên Chính phủ phải chịu trách
nhiệm trước Hạ nghị viện. Những tình hình trên đã tạo nên những dấu hiệu cơ bản của
chế độ đại nghị hiện nay như: Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện, Chính
phủ phải chịutrách nhiệm trước Nghị viện, Chính phủ chỉ thực hiện nhiệm vụ khi vẫn
cịn sự tín nhiệm của Hạ nghị viện, trong trường hợp khơng cịn tín nhiệm nữa thì bị lật
đổ1.
Từ năm 1721, khi Walpole làm Bộ trưởng đứng đầu Nội các và làm nhiệm vụ như
của Thủ tướng Chính phủ hiện nay. Quyền hành của Walpole mỗi ngày một tăng, Nội
các trở thành một cơ quan thống nhất do chính ơng lựa chọn và điều khiển. Walpole
chấp nhận và lập luận rằng, ơng có quyền lực đó là do sự nhất trí của đa số trong Viện
Dân biểu. Walpole tuyên bố sẽ từ chức nếu Viện Dân biểu khơng cịn tín nhiệm ơng.
Năm 1742, khi khơng được Hạ nghị viện tín nhiệm, Wapole từ chức2.
Cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm đầu tiên ở Anh diễn ra năm 1782. Cụ thể, Tháng 10
năm 1781, quân Anh bại trận ở Yorktown trong một cuộc chiến với Mỹ. Nghị viện
Anh liền bỏ phiếu để tun bố rằng họ “khơng cịn có thể tin tưởng vào các vị Bộ
trưởng hiện tại nữa”. Tháng 3 năm 1782, Nghị viện Anh đã tiến hành bỏ phiếu bất tín
nhiệm Thủ tướng. Phản ứng của Thủ tướng Lord North là yêu cầu Vua George đệ Tam
chấp nhận cho ông từ chức. Cho tới giữa thế kỷ 19, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm để giải
tán Chính phủ đã trở thành một khả năng hồn tồn có thể xảy ra ở Anh và dần dần
trở thành một tập quán thường xuyên của Nghị viện chứ không được ghi nhận trong bất
cứ văn bản pháp luật nào. Trong lịch sử, Liên hiệp Vương quốc Anh đã có tới 11 Thủ
tướng bị mất chức vì bỏ phiếu bất tín nhiệm, mà gần đây nhất là James Callaghan năm
19793.
Hiện nay, tại các quốc gia trên thế giới, vấn đề tín nhiệm Chính phủ được Quốc hội
thực hiện dưới hai hình thức gồm: bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm. Trong
Xem Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học quốc gia Hà Nội –
2007, tr 107-109.
2

Xem: Nguyễn Đăng Dung, Đi tìm phiên thiết triều đầu tiên trong chế độ chính trị dân chủ, Tạp chí khoa học
pháp lý, số 05/2006.
3
Xem: (Truy cập ngày
28/4/2016).
1

6


đó, bỏ phiếu tín nhiệm là việc Chính phủ thăm dị niềm tin của Quốc hội đối với một
chính sách hay chủ trương nào đó. Chính phủ sẽ chủ động thực hiện việc này và nếu số
đông trong Quốc hội khơng tín nhiệm Chính phủ thì Chính phủ có thể từ chức hoặc từ
bỏ chính sách đấy. Nếu số đơng trong Quốc hội tín nhiệm thì Chính phủ có thêm tự tin
để thực hiện.
Bỏ phiếu bất tín nhiệm là việc Quốc hội tỏ thái độ khơng đồng tình đối với Chính
phủ, Quốc hội chủ động thực hiện bỏ phiếu bất tín nhiệm để kiểm chứng niềm tin của
mình đối với Chính phủ. Nếu số đơng trong Quốc hội khơng tín nhiệm Chính phủ thì
Chính phủ phải từ chức. Như vậy, hai hoạt động này về bản chất là khác nhau4, nhưng
hệ quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm có thể giống nhau, đó
là sự từ chức của Chính phủ song sự từ chức này có thể là tự nguyện hoặc bắt buộc.
Như vậy, bỏ phiếu tín nhiệm được các Quốc hội trên thế giới sử dụng như là một
tập quán của Quốc hội. Do đó, về mặt khái niệm bỏ phiếu tín nhiệm được các Quốc hội
sử dụng như một quy ước bất thành văn chứ không được quy định trong bất cứ một văn
bản pháp luật nào.
Ở nước ta, về thuật ngữ “tín nhiệm”, theo nghĩa tiếng Anh thì “tín nhiệm” được
dịch là “confidence” nghĩa là niềm tin, bỏ phiếu tín nhiệm nghĩa là bỏ phiếu cho niềm
tin. Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông của Viện ngôn ngữ học, nhà xuất bản Thành
phố Hồ Chí Minh năm 2002 thì thuật ngữ “tín nhiệm” được hiểu là tin cậy ở một
nhiệm vụ cụ thể nào đó. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngơn ngữ, nhà xuất bản Đà

Nẵng thì “tín nhiệm” được hiểu theo nghĩa là dùng phiếu bày tỏ sự lựa chọn hay thái
độ của mình trong cuộc bầu cử hoặc biểu quyết. Còn theo Đại từ điển Tiếng Việt, tác
giả Nguyễn Như Ý, nhà xuất bản Văn hóa – Thơng tin, thành phố Hồ Chí Minh năm
1998 thì “tín nhiệm” là tin tưởng mà giao phó, trơng cậy vào nhiệm vụ, sự việc cụ thể
nào đó. Cịn theo quy định của pháp luật, Điều 2 Nghị quyết 85/2014/QH13 đã ghi
nhận “Bỏ phiếu tín nhiệm là việc Quốc hội thể hiện sự tín nhiệm hoặc khơng tín nhiệm
đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc miễn
nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm người khơng được Quốc hội tín nhiệm”.
Khái niệm mà Nghị quyết 85/2014/QH13 quy định khá đầy đủ, thể hiện được bản chất
của bỏ phiếu tín nhiệm mang đặc trưng riêng của Quốc hội nước ta đó là sự tín nhiệm
4

Tác giả sẽ được phân biệt cụ thể hơn ở mục 1.2.1

7


hoặc khơng tín nhiệm của Quốc hội đối với một chức vụ cụ thể do Quốc hội bầu hoặc
phê chuẩn. Mấu chốt của khái niệm ở chỗ, bỏ phiếu tín nhiệm là sự tín nhiệm hoặc
khơng tín nhiệm, tức là sự tin tưởng hoặc không. Tin tưởng nghĩa là đặt hết lịng tin
vào một thứ gì đó, tin tưởng cả ở hiện tại và tương lai. Hiện nay, vấn đề Quốc hội tín
nhiệm đối với những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được thể hiện dưới
hai hình thức: lấy phiếu tín nhiệm5 và bỏ phiếu tín nhiệm. Xét về bản chất thì hai hoạt
động này đều do Quốc hội thực hiện, tuy nhiên hai hoạt động này có sự khác nhau6.
Như vậy, có thể nhận thấy bỏ phiếu tín nhiệm ở nước ta chính là bỏ phiếu bất tín
nhiệm theo thơng lệ các nước trên thế giới vì vấn đề Quốc hội tín nhiệm hay khơng tín
nhiệm chức danh nào sẽ do Quốc hội chủ động thực hiện và quyết định. Tuy rằng tên
gọi khác nhau song về bản chất là giống nhau là đều thể hiện sự tín nhiệm của Quốc
hội.
1.1.2.

1.1.2.1

Đặc điểm của bỏ phiếu tín nhiệm
Bỏ phiếu tín nhiệm phương thức quy kết trách nhiệm chính trị

Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước, nắm trong tay nhiều quyền lực, lại
thường có xu hướng lạm quyền, do đó cần phải có một chế định trách nhiệm tương
xứng để buộc Chính phủ chịu trách nhiệm đối với những chính sách, chủ trương hay
những hành vi sai lầm chính trị của mình. Trách nhiệm đó khơng ngồi trách nhiệm
nào khác ngồi trách nhiệm chính trị.
Trách nhiệm chính trị là trách nhiệm trước cử tri, trước nhân dân. Trách nhiệm
chính trị hình thành dựa trên sự tín nhiệm của Quốc hội. Chính phủ hay những người
giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi đã được ngồi vào “ghế” của
mình tức là họ đã chiếm được niềm tin của Quốc hội. Quốc hội tín nhiệm những con
người này, đặc biệt là Chính phủ thì cũng tín nhiệm ln những chủ trương, chính
sách, đường lối lãnh đạo, quản lý mà Chính phủ thực hiện. Vì vậy, Chính phủ một khi
chiếm được niềm tin của Quốc hội thì Chính phủ phải cố gắng hết sức làm tròn trách
Khoản 1 Điều 2 Nghị quyết 85/2014/QH13 quy định: “Lấy phiếu tín nhiệm là việc Quốc hội, HĐND thực hiện
quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn
để làm cơ sở cho việc xem xét đánh giá cán bộ”.
6
Xem sự so sánh ở mục 1.2.2
5

8


nhiệm của mình, bởi lẽ mọi hoạt động của Chính phủ đều đặt dưới sự giám sát chặt chẽ
của nhân dân, của Quốc hội. Một khi Chính phủ khơng hồn thành nhiệm vụ, không
làm tốt trách nhiệm ngay cả khi sai lầm đó chỉ thuộc về một Bộ, ngành nào đó thì cả

tập thể Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Mọi loại trách nhiệm đều có
chế tài, chế tài của trách nhiệm chính trị là sự bất tín nhiệm của Quốc hội và bỏ phiếu
tín nhiệm chính là phương thức để Quốc hội để quy kết trách nhiệm chính trị một cách
hiệu quả.
Trên thế giới, trách nhiệm chính trị tồn tại phổ biến trong một số hình thức chính
thể nhà nước. Trong hình thức chính thể cộng hịa đại nghị và cộng hịa hỗn hợp, Chính
phủ hoặc một phần Chính phủ được thành lập trên cơ sở Quốc hội. Sợi dây kết nối giữa
Chính phủ và Quốc hội chính là niềm tin. Khi niềm tin của Quốc hội khơng cịn thì
Chính phủ phải ra đi, Quốc hội khơng có nghĩa vụ phải chứng minh Chính phủ đúng
hay sai. Lúc này cơng cụ bỏ phiếu tín nhiệm trở nên hiệu quả hơn bao giờ hết, nó giúp
Quốc hội xử lý được trách nhiệm chính trị của Chính phủ khi Chính phủ đánh mất
niềm tin từ Quốc hội. Mặt khác, bản thân Quốc hội chỉ là cơ quan thuần túy làm luật,
khơng có chức năng xét xử như Tịa án, khơng thể khi Chính phủ mắc sai lầm về mặt
chính sách thì Quốc hội giao cả tập thể Chính phủ cho Tòa án xét xử bởi Tòa án xét xử
dựa trên hành vi trái với quy định pháp luật. Nhưng ở đây, hành vi của Chính phủ rất
khó để xem là một hành vi trái với pháp luật, bởi một chính sách sai lầm thì khơng thể
quy kết là một hành vi trái pháp luật. Chúng ta không thể áp dụng điều luật về tội thiếu
tinh thần trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng cho quyết sách liên quan đến ngành
nào đó. Những quyết sách mặc dù có tinh thần trách nhiệm thì vẫn có thể thiếu một tầm
nhìn, mà thiếu tầm nhìn thì người ta chỉ có thể chịu trách nhiệm về chính trị mà khơng
chịu trách nhiệm về hành vi7. Do đó, nếu Quốc hội khơng cịn niềm tin nơi Chính phủ
thì Quốc hội sẽ tự mình, bằng cách thức mà mình có để xử lý Chính phủ và cách thức
chủ yếu để Quốc hội sử dụng khơng ngồi cách nào khác là bỏ phiếu tín nhiệm.
Như đã phân tích ở trên, trách nhiệm mà Chính phủ phải chịu trước Quốc hội là
trách nhiệm chính trị, nó khác hoàn toàn với loại trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm
pháp lý là hậu quả bất lợi đối với chủ thể vi phạm pháp luật thể hiện qua việc họ phải
Xem Nguyễn Đăng Dung (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học quốc gia Hà
Nội, tr. 399.
7

9


gánh chịu những biện pháp cưỡng chế nhà nước quy định trong phần chế tài của các
quy phạm pháp luật do ngành luật tương ứng xác định8. Trách nhiệm pháp lý này được
quy kết theo một trình tự, thủ tục tố tụng và được tiến hành bởi các cơ quan tiến hành
tố tụng như Tòa án, cơ quan điều tra và Viện kiểm sát. Trách nhiệm pháp lý phát sinh
khi có hành vi sai trái và bất cứ chủ thể nào trong đời sống xã hội. Như vậy, khác với
trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị dựa trên cơ sở niềm tin số đơng của Quốc
hội vào Chính phủ, nếu số đơng khơng cịn niềm tin nữa thì Chính phủ phải từ chức
ngay cả khi Chính phủ khơng làm gì sai và Chính phủ cũng khơng có cơ hội để giải
thích hay khiếu nại, bởi lẽ đây khơng phải là trách nhiệm dựa trên cơ sở pháp lý. Tuy
nhiên, vì bỏ phiếu tín nhiệm là cơng cụ giám sát mang tính chất nghiêm khắc nhất, thể
hiện sự bất ổn của chính trường vì “một ngày khơng thể khơng có Chính phủ” nên đa
số các nước trên thế giới rất hạn chế sử dụng bỏ phiếu bất tín nhiệm để thay thế Chính
phủ (Hạ viện Anh mới bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ - 2 lần, ở Đức - 1 lần, ở Thụy
Điển - 4 lần9).
1.1.2.2

Bỏ phiếu tín nhiệm là một cơng cụ giám sát hiệu quả

Để kiểm sốt tốt hoạt động của Chính phủ, Quốc hội đã trang bị cho mình nhiều
phương thức giám sát như xét báo cáo cơng tác, chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm… Trong
các phương thức giám sát trên thì bỏ phiếu tín nhiệm là phương thức giám sát mạnh mẽ
hơn cả, bởi lẽ:
Thứ nhất, đối với hoạt động xét báo cáo là việc Quốc hội nghe và xem xét, đánh giá
báo cáo công tác của Chính phủ. Những gì Chính phủ làm được và chưa làm được thì
Chính phủ sẽ ghi nhận vào trong báo cáo cơng tác. Có thể thấy, báo cáo cơng tác do
Chính phủ thực hiện nên sẽ có thể mang tính chủ quan, đánh giá chưa sát với thực tế,
còn che đậy những khuyết điểm và đề cao thành tích thơng qua những con số. Do đó,

hoạt động xét báo cáo về bản chất là thủ tục mang tính chất hình thức là chủ yếu, chưa
thấy rõ được trách nhiệm của Chính phủ, đây chỉ là những thơng tin theo hướng một
chiều nên cần phải đánh giá cụ thể lại. Mặc dù trong báo cáo có phần giải trình, tuy
nhiên vẫn chưa làm sáng tỏ những vấn đề mà Quốc hội quan tâm và nếu báo cáo của
Xem Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật. Đại học Luật Hà Nội, 2009, tr. 508.
Xem Nguyễn Đức Lan, Bỏ phiếu tín nhiệm: Gánh nặng trách nhiệm, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11 tháng
12/2001, tr. 37.
8
9

10


Chính phủ chưa đầy đủ, cịn nhiều thiếu sót thì Quốc hội cũng chưa thể có cơ chế xử lý
ngay được vì chưa thể quy kết trách nhiệm chính trị.
Thứ hai, so với hoạt động xét báo cáo thì hoạt động chất vấn mang tính hiệu quả
hơn. Tại nghị trường, những vấn đề mà Quốc hội thắc mắc hoặc những vấn đề khơng
được nêu trong báo cáo thì các đại biểu sẽ hỏi trực tiếp đối tượng bị chất vấn. Mục đích
của chất vấn khơng chỉ để tìm kiếm thơng tin, làm sáng tỏ vấn đề mà còn là để quy kết
trách nhiệm chính trị cho người đứng đầu bởi vì người đứng đầu sẽ phải chịu trách
nhiệm với ngành, lĩnh vực của mình. Xét về bản chất, chất vấn là cơng cụ để truy tìm
trách nhiệm chính trị chứ chưa thể quy kết được trách nhiệm chính trị, chưa thể hiện
được thái độ của nhân dân đối với người bị chất vấn. Bởi lẽ, chất vấn cũng chỉ dừng lại
ở việc làm sáng tỏ vấn đề mà Quốc hội quan tâm, qua đó xác định được trách nhiệm
của người bị chất vấn. Suy cho cùng, chất vấn chỉ là một khâu trung gian trong tồn bộ
q trình xử lý đối với những chủ thể mất sự tín nhiệm của Quốc hội. Bên cạnh đó,
chất vấn tuy là cơng cụ giám sát quan trọng của Quốc hội song chất vấn vấn mang
những hạn chế nhất định. Việc trả lời chất vấn cịn mang tính đối phó, đại loại như kể
lể thành tích, trốn tránh trách nhiệm hoặc đùn đẩy trách nhiệm cho nhau, vì thế chưa
thấy rõ được trách nhiệm của người bị chất vấn. Đây là xu hướng chung của nhiều

Quốc hội trên thế giới. Còn tại Quốc hội Việt Nam, trong các kỳ họp Quốc hội, không
phải đại biểu nào cũng sử dụng hình thức chất vấn mà chỉ có khoảng 20% đến 25%
tổng số đại biểu Quốc hội sử dụng quyền này. Khi chất vấn, một số đại biểu còn chất
vấn chung chung, chưa đi sâu vào vấn đề mà dư luận bức xúc, nhiều quan chức rõ rằng
có vấn đề nghiêm trọng nhưng do đại biểu khơng chất vấn rõ ràng thành ra quan chức
đó cũng lọt qua vòng chất vấn.
Phương thức giám sát hiệu quả nhất phải nói đến bỏ phiếu tín nhiệm. Bỏ phiếu tín
nhiệm được hầu hết các Quốc hội trên thế giới sử dụng để giám sát, kiểm sốt quyền
lực của Chính phủ. Bỏ phiếu tín nhiệm được xem là hệ quả pháp lý của các phương
thức giám sát trước đó như xét báo cáo hay chất vấn. Thông qua việc xét báo cáo, chất
vấn, nếu Quốc hội cho rằng Chính phủ khơng hồn thành nhiệm vụ, thiếu trách nhiệm
trong việc thực hiện nhiệm vụ, cùng với đó Chính phủ đã đánh mất niềm tin của mình
thì có thể bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ. Nếu số đơng Quốc hội cịn tin tưởng thì Chính
phủ sẽ tiếp tục làm nhiệm vụ cịn khơng thì Chính phủ phải từ chức. Chính vì sự linh

11


hoạt của mình, bỏ phiếu tín nhiệm giống như “thanh gươm treo lơ lửng trên đầu Chính
phủ” có thể rơi xuống bất cứ lúc nào nếu Chính phủ khơng cịn sự tin tưởng của Quốc
hội. Vì khơng biết lúc nào “thanh gươm” bỏ phiếu tín nhiệm có thể rơi lúc nào nên
buộc Chính phủ phải tự thay đổi mình, hoạt động phải hiệu quả để giữ vững được sự
tín nhiệm của Quốc hội.
Bỏ phiếu tín nhiệm là phương thức giám sát hiệu quả được thừa nhận ở hầu hết các
hình thức chính thể nhà nước. Trong hình thức chính thể đại nghị, Quốc hội thành lập
ra Chính phủ theo nguyên tắc Đảng nào chiếm đa số ghế trong Quốc hội sẽ có quyền
đứng ra lập ra Chính phủ. Vì Quốc hội lập ra Chính phủ nên Quốc hội có quyền “dung
túng” cho Chính phủ hoạt động và ngược lại, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước
Quốc hội và hoạt động dựa trên sự tín nhiệm của Quốc hội. Quốc hội có quyền xét báo
cáo, chất vấn, kiểm sốt đối với Chính phủ. Trong đó, cơng cụ quan trọng nhất để

Quốc hội thực hiện quyền kiểm sốt đối với Chính phủ chính là Quốc hội có quyền bỏ
phiếu tín nhiệm Chính phủ. Quốc hội hồn tồn có thể lật đổ Chính phủ trong trường
hợp Quốc hội khơng cịn sự tín nhiệm Chính phủ và nếu bị bất tín nhiệm thì Thủ tướng
và Nội các phải đệ đơn từ chức lên Nguyên thủ quốc gia.
Đối với hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp, đây là hình thức chính thể có sự kết
hợp giữa hình thức chính thể cộng hịa tổng thống và cộng hòa đại nghị. Cơ chế giám
sát được xác định trên cơ sở mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Tổng
thống sẽ do nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống chọn Thủ tướng và sự lựa chọn này
phải được Quốc hội phê chuẩn. Sau đó cả Tổng thống và Thủ tướng chọn các Bộ
trưởng và sự lựa chọn này cũng phải được Quốc hội phê chuẩn. Như vậy, một phần
Chính phủ thành lập trên cơ sở Quốc hội, do đó Quốc hội có quyền xét báo cáo, chất
vấn, phê bình Chính phủ và cũng có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm lật đổ Thủ tướng và
Nội các. Ngược lại, Tổng thống cũng có quyền giải tán Quốc hội trước hạn để bầu ra
Quốc hội mới.
Đối với chính thể cộng hịa tổng thống, trong chính thể này khơng có hoạt động bỏ
phiếu tín nhiệm. Bởi lẽ, nguyên tắc phân chia quyền lực được áp dụng một cách cứng
rắn, triệt để trong việc tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước. Quốc hội và Tổng thống
được thành lập một cách song song, độc lập với nhau. Cả Quốc hội và Tổng thống đều

12


do nhân dân trực tiếp bầu ra, do đó Quốc hội và Chính phủ đều có thể giám sát lẫn
nhau. Quốc hội khơng có quyền xét báo cáo, chất vấn, phê bình Chính phủ và cũng
khơng có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ hay lật đổ Tổng thống. Hoạt động giám
sát của Quốc hội được coi là hoạt động gắn liền với chức năng lập pháp bởi mục đích
chính của hoạt động giám sát này là để kiểm soát quyền lực, tránh lạm dụng quyền lực
từ phía Chính phủ và Tòa án. Một trong những phương thức để giám sát Chính phủ đó
là thủ tục đàn hạch (luận tội) Tổng thống và các thành viên Chính phủ nếu Tổng thống
hoặc các thành viên Chính phủ có hành vi sai trái. Ngược lại, Tổng thống khơng có

quyền giải tán Quốc hội trước hạn.
1.1.2.3

Bỏ phiếu tín nhiệm có thể gây nên khủng hoảng chính trị

Các Quốc hội trên thế giới sử dụng cơng cụ bỏ phiếu tín nhiệm để kiểm sốt quyền
lực của Chính phủ, giám sát hoạt động của Chính phủ và thơng qua đó tăng cường
trách nhiệm thực hiện cơng việc của Chính phủ. Đó là mục đích của bỏ phiếu tín
nhiệm. Tuy nhiên, hiện nay nhiều Quốc hội trên thế giới lại đang sử dụng quyền bỏ
phiếu tín nhiệm nhằm mục đích chính trị nhằm lật đổ Chính phủ, gây ra sự bất ổn trên
chính trường.
Đối với hình thức chính thể qn chủ đại nghị và cộng hịa đại nghị. Tại những
quốc gia có hai Đảng nổi trội như nước Anh thì Đảng nào chiếm đa số ghế trong Quốc
hội thì có quyền đứng ra thành lập Chính phủ. Đảng chiếm thiểu số trở thành Đảng đối
lập và Đảng đối lập chỉ có quyền chỉ trích Đảng cầm quyền. Vì Đảng chiếm đa số ghế
trong Quốc hội đứng ra thành lập Chính phủ cho nên số đơng trong Quốc hội với
Chính phủ là cùng một Đảng với nhau, do đó Quốc hội hầu như khơng cịn quyền kiểm
sốt đối với Chính phủ, nếu mẫu thuẫn có phát sinh thì cũng là mâu thuẫn trong nội bộ
Đảng. Nếu Chính phủ mắc sai lầm thì các đại biểu của Đảng đối lập sẽ chỉ trích các
chương trình, chính sách của Chính phủ để làm hạ uy tín của Đảng cầm quyền, gây
mâu thuẫn nội bộ Đảng cầm quyền nhằm khởi xướng một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm
lật đổ Chính phủ10. Tại những quốc gia đa Đảng nhưng khơng có Đảng nào nổi trội thì
Vào tháng 3.1979, sau khi có kết quả trưng cầu dân ý về Đạo luật Scotland, kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm
chính phủ được đưa ra. 311 nghị sỹ đã ủng hộ kiến nghị so với 310 phiếu phản đối. Thủ tướng Chính phủ James
Callaghan đề nghị Nữ hoàng giải tán Nghị viện để tiến hành cuộc bầu cử lập pháp sớm. Nhưng trớ trêu thay,
Đảng đối lập của bà đầm thép Margaret Thatcher lại giành chiến thắng và thành lập Chính phủ. Đây là trường
10

13

các Đảng sẽ hợp nhau lại để thành lập Chính phủ liên minh. Các Đảng sẽ thỏa thuận
với nhau để chia ghế trong Chính phủ. Vì vậy, Chính phủ liên minh này thường “yếu”
bởi sự kết nối các thành viên trong Chính phủ lỏng lẻo, dễ mâu thuẫn và có hiện
tượng“đồng sàng dị mộng”. Do đó, Quốc hội thường hay sử dụng cơng cụ bỏ phiếu tín
nhiệm để lật đổ Chính phủ nhưng sự lật đổ này có thể khơng phải do Chính phủ kém
năng lực mà lý do chính đó là sự giật dây của các Đảng phái trong Quốc hội.
Đối với hình thức chính thể cộng hịa hỗn hợp, vì một phần Chính phủ được thành
lập trên cơ sở Quốc hội nên Quốc hội có quyền kiểm sốt, giám sát và bỏ phiếu tín
nhiệm lật đổ Chính phủ. Ngược lại, Tổng thống cũng có quyền giải tán Quốc hội trước
hạn để tiến hành cuộc bầu cử mới bầu ra Quốc hội. Chính vì Quốc hội có quyền bỏ
phiếu tín nhiệm để lật đổ Chính phủ nên tình hình chính trị ở những quốc gia này đơi
khi cũng bất ổn. Điển hình như tại Cộng hịa Pháp, kể từ năm 1958 tới tháng 4/2014 đã
có 34 cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm. Lần gần đây nhất mà Hạ nghị viện Pháp dùng quyền
này là vào ngày 19 tháng 02 năm 2015 để lật đổ chính quyền của thủ tướng Manuel
Valls, nhưng thất bại vì chỉ được 234 phiếu trong khi cần 289 phiếu. Việc bỏ phiếu bất
tín nhiệm Chính phủ chỉ một lần thành công trong suốt lịch sử 57 năm đệ ngũ cộng hịa
Pháp, đó là vào năm 1962, chống lại chính quyền của Georges Pompidou11.
Như vậy, cho dù ở hình thức chính thể nào có sự tồn tại của bỏ phiếu tín nhiệm thì
ở các quốc gia đó Quốc hội ln biết cách sử dụng cơng cụ này để nhằm cho những
mục đích chính trị riêng của mình chứ khơng đơn thuần chỉ là cơng cụ giám sát hoạt
động của Chính phủ.
1.1.3. Mục đích của bỏ phiếu tín nhiệm
Trên thế giới, đa phần các quốc gia khi áp dụng chế định này thường có hai mục
đích cơ bản sau:
Thứ nhất, bỏ phiếu tín nhiệm nhằm mục đích răn đe, nhắc nhở và cảnh báo để
Chính phủ hoạt động tốt hơn. Với lập luận rằng, Chính phủ được thành lập trên cơ sở
Quốc hội, được Quốc hội tín nhiệm trao cho quyền lực thực hiện quản lý đất nước.
Chính phủ phải chịu trách nhiệm về những hoạt động, những chính sách của mình, bảo
hợp bỏ phiếu bất tín nhiệm gần nhất trong lịch sử Nghị viện Anh quốc và được đài BBC đã bình luận là “một

trong những buổi tối kịch tính nhất trong lịch sử Nghị viện Anh” - Lê Anh, Bỏ phiếu bất tín nhiệm tại Anh - Tập
quán Nghị viện quan trọng nhất/ Truy cập
ngày 08/5/2014.
11
(Truy cập ngày 8/5/2016).

14


đảm rằng chúng sẽ không gây ra những hệ quả bất lợi nào cho đất nước, cịn nếu Chính
phủ khơng hồn thành nhiệm vụ thì phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Song, nếu
Chính phủ hoạt động chưa tốt, khơng hồn thành nhiệm vụ thì khơng phải ngay lập tức
Quốc hội sẽ bỏ phiếu bất tín nhiệm để thay thế Chính phủ vì cơ chế này ban đầu sinh ra
khơng phải để đánh đổ Chính phủ mà thay vào đó Quốc hội dùng “sức ép” của mình
để tạo áp lực cho Chính phủ, buộc Chính phủ phải hoạt động tốt hơn nếu khơng muốn
bị bỏ phiếu tín nhiệm.
Thứ hai, bỏ phiếu tín nhiệm nhằm xử lý các chức danh hoặc thậm chí là cả tập thể
Chính phủ nếu những chức danh này khơng cịn được sự tín nhiệm của Quốc hội. Đây
là những chức danh hoạt động không hiệu quả, khơng tạo được sự chuyển biến tích cực
nào trong q trình làm việc, dần dần làm giảm niềm tin của Quốc hội. Do vậy, cần
thiết phải bỏ phiếu tín nhiệm để kiểm chứng lại sự tín nhiệm của Quốc hội đối với các
chức danh trên. Nếu vượt qua được cuộc bỏ phiếu tín nhiệm thì nghĩa là Quốc hội vẫn
cịn sự tín nhiệm ở một mức độ nào đó và đây chính là cơ hội để họ cố gắng, phấn đấu
thật tốt trong công việc để lấy lại niềm tin của Quốc hội. Cịn nếu khơng vượt qua được
cuộc bỏ phiếu tín nhiệm thì tức là Quốc hội đã hết kiên nhẫn đối với họ và cần thiết
phải thay thế bằng những con người khác có năng lực hơn.
Bên cạnh hai mục đích trên, hiện nay bỏ phiếu tín nhiệm đang được một số Quốc
hội trên thế giới sử dụng như một cơng cụ chính trị để đạt mục đích riêng của mình.
Đặc biệt, ở những Quốc hội có thành phần đa Đảng nhưng khơng có Đảng nào nổi trội.
Chính phủ lúc này được thành lập trên cơ sở liên minh giữa các Đảng có ghế trong

Quốc hội nên Chính phủ thường“yếu” và có hiện tượng “đồng sàng dị mộng”, tức là
nội bộ Chính phủ khơng đồn kết, một số thành viên của Chính phủ thuộc Đảng này,
một số thành viên khác thuộc Đảng khác nên nội bộ Chính phủ thường hay bất đồng
khi hoạt động và ln có nguy cơ“tan vỡ”. Chính vì điều này màQuốc hội rất hay sử
dụng bỏ phiếu tín nhiệm để lật đổ Chính phủ cho dù Chính phủ có hoạt động hiệu quả
đi chăng nữa.
So với mục đích của bỏ phiếu tín nhiệm theo thơng lệ của các nước trên thế giới thì
ở Việt Nam, chế định bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội cũng mang những mục đích

