Quyết định hành chính đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH
***
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH - NHÀ NƯỚC

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT

QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG
KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI
VIỆT NAM

Giảng viên hướng dẫn: ThS. LÊ VIỆT SƠN
Người thực hiện: TRẦN ĐỨC GIANG
MSSV: 1253801011043
Lớp: 31-HC37.1

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016


MỤC LỤC

Trang
NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT
ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP
LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM......................................................................6
1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam............................................................................................6

1.1.1. Khái niệm.................................................................................................. 6
1.1.2. Đặc điểm................................................................................................... 10
1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam................ 12
1.2.1. Quyết định hành chính.............................................................................. 12
1.2.2. Hành vi hành chính................................................................................... 13
1.2.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.......................................................17
1.3. Ý nghĩa của việc xác định quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam.................................................20
1.3.1. Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại............................................20
1.3.2. Đối với hoạt động giải quyết khiếu nại.................................................... 22
1.3.3. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước..................................... 23
1.4. Quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo
pháp luật khiếu nại Việt Nam.......................................................................... 24
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH - ĐỐI TƯỢNG
KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM...................... 38


2.1. Thực trạng thực hiện pháp luật về quyết định hành chính đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................38
2.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định hành chính đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam...............................63
2.2.1. Kiến nghị về mặt pháp lý.......................................................................... 64
2.2.2. Kiến nghị về mặt thực tiễn........................................................................ 72
KẾT LUẬN........................................................................................................ 76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

................................................................................................................................
................................................................................................................................

................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
Giảng viên hướng dẫn

ThS. Lê Việt Sơn


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy Lê Việt Sơn, giảng viên
khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí
Minh, người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tơi trong suốt thời gian nghiên
cứu để hồn thành khóa luận này một cách tốt nhất.
Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh, gia đình và bạn bè của tơi vì đã luôn dành sự ủng hộ, giúp đỡ quý
báu cho tơi trong thời gian qua.
Xin cảm ơn
Tp. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2016
Sinh viên thực hiện

Trần Đức Giang


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

QĐHC: quyết định hành chính
HVHC: hành vi hành chính

UBND: Ủy ban nhân dân
CQHCNN: cơ quan hành chính nhà nước
KN và GQKN: khiếu nại và giải quyết khiếu nại


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Ban hành các QĐHC là hình thức chủ yếu và phổ biến nhất để thực hiện
hoạt động quản lý nhà nước của các chủ thể quản lý nhà nước. Nhưng không
phải lúc nào cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng đồng ý, chấp hành theo các QĐHC
vì khơng phải lúc nào các QĐHC cũng được ban hành đúng với quy định của
pháp luật mà có rất nhiều QĐHC được ban hành trái pháp luật, xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội.
Chính vì thế, ngay từ khi ra đời, pháp luật khiếu nại đã quy định QĐHC là một
loại đối tượng khiếu nại để cá nhân, cơ quan, tổ chức trong đời sống xã hội có
quyền khiếu nại các QĐHC khi cho rằng QĐHC đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 đã lần đầu tiên quy
định “Cơng dân có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về
quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính của
cơ quan Nhà nước hoặc nhân viên Nhà nước, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình”. Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 đã có sự tiếp thu quy
định đó của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của cơng dân và có quy định chi tiết
hơn về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Sau đó, Luật khiếu nại số
02/2011/QH13 được Quốc hội thơng qua ngày 11 tháng 11 năm 2011, có hiệu
lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 đã kế thừa và phát triển quy định
đó để hồn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại. Tuy
nhiên, không phải tất cả các QĐHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành
đối tượng khiếu nại thì QĐHC phải đáp ứng những điều kiện nhất định được

pháp luật khiếu nại quy định. Việc xác định quyết định hành chính - đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động
khiếu nại và giải quyết khiếu nại.

