Khiếu nại hành chính của công dân và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân (từ thực tiễn tỉnh đồng nai)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH
------------------

NGUYỄN NGỌC THIÊN KIM

ĐỀ TÀI “KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ CƠ CHẾ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA
CƠNG DÂN (từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai)”

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP THẠC SĨ LUẬT HỌC
NIÊN KHÓA 2003 - 2006
NGƢỜI HƢỚNG DẪN: PGS. TS. NGUYỄN CỬU VIỆT
Giảng viên Khoa luật Hành chính
Trƣờng ĐH Luật TP.HCM

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2006


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH CỦA CƠNG DÂN VÀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI
ĐÓ ..................................................................................................................... 01
Bản chất, vai trị của quyền khiếu nại hành chính của cơng dân .... 01

1.1.

1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính ......................................................... 01
1.1.2. Quyền khiếu nại hành chính của cơng dân là quyền cơ bản đươc quy
định trong Hiến pháp ......................................................................................... 07

1.1.3 Quyền khiếu nại hành chính của cơng dân là quyền để bảo vệ các quyền
…………………………………………………………………………………09
1.1.4 Khiếu nại hành chính là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham
gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội…………………………………………..11
1.1.5 Khiếu nại hành chính là phương thức giám sát của nhân dân đối với Nhà
nước và cán bộ công chức nhà nước…………………………………………..12
Sự hình thành, phát triển của chế định pháp luật về khiếu nại hành

1.2.

chính của cơng dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó trong pháp
luật nƣớc ta…………………………………………………………….13
1.2.1. Giai đoạn từ 1946 đến 1960 ................................................................ 13
1.2.2. Giai đoạn từ 1960 đến 1990 ............................................................... 15
1.2.3. Giai đoạn từ 1990 đến 1998………………………………………….18
1.2.4. Giai đoạn từ 1998 đến 2004…………………………………………. 21
1.2.5. Giai đoạn từ 2004 đến nay………………………………………........22
1.3.

Quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính của cơng
dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó ........................................ 31

1.3.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại.. ...................................................... 31
1.3.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại ............................................................... 32
1.3.2.1. Tiếp công dân ............................................................................... 32
1.3.2.2. Giải quyết khiếu nại lần đầu ........................................................ 33


1.3.2.3. Giải quyết khiếu nại lần hai ......................................................... 35
1.3.3. Thời hạn giải quyết khiếu nại………….............................................. 36

1.3.4. Hồ sơ giải quyết khiếu nại…………................................................... 36
1.3.5. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại…………..................... 36
1.3.6. Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại………….......... 38
1.4.

Các bảo đảm pháp lý đối với quyền khiếu nại hành chính của cơng
dân ........................................................................................................ 39

1.4.1. Các đảm bảo quyền khiếu nại hành chính của cơng dân ................... 39
1.4.2. Quyền của các bên tham gia khiếu nại hành chính ........................... 42
1.4.3. Vai trị của Tịa hành chính trong việc đảm bảo quyền khiếu nại của
công dân………………………………………………………………………..44
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1…………………………………………………….47
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CƠNG
DÂN VÀ CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI ĐĨ TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH ĐỒNG NAI .......................................................................................... 49
2.1. Tình hình khiếu nại hành chính của cơng dân trên phạm vi cả nƣớc...49
2.1.1. Khái quát về tình hình khiếu nại. ........................................................ 49
2.1.2. Những hạn chế, khuyết điểm của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại
........................................................................................................................... 51
2.1.3. Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, khuyết điểm …………….52
2.2. Thực trạng khiếu nại hành chính của cơng dân trên địa bàn tỉnh Đồng
Nai......................................................................................................................57
2.2.1. Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Đồng Nai ..................... 57
2.2.2. Tình hình khiếu nại hành chính của cơng dân trên các lĩnh vực ở địa
bàn tỉnh Đồng Nai.. ........................................................................................... .58
2.2.2.1. Khái quát về tình hình khiếu nại………………………………...58
2.2.2.2. Những nguyên nhân chủ yếu của các khiếu nại………………...60
2.3. Tổ chức các cơ quan thanh tra và đội ngũ cán bộ, công chức làm công
tác giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân trên địa bàn tỉnh Đồng

Nai . ................................................................................................................... 62


2.3.1. Tổ chức của các tổ chức thanh tra nhà nước cấp tỉnh theo quy định của
pháp luật hiện hành .......................................................................................... 62
2.3.2. Thực trạng cơ cấu tổ chức của các tổ chức thanh tra nhà nước cấp tỉnh
…………………………………………………………………………………63
2.3.2.1. Thanh tra tỉnh Đồng Nai………………………………………….63
2.3.2.2. Thanh tra Sở………………………………………………………64
2.3.3. Tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết
khiếu nại của Ủy ban nhân dân các cấp..............................................................66
2.3.3.1. Ủy ban nhân dân tỉnh……………………………………………..66
2.3.3.2. Ủy ban nhân dân huyện…………………………………………..66
2.3.3.3. Ủy ban nhân dân xã………………………………………………67
2.3.3.4. Những ưu điểm và nhược điểm chủ yếu……………………….....67
2.3.4. Tổ chức thanh tra nhân dân và tổ hòa giải cơ sở...................................69
2.3.4.1. Tổ chức thanh tra nhân dân………………………………………69
2.3.4.2. Tổ hịa giải cơ sở…………………………………………………71
2.4. Tình hình giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân trên địa bàn
tỉnh Đồng Nai từ 2003 đến nay....................................................................... 73
2.4.1. Kết quả lãnh đạo, chỉ đạo của Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân tỉnh đối với
cơng tác giải quyết khiếu nại……………………………………………….......73
2.4.2. Tình hình kết quả cơng tác tiếp dân…………………………………...75
2.4.3. Tình hình kết quả giải quyết khiếu nại………………………………..78
2.4.3.1. Vai trò của cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và Thanh tra
Sở trong công tác giải quyết khiếu nại…………………………………………78
2.4.3.2. Kết quả công tác giải quyết khiếu nại……………………………79
2.4.3.3. Về tình hình thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại……….83
2.4.4. Những hạn chế, thiếu sót trong thực hiện các thủ tục hành chính trong
khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà

nước trong tỉnh....................................................................................................85
2.4.4.1. Trách nhiệm của công dân……………………………………….85
2.4.4.2. Trách nhiệm thực hiện thủ tục hành chính trong tiếp công dân….86


2.4.4.3. Trách nhiệm thực hiện thủ tục về giải quyết khiếu nại…………..86
2.4.4.4. Thủ tục ra quyết định giải quyết khiếu nại……………………….88
2.4.4.5. Thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại………………...89
2.4.4.6. Những hạn chế, thiếu sót chung………………………………….89
2.5. Sự cần thiết nâng cao chất lƣợng giải quyết khiếu nại hành chính của
công dân – Phƣơng hƣớng và kiến nghị một số giải pháp ......................... 90
2.5.1. Sự cần thiết nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính của
cơng dân ............................................................................................................ 90
2.5.1.1. Những khó khăn, vướng mắc chủ yếu trong quá trình giải quyết
khiếu nại………………………………………………………………………..90
2.5.1.2. Những nguyên nhân của tình hình……………………………….94
2.5.2. Phương hướng nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính của
cơng dân ........................................................................................................... 95
2.5.3. Kiến nghị một số giải pháp....................................................................99
2.5.3.1. Các giải pháp về quản lý nhà nước...............................................99
2.5.3.2. Các giải pháp về pháp luật............................................................105
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


LỜI NÓI ĐẦU
1. Cơ sở khoa học và thực tiễn của đề tài:
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp
Việt Nam năm 1992 ghi nhận, được cụ thể hóa trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm
2005. Từ góc độ khoa học luật học nói chung và Luật Hành chính nói riêng thì

quyền khiếu nại của công dân là quyền hiến định và là quyền để bảo vệ quyền vì
thơng qua việc sử dụng quyền khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại của các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền hàng loạt các quyền, lợi ích hợp pháp của cơng
dân được phục hồi do quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nước gây nên.
Việc giải quyết các khiếu nại của công dân do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thực hiện là một bảo đảm pháp lý đối với các quyền, tự do của công
dân, là phương thức nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước.
Thực tiễn giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước ta
trong những năm qua từ khi có Luật Khiếu nại tố cáo (năm 1998) đã chỉ ra rằng
công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều tiến bộ, nhưng đồng thời có những hạn
chế nhất định: số lượng vụ việc tồn đọng cịn nhiều, giải quyết khơng dứt điểm
để nhiều vụ kéo dài, gây khiếu nại tập thể, nhiều địa phương do khiếu nại không
được giải quyết kịp thời đã trở thành những điểm nóng dẫn đến mất ổn định
chính trị, an tồn và trật tự xã hội. Đây cũng là vấn đề lớn mà Dự thảo Báo cáo
Chính trị tại Đại hội X của Đảng đưa ra để tìm phương hướng giải quyết.
Tình hình đó do nhiều ngun nhân phức tạp: pháp luật về khiếu nại còn
nhiều bất cập, thiếu đồng bộ; phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa
cụ thể, rành mạch; năng lực trình độ chuyên môn của cán bộ, công chức trực
tiếp giải quyết khiếu nại thực sự chưa đúng tầm.... Do đó, đề tài này tuy đã được
nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, nhưng hiện nay vẫn đang là điểm nóng, rất
thời sự, đặc biệt đối với địa bàn tỉnh Đồng Nai.
Chính vì vậy, tác giả quyết định lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Khiếu nại
hành chính của cơng dân và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của cơng
dân (từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai)”.
6


2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Cơng tác giải quyết khiếu nại của cơng dân đã có nhiều cơng trình nghiên

cứu “Báo cáo khoa học cải cách thủ tục hành chính trong cơng tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” (Thanh tra Nhà nước tỉnh Đồng
Nai tháng 7/2000); “Một số quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại cần
hoàn thiện khi sửa đổi bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo” (Kiều Văn Chung - Tạp
chí Nhà nước và pháp luật số 5/2003); “Quyết định giải quyết khiếu nại” (Kiều
Văn Chung - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 8/2003); “Trình tự thủ tục sửa
đổi, hủy bỏ quyết định hành chính áp dụng đối với cá nhân, tổ chức” (TS. Vũ
Thư - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp 11/2002); “Khái niệm thẩm quyền của Tòa
án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính của cơng dân”
(Nguyễn Thanh Bình - Tạp chí Luật học); “Khái niệm đặc điểm của thủ tục
hành chính” (Trần Thanh Phương - Tạp chí Nhà nước và pháp luật số
11/2002); “Luật hành chính Việt Nam” (NXB TP.HCM năm 2003 do PGS.TS
Phạm Hồng Thái chủ biên); Đề tài nghiên cứu cấp Bộ “Các phương thức đảm
trách các quyền tự do của công dân” do PGS.TS Đinh Văn Mậu làm chủ nhiệm
Đề tài nghiệm thu 2002; “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (NXB TP.HCM do
PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên); “Nâng cao hiệu quả công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo phải gắn với quá trình cải cách Tư pháp” (TS. Vũ Phạm
Quyết Thắng, Tạp chí Thanh tra số 9); “Thu thập thẩm tra sử dụng chứng cứ
trong giải quyết khiếu nại hành chánh” (Đặng Xuân Thao); “Thi hành quyết
định giải quyết khiếu nại cuối cùng, uỷ quyền giải quyết khiếu nại” (Nguyễn
Châu - Tạp chí Thanh tra năm 2003); “Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm
tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” (Th.S. Trần Văn Sơn Tạp chí Thanh tra).
Ngồi ra cịn có nhiều cơng trình khác nhau trong chừng mực nhất định
cũng có những bàn luận về cơng tác giải quyết khiếu nại của các ngành, các cấp
nhằm bảo đảm các quyền cơng dân.
Tuy vậy, chưa có cơng trình nào nghiên cứu một cách hệ thống tồn diện
các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng của chính quyền các cấp
nhằm đảm bảo các quyền của cơng dân, cũng như bàn luận sâu về những thay
7

đổi lớn trong các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính kể từ khi Luật
Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi bổ sung lần gần đây nhất vào ngày 29/11/2005.
Tuy nhiên, các cơng trình nghiên cứu nói trên đã tạo cơ sở lý luận và phương
pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài mà chúng tôi lựa chọn. Trong q trình
nghiên cứu, chúng tơi tham khảo và tiếp thu có chọn lọc kết quả nghiên cứu của
các cơng trình trên.
3. Phạm vi nghiên cứu:
- Đề tài chỉ giới hạn trong việc nghiên cứu quy định của pháp luật về quyền
khiếu nại hành chính của cơng dân; thực tiễn khiếu nại hành chính của cơng
dân cũng như việc giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân, dưới góc độ
một trong những phương thức cơ bản đảm bảo quyền công dân. Mặt khác, về
mặt đối tượng nghiên cứu của đề tài ở đây chỉ xem xét khiếu nại của công dân
thường.
- Thực tiễn được minh họa bằng số liệu giải quyết từ năm 2003 đến nay qua
báo cáo của Thanh tra tỉnh Đồng Nai, UBND tỉnh Đồng Nai.
4. Phương pháp nghiên cứu:
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận Chủ nghĩa Mác-Lênin
và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước của dân, do dân và vì dân; quan điểm của
Đảng cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì
dân.
Các phương pháp cụ thể được sử dụng:
- Phương pháp phân tích.
- Phương pháp tổng hợp.
- Phương pháp thống kê.
- Điều tra xã hội học.

8

5. Mục đích nghiên cứu của đề tài:
Đề tài vừa có tính lý luận vừa có tính thực tiễn, vì vậy khi nghiên cứu chúng
tôi đề ra mục tiêu làm rõ vai trị của các ngành, các cấp chính quyền địa
phương để đưa ra một số giải pháp trong công tác giải quyết khiếu nại nhằm
đảm bảo các quyền của cơng dân.
6. Bố cục của luận văn:
Ngồi Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề tài
gồm 2 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận – pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính của
công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó.
Chương 2. Thực trạng khiếu nại hành chính của cơng dân và cơ chế giải
quyết các khiếu nại đó./.

9


Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ VỀ
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CƠNG DÂN VÀ CƠ CHẾ
GIẢI QUYẾT CÁC KHIẾU NẠI ĐĨ
1.1. Bản chất, vai trị của quyền khiếu nại hành chính của cơng dân
1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính
Khiếu nại là một hiện tượng mang tính chính trị - pháp lý và có tính phổ biến trong
các xã hội và vào mọi thời đại.
Tại khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 quy định: Khiếu nại là việc
công dân cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại,
tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi
có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền,
lợi ích hợp pháp của mình.
Tuy nhiên, khái niệm trên chỉ là giới hạn của nhà nước khi đứng trước tình hình

khiếu nại đang rất phức tạp và nhạy cảm ở nước ta. Để có thể có thể nhận diện về
tính đa dạng, nhu cầu thực tiễn của xã hội về khiếu nại, có thể đưa ra định nghĩa
chung về khiếu nại như sau: Khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ,
công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
mọi quyết định, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái
pháp luật, khơng hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình.
[43, 20]
Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, như là phản ứng có
tính tự nhiên của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà người
khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là khơng phù hợp, có thể là khơng
hợp lý, không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng động, xâm
phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Trên thực tế, khiếu nại hết sức đa dạng,
phong phú, phức tạp. Để có cái nhìn khách quan, toàn diện về khiếu nại, cần phải
phân loại các khiếu nại theo nhiều tiêu chí khác nhau.
Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, có khiếu nại cá nhân, khiếu nại của cơ quan nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức kinh
tế…

10


Nếu căn cứ vào hình thức khiếu nại, ta có khiếu nại bằng văn bản và khiếu nại trực
tiếp bằng miệng.
Nếu căn cứ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội, ta có khiếu nại trong các lĩnh vực
hành chính - chính trị, kinh tế - văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội…
Theo thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu nại được chia thành khiếu nại hành chính
và khiếu nại tư pháp.
Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan
nhà nước, cán bộ, cơng chức có thẩm quyền xem xét lại hành vi của cơ quan nhà
nước, cán bộ, công chức mà người khiếu nại cho rằng trái pháp luật xâm phạm

quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan
hành chính nhà nước hoặc một số cơ quan nhà nước giải quyết theo trình tự, thủ tục
mà pháp luật về khiếu nại quy định hoặc được nhà nước giải quyết theo thủ tục tố
tụng hành chính, theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính.
Cịn khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện
kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án), cán bộ, cơng chức có thẩm quyền của các
cơ quan tư pháp xem xét lại những quyết định hoặc hành vi công vụ của thẩm phán,
kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy
tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động, hành chính theo
quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. [43,
18]
Ngồi ra, nếu căn cứ vào tính chất pháp lý của khiếu nại thì khiếu nại được chia
thành hai nhóm lớn:
+ Khiếu nại có tính chất pháp lý;
+ Khiếu nại khơng có tính chất pháp lý.
Khiếu nại có tính chất pháp lý là khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, mà khi được
thực hiện, chúng là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu
nại.
Khiếu nại loại này có một số đặc điểm cơ bản:

11


- Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan
hệ khiếu nại được pháp luật quy định;
- Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại;
- Việc khiếu nại được pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan
hệ khiếu nại được pháp luật quy định;
- Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại;

- Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định
do pháp luật quy định;
- Phạm vi khiếu nại bị giới hạn bởi pháp luật;
- Việc giải quyết khiếu nại dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật;
- Những người vi phạm pháp luật về khiếu nại tùy theo mức độ, tính chất của vi
phạm mà phải chịu những trách nhiệm pháp lý khác nhau.
Khiếu nại khơng mang tính chất pháp lý là khiếu nại không được pháp luật điều
chỉnh, mà việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu
nại.
Loại khiếu nại này có một số đặc điểm sau:
- Việc khiếu nại không được pháp luật điều chỉnh;
- Không phải là sự kiện pháp lý;
- Không làm phát sinh các quan hệ pháp luật;
- Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội khác (của tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đồn thể quần chúng).
Ví dụ, một Đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật Đảng thì việc khiếu nại và giải
quyết khiếu nại này được được giải quyết theo điều lệ của Đảng.
- Khi có những vi phạm việc xử lý dựa trên cơ sở các quy định do các tổ chức đó
đặt ra, nếu các quy phạm không được bước sang lĩnh vực quan hệ pháp luật.
Như vậy, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân chủ thể
khiếu nại theo họ bị xâm hại. Do đó, có thể coi khiếu nại là một hình thức phản
kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước quyết định, hành vi của cơ quan, tổ
chức, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thơng qua việc

12


yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ. Do đó,
khiếu nại luôn thể hiện dưới dạng hành vi chủ động (thơng qua lời nói, đơn thư…),
thể hiện tính tích cực của cơng dân, cơ quan, tổ chức trong q trình tham gia quản

lý xã hội, quản lý nhà nước. [43, 20]
Khiếu nại với nội dung như trên khác với tố cáo, yêu cầu, kiến nghị của công dân.
Đây là những hiện tượng, khái niệm gần gũi nhau, nhưng không đồng nhất và
không thể đồng nhất được.
+ Quyền khiếu nại và quyền tố cáo có nhiều điểm khác nhau:
- Về chủ thể: chủ thể của khiếu nại có thể bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức
trong khi chủ thể của tố cáo chỉ là công dân.
- Về đối tượng: Đối tượng bị khiếu nại gồm quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức, hoặc quyết
định, hành vi của cơ quan tư pháp, của cán bộ, cơng chức có thẩm quyền của các cơ
quan tư pháp. Đối tượng của tố cáo rộng hơn, bao gồm những hành vi vi phạm
pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây
thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ
quan, tổ chức.
- Về mục đích: Khiếu nại nhằm bảo vệ hoặc khơi phục quyền, lợi ích hợp pháp của
người khiếu nại trong khi mục đích của tố cáo là bảo vệ lợi ích của Nhà nước,
quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức nói chung.
+ Kiến nghị theo một nghĩa chung nhất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra các
sáng kiến nhằm hồn thiện một hoặc một số vấn đề nào đó. Kiến nghị khơng chỉ là
phản ánh tính tích cực chính trị mà còn phản ánh sự sáng tạo của cá nhân, cơ quan,
tổ chức. Dưới góc độ pháp lý, kiến nghị là một trong các quyền cơ bản của công
nhân được ghi nhận tại Điều 53 của Hiến pháp 1992: “Cơng dân có quyền kiến
nghị…”. Quyền kiến nghị là quyền thường được sử dụng trong hoạt động mang
tính tích cực nhằm hồn thiện quản lý nhà nước, khơng liên quan trực tiếp đến vi
phạm pháp luật.
Chủ thể của quyền kiến nghị, về nguyên tắc chung là mọi cơ quan, tổ chức, cá
nhân. Về nội dung, kiến nghị chứa đựng các sáng kiến của các cơ quan, tổ chức, cá

13

nhân nhằm góp phần hồn thiện tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nói chung
hay về một số vấn đề nào đó. Phạm vi của kiến nghị khơng hạn chế ở bất kỳ lĩnh
vực nào như đưa ra các sáng kiến về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, về hoàn
thiện hệ thống pháp luật, về các biện pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả của pháp
luật, về tăng cường pháp chế, trật tự pháp luật, xây dựng các chính sách…
Như vậy, quyền kiến nghị là khả năng của công dân đưa ra các sáng kiến với các
cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền nhằm góp phần hoàn thiện mọi mặt hoạt
động nhà nước hoặc về một vấn đề nào đó trong đời sống nhà nước, xã hội.
+ Yêu cầu theo một nghĩa chung là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đòi hỏi các cơ
quan, tổ chức, cá nhân khác phải thực hiện (hoặc không được thực hiện) một hoặc
một số hành vi nhất định để nhằm đáp ứng quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Ví
dụ: Một cơng dân sau khi hồn thành việc đăng ký kinh doanh thì doanh nghiệp của
anh ta có mã số thuế. Nhưng mã số thuế chỉ có được khi cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cấp. Nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa cấp, thì cơng dân có quyền
địi hỏi cơ quan có thẩm quyền phải cấp mã số thuế cho họ. Cũng có trường hợp,
hành vi của các chủ thể khác chỉ gián tiếp làm cản trở việc thực hiện quyền chủ thể
của họ, song họ vẫn có thể địi hỏi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải
thực hiện những hành vi nhất định để loại trừ những cản trở đó. Chẳng hạn việc
cơng dân địi hỏi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sau khi đã phát hiện
vi phạm pháp luật, phải nhanh chóng xử lý vi phạm pháp luật đó để thiết lập lại trật
tự pháp luật. Từ các cơ sở đó mà xuất hiện quyền yêu cầu.
Như vậy quyền yêu cầu là quyền “được sử dụng để thực hiện quyền chủ thể khác…
cũng có trường hợp liên quan đến vi phạm pháp luật nhưng không động chạm trực
tiếp tới người yêu cầu”. Tương tự như quyền kiến nghị, chủ thể của quyền yêu cầu
là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Về nội dung, yêu cầu chứa đựng các đòi hỏi đối
với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không được
thực hiện) những hành vi nhất định nhằm đáp ứng quyền chủ thể của người yêu
cầu. Mục đích của các yêu cầu là nhằm tạo tiền đề để cho việc thực hiện các quyền

chủ thể. Người yêu cầu có thể đặt ra mọi đòi hỏi hợp pháp để nhằm tạo điều kiện,
tiền đề cho việc thực hiện quyền chủ thể của mình. Do đó, quyền u cầu là khả
năng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện (hoặc không

14


thực hiện) những hành vi nhất định nhằm tạo cơ sở cho việc thực hiện quyền chủ
thể của mình.
Quyền yêu cầu có một giá trị pháp lý bắt buộc cao hơn so với quyền kiến nghị. Khi
cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền yêu cầu thì bắt buộc phía chủ thể bên kia
phải thực hiện (hoặc khơng thực hiện) những hành vi nhất định. Trong trường hợp
phía bên kia cố tình khơng đáp ứng các địi hỏi hợp pháp do bên u cầu đặt ra thì
có thể việc khơng đáp ứng đó sẽ trở thành hành vi vi phạm pháp luật. Trong ví dụ
về cấp mã số thuế nêu trên, nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp mã số thuế
mà khơng có lý do chính đáng thì hành vi đó là hành vi vi phạm pháp luật (hành vi
không thực hiện công vụ trái pháp luật).
Từ các nội dung trên cho thấy quyền khiếu nại khác với quyền yêu cầu, quyền kiến
nghị. Quyền khiếu nại luôn đề cập đến vi phạm pháp luật xâm phạm trực tiếp đến
quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, cịn quyền kiến nghị, quyền u cầu
thì thường khơng liên quan đến vi phạm pháp luật và nếu có thì vi phạm pháp luật
đó khơng xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người kiến nghị, yêu
cầu. Nội dung các kiến nghị, yêu cầu có phạm vi rộng hơn so với nội dung của
khiếu nại.
Quyền khiếu nại còn khác quyền kiến nghị, yêu cầu ở nguyên nhân phát sinh, mục
đích, trình tự thủ tục giải quyết.[43, 25-28]
Theo phạm vi đề tài, từ đây chúng ta chỉ giới hạn xem xét quyền khiếu nại hành
chính của cơng dân.
Chủ thể của quyền khiếu nại hành chính của cơng dân là mọi công dân Việt Nam
không phân biệt dân tộc, giới tính, nghề nghiệp, tơn giáo, . . . có thể là người nước

ngồi, người khơng có quốc tịch sinh sống, lao động, học tập, công tác trên lãnh thổ
Việt Nam hoặc mọi cơ quan tổ chức Việt Nam, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam
(Điều 1, Điều 101 Luật 2005).
Việc thực hiện các quyền đó đều làm xuất hiện các quan hệ pháp luật, vì vậy những
người khơng đủ năng lực hành vi không thể là chủ thể của quyền khiếu nại. Theo
quy định tại Điều 1 Nghị định số 53/2005/NĐ-CP: Người khiếu nại phải có năng
lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của Bộ luật Dân sự hoặc là người chưa có
năng lực hành vi đầy đủ nhưng theoq uy định của pháp luật có quyền khiếu nại; đối
với công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác
15


mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thơng qua người đại
diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại,
người đại diện phải có giấy tờ chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về
việc đại diện hợp pháp của mình.
Khách thể của quyền khiếu nại hành chính là những quyết định hoặc việc làm trái
pháp luật thuộc phạm vi hoạt động quản lý hành chính nhà nước xâm phạm tới
quyền lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ.
Các quyết định có thể bị khiếu nại rất đa dạng, phức tạp, có thể là:
+ Những quyết định bằng văn bản và những quyết định bằng miệng;
+ Những quyết định của một cơ quan, tổ chức và những quyết định của hai hay
nhiều cơ quan, tổ chức, . . .
+ Những quyết định liên quan đến một người, những quyết định liên quan đến một
tập thể, một cộng đồng dân cư; Những quyết định quy phạm hay quyết định cá biệt
cụ thể;
+ Những quyết định của cơ quan Nhà nước, của tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế,
đơn vị vũ trang,…
Việc làm trái pháp luật là những hành vi (hành động hay khơng hành động) trái
pháp luật.

Cụ thể hóa vấn đề này, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định khách thể của quyền khiếu
nại gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ,
cơng chức.
1.1.2. Quyền khiếu nại hành chính của cơng dân là quyền cơ bản đƣợc quy
định trong Hiến pháp
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Hiến pháp năm 1992 –
đạo luật cơ bản của Nhà nước ta – dành hẳn một chương quy định về quyền và
nghĩa vụ cơ bản của cơng dân, trong đó có quyền khiếu nại của công dân (Điều 74
Hiến pháp 1992).
Trong số những quyền cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, xã hội…, quyền
khiếu nại chiếm vị trí quan trọng và có liên hệ chặt chẽ với các quyền cơ bản khác
với nghĩa là quyền để bảo vệ các quyền khác.

16


Quyền khiếu nại của công dân được thực hiện phụ thuộc vào chế độ chính trị, tình
hình kinh tế, xã hội, nó thể hiện bản chất của Nhà nước.
Q trình ra đời và phát triển của Nhà nước Việt Nam, từ khi có Đảng lãnh đạo là
q trình phát triển của Nhà nước dân chủ nhân dân. Mọi hoạt động của Nhà nước
đều nhằm mục đích xây dựng quyền dân chủ của nhân dân, phục vụ lợi ích của giai
cấp công nhân, của nhân dân lao động và của cả dân tộc. Nhà nước do nhân dân lập
ra và quyền lực thuộc về nhân dân lao động. Nhân dân tham gia quản lý nhà nước,
xây dựng Hiến pháp và pháp luật, cũng chính nhân dân là người thi hành pháp luật.
Sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đồng thời cũng là sự ra đời
của một nền dân chủ mới trong lịch sử của Nhà nước Việt Nam.
Quyền tự do dân chủ nói chung và quyền khiếu nại nói riêng ngày một hồn chỉnh,
được ghi nhận trong đạo luật cơ bản, đó là Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992.
Mỗi một lần sửa đổi, ban hành Hiến pháp mới thì các quyền cơ bản của cơng dân
nói chung và quyền khiếu nại nói riêng càng được ghi nhận đậm nét hơn.

Cụ thể, đến Hiến pháp 1992 – Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, quyền khiếu nại của
cơng dân đã tiếp tục được hồn thiện và có một bước phát triển mới: tách khiếu nại,
tố cáo thành hai quyền độc lập của công dân; đối tượng của việc khiếu nại rộng
hơn; địi hỏi có sự phân định rõ thẩm quyền thụ lý và giải quyết khiếu nại của công
dân theo từng ngành, từng cấp; quy định việc khiếu nại phải được cơ quan nhà
nước xem xét giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định; bổ sung quy định
nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại hoặc lợi dụng quyền khiếu nại để vu
khống làm hại người khác…[43, 70]. Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: “Cơng
dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc
làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời
hạn do pháp luật quy định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và
của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền
được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố
cáo để vu khống người khác”.

17


Như vậy, có thể khẳng định rằng quyền khiếu nại chính là một trong những quyền
cơ bản của cơng dân được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính
trị và pháp lý của cơng dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ Xã hội chủ
nghĩa. Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh, quyền khiếu
nại liên quan chặt chẽ với các quyền và nghĩa vụ cơ bản khác của công dân và
chiếm vị trí quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Để trả lời cho câu hỏi: Tại sao quyền khiếu nại của công dân là một quyền cơ bản
được quy định trong Hiến pháp, chúng ta hãy xem xét tiếp các mục 1.1.3 và 1.1.4.

1.1.3. Quyền khiếu nại hành chính của cơng dân là quyền để bảo vệ các quyền
Trong hệ thống các quyền công dân, quyền khiếu nại của công dân có vị trí đặc biệt
quan trọng. Quyền khiếu nại của công dân là một trong số các phương tiện hữu
hiệu để bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của cơng dân, lợi ích của nhà
nước và xã hội khi bị xâm phạm. Mỗi một khi có vi nào đó xâm phạm tới quyền
hợp pháp của các chủ thể thì quyền khiếu nại được sử dụng để chống lại các vi
phạm pháp luật đó, bảo vệ các quyền, lợi ích của các chủ thể. Quyền khiếu nại là
phương tiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đấu tranh với các vi phạm pháp luật,
lập lại trật tự pháp luật. Các thông tin do khiếu nại đem đến đều là những thông tin
phản ánh vi phạm pháp luật, vì vậy, về bản chất, giải quyết khiếu nại là giải quyết,
xử lý các vi phạm pháp luật.[43, 32]
Khi quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể thì
khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc
của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật
thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà
nước. Nói cách khác, khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của cơng dân, cơ
quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có
thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích
của mình. Thơng qua việc giải quyết khiếu nại Nhà nước đã khôi phục lại nhiều
quyền, lợi ích hợp pháp cho cơng dân, thu hồi nhiều tài sản cho Nhà nước bị chiếm
đoạt trái phép, từ đó góp phần củng cố trật tự pháp luật, củng cố niềm tin của nhân
dân đối với Nhà nước.
Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa
vụ khác của công dân. Nó chính là phương tiện để cơng dân đấu tranh chống lại các

18


hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích
hợp pháp của chính mình.[47, 10]

Quyền khiếu nại của cơng dân là quyền để bảo vệ các quyền, từ đó có thể suy ra
rằng trong chừng mực nhất định cần phải kích thích tính tích cực trong việc sử
dụng quyền khiếu nại của công dân, cần tạo một cơ chế thuận lợi để người khiếu
nại sử dụng được quyền khiếu nại nhằm bảo vệ quyền chủ thể và cơ quan có thẩm
quyền phải giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền chủ thể của của người khiếu nại,
mà theo họ đã bị quyết định hay hành vi trái pháp luật xâm phạm tới, ý nghĩa xã hội
của vấn đề thể hiện ở đây.[43, 16]
Tóm lại, quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, là
phương tiện đảm bảo pháp lý quan trọng của việc thực hiện và bảo vệ các quyền,
lợi ích chính đáng của cơng dân, lợi ích của Nhà nước và xã hội, là nguồn thông tin
quan trọng về tình trạng pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước,
củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân…
Công dân thực hiện quyền khiếu nại là điều kiện để các quyền khác được pháp luật
ghi nhận khơng bị xâm phạm. Nói cách khác, việc vi phạm một quyền nào đó của
cơng dân sẽ phát sinh quyền khiếu nại. Bất kỳ sự vi phạm nào đối với quyền cơ bản
của công dân đều có thể dẫn đến việc cơng dân thực hiện quyền khiếu nại.
Quyền khiếu nại là bảo đảm pháp lý cho các quyền cơ bản của cơng dân. Trên tinh
thần đó, việc xác định một cơ chế khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhất định sẽ đưa
đến cho công dân khả năng bảo vệ lợi ích riêng của họ khi bị vi phạm. Đó là một
bảo đảm có tính chất hợp Hiến.
1.1.4. Khiếu nại hành chính là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham
gia quản lý Nhà nƣớc, quản lý xã hội
Sự ra đời của nhà nước chun chính vơ sản đồng thời cũng là sự ra đời của một
nền dân chủ mới trong lịch sử. Trong nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, công dân thực
sự tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội thơng qua hai hình thức hay
hai chế định dân chủ đó là dân chủ trực tiếp hay dân chủ đại diện. Đây là đặc trưng,
là dấu hiệu chủ yếu của một nhà nước dân chủ.

19

Dân chủ trực tiếp là hình thức cơng dân sử dụng trực tiếp quyền dân chủ của mình,
tự mình trực tiếp quyết định những vấn đề liên quan đến nhà nước và xã hội theo ý
chí và nguyện vọng của mình (quyền bầu cử, ứng cử, trưng cầu dân ý…).[28, 283]
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản có tính chất chính trị và pháp lý
của cơng dân, thể hiện nguyên tắc chủ quyền nhân dân, một nguyên tắc cơ bản của
nhà nước pháp quyền.
Khiếu nại là một trong các hình thức dân chủ trực tiếp, là phương thức để công dân
kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
xã hội. Mặt khác, khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp để cơng dân thơng
qua đó thiết thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Qua việc khiếu nại, công dân giúp Nhà nước phát hiện các vi phạm pháp luật, có
các biện pháp phịng, chống vi phạm pháp luật. Vì vậy, khi thực hiện quyền khiếu
nại, công dân không chỉ thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia vào quản lý
nhà nước, quản lý xã hội, mà cịn góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa
(XHCN), củng cố trật tự pháp luật, thắt chặt mối quan hệ giữa Nhà nước và công
dân.
Quyền khiếu nại được thực hiện đúng đắn tạo điều kiện cho Đảng và Nhà nước
đánh giá đúng tình hình thi hành chính sách, pháp luật, đánh giá đúng năng lực,
phẩm chất của cán bộ, công chức, thấy rõ u cầu chính đáng của nhân dân, từ đó
có cơ sở để hồn thiện chính sách, pháp luật, đổi mới bộ máy giải quyết khiếu nại
nhằm tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, bảo vệ các quyền, lợi
ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước nói chung, góp phần thực
hiện mục tiêu vì dân giàu, nước mạnh, xã hội cơng bằng, dân chủ, văn minh.[43, 7]
1.1.5. Khiếu nại hành chính là phƣơng thức giám sát của nhân dân đối với Nhà
nƣớc và cán bộ, công chức nhà nƣớc
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất chú trọng đề cao vai trị giám sát của quần
chúng với cơ quan nhà nước và công chức, viên chức nhà nước. Trong tác phẩm
“Sửa đổi lối làm việc”, người viết:
“Những người lãnh đạo chỉ trông thấy một mặt của công việc, của sự thay đổi của

mọi người, trơng từ trên xuống. Vì vậy sự trơng thấy có hạn.

20


Trái lại, dân chúng trông thấy công việc, sự thay đổi của mọi người, một mặt khác:
họ trông thấy từ dưới lên lên. Nên sự trơng thấy cũng có giới hạn.
Vì vậy, muốn giải quyết vấn đề cho đúng, ắt họp kinh nghiệm của hai bên lại.
Muốn như thế, người lãnh đạo ắt phải có mối liên hệ chặt chẽ giữa mình với các
tầng lớp người, với dân chúng.
Giữ chặt mối liên hệ với dân chúng và luôn lắng nghe ý kiến của dân chúng. Đó là
nền tảng của Đảng, nhờ đó mà Đảng thắng lợi.
Vì vậy, cách xa dân chúng, không liên hệ chặt chẽ với dân chúng, cũng như lơ lửng
giữa trời, nhất định thất bại”.
Người còn nhấn mạnh: “Kiểm sốt có hai cách: một cách là từ trên xuống, tức là
người lãnh đạo kiểm soát kết quả những cơng việc của cán bộ mình.
Một cách nữa là nhìn từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm
của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó. Cách này là cách tốt
nhất để kiểm soát các nhân viên".[47-12]
Trong “Thư gửi đồng bào Liên Khu IV” chủ tịch Hồ Chí Minh căn dặn “Cán bộ
cấp trên phải ln đôn đốc kiểm tra công việc của cấp dưới. Nhân dân giúp chính
phủ và đồn thể kiểm tra cơng việc và hành vi của cán bộ”.
Quan điểm này cũng được thể hiện rõ nét trong các Chỉ thị, Nghị quyết của đảng,
pháp luật của nhà nước.[47, 12]
Hiến pháp năm 1992 tại điều 8 quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức
Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tân tụy phục vụ nhân dân. Liên hệ chặc chẽ với
nhân dân lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”.
Tính chất giám sát của nhân dân đối với Nhà nước trong khi giải quyết khiếu nại
được biểu hiện ở chỗ khi khiếu nại nhân dân đã chuyển đến cho Nhà nước những
thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi ích của

Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, trên cơ sở đó Nhà nước kiểm
tra lại hoạt động, hành vi của các cơ quan và viên chức của mình. Qua đó Nhà
nước phát hiện các hành vi tham nhũng quan liêu, tiêu cực cũng như các biểu hiện
vi phạm pháp luật của cán bộ ,công chức, để kịp thời xử lý, làm trong sạch bộ máy
nhà nước.

21


Về tác dụng này của công tác giải quyết khiếu nại, V.I. Lênin đã nói: "Nhằm đấu
tranh chống bệnh lề mề, quan liêu và phát hiện tốt hơn nữa các hiện tượng lạm
dụng, cũng như để vạch mặt và sa thải các công chức bất lương chui vào cơ quan
Xô Viết, phải đặt ra và chấp hành những qui tắc tiếp dân". Thơng Tư số 436/TTg
của Thủ tướng Chính phủ ngày 13/9/1958 có nhấn mạnh “việc nghiên cứu và giải
quyết thư khiếu tố của nhân dân có tác dụng giúp chính quyền nắm tình hình chấp
hành chủ trương, chính sách pháp luật nhà nước kịp thời uốn nắn những lệch lạc,
sai lầm của cán bộ và cơ quan nhà nước và bổ sung chủ trương, chính sách”. Cũng
liên quan đến nội dung này, Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/01/1993 của Thủ tướng
Chính phủ về cơng tác tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại của công dân từng nêu
rõ: “Trong tình hình hiện nay, việc giải quyết các khiếu nại tố cáo của công dân là
một trong những yêu cầu cấp bách và quan trọng nhằm góp phần vào việc ngăn
chặn và bài trừ tệ nạn tham nhũng, buôn lậu, tiêu pha lãng phí của cơng dân và các
tệ nạn xã hội khác".[47, 12-14]
1.2. Sự hình thành, phát triển của chế định pháp luật về quyền khiếu nại hành
chính của công dân và cơ chế giải quyết các khiếu nại đó trong pháp luật nƣớc
ta
1.2.1. Giai đoạn từ 1946 đến 1960
Sau hơn một năm ngày độc lập, ngày 9/11/1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước
Việt Nam dân chủ cộng hịa được Quốc hội thơng qua, đánh dấu bước ngoặc lịch sử
của nhà nước và pháp luật Việt Nam, lần đầu tiên trong lịch sử nước ta quyền tự do

của công dân đã được ghi nhận trong văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất, cùng
với một cơ chế, bộ máy thực hiện các quy định đó.
Tuy Hiến pháp 1946 chưa có một điều khoản cụ thể nào quy định quyền khiếu nại
của công dân, song thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng lên đã là nền tảng
cơ bản hình thành quyền khiếu nại của cơng dân trên thực tế.[47, 8]
Thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh
138B/SL ngày 18/12/1949 thành lập Ban thanh tra Chính phủ. Một trong những
nhiệm vụ của Ban là “thanh tra các khiếu nại của nhân dân cùng với việc xem xét
sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ, thanh tra các ủy viên Ủy ban
kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết”.

22


Ngày 28/3/1956 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ủy ban
Thanh tra trung ương của Chính phủ (năm 1959 Ủy ban này đổi tên thành Ủy ban
Thanh tra của Chính phủ). Một trong những nhiệm vụ của Ủy ban Thanh tra là giải
quyết kịp thời các đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân.
Để cụ thể hóa Sắc lệnh số 261/SL, ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chính phủ ban hành
Thơng tư số 436/TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp
trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố giác (gọi tắt là khiếu tố) của nhân
dân. Thông tư này quy định quyền khiếu tố của nhân dân, trách nhiệm cơ quan các
cấp trong việc giải quyết khiếu tố; việc xử lý những trường hợp khiếu tố sai, nặc
danh.
Những việc làm trên đây của Nhà nước thể hiện sự chín muồi của việc quy định
một quyền cơ bản mới của công dân trong Hiến pháp 1959 – quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân [43, 63]. Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: “Cơng dân nước Việt
Nam dân chủ cộng hịa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước
nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc
khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì

hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”.
Nếu Hiến pháp năm 1946 chưa có quy định cụ thể về quyền khiếu nại, tố cáo của
cơng dân thì Điều 29 Hiến pháp 1959 đã quy định cụ thể quyền khiếu nại, tố cáo
của công dân. Điều cần được quan tâm là ngay từ Hiến pháp 1959 đã quy định mọi
việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước đều là đối
tượng của quyền khiếu nại.
Tuy chưa hoàn thiện và đầy đủ nhưng quy định của Điều 29 Hiến pháp 1959 là một
bước tiến quan trọng trong sự phát triển của pháp luật về quyền khiếu nại hành
chính của cơng dân.[43, 63]
1.2.2. Giai đoạn từ 1960 đến 1990
Trên cơ sở Hiến pháp 1959, hàng loạt văn bản dưới luật được ban hành nhằm đảm
bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính, đồng thời quy định rõ
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại
hành chính của cơng dân. Từ đó, các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo, trong
đó có khiếu nại hành chính được quan tâm hơn, cho nên về nội dung, các quy phạm
pháp luật về khiếu nại hành chính đã có những bước phát triển mới về chất. Chính
23


phủ đã có nhiều văn bản (Nghị quyết, Nghị định) quy định về khiếu nại hành chính
và giải quyết khiếu nại hành chính. Ví dụ,:
- Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ số 164/CP ngày 31/8/1970 về việc tăng
cường cơng tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống thanh tra. Nghị quyết nêu rõ công
tác thanh tra cần “xét, giải quyết và đôn đốc việc xem xét, giải quyết đúng đắn, kịp
thời các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điểm 4 phần I).
- Tiếp theo là Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy
định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ
trong đó có việc “giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố
cáo của nhân dân” (Điểm c Điều 2).
- Năm 1977, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 01/CP ngày 03/01/1977

quy định chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ trong đó có
việc “hướng dẫn, đơn đốc và thanh tra thủ trưởng các ngành, các cấp làm đúng
trách nhiệm của mình trong việc xét, giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo của nhân
dân” (điểm d Điều 2).
Trong các văn bản nói trên, Chính phủ đã giao việc giải quyết và thanh tra việc xét
và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân cho Ủy ban Thanh tra của
Chính phủ, đồng thời quy định cụ thể một số nguyên tắc cơ bản trong việc giải
quyết đơn thư khiếu tố như:
- Trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo chủ yếu thuộc về cơ quan phát
sinh vấn đề, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng (Nghị định số 01/CP).
- Trình tự xem xét và giải quyết đơn thư khiếu tố của Ủy ban hành chính các cấp và
ngành chuyên môn (Nghị định số 165/CP, Nghị định số 01/CP).
Như vậy, quyền khiếu nại của công dân quy định trong Hiến pháp 1959 đã được thể
chế hóa, cụ thể hóa qua chế độ làm việc của các cơ quan nhà nước.
Thực tiễn giai đoạn từ 1959 đến 1980 đã khẳng định rằng việc ghi nhận trong Hiến
pháp về quyền khiếu nại hành chính của cơng dân và việc ban hành các văn bản
bảo đảm cho việc thực hiện các quyền đó là một trong những vấn đề có tính chính
trị - pháp lý sâu sắc, thiết lập mối quan hệ trách nhiệm chặt chẽ giữa nhà nước với
công dân. Đó là những bảo đảm khơng chỉ có ý nghĩa về mặt pháp lý, mà có ý

24


nghĩa về mặt chính trị xã hội rất lớn, thể hiện sự quan tâm, trách nhiệm của nhà
nước đối với nhân dân.
Đến Hiến pháp 1980, quyền khiếu nại của công dân đã tiếp tục được củng cố và
phát triển thêm một bước. Điều 73 Hiến pháp 1980 xác định: “Công dân có quyền
khiếu nại với bất cứ cơ quan nào của nhà nước về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá
nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.

Các điều khiếu nại và tố cáo phải được và giải quyết nhanh chóng.
Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời
sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”.
Điều 29 Hiến pháp 1959 chỉ mới giới hạn đối tượng bị khiếu nại là “những hành vi
phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước” thì Điều 73 Hiến pháp 1980 đã mở
rộng ra, bao trùm cả “những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức
xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan,
tổ chức và đơn vị đó”. Sau nữa, cũng trong Điều 73 Hiến pháp 1980, ý nghĩa của
việc thực hiện quyến khiếu nại như một hình thức trực tiếp và chủ yếu để nhân dân
tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội được khẳng định một cách đầy đủ hơn.
So với Điều 29 Hiến pháp 1959, Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định bổ sung thêm
“Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của cơng dân phải được kịp thời
sửa chữa và xử lý nghiêm minh”. Quy định này khơng chỉ có ý nghĩa bảo đảm các
quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân mà cịn thể hiện việc nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền vững mạnh thơng qua hoạt động
giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, một điểm mới nữa trong Hiến pháp 1980 là việc quy
định “nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”. Đây chính là quy định bảo
đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình.[43, 9]
Quyền khiếu nại hành chính cùa cơng dân không chỉ phản ánh ở Điều 73 mà các
Điều 94, 119 và Điều 123 của Hiến pháp 1980 còn quy định đại biểu Quốc hội và
đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ “xem xét và giúp giải quyết những điều
khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điều 94 và 119). Mặt khác Ủy ban nhân dân các
cấp có nhiệm vụ “xét và giải quyết các điều khiếu nại, tố cáo của nhân dân” (Điều
123).

25