15


tương tự, đó là bỏ phiếu tín nhiệm thực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội12
đồng thời bỏ phiếu tín nhiệm nhằm nhắc nhở, răn đe, cảnh báo những chức danh do
Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Ngồi ra, bỏ phiếu tín nhiệm cịn có mục đích giúp
Quốc hội kiểm tra mức độ tín nhiệm của những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê
chuẩn13. Qua đó, những người này thấy được mình đã hồn thành cơng việc ở mức nào,
đã tạo được niềm tin trong Quốc hội hay chưa mà từ đó phấn đấu thêm và Quốc hội có
cơ sở để đánh giá năng lực cán bộ.
1.1.4. Ý nghĩa của bỏ phiếu tín nhiệm
Thứ nhất, bỏ phiếu tín nhiệm là phương thức quy kết trách nhiệm chính trị hiệu
quả, giúp Quốc hội chủ động trong việc xử lý các chức danh khơng cịn được Quốc hội
tín nhiệm mà khơng phải chứng minh có sai phạm.
Thứ hai, thơng qua hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm, Quốc hội muốn răn đe, nhắc
nhở, cảnh báo những chức danh hoạt động khơng hiệu quả, làm giảm sự tín nhiệm của
Quốc hội. Đồng thời, bỏ phiếu tín nhiệm góp phần tăng cường trách nhiệm, chất lượng
và hiệu quả công việc đối với các chức danh được Quốc hội tín nhiệm đặc biệt là Chính
phủ.
Thứ ba, bỏ phiếu tín nhiệm cịn được xem là văn minh chính trị, bởi nó là một cơ
chế thích hợp tránh cho việc tạo ra một cuộc xung đột giữa lập pháp và hành pháp,

giúp cho bộ máy nhà nước được hoạt động tốt hơn. Quốc hội thành lập ra Chính phủ
dựa trên sự tín nhiệm chính trị và chính niềm tin đó là đã“dung túng” cho Chính phủ
hoạt động. Chừng nào cịn giữ được niềm tin thì Chính phủ cịn hoạt động. Một khi
khơng cịn được Quốc hội tín nhiệm thì Chính phủ sẽ tự nguyện rút lui khỏi chính
trường một cách êm đẹp mà khơng có xung đột gì với Quốc hội. Khi Chính phủ mới
được thành lập thì Chính phủ mới này sẽ rút kinh nghiệm ở Chính phủ cũ, đưa ra
những chính sách hợp lý để cho bộ máy nhà nước được hoạt động tốt hơn. Hơn nữa,
coi bỏ phiếu tín nhiệm là một văn minh chính trị là bởi chính các chủ thể thực hiện nó.
Các chủ thể thực hiện bỏ phiếu tín nhiệm là Quốc hội và đối tượng bị bỏ phiếu tín

12
13

Điều 3 Nghị quyết 85/2014, Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015
Điều 3 Nghị quyết 85/2014.

16


nhiệm là Chính phủ, đây là những chủ thể có uy tín, danh dự cao và đặc biệt là lịng tự
trọng. Nếu khơng được Quốc hội tín nhiệm thì vì danh dự, uy tín mà Chính phủ sẽ lặng
lẽ rút khỏi chính trường.
1.2.

Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu bất tín nhiệm và lấy phiếu tín nhiệm

1.2.1. Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm theo thông lệ của các
quốc gia trên thế giới
Tại các quốc gia trên thế giới, nhất là các quốc gia theo hình thức chính thể đại nghị
thì vấn đề tín nhiệm được Quốc hội thể hiện dưới hai hình thức: Bỏ phiếu bất tín nhiệm

và bỏ phiếu tín nhiệm. Hai hình thức này có sự khác nhau cơ bản:
Bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ (vote of nonconfidence) nghĩa là Quốc hội sẽ sử
dụng bỏ phiếu bất tín nhiệm để giám sát Chính phủ, qua đó thể hiện thái độ khơng
đồng tình của Quốc hội đối với Chính phủ. Nếu đa số đại biểu Quốc hội khơng tin
tưởng Chính phủ thì Quốc hội sẽ ra tun bố bất tín nhiệm Chính phủ, lúc này Thủ
tướng và Nội các sẽ đệ đơn từ chức lên Nguyên thủ quốc gia. Trên thế giới, đã có nhiều
trường hợp đại biểu Quốc hội sử dụng bỏ phiếu bất tín nhiệm để lật đổ Chính phủ, đơn
cử như cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm nhằm lật đổ Chính phủ tại Bulgaria. Ngày 26 tháng
7 năm 2012 đã diễn ra cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ Bulgaria do phe đối lập
khởi xướng. Kết quả kiểm phiếu cho thấy, với 136 phiếu tín nhiệm, Chính phủ trung
hữu của Thủ tướng Bulgaria Boiko Borisov đã vượt qua cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm tại
Quốc hội. 72 nghị sỹ đã bỏ phiếu bất tín nhiệm trong khi phải cần có 121 phiếu mới đủ
điều kiện để lật đổ Chính phủ14.
Bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ (vote of confidence) xảy ra khi Chính phủ chủ động
đặt vấn đề tín nhiệm ra trước Quốc hội. Chính phủ muốn thăm dị sự tín nhiệm của
Quốc hội đối với chủ trương, chính sách của mình. Nếu đa số đại biểu Quốc hội tín
nhiệm thì Chính phủ có thêm quyết tâm theo đuổi chính sách, chủ trương có ý định đó.
Nếu đa số đại biểu Quốc hội khơng tín nhiệm thì Chính phủ có thể từ chức hoặc từ bỏ
chính sách có ý định theo đuổi. Bỏ phiếu tín nhiệm cũng là cách thức mà Chính phủ có
thể gây sức ép lên Quốc hội, buộc Quốc hội phải ủng hộ mình nếu không một khi
14

Xem Truy cập ngày 14/5/2014.

17


Chính phủ từ chức tập thể thì cũng có thể dẫn đến sự giải tán Quốc hội. Gần đây nhất
là cuộc bỏ phiếu tín nhiệm tại Italia. Ngày 23 tháng 4 năm 2014 đã diễn ra cuộc bỏ
phiếu tín nhiệm Chính phủ Italia. Chính phủ của ơng Renzi đề nghị Quốc hội bỏ phiếu

tín nhiệm nhằm thăm dị niềm tin của Quốc hội Italia. Kết quả kiểm phiếu cho thấy, với
384 phiếu thuận và 184 phiếu chống, Chính phủ Italia đã vượt qua cuộc bỏ phiếu tín
nhiệm ở Hạ viện về chương trình cải cách thị trường lao động, một trong những cải
cách quan trọng bậc nhất nhằm giảm tỷ lệ thất nghiệp đã lên đến mức kỷ lục. Đây là
lần đầu tiên Chính phủ của Thủ tướng Renzi đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm liên quan đến
một cải cách mà họ đưa ra nhằm buộc các Đảng nhỏ hơn phải ủng hộ Chính phủ trong
vấn đề này15.
Như vậy, có thể thấy về mặt hệ quả thì cả hai hoạt động này đều có thể dẫn đến sự
từ chức của Chính phủ nhưng về mặt chủ thể u cầu thì có sự khác nhau. Nếu là bỏ
phiếu bất tín nhiệm thì Quốc hội sẽ chủ động bỏ phiếu bất tín nhiệm nếu cảm thấy
khơng tin tưởng Chính phủ. Nếu là bỏ phiêu tín nhiệm thì Chính phủ tự mình đề nghị
Quốc hội bỏ phiếu nhằm thăm dò niềm tin của Quốc hội đối với mình.
1.2.2. Phân biệt bỏ phiếu tín nhiệm với lấy phiếu tín nhiệm theo quy định pháp luật
Việt Nam
Ở nước ta, ngồi chế định bỏ phiếu tín nhiệm thì pháp luật cịn quy định thêm một
chế định nữa đó là lấy phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên, khác với bỏ phiếu tín nhiệm,chế
định lấy phiếu tín nhiệm khơng được ghi nhận trực tiếp trong Hiến pháp 2013 mà chỉ
được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật. Điều 2 Nghị quyết
85/2014/QH13 quy định lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội: “lấy phiếu tín nhiệm là việc
Quốc hội thực hiện quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức
vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc xem xét đánh giá cán bộ”.
Như vậy, chế định lấy phiếu tín nhiệm cũng là một hoạt động giám sát tối cao của
Quốc hội và sự ra đời của chế định này là nhằm mục đích bổ sung, hồn thiện và làm
cơ sở cho hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm ở nước ta.

15

Xem (Truy
cập ngày 14/5/2016).

18


Xét về mục đích, giống như bỏ phiếu tín nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm cũng nhằm
mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của bộ máy nhà nước, giúp
người được lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm để
phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động, làm cơ sở để xem xét
đánh giá cán bộ. Như vậy, về mục đích của hai hoạt động này giống nhau, tuy nhiên
xét về mặt bản chất thì hai hoạt động này có một số khác biệt cơ bản, cụ thể:
Thứ nhất, về khái niệm: Lấy phiếu tín nhiệm là việc Quốc hội đánh giá mức độ tín
nhiệm làm cơ sở cho việc xem xét đánh giá cán bộ. Phiếu tín nhiệm thể hiện thăm dị
mức độ tín nhiệm, mức độ tín nhiệm phản ánh mức độ hồn thành cơng việc của người
được lấy phiếu tín nhiệm, qua đó cảnh báo, nhắc nhở những người có tín nhiệm thấp
phải nỗ lực hoàn thành tốt nhiệm vụ với tinh thần trách nhiệm cao nhất. Mặt khác, kết
quả lấy phiếu tín nhiệm còn làm cơ sở cho hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm. Trong khi đó,
bỏ phiếu tín nhiệm là sự thể hiện thái độ của Quốc hội thông qua việc tín nhiệm hay
khơng tín nhiệm đối với người được bỏ phiếu và nếu khơng được Quốc hội tín nhiệm
thì người được bỏ phiếu sẽ bị miễn nhiệm chức vụ.
Thứ hai, về chủ thể có quyền yêu cầu: Đối với lấy phiếu tín nhiệm, pháp luật
khơng quy định chủ thể có quyền u cầu Quốc hội lấy phiếu tín nhiệm vì lấy phiếu tín
nhiệm được thực hiện theo quy định của pháp luật chứ khơng phát sinh khi có kiến
nghị, u cầu của bất cứ chủ thể nào. Trong khi đó, bỏ phiếu tín nhiệm phát sinh khi có
kiến nghị của các chủ thể có thẩm quyền, bao gồm: Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội
đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội hoặc ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội
kiến nghị.
Thứ ba, về đối tượng áp dụng: Đối với lấy phiếu tín nhiệm, căn cứ theo Điều 18
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 thì đối tượng của lấy phiếu tín
nhiệm bao gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch
Quốc hội, Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm
Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước. Trong khi đó đối tượng của bỏ
phiếu tín nhiệm bao gồm tất cả các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Như

19