1


Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã
được Luật khiếu nại quy định khá đầy đủ, cụ thể. Tuy nhiên, dưới góc độ lý
luận cũng như qua thực tiễn hoạt động KN và GQKN thì đến nay vấn đề này
vẫn cịn nhiều vấn đề phức tạp, chưa được làm sáng tỏ nên đã gây khơng ít khó
khăn cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình KN và GQKN. Cần phải
nghiên cứu để làm sáng tỏ nhằm có nhận thức đúng cũng như áp dụng thống
nhất các quy định của pháp luật về vấn đề này. Vì những lý do đó, chúng tôi
quyết định chọn nghiên cứu đề tài “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam” làm khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật
học với mong muốn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, quy định của
pháp luật khiếu nại về vấn đề này và đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm
hoàn thiện các quy định pháp luật về quyết định hành chính - đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tại Việt Nam hiện nay, có khá ít nghiên cứu của các học giả, nhà nghiên
cứu về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, và
các nghiên cứu đó mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá chung về đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại với mực độ, phạm vi, khía cạnh nghiên cứu khác
nhau. Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật
Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, xuất bản các năm 2001, 2005, 2007 và Tập bài
giảng pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo - Trường Đại học Luật TP. Hồ
Chí Minh, xuất bản năm 2010 đã có những nghiên cứu chung về quyết định
hành chính - khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, đây là hai tài liệu cơ bản để

phục vụ cho việc giảng dạy và nghiên cứu tại hai cơ sở đào tạo Luật hàng đầu
Việt Nam. Bên cạnh đó, cịn có một số vài viết, cơng trình nghiên cứu của các
học giả trên các sách chuyên khảo, báo, tạp chí trong lĩnh vực pháp lý có liên
quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
như: sách chuyên khảo “Khiếu nại hành chính - lịch sử phát triển và những vấn

2


đề thực tiễn (so sánh với Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới)” của
tác giả Đinh Văn Minh, Nxb. Hồng Đức, năm 2015; bài viết “Sự khác nhau về
đối tượng khiếu kiện giữa Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính” của tác
giả Đinh Văn Minh đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 07(239) năm
2013; bài viết “Để khiếu nại xứng đáng là một quyền Hiến định” của tác giả
Cao Vũ Minh, đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2012; bài
viết “Đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính qua cơng tác
thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo” của tác giả Trần Văn Sơn đăng trên Tạp
chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên đề tháng 12 năm 2014; bài viết “Vấn đề
kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức trong giải quyết khiếu nại hành chính - thực trạng và giải pháp”
của tác giả Nguyễn Vũ Bảo và Phan Thị Thuỳ Trang đăng trên Tạp chí Thanh
tra số 9 năm 2015; bài viết “Bất cập trong các quy định về đối tượng khiếu nại
là quyết định hành chính theo Luật khiếu nại năm 2011” của tác giả Lê Việt Sơn
đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 2 năm 2016.
Các cơng trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khái qt các vấn đề lý
luận và quy định của pháp luật về đối tượng khiếu nại và đã có đề cập những
vấn đề liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại. Tuy nhiên, lại chưa có cơng trình nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên
sâu nào về quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại Việt Nam. Vì ít có sự nghiên cứu về các đối tượng khiếu nại theo pháp luật

nói chung cũng như nghiên cứu về quyết định hành chính - khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại nói riêng, cho nên đề tài nghiên cứu này sẽ bổ sung, hồn thiện
những vấn đề cịn đang bỏ ngõ. Đề tài này được nghiên cứu dựa trên cơ sở tổng
hợp các vấn đề lý luận, quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng pháp
luật liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam, từ đó đưa ra những kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp
luật về vấn đề này.

3


3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của khóa luận này là tập trung nghiên cứu những
vấn đề lý luận liên quan đến quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo
pháp luật khiếu nại như khái niệm và các đặc điểm của quyết định hành chính,
trong đó có sự kết hợp so sánh, đối chiếu các quan điểm của các học giả cũng
như các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, phân tích quy
định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
Việt Nam để chỉ ra những bất cập, hạn chế trong quy định đó cũng như thực tiễn
thực hiện những quy định đó. Để từ đó để tìm ra những đề xuất, kiến nghị hồn
thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam cũng như nâng cao hiệu quả công tác khiếu nại và giải
quyết khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trên thực tế.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Về đối tượng nghiên cứu: khóa luận tập trung và đi sâu nghiên cứu những
vấn đề lý luận và những quy định của pháp luật về quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam. Từ đó, nhìn nhận và đánh
giá một cách khách quan những điểm tiến bộ và cả những điểm hạn chế của quy
định của pháp luật về vấn đề này. Đồng thời đưa ra những kiến nghị, giải pháp
khắc phục những hạn chế đó.

Về phạm vi nghiên cứu: khóa luận tập trung nghiên cứu những vấn đề lý
luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật
khiếu nại Việt Nam. Khóa luận tập trung phân tích những quy định về vấn đề
quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại trong quy định của Luật khiếu nại
và các văn bản hướng dẫn thi hành, có sự đối chiếu, so sánh với Luật khiếu nại,
tố cáo (được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), Luật tố tụng hành chính năm
2010, Luật tố tụng hành chính năm 2015, Luật cán bộ, công chức, Luật đất đai,
Luật xử lý vi phạm hành chính,...; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về
quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Trên nền

4


tảng đó, chúng tơi đã có nghiên cứu để đưa ra những kiến nghị nhằm mục đích
hồn thiện quy định về quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lê Nin và tư tưởng
Hồ Chí Minh; các quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước,
pháp luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tài phán hành chính.
Bên cạnh đó, tác giả còn vận dụng phương pháp nghiên cứu khoa học
như phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, logic,... và tổng hợp
thực tiễn để xem xét nhằm làm sáng tỏ các vấn đề từ lý luận cho đến thực tiễn.
6. Cấu trúc đề tài
Khóa luận “Quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại Việt Nam” có bố cục gồm danh mục từ viết tắt, phần mở đầu,
phần nội dung, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo.
Trong đó, phần nội dung là phần chính của khóa luận, gồm 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về quyết định hành chính - đối tượng

khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam
Chương 2: Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyết định
hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam

5


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ĐỐI TƯỢNG KHIẾU NẠI THEO PHÁP LUẬT KHIẾU NẠI VIỆT NAM

1.1. Khái niệm, đặc điểm của đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
Việt Nam
1.1.1. Khái niệm
Trong hoạt động quản lý nhà nước thì KN và GQKN là vấn đề có ý nghĩa
rất quan trọng. KN và GQKN đảm bảo cho quá trình thực hiện hoạt động quản
lý nhà nước được diễn ra theo đúng quy định của pháp luật và góp phần giúp
người dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, các chủ
thể chỉ có thể khiếu nại đối với những đối tượng nhất định được pháp luật khiếu
nại quy định.
Đối tượng khiếu nại là vấn đề rất quan trọng trong hoạt động KN và
GQKN. Việc xác định đúng đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại giúp
cho các cá nhân, cơ quan và tổ chức xác định được đúng loại việc được quyền
khiếu nại cũng như xác định đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,
tránh được tình trạng khơng xác định được chủ thể có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại từ đó dẫn đến hậu quả mất quyền khiếu nại do hết thời hiệu khiếu nại,
ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Bên
cạnh đó, việc xác định được đối tượng khiếu nại giúp người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại xác định được đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình hay khơng để sau đó tiến hành thụ lý hoặc khơng thụ lý giải quyết khiếu
nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong

xã hội, tránh những sai phạm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Tuy quan
trọng là thế, pháp luật khiếu nại hiện nay lại khơng có một quy định nào trực
tiếp đưa ra khái niệm đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các đối tượng khiếu nại,
hay việc định nghĩa đối tượng khiếu nại cũng chỉ dừng lại ở sự tiếp cận dưới

6


góc độ lý luận được trình bày trong các giