Quyền được bồi thường khi bị thu hồi đất

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

ĐÀO TH NH T NG

QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG
KHI BỊ THU HỒI ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUY N NGÀNH LUẬT D N S

VÀ T

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

TỤNG D N S


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG
KHI BỊ THU HỒI ĐẤT
C u nn n

Lu t D n S V T Tụn D n S
Mã s 60380103

Người hướng dẫn khoa học: Ts. N u n H B
Học viên: Đ o T n T n
Lớp: C o Họ Lu t, k án ò , k óa 3

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

H n


LỜI CAM ĐO N
Tôi cam đoan luận văn thạc sỹ “Quyền được bồi thường khi bị thu hồi đất”
là công trình nghiên cứu khoa học do bản thân tơi thực hiện. Những tài liệu, số liệu
được sử dụng trong luận văn bảo đảm tính khách quan, chính xác. Những kết luận
khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ cơng trình khoa học
nào khác.
Tác iả

Đ o Thanh Tùng


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BLDS

Bộ lu t D n s

BTTH

B i t ƣờn t iệt ại

LĐĐ

Lu t Đất đ i

LTNBTCNN

Lu t Trá

n iệm b i t ƣờn

UBND

Ủ b nn

nd n

ủ N

nƣớ


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƢƠNG 1. QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG VỀ ĐẤT KHI BỊ THU HỒI
ĐẤT ............................................................................................................................7
1.1. P ƣơn t ứ b i t ƣờn đất b n đất khi Nhà nƣớ thu
1.2. Căn ứ xác địn s tiền b i t ƣờn khi Nhà nƣớ thu

i đất .............8
i đất ................11

1.3. Cách t ứ xác địn giá đất để b i t ƣờn khi Nhà nƣớ thu

i đất .....14

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................19
CHƢƠNG 2. QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC KHI BỊ THU HỒI
ĐẤT TRÁI QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT ..................................................................20
2.1. Căn ứ xác địn trách n iệm b i t ƣờn ủ Nhà nƣớ trong trƣờn
ợp thu i đất trái quy địn pháp lu t............................................................20
2.2. Xác địn t iệt ại đƣợ b i t ƣờn trong trƣờn ợp thu i đất trái
quy địn pháp lu t ..............................................................................................29
2.3. Cơ quan và t ủ tụ iải qu ết yêu ầu b i t ƣờn trong trƣờn ợp thu
i đất trái quy địn pháp lu t ..........................................................................36
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................45
KẾT LUẬN ..............................................................................................................46
D NH MỤC TÀI LIỆU TH M KHẢO


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Ở Việt Nam, đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên
trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa… đều thuộc “sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” đã trở thành nguyên tắc hiến định1.
Do tính đặc thù trong quan hệ sở hữu đất đai, ở Việt Nam, công tác quản lý nhà
nước đối với đất đai được xem là vô cùng cần thiết, khi mà đất đai không chỉ đơn
thuần là một tư liệu sản xuất, mà còn trở thành một loại vốn không thể thiếu trong
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong điều kiện hiện nay, khi
nền kinh tế nước ta tiếp tục hội nhập sâu rộng với thế giới, nhu cầu sử dụng đất và
thị trường bất động sản ngày càng trở nên sơi động, vì vậy, việc thu hồi đất để tạo
quỹ đất thu hút đầu tư, sản xuất, kinh doanh là vô cùng cần thiết2.

Hiến pháp 2013 cũng ghi nhận quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức
được Nhà nước bảo hộ3. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản của công dân và là
nguồn vốn để người sử dụng đất đầu tư phát triển sản xuất, kinh doanh. Do đó, khi
Nhà nước thu hồi đất, vấn đề đặt ra là phải phải đảm bảo mối quan hệ và lợi ích
giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất. Nói cách khác, người sử dụng đất có quyền
được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Việc làm này giúp người dân có được
sự đền bù xứng đáng cho cơng sức mà mình đã bỏ ra đối với quyền sử dụng đất bị
thu hồi, cũng như thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo hộ quyền
sở hữu của công dân.
Quyền được bồi thường ở đây được tiếp cận dưới hai góc độ: (i) thứ nhất,
đây là việc bồi thường về đất, tức là Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối
với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất, cùng với đó là một số cơng tác hỗ
trợ; (ii) thứ hai, đây là việc Nhà nước có trách nhiệm bồi thường những thiệt hại về
vật chất và tinh thần cho người bị thu hồi đất do hành vi trái pháp luật, có lỗi trong
q trình người thi hành cơng vụ gây ra trong quá trình thu hồi đất.
Về cơ bản, cả hai góc độ về bồi thường thu hồi đất có những đặc điểm chung
là đều xuất phát từ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với người bị thu hồi
đất và khách thể đều là những thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Tuy nhiên, điểm khác biệt lớn
1

Điều 53 Hiến pháp 2013.
Nguyễn Quang Thành (2017), “Ảnh hưởng của thu hồi đất đối với vốn văn hóa đất đai tại Việt Nam”, Dân
chủ và pháp luật, (chuyên đề tháng 2), tr. 3-9.
3
Điều 54 Hiến pháp 2013.
2


2

nhất giữa hai khái niệm này đó là bồi thường về đất không xuất phát từ hành vi trái
pháp luật và lỗi của Nhà nước, được điều chỉnh theo quy định của Luật Đất đai
20134 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Ngược lại, khái niệm bồi thường của Nhà
nước xuất phát từ hành vi trái pháp luật và lỗi của những người đại diện cho quyền
lực Nhà nước thi hành công vụ, được điều chỉnh bởi Luật trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Với mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân một cách tốt
nhất, các văn bản pháp luật trong hai lĩnh vực này, cụ thể là Luật Đất đai 2013 và
Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 20175 đã có những quy định tương đối chi
tiết, cụ thể về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, bên cạnh đó
vẫn cịn tồn tại một số bất cập, hạn chế cần phải giải quyết như: (i) phương thức bồi
thường đất bằng đất cịn mang tính lý thuyết, chủ trương; (ii) việc xác định số tiền bồi
thường dựa vào giá đất theo mục đích sử dụng hợp pháp vào thời điểm có quyết định
thu hồi đất là khơng hợp lý; (iii) việc xác định giá đất hiện nay còn chưa phù hợp với
giá thị trường, gây bức xúc trong nhân dân khi thực hiện việc thu hồi đất; (iv) việc
xác định thiệt hại được bồi thường do hành vi thu hồi đất trái pháp luật cịn có nhiều
vướng mắc; (v) mức bồi thường thiệt hại chưa bao gồm thiệt hại về tinh thần….
Chính vì thế, cần có một cơng trình nghiên cứu một cách chuyên sâu, toàn
diện đối với vấn đề bồi thường khi thu hồi đất dưới cả hai góc độ có lỗi hay khơng
có lỗi của Nhà nước để có những góp ý, đề xuất hồn thiện pháp luật, từ đó bảo vệ
tốt hơn cho quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Quyền được bồi thường khi thu
hồi đất” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Qua quá trình tìm hiểu, tác giả nhận thấy có một số cơng trình nghiên cứu có
liên quan đến đề tài như:
- Thứ nhất, sách Pháp lu t Việt Nam về trách nhiệm b i t ƣờng của Nhà
nƣớc của hai tác giả Đỗ Văn Đại và Nguyễn Trương Tín, Nhà xuất bản Đại học
quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, xuất bản lần thứ hai năm 2014. Tác phẩm đã
nghiên cứu, phân tích một cách tổng quát các vấn đề chung về trách nhiệm bồi

thường thiệt hại của Nhà nước như căn cứ xác đihj trách nhiệm bồi thường, nguyên
tắc cơ chế và thủ tục bồi thường…. Đồng thời, các tác giả cũng đã phân tích trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước trong các lĩnh vực cụ thể, trong đó có lĩnh vực
4

Luật Đất đai (Luật số 45/2013/QH13) ngày 29 tháng 11 năm 2013.
Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Luật số 10/2017/QH14) ngày 20 tháng 06 năm 2017, có hiệu
lực từ 01/7/2018.
5


3
quản lý hành chính nói chung và thu hồi đất nói riêng. Tuy nhiên, tác phẩm này
được viết dựa trên nền tảng là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm
2010, chưa cập nhật những quy định mới của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước năm 2017, cũng như chưa đi vào phân tích một cách chuyên sâu, cụ thể các
vấn đề về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực thu hồi đất. Song,
những thành tựu mà tác phẩm đã đạt được sẽ là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích để
người viết thực hiện đề tài của mình.
- Thứ hai, bài viết “Xá định giá đất để tính b i t ƣờng khi Nhà nƣớc thu
h i đất” của tác giả Phan Trung Hiền trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 01, 02
năm 2017. Bài viết đã chỉ ra những thực trạng đang còn tồn tại đối với việc định giá
đất để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cùng với đó, tác giả cũng đã đưa ra
một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện các quy định trong lĩnh vực này. Bài viết
là nguồn tư liệu tham khảo hết sức giá trị trong quá trình thực hiện đề tài luận văn.
Tuy nhiên, nội dung bài viết cũng chỉ mới đề cập đến một vấn đề nhỏ trong quyền
được bồi thường khi thu hồi đất.
- Thứ ba, bài viết “N ững t n tại, vƣớng mắc phát sinh trong quá trình
áp dụng các p ƣơn thức b i t ƣờng khi Nhà nƣớc thu h i đất” của tác giả
Nguyễn Thị Nga trên tạp chí Luật học, số 05 năm 2011. Bài viết đã phân tích một

số bất cập trong vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi đất, tập trung chủ yếu vào
phương thức bồi thường như phương thức bồi thường bằng việc giao đất mới,
phương thức bồi thường bằng tiền. Về cơ bản, bài viết đã đem lại những kiến thức
rất có giá trị trong việc triển khai đề tài luận văn của tác giả. Tuy nhiên, điểm hạn
chế là bài viết được đưa ra dựa trên các quy định của Luật Đất đai 2003, hiện đã
được thay thế bằng Luật Đất đai 2013. Đồng thời, bài viết cũng chưa phân tích một
cách tồn diện tất cả các vấn đề về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thứ tư, đề tài khoa học cấp trường “P áp lu t b i t ƣờng, hỗ trợ, tái
định ƣ khi nhà nƣớc thu h i đất - th c trạng và ƣớng hoàn thiện”, đại học
Luật Hà Nội, do tác giả Nguyễn Thị Nga chủ nhiệm năm 2010. Đề tài đã tập hợp
các bài viết nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện về quyền được bồi thường
khi bị thu hồi đất. Trong quá trình nghiên cứu, các tác giả đã sử dụng những tình
huống thực tế là các bản án, quyết định của Tòa án để so sánh, nhận định tìm ra
những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của
các cơng trình trên rất rộng, bao gồm tất cả các quyền liên quan đến quyền được bồi
thường khi bị thu hồi đất, chưa tập trung chuyên sâu vào lĩnh vực mà đề tài luận văn
đang hướng tới.


4
- Thứ năm, bài viết “Xá định thiệt hại và b i t ƣờng thiệt hại khi Nhà
nƣớc thu h i đất” của tác giả Nguyễn Vinh Diện đăng trên tạp chí Dân chủ và Pháp
luật số 11(308) năm 2017 là một tài liệu hữu ích khi nghiên cứu về căn cứ xác định
thiệt hại và mức bồi thường do hành vi thu hồi đất trái pháp luật. Bài viết trình bày về
các loại thiệt hại có thể phát sinh trong lĩnh vực này đồng thời nêu ra các khía cạnh,
vấn đề cần quan tâm khi tiến hành xác định mức bồi thường thiệt hại. Một trong
những điểm nổi bật của bài viết là việc đặt ra các vấn đề còn bất cập hiện nay trong
hoạt động bồi thường do thu hồi đất sai quy định, từ đó làm cơ sở xây dựng các kiến
nghị. Tuy nhiên, dừng lại ở góc độ bài viết nghiên cứu ngắn, nội dung bài chỉ tập
trung vào số ít vấn đề mà chưa bao quát hết các cơ sở lý luận cũng như thực tiễn.

- Thứ sáu, bài viết “Lu t trách nhiệm b i t ƣờng của Nhà nƣớc – Những
bất c p và ƣớng sửa đổi” của tác giả Nguyễn Minh Tuấn và Ngụy Thị Liễu được
trình bày trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 12 (261), năm 2013 đã chỉ ra một số
bất cập trong trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung và đưa ra các kiến
nghị thích hợp. Mặc dù bài viết này khơng đi sâu phân tích ở lĩnh vực thu hồi đất
nhưng nội dung bài có giá trị tham khảo cao trong các vấn đề về trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước, đặc biệt là trong thủ tục giải quyết bồi thường hiện nay.
Ngoài ra cịn khá nhiều sách, bài viết tạp chí trong lĩnh vực pháp luật nghiên cứu
các vấn đề về lý luận và cơ sở pháp lý của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, là
nguồn tư liệu quan trọng mà tác giả sử dụng trong Luận văn này.
Nhìn chung, về cơ bản các vấn đề trong quyền được bồi thường khi thu hồi
đất, dưới cả góc độ có lỗi và khơng có lỗi của Nhà nước đã được nghiên cứu, đề cập
trong một số cơng trình có liên quan. Tuy nhiên, hiện tại vẫn chưa có một cơng trình
nào nghiên cứu một cách toàn diện, cụ thể vấn đề này dưới góc độ các quy định của
pháp luật hiện hành là Luật Đất đai 2013 và Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước 2017. Do đó, có thể khẳng định đề tài luận văn của tác giả mang tính mới
trong bối cảnh hiện nay.
3. Mục đ

, đ i tƣợng nghiên cứu của đề tài

Đề tài luận văn của tác giả hướng đến việc nghiên cứu một cách toàn diện,
chuyên sâu đối với vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với hai khía cạnh:
(i) bồi thường từ việc thu hồi đất không xuất phát từ lỗi của Nhà nước và (ii) bồi
thường khi Nhà nước có lỗi trong việc thu hồi đất. Từ những phân tích đó, tác giả sẽ
chỉ ra những hạn chế còn tồn tại và từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm hồn thiện
các quy định của pháp luật trong việc bồi thường khi thu hồi đất, hướng tới bảo vệ
tốt nhất cho quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân.

5
Đối tượng nghiên cứu trong đề tài của tác giả là các quy định của pháp luật
hiện hành về quyền được bồi thường khi bị thu hồi đất đối với hai khía cạnh được
liệt kê ở trên. Để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu, đầu tiên tác giả tìm hiểu những
quy định cơ bản về quyền được bồi thường khi bị thu hồi đất. Từ đó, tìm hiểu
những vấn đề vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật theo quan điểm xét xử
của Tòa án. Trên cơ sở giữa lý luận và thực tiễn, tác giả đánh giá, kết luận về hiệu
quả áp dụng pháp luật; đề xuất giải pháp pháp lý nhằm thống nhất triển khai trong
thực tế, bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của pháp luật.
4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Trong luận văn của mình, đối với vấn đề bồi thường khi thu hồi đất khơng có
lỗi của Nhà nước, tác giả chỉ tập trung phân tích vấn đề bồi thường về đất, khơng đi
vào phân tích vấn đề hỗ trợ, tái định cư cũng như các vấn đề bồi thường về tài sản
trên đất hay bồi thường đối với hoạt động sản xuất kinh doanh. Mặt khác, đối với
trách nhiệm bồi thường do lỗi của Nhà nước trong quá trình thu hồi đất, tác giả chỉ
tập trung vào các vấn đề về căn cứ phát sinh trách nhiệm, điều kiện để được bồi
thường và việc xác định thiệt hại phải bồi thường.
Về văn bản pháp luật, tác giả triển khai đề tài luận văn dựa trên các văn bản
hiện hành như Luật Đất đai 2013, Luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước 2017, cùng với những văn bản hướng dẫn thi hành.
5. P ƣơn pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng phương pháp phân tích,
tổng hợp để tìm hiểu những quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về quyền
được bồi thường khi thu hồi đất. Phương pháp này được tác giả sử dụng xun suốt
trong luận văn của mình.
Bên cạnh đó, tác giả có sử dụng phương pháp lịch sử để chỉ ra sự thay đổi
trong pháp luật Việt Nam các thời kỳ về cùng một vấn đề liên quan đến vấn đề bồi
thường khi thu hồi đất, từ đó chỉ ra sự tiến bộ của pháp luật. Phương pháp này được
tác giả sử dụng xuyên suốt trong luận văn của mình.
Đồng thời, tác giả sử dụng phương pháp thực tiễn trong quá trình nghiên cứu

của mình. Cụ thể, đối với các vấn đề nêu ra, tác giả sẽ minh chứng bằng thực tiễn
xảy ra trong quá trình Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất. Tác giả còn sử dụng
một số bản án để từ đó bình luận, làm rõ cách thức giải quyết của Tòa án đối với các
vấn đề liên quan trong lĩnh vực đang nghiên cứu. Phương pháp này được tác giả sử
dụng xuyên suốt trong cả luận văn của mình.


6
6. Ý n

ĩ khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Sau khi hoàn thành, luận văn sẽ mang lại cho người đọc một cái nhìn từ tổng
quan đến chi tiết những vấn đề cơ bản về quyền được bồi thường khi thu hồi đất
theo pháp luật Việt Nam. Đồng thời, luận văn cũng chỉ ra và phân tích những bất
cập về mặt lý luận cũng như vận hành trong thực tế đối với các quy định hiện hành
của pháp luật Việt Nam về quyền được bồi thường khi thu hồi đất.
Bên cạnh đó, các kiến nghị trong luận văn của tác giả sẽ giúp ích cho các nhà
làm luật trong quá trình sửa đổi, bổ sung các văn bản liên quan đến quyền được bồi
thường khi thu hồi đất.
7. B cục lu n văn
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả tiếp cận và phân tích các vấn đề về quyền
được bồi thường khi thu hồi đất theo pháp luật Việt Nam qua hai chương như sau:
- C ƣơn 1: Quyền được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất
- C ƣơn 2: Quyền được bồi thường Nhà nước khi thu hồi đất trái quy định
pháp luật


7

CHƢƠNG 1
QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG VỀ ĐẤT KHI BỊ THU HỒI ĐẤT
Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người
được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai6. Quyền năng này của Nhà nước được hình thành từ tính
đặc thù của chế độ sở hữu đất đai tại nước ta là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Thu hồi đất là một trong những hình thức để Nhà
nước thực hiện quyền tự định đoạt đối với đất đai. Tuy nhiên, việc thu hồi đất có thể
gây ra những hậu quả rất lớn đối với người bị thu hồi đất, bởi lẽ đất đai là một tài
sản có giá trị và có thể là nguồn thu nhập chủ yếu của người bị thu hồi đất. Do đó,
khi thu hồi đất, Nhà nước luôn đặt ra vấn đề bồi thường để bù đắp cho những thiệt
hại mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu.
Theo quy định của Luật Đất đai (LĐĐ) 2013, bồi thường về đất là việc Nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử
dụng đất7. Vấn đề bồi thường về đất được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài
sản của công dân được pháp luật bảo hộ8. Điều này đã được ghi nhận trong các bản
Hiến pháp của nước ta, chẳng hạn, Hiến pháp năm 1946 quy định “Quyền sở hữu về
tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”9, Hiến pháp 1992 cũng đã khẳng
định “Cơng dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư
liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp…. Nhà
nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”10. Tinh thần
này tiếp tục được kế thừa và phát triển trong Hiến pháp 2013 “Mọi người có quyền
sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản
xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác….
Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình
trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có
bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”11.
Xoay quanh vấn đề bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, bên cạnh
những thành công đã đạt được khi ban hành LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành, vẫn còn tồn tại một số bất cập, hạn chế, gây khó khăn cho công tác bồi thường

6

Khoản 11 Điều 3 Luật đất đai 2013.
Khoản 12 Điều 3 Luật đất đai 2013.
8
Nguyễn Quang Tuyến (2009), “Vấn đề lí luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”,
Luật học, (01), tr.35-42.
9
Điều 12 Hiến pháp 1946.
10
Điều 58 Hiến pháp 1992.
11
Điều 32 Hiến pháp 2013.
7


8
của Nhà nước đối với người dân, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền được bồi thường của
người bị thu hồi đất. Trong nội dung Chương này, tác giả sẽ phân tích những hạn chế
này và từ đó đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật.
1.1. P ƣơn t ứ b i t ƣờn đất b n đất khi Nhà nƣớ thu

i đất

Phương thức bồi thường thiệt hại (BTTH) là cách thức mà theo đó người có
trách nhiệm BTTH phải thực hiện để bù đắp các tổn thất cho người bị thiệt hại. Đối
với việc thu hồi đất, pháp luật hiện hành ghi nhận các phương thức bồi thường như
(i) bồi thường bằng việc giao đất mới; (ii) bồi thường bằng tiền; (iii) bồi thường
bằng chính sách tái định cư; (iv) bồi thường thông qua các cơ chế hỗ trợ khác như
hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ ổn định đời

sống và ổn định sản xuất….
Tuy nhiên, việc áp dụng phương thức nào cho việc bồi thường về đất không
phải là do các bên lựa chọn mà phải tuân theo trình tự nhất định. Cụ thể, LĐĐ 2013
trong quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ghi nhận
việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với
loại đất thu hồi, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo
giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quyết định
tại thời điểm quyết định thu hồi đất12. Như vậy, về cơ bản, khi bồi thường về đất,
Nhà nước ưu tiên việc bồi thường bằng đất mới có cùng mục đích sử dụng với đất
bị thu hồi. Quy định trên thể hiện rất rõ chủ trương của Nhà nước là ưu tiên bồi
thường bằng đất, việc bồi thường đất đổi đất sẽ tạo điều kiện cho những người bị
thu hồi đất có điều kiện tái tạo lại sản xuất, ổn định kinh tế, nhất là đối với trường
hợp thu hồi đất sản xuất nông nghiệp13.
Mặc dù mang ý nghĩa tốt đẹp nhưng khi áp dụng trên thực tế, quy định này
dường như chỉ mang tính chủ trường, hình thức, đặc biệt là đối với việc thu hồi đất
nông nghiệp. Điều này thể hiện ở chỗ, hiện nay quỹ đất nông nghiệp, đặc biệt là đất
trồng lúa nước với nguyên tắc giao, cho thuê theo hiện trạng và căn cứ vào số lượng
nhân khẩu hiện có tại địa phương để cơ quan nhà nước có thẩm quyền phân chia
cho các hộ gia đình và cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng ổn định lâu
dài (với thời hạn 20 năm hoặc 50 năm) thì quỹ đất nơng nghiệp này ở các địa
phương dường như đã được phân chia hết, khơng cịn đất trống hoặc đất dự trữ14.

12

Khoản 2 Điều 74 Luật đất đai 2013.
La Văn Hùng Minh, Ngô Thạch Thảo Ly (2013), “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tài
nguyên và môi trường, (kỳ 1 tháng 8), tr. 20-22.
14
Nguyễn Thị Nga (2011), “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương thức
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Luật học, (05), tr.14-20.

13


9
Điều này xuất phát từ nguyên nhân là việc hiện nay hầu hết các loại đất đều
được Nhà nước giao sử dụng ổn định và lâu dài15, còn đối với các loại đất giao có
thời hạn thì về cơ bản khi hết thời hạn sử dụng, người sử dụng đất hồn tồn có thể
xin gia hạn thêm thời gian sử dụng16. Mặt khác, người sử dụng đất được bảo hộ
quyền sở hữu của mình đối với quyền sử dụng đất, khi chết đi thì quyền sử dụng đất
đó lại là tài sản thừa kế để người thừa kế tiếp tục sử dụng theo thời hạn đã được
giao17. Chính vì thế, quỹ đất nơng nghiệp chỉ có ngày càng thu hẹp lại chứ khơng
thể phát triển thêm được. Do đó, khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp cho các mục
đích khác, quỹ đất nơng nghiệp khơng cịn để bồi thường cho dân.
Từ thực tiễn này, để có đất nơng nghiệp bồi thường cho người dân theo
phương thức “đất bằng đất”, Nhà nước chỉ có thể bồi thường bằng quỹ đất ở các
tỉnh trung du và miền núi, nơi mà quỹ đất nông nghiệp dự trữ, hoặc quỹ đất trống,
đồi núi trọc được quy hoạch phát triển nơng nghiệp có thể còn. Nhưng đây lại là
điều mà người dân mong muốn và lựa chọn bởi di chuyển chỗ ở là xáo trộn cuộc
sống, hơn nữa quỹ đất giao mới sẽ không thể có vị trí khai thác thuận lợi và khả
năng canh tác tốt bằng đất mà Nhà nước thu hồi18. Do đó, lúc này người dân lại
khơng muốn nhận đất bồi thường dù nhu cầu canh tác bằng đất của họ là rất cao.
Đối với các loại đất khác, tình hình cũng khơng khả quan hơn so với đất
nơng nghiệp, bởi lẽ cũng như đất nông nghiệp, các loại đất khác như đất ở, đất sản
xuất kinh doanh cũng đã được sử dụng hết. Bên cạnh đó, nhu cầu thu hồi đất để
thực hiện các dự án của Nhà nước ngày càng nhiều hơn, đơn cử ở Thành phố Hồ
Chí Minh năm 2017 có 880 dự án cần thu hồi đất với tổng diện tích là hơn 7.000 ha.
Trong đó, có 498 dự án chuyển tiếp từ kế hoạch sử dụng đất năm 2015 và 2016, với
tổng diện tích là 4.288 ha và 382 dự án đăng ký mới từ năm 2017, với tổng diện tích
là 3.727 ha19. Năm 2018 dự tính sẽ có 184 dự án cần thu hồi đất, với diện tích
517,02 ha20. Sở tài ngun và mơi trường Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã thừa

nhận thực tế thành phố khơng có quỹ đất để thực hiện bồi thường bằng giao đất mới
có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi21. Chính vì thế, việc bồi thường khi

15

Điều 125 Luật đất đai 2013.
Điều 126 Luật đất đai 2013.
17
Điều 167 Luật đất đai 2013.
18
Nguyễn Thị Nga (2011), tlđd (14), tr.14-20.
19
Bộ tài nguyên môi trường (2016), “TP.HCM: Năm 2017, cần thu hồi 880 dự án”, nguồn: />tphcm-nam-2017-can-thu-hoi-dat-tai-880-du-an-1228768.htm, truy cập ngày 02/3/2018.
20
Nguyễn Quỳnh (2017), “TP.HCM: Năm 2018, dự kiến thu hồi 517,02 ha đất”, nguồn: https://baotainguyenmoi
truong.vn/dat-dai/tp-hcm-nam-2018-du-kien-thu-hoi-517-02-ha-dat-1242561.html, truy cập ngày 02/3/2018.
21
PLO (2017), “Đừng để dân thiệt thòi khi Nhà nước thu hồi đất”, nguồn: truy cập ngày 02/3/2018.
16


10
thu hồi đất theo phương thức “đất bằng đất” thật sự rất khó triển khai trên thực tế và
hầu hết cũng chỉ mang tính chủ trương, chính sách.
Mặt khác, quy định của LĐĐ 2013 cũng còn tồn tại một vấn đề hạn chế ở chỗ
người được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không được lựa chọn
phương thức bồi thường. Thật vậy, với quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi
thu hồi đất, chỉ khi nào khơng có cùng loại đất để bồi thường thì Nhà nước mới bồi
thường bằng tiền cho người bị thu hồi đất theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do
UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Việc được lựa chọn

phương thức bồi thường bằng tiền chỉ được ghi nhận đối với trường hợp bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất ở22. Điều này dẫn đến việc, có trường hợp người bị thu hồi
đất nông nghiệp không muốn nhận đất bồi thường vì khơng hài lịng vị trí của đất
được giao như đã nêu ở trên thì cũng khơng có quyền nhận tiền thay vì nhận đất. Đây
là điều theo quan điểm cá nhân là không hợp lý, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân. Bởi lẽ, khi Nhà nước thu hồi đất gây thiệt hại cho người dân, về
nguyên tắc Nhà nước phải bù đắp thiệt hại đó một cách tốt nhất và hài lịng nhất có
thể đối với người bị thu hồi đất. Do đó, khi người dân không muốn nhận đất nông
nghiệp để canh tác, Nhà nước phải tôn trọng quyền tự định đoạt của họ và cho phép
lựa chọn phương thức bồi thường bằng tiền. Cơ chế như vậy sẽ tạo sự thuận lợi và hài
hịa hơn trong cơng tác thu hồi đất và bồi thường về đất.
Từ những phân tích ở trên, quan điểm cá nhân cho rằng cần phải có cơ chế
linh hoạt trong vấn đề bồi thường đề đất cho người bị thu hồi đất. Tác giả kiến nghị
nên sửa đổi nguyên tắc bồi thường về đất trong LĐĐ 2013 theo hướng thể hiện rõ
tinh thần cho phép người thu hồi đất được quyền lựa chọn phương thức thu hồi đất
bằng đất có cùng mục đích sử dụng hoặc bằng tiền. Trong trường hợp khơng thể bồi
thường bằng đất thì sẽ bồi thường bằng tiền theo giá đất quy định. Điều này sẽ thể
hiện đúng bản chất việc được bồi thường ở đây là “quyền” chứ không phải “nghĩa
vụ” của người bị thu hồi đất, do đó họ phải được tự mình quyết định hình thức của
việc bồi thường.
Cụ thể: sửa đổi khoản 2 Điều 74 LĐĐ 2013: “Người bị thu hồi đất được
quyền lựa chọn phương thức bồi thường bằng đất hoặc bằng tiền. Việc bồi
thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất
thu hồi, nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất
cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định
thu hồi đất”
22

Điều 79 LĐĐ2013.

11
1.2. Căn ứ xác địn s tiền b i t ƣờn khi Nhà nƣớ thu

i đất

Theo quy định của LĐĐ 2013, trong trường hợp không bồi thường bằng đất
khi thu hồi đất, Nhà nước sẽ bồi thường cho người bị thu hồi đất bằng tiền theo giá
đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định
thu hồi đất23. Trong đó, giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị
diện tích đất24, trong đó giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử
dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định25.
Mặt khác, nguyên tắc xác định giá đất được LĐĐ 2013 ghi nhận bao gồm: (i)
Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; (ii) Theo thời hạn sử
dụng đất; (iii) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục
đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những
nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; (iv) Cùng một
thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi,
thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau26. Bên
cạnh đó, hiện nay ở nước ta có các phương pháp định giá bao gồm: (i) phương pháp
so sánh trực tiếp; (ii) phương pháp chiết trừ; (iii) phương pháp thu nhập; (iv)
phương pháp thặng dư; (v) phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất27.
Với những quy định hiện hành, có thể thấy số tiền bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất hiện nay được xác định dựa vào hai tiêu chí: (i) giá đất theo mục đích sử
dụng đất hợp pháp vào thời điểm thu hồi đất và (ii) giá đất vào thời điểm ra quyết
định thu hồi đất. Tuy nhiên, qua quá trình phân tích, tác giả nhận thấy việc xác định
giá đất bồi thường dựa vào hai căn cứ này còn tồn tại một số bất cập như sau:
- Thứ nhất, nguyên tắc định giá đất quy định việc định giá phải “theo mục đích
sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá”. Điều này có nghĩa là, giá đất tính bồi
thường khơng dựa vào mục đích đang sử dụng trên thực tế mà chỉ dựa vào mục đích

sử dụng hợp pháp được ghi nhận trong giấy tờ. Quy định này dẫn đến thực trạng,
người dân làm nhà để ở trên đất nông nghiệp hoặc đất trồng cây lâu năm, nhưng nếu
chưa chuyển mục đích sử dụng đất vì những lý do nhất định thì khi bị Nhà nước thu
hồi đất cũng chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp hoặc trồng cây lâu năm
mà thôi. Hoặc những trường hợp người dân lấn chiếm bờ sông, kênh rạch đã từ rất
lâu, trước khi có quy hoạch sử dụng nhưng nếu thu hồi đất cũng không thuộc đối
tượng được bồi thường về đất. Thực tế hiện nay cho thấy rất nhiều khu vực người dân
23

Khoản 2 Điều 74 LĐĐ 2013.
Khoản 19 Điều 3 LĐĐ 2013.
25
Khoản 20 Điều 3 LĐĐ 2013.
26
Điều 112 LĐĐ 2013.
27
Điều 4 Nghị định 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về giá đất.
24


12
chỉ có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với mục đích là đất nơng nghiệp nhưng đã
xây dựng nhà ở ổn định từ rất lâu nhưng không thể chuyển mục đích sử dụng vì
vướng quy hoạch treo28. Song khi Nhà nước thu hồi đất thì chỉ đền bù theo đúng mục
đích sử dụng được ghi trên giấy chứng nhận. Điều này đã gây bức xúc rất lớn trong
nhân dân khi Nhà nước thực hiện việc bồi thường thu hồi đất29.
Từ phân tích trên, theo quan điểm cá nhân, tác giả cho rằng cần phải có cơ
chế phù hợp trong việc xác định giá đất bồi thường mục đích sử dụng đất trên thực
tế. Cụ thể, tác giả cho rằng, LĐĐ 2013 nên quy định theo hướng giá đất bồi thường
sẽ căn cứ vào mục đích sử dụng thực tế trước khi việc thu hồi đất trong kế hoạch sử

dụng đất được công bố. Quy định như vậy sẽ giúp cho “quyền” được bồi thường
của người bị thu hồi đất được thực hiện tốt hơn, lợi ích hợp pháp của người dân
được đảm bảo, hạn chế được những khiếu nại, tố cáo kéo dài trong việc thu hồi đất.
Kiến nghị cụ thể: sửa đổi điểm a khoản 1 Điều 112 LĐĐ 2013: “Việc định
giá đất phải bảo đảm các nguyên tắc sau đây: a) Theo mục đích sử dụng đất thực
tế tại thời điểm trước khi ban hành kế hoạch sử dụng đất….”
- Thứ hai, về thời điểm tính giá đất bồi thường khi thu hồi đất, theo quy định của
LĐĐ 2013, trong trường hợp được bồi thường bằng tiền thì giá đất bồi thường là giá
đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết
định thu hồi đất. Như vậy, thời điểm tính giá đất bồi thường là thời điểm quyết định
thu hồi đất được ban hành. Mặt khác, trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định
thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có hiệu lực thi hành, cơ quan, tổ
chức có trách nhiệm bồi thường phải chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất
thu hồi. Trường hợp cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường chậm chi trả thì
khi thanh tốn tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất thu hồi, ngoài tiền bồi
thường, hỗ trợ theo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được cấp có thẩm
quyền phê duyệt thì người có đất thu hồi cịn được thanh toán thêm một khoản tiền
bằng mức tiền chậm nộp theo quy định của Luật quản lý thuế tính trên số tiền chậm
trả và thời gian chậm trả30.
Quy định này về cơ bản đã ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan có thẩm
quyền trong việc phải nhanh chóng chi trả tiền bồi thường cho người dân. Chẳng
28

Nhóm PV (2017), “Hàng trăm hộ dân sống khổ vì quy hoạch treo”, nguồn: truy cập ngày 12/3/2018.
29
Hàn Ni (2017), “Nỗi khổ nhà đất: “Giá đền bù chưa thỏa đáng”, nguồn: truy cập ngày 15/3/2018.
Tổ CTBĐ (2017), “Giải quyết dứt điểm 3 hộ cuối cùng khiếu nại thuộc Dự án Quốc lộ 1A”, nguồn:
truy cập ngày 22/3/2018.
30
Khoản 2 Điều 93 LĐĐ 2013.

13
hạn, trong một vụ án, Tòa án đã nhận định: đất của ông V bị thu hồi năm 2014
nhưng đến nay chưa được bồi thường. Căn cứ theo quy định tại khoản 4 Điều 34
Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, trường hợp của ơng
V chưa có phương án bồi thường, tái định cư thì phải thẩm định, phê duyệt phương
án bồi thường, tái định cư theo quy định của LĐĐ 2013. Trường hợp chậm bồi
thường còn phải áp dụng Điều 93 LĐĐ 2013 để trả lãi cho ông V31.
Tuy nhiên, quy định này cũng vẫn tồn tại hạn chế là chưa quy định trong
vịng 30 ngày đó, các cơ quan có thẩm quyền phải chi trả bao nhiêu phần trên tổng
số tiền bồi thường, vì vậy phát sinh trường hợp một số dự án chi trả tiền bồi thường
rất ít, khơng đủ cho người dân có thể chuyển đổi cuộc sống của mình nhưng sau đó
lại u cầu người dân phải bàn giao mặt bằng32. Điều này đã gây ảnh hưởng rất lớn
đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất khi đất đã bị thu hồi nhưng
tiền đền bù chưa đủ để duy trì và tạo lập đời sống mới.
Mặt khác, một vấn đề đặt ra là theo quy định vừa nêu, trường hợp cơ quan, tổ
chức có trách nhiệm bồi thường chậm chi trả thì thì người có đất thu hồi cịn được
thanh tốn thêm một khoản tiền bằng mức tiền chậm nộp theo quy định của Luật
quản lý thuế tính trên số tiền chậm trả và thời gian chậm trả. Đối chiếu với quy định
của Luật quản lý thuế 200633 được sửa đổi bổ sung theo Luật sửa đổi bổ sung một
số điều của các luật về thuế năm 2014, người nộp thuế chậm nộp tiền thuế so với
thời hạn quy định, thời hạn gia hạn nộp thuế, thời hạn ghi trong thông báo của cơ
quan quản lý thuế, thời hạn trong quyết định xử lý của cơ quan quản lý thuế thì phải
nộp đủ tiền thuế và tiền chậm nộp theo mức 0,05%/ngày tính trên số tiền thuế chậm
nộp34. Mức phạt này thậm chí cịn thấp hơn mức lãi suất ngân hàng. Do vậy phát
sinh tình trạng chấp nhận chịu phạt thuế để kéo dài thời gian trả tiền bồi thường cho
người dân. Trong khi đó, thực tế ghi nhận rất nhiều trường hợp nhà nước chậm bàn
giao tiền bồi thường cho người bị thu hồi đất, cá biệt có những trường hợp kéo dài
hơn 10 năm người dân vẫn chưa nhận được tiền bồi thường35. Bên cạnh đó, giá cả

thị trường về đất đai biến động hằng ngày theo chiều hướng ngày càng tăng lên theo
31

Bản án số 25/2018/HC-ST ngày 18/6/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Kiên Giang.
Đặng Trung (2015), “Chậm bồi thường cho người có đất bị thu hồi vì mức phạt thấp”, nguồn: http://plo.
vn/do-thi/bat-dong-san/cham-boi-thuong-cho-nguoi-co-dat-bi-thu-hoi-vi-muc-phat-thap-583583.html,
truy
cập ngày 5/1/2018.
33
Luật Quản lý thuế (Luật số 78/2006/QH11) ngày 29 tháng 11 năm 2006.
34
Khoản 1 Điều 106 Luật Quản lý thuế 2006, Khoản 4 Điều 5 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các
Luật về thuế 2014 (Luật số 71/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014).
35
Hải Nam (2016), “13 năm vẫn chưa nhận được tiền bồi thường vì bị thu hồi đất”, nguồn: https://thanhnien.
vn/doi-song/13-nam-chua-nhan-duoc-tien-boi-thuong-vi-bi-thu-hoi-dat-719162.html, truy cập ngày 04/01/2018.
Trung Chuyên (2015), “Chậm chi trả tiền bồi thường”, nguồn: truy cập ngày 04/01/2018.
32


14
cấp số nhân. Do đó, với những trường hợp này, việc xác định tiền bồi thường theo
giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi là hồn tồn khơng hợp lý, bởi lẽ giá thị
trường tại thời điểm hiện tại đã khác quá xa so với thời điểm có quyết định thu hồi.
Từ những phân tích trên, quan điểm cá nhân cho rằng, để khắc phục những
hạn chế trong công tác bồi thường khi thu hồi đất, cần quy định thời điểm tính giá
đất bồi thường là thời điểm trả tiền bồi thường cho người bị thu hồi đất, khơng tính
dựa vào thời điểm ra quyết định thu hồi. Quy định này giúp đảm bảo quyền lợi hợp
pháp cho người bị thu hồi, cụ thể là quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất, qua đó đảm bảo cho người dân có được mức bồi thường tương xứng với giá trị

của quyền sử dụng đất đang sở hữu. Mặt khác, điều này cũng giúp đề cao trách
nhiệm của các cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm bồi thường phải tiến hành cơng tác
bồi thường một cách nhanh chóng, khơng thì phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước.
Kiến nghị cụ thể, sửa đổi khoản 2 Điều 74 LĐĐ 2013: “Việc bồi thường
được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi,
nếu khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể
của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm bồi thường.”
1.3. Cách t ứ xác địn giá đất để b i t ƣờn khi Nhà nƣớ thu

i đất

Theo LĐĐ 2013, những “loại” giá đất làm cơ sở trực tiếp và gián tiếp để xác
định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là: khung giá đất, bảng giá đất
và giá đất cụ thể36. UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể dưới sự tham mưu của
cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai
cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định
giá đất cụ thể. Giá đất cụ thể được sử dụng để làm căn cứ tính tiền bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất. Việc xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nhằm đảm bảo nguyên tắc “quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ” được quy
định tại khoản 2 Điều 54 Hiến pháp 2013. Mặt khác, việc xác định giá đất cụ thể để
tính tiền bồi thường về đất cũng hướng đến việc bảo đảm nguyên tắc “việc thu hồi
đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” quy
định tại khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 201337.
Với những quy định hiện hành, có thể nói việc định giá đất để bồi thường đã
được quy định một cách tương đối chi tiết và đầy đủ, đáp ứng được phần nào nhu
cầu bồi thường khi thu hồi đất. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại rất nhiều vấn đề trong
việc định giá đất để bồi thường – nguyên nhân chính dẫn đến việc thu hồi đất có rất
36

Điều 113, 114 LĐĐ 2013.

Phan Trung Hiền (2017), “Xác định giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Nghiên cứu lập
pháp, (01+02), tr. 98-108.
37


15
nhiều khiếu nại, tố cáo trong công tác bồi thường38. Điều này thể hiện ở điểm
nguyên tắc định giá đất quy định việc định giá đất phải phù hợp với giá đất phổ biến
trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng
đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu
nhập từ việc sử dụng đất. Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm một
lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Trong thời gian thực hiện khung giá đất
mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm
từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh
khung giá đất cho phù hợp39. Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và
khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thơng
qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm
một lần và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ. Trong thời
gian thực hiện bảng giá đất, khi Chính phủ điều chỉnh khung giá đất hoặc giá đất
phổ biến trên thị trường có biến động thì UBND cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất
cho phù hợp. Trước khi trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất ít
nhất 60 ngày, UBND cấp tỉnh gửi dự thảo bảng giá đất đến cơ quan có chức năng
xây dựng khung giá đất xem xét, trường hợp có chênh lệch lớn về giá đất giáp ranh
giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ
quyết định40.
Tuy nhiên, với quy định này, vấn đề đầu tiên đặt ra việc như thế nào là “phù
hợp” thì Luật khơng giải thích rõ. Chúng ta có thể hiểu phù hợp ở đây là bằng giá thị
trường hay dao động đối với giá trị trường trong khoảng nào? Thực tế hiện nay cho
thấy, hầu hết các khung giá đất được ban hành chỉ được khoảng 30% đến 50% giá thị
trường41, thậm chí tại một số địa phương giá đất Nhà nước công bố thấp hơn mười

lần so với giá thực tế42. Vì vậy, khi áp dụng để tính giá bồi thường thu hồi đất thi đa
số thấp hơn giá mà người sử dụng đất chuyển nhượng trên thị trường. Đây chính là
nguyên nhân người dân thường khiếu nại, thậm chí phản đối trước các quyết định thu
38

Mai Hoa, Ái Nhân (2017), “Hơn 70% khiếu nại, tố cáo đông người liên quan thu hồi đất”, nguồn: https://tuoitre.
vn/hon-70-khieu-nai-to-cao-dong-nguoi-lien-quan-thu-hoi-dat-1334199.htm, truy cập ngày 20/3/2018.
39
Điều 113 LĐĐ 2013.
40
Khoản 1 Điều 114 LĐĐ 2013.
41
Bộ Tài nguyên và Mơi trường (2012), Báo cáo tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2003 và định
hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội, tr. 5.
Reatimes.vn (2017), “Giá đất điều chỉnh bằng 30% giá thị trường: “đánh đố” công tác đền bù giải tỏa?”,
nguồn: truy cập ngày 20/1/2018.
42
Đình Dân (2017), “Bảng giá đất TP.HCM cơng bố thấp hơn 10 lần giá thực tế”, nguồn: g.
vn/bang-gia-dat-tphcm-cong-bo-thap-hon-10-lan-gia-thuc-te-post767848.html, truy cập ngày 10/2/2018.
“Giá đất Sài Gòn: Niêm yết 15 triệu/m2, thực tế 160 triệu/m2”, nguồn: truy cập ngày 10/2/2018.


16
hồi đất của Nhà nước43. Đồng thời, điều này cũng dẫn đến đa số các dự án thu hồi đất
cho các cơng trình của Nhà nước phải sử dụng biện pháp cưỡng chế.
Những phân tích trên chỉ ra rằng, thực tế việc định giá đất để bồi thường khi
thu hồi đất hiện nay vẫn chưa phù hợp với giá thị trường và mong muốn của người
dân. Có thể hiểu điều này cũng xuất phát từ một số lý do khách quan như từ khi lấy
số liệu để xây dựng bảng giá đất (thực hiện từ ngày 1 tháng 10 hằng năm44) cho đến
khi ban hành (ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ45), giá chuyển nhượng thực tế trên

thị trường đã biến động rất nhiều, ngồi tầm kiểm sốt của những người khảo sát.
Hoặc do công tác tổ chức điều tra, khảo sát giá đất phổ biến trên thị trường để xác
định giá đất cụ thể chủ yếu dựa vào hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất
của người dân. Song, việc thu thập thông tin về giá đất trên thị trường là vấn đề khó
khăn vì đa phần là giá ghi trên hợp đồng chuyển nhượng người dân thường ghi theo
giá của Nhà nước, thấp hơn so với giá thị trường để “giảm” mức thuế phải nộp46.
Việc kê khai “lệch” giá chuyển nhượng trên thực tế dẫn đến việc áp dụng phương
pháp so sánh trực tiếp - phương pháp dùng phổ biến từ trước đến nay - khơng có
hiệu quả. Khi thu thập các giao dịch đã chuyển nhượng thành cơng trong thời gian
hai năm liền kề thì các cơ quan nhà nước hầu như chỉ thu thập được những “giá ảo”.
Tất nhiên, trung bình chung của các số liệu “ảo” là một số liệu không xác thực bởi
một bài tốn khơng thể có đáp số chính xác khi dữ liệu đầu vào đã ghi sai47.
Mặt khác, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
đang ngày càng cởi mở, thỏa đáng hơn. Song như thế cũng tạo ra sự chênh lệch nhất
định giữa các dự án cũ và mới, hay giữa các giai đoạn khác nhau của cùng một dự
án. Nguyên tắc của pháp luật là không hồi tố, trong khi người dân muốn sự cơng
bằng trong q trình đền bù giữa các dự án mới và dự án cũ. Ngoài ra, trong quá
trình thực hiện xác định giá đất ở trung bình của khu vực có đất bị thu hồi cịn nhiều
bất cập do một số dự án thu hồi đất khơng có đất ở hoặc có đất ở chưa đại diện được
giá đất trung bình, một số trường hợp dự án tiếp giáp nhiều vị trí có giá đất ở khác
nhau… do đó, gặp khó khăn trong việc xác định giá đất ở trung bình chưa có sự
thống nhất, cịn nhiều cách hiểu khác nhau48.
43

Nguyễn Thị Nga (2011), tlđd (14), tr.14-20.
Khoản 1 Điều 2 Nghị định 123/2017/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung
một số điều của các Nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước.
45
Khoản 1 Điều 114 LĐĐ 2013.
46

Phạm Phương Nam (2016), “Hoàn thiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”,
Tài nguyên và môi trường, (Kì 1 tháng 4), tr.20-21.
47
Phan Trung Hiền (2017), tlđd (37), tr. 98-108.
48
Ngô Thạch Thảo Ly (2016), “Thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn tỉnh Đồng
Tháp”, Tài nguyên môi trường, (23(253)), tr. 11-13.
44


17
Tất nhiên ngoài các yếu tố khách quan, việc giá đất chưa sát với giá thị trường
còn xuất phát từ các yếu tố chủ quan. Nguyên nhân đầu tiên là do những người làm
công tác định giá chưa đủ năng lực và thiếu thực tế. Bên cạnh đó, khung giá các loại
đất được quy định cho ba vùng đồng bằng, trung du, miền núi có biên độ quá rộng,
chậm được điều chỉnh (Thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất ln biến động
nhưng khung giá đất theo quy định thì hầu như khơng thay đổi. Cấp có thẩm quyền
lập khung giá đất dựa trên mục đích sử dụng, trong khi giá trị của đất đai chịu tác
động trên rất nhiều yếu tố như vị trí, hạ tầng, khoảng cách đến trung tâm, đến trục
đường chính, cảnh quan, mơi trường… Vì thế khung giá đất rất khó có thể đại diện
chung cho thị trường đất đai cả nước); cơ chế định giá, nguyên tắc, phương pháp định
giá đất chưa phù hợp (Thị trường bất động sản có tính khu vực. Giá đất phụ thuộc vào
tốc độ đơ thị hóa của từng địa phương, phong tục tập quán canh tác… nên chênh lệch
giá đất tương đối lớn, làm biên độ giá trong từng khung giá đất càng lớn, làm giảm
vai trò của khung giá đất trong việc định hướng xây dựng bảng giá đất, do đó giá đất
do Nhà nước ban hành không sát được với giá thị trường); chưa tổ chức được hệ
thống theo dõi giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá đất phù hợp với giá đất
trên thị trường; hoạt động của các tổ chức tư vấn giá đất còn hạn chế, chưa hỗ trợ
được cho các địa phương trong việc xây dựng Bảng giá đất và định giá cụ thể (Giá
đất trên thị trường tùy vào điều kiện kinh tế xã hội của khu vực có thể thay đổi theo

từng tuần, từng tháng, vì thế việc định giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chỉ được
điều chỉnh vào tháng 1 hàng năm sẽ không theo kịp giá thị trường. Mặt khác, quy
định điều chỉnh giá đất vào ngày 01 tháng 01 hàng năm sẽ gây ra tình trạng người dân
muốn chờ đợi, kéo dài việc bàn giao đất đến thời điểm ban hành khung giá đất mới
với hy vọng được hưởng giá bồi thường cao hơn, nên từ giữa năm trở đi, các dự án
cần giải phóng mặt bằng thường ách tắc, rất khó thu hồi đất)49.
Bên cạnh đó, theo quy định, hiện đang tồn tại cơ chế hai giá đất: Giá đất do
Nhà nước quy định áp dụng tính bồi thường trong trường hợp Nhà nước ra quyết
định thu hồi đất và giá đất do doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất
thơng qua hình thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng
quyền sử dụng đất để tạo quỹ đất. Việc song song tồn tại hai loại giá đất là một
trong những nguyên nhân gây khiếu nại về giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt
bằng, đặc biệt đối với các dự án sử dụng đất bằng hình thức Nhà nước thu hồi đất.
Do người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường của Nhà nước
49

Nguyễn Phương Thảo (2013), “Những bất cập trong thu hồi đất và một số kiến nghị”, nguồn: http://noi
chinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201308/nhung-bat-cap-trong-thu-hoi-dat-va-mot-so-kien-nghi-291983/, truy cập
ngày 12/01/2018.


18
đã phát sinh khiếu kiện kéo dài làm cho dự án không triển khai đúng tiến độ và làm
lỡ cơ hội đầu tư, kinh doanh của các doanh nghiệp50.
Từ những phân tích trên, quan điểm cá nhân cho rằng cần phải có những thay
đổi trong việc xác định giá đất bồi thường. Cụ thể, cần trao quyền cho người bị thu
hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan định giá đất xác định giá đất và giá do cơ quan định
giá đất đưa ra là giá để tính đền bù. Trước hết, cần làm rõ khái niệm giá thị trường
theo hướng xác định được giá bồi thường cho người dân mà họ có thể “chuyển
nhượng” được trên thị trường tự do. Từ đó, giá đất để tính bồi thường đầu tiên phải

được xác định dựa trên sự thỏa thuận với người sử dụng đất. Trường hợp không thỏa
thuận được về giá thì phía cơ quan nhà nước và phía người có đất bị thu hồi đều có
quyền thuê doanh nghiệp định giá mà mình chọn. Giá bồi thường sẽ là giá trung bình
cộng của các chứng thư định giá đất do các doanh nghiệp định giá xác lập.
Việc xác định giá đất bồi thường theo hướng như trên sẽ giúp thể hiện được
đúng bản chất của việc bồi thường ở đây là “quyền” mà người bị thu hồi đất được
hưởng. Quyền này như đã đề cập xuất phát từ việc Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu
của công dân. Do đó, giá đất bồi thường phải tương xứng với giá trị của quyền sử
dụng đất tại thời điểm thu hồi mới bảo vệ được tốt nhất cho quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân.

50

Trần Văn Duy (2018), “Thực hiện pháp luật về bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất nông nghiệp của nông
dân”, nguồn: truy cập ngày
5/01/2018.


19

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Trong nội dung Chương này, tác giả đã đề cập, phân tích và giải quyết các
vấn đề liên quan đến quyền được bồi thường của người dân khi Nhà nước thu hồi
đất đúng với quy định của pháp luật dưới các góc đội về phương thức bồi thường,
căn cứ xác định số tiền bồi thường, các thức xác định giá đất tính tiền bồi thường.
Thơng qua việc phân tích thực trạng đang phát sinh, tác giả đã chỉ ra một số hạn chế
mà pháp luật còn đang vấp phải, từ đó đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện,
phát huy quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như: (i) Luật Đất đai
2013 cần quy định thời điểm tính giá đất bồi thường là thời điểm trả tiền bồi thường
cho người bị thu hồi đất, khơng tính dựa vào thời điểm ra quyết định thu hồi; (ii)

cần quy định theo hướng giá đất bồi thường sẽ căn cứ vào mục đích sử dụng thực tế
trước khi việc thu hồi đất trong kế hoạch sử dụng đất được công bố; (iii) cần quy
định thời điểm tính giá đất bồi thường là thời điểm trả tiền bồi thường cho người bị
thu hồi đất, khơng tính dựa vào thời điểm ra quyết định thu hồi; (iv) cần trao quyền
cho người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan định giá đất xác định giá đất và
giá do cơ quan định giá đất đưa ra là giá để tính đền bù.
Sau khi đã tìm hiểu các vấn đề về quyền được BTTH khi thu hồi đất của
người dân dưới góc độ Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất đúng quy định của pháp
luật, trong nội dung Chương 2, tác giả sẽ tiếp tục đi vào tìm hiểu quyền được BTTH
khi thu hồi đất dưới góc độ Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất trái với quy định
của pháp luật. Nội dung của Chương 2 sẽ xoay quanh các vấn đề: (i) căn cứ xác
định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp thu hồi đất trái quy
định pháp luật; (ii) các định thiệt hại được bồi thường trong trường hợp thu hồi đất
trái quy định pháp luật; (iii) cơ quan và thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường trong
trường hợp thu hồi đất trái quy định pháp luật.


20

CHƢƠNG 2
QUYỀN ĐƢỢC BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC
KHI BỊ THU HỒI ĐẤT TRÁI QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT
Từ năm 1780 trước công nguyên, Bộ luật Hammurabi đã có quy định về trách
nhiệm BTTH. Trong thời kỳ La Mã cổ đại, Luật XII Bảng ghi nhận quyền khiếu nại
đòi bồi thường của người bị thiệt hại khi có hành vi trái pháp luật xảy ra. Khi người
thi hành cơng vụ có hành vi trái pháp luật – cụ thể là hành vi thu hồi đất sai quy định
pháp luật, mà gây thiệt hại thì chủ thể phải bồi thường là Nhà nước. Trách nhiệm
BTTH là một dạng trách nhiệm pháp lý, buộc chủ thể vi phạm pháp luật phải gánh
chịu những hậu quả bất lợi, bị áp dụng những biện pháp cưỡng chế được pháp luật
quy định51. Khi Nhà nước (hay đại diện là những người thi hành công vụ) thu hồi đất

trái với các quy định pháp luật, Nhà nước có trách nhiệm phải bồi thường cho các tổ
chức, cá nhân bị thiệt hại. LTNBTCNN 2017 quy định trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong
hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án là một trong những cơ sở pháp
lý hữu hiệu để các chủ thể bị thiệt hại do hành vi thu hồi đất sai quy định gây ra được
yêu cầu bồi thường thích đáng. Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của Luật này, tác
giả đặt ra và giải quyết một số vấn đề pháp lý có liên quan đến trách nhiệm của các cơ
quan nhà nước trong công tác BTTH do thu hồi đất trái quy định pháp luật, bao gồm
thiệt hại được bồi thường; quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; cơ quan
giải quyết bồi thường; thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường.
2.1. Căn ứ xác địn trách n iệm b i t ƣờn
trƣờn ợp thu i đất trái quy địn pháp lu t

ủ

Nhà nƣớ trong

Đối với lĩnh vực BTTH ngoài hợp đồng nói chung, căn cứ phát sinh trách
nhiệm bồi thường của các nước trên thế giới có sự kế thừa sâu sắc từ Luật La mã cổ
đại với các yếu tố phát sinh như: (1) Sự vi phạm xuất hiện do thực hiện một hành vi
bên ngồi nào đó; (2) Sự vi phạm phải để lại những hậu quả nhất định; (3) Có mối
quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả; (4) Người vi phạm biết hoặc có thể biết
về hậu quả của hành vi do mình gây ra52. Đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước, khoản 1 Điều 7 LTNBTCNN 2017 quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi
thường khi có đủ các căn cứ sau đây: a) Có một trong các căn cứ xác định hành vi
51

Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Chủ biên: Lê Minh Tâm và
Nguyễn Minh Đoan, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 216.
52

Nguyễn Minh Oanh (Thành viên) (2009), “Khái niệm chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phân
loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại”, Trách nhiệm dân sự do tài sản gây thiệt hại – Vấn đề lý luận và thực
tiễn, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường (Chủ nhiệm: Trần Thị Huệ), Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 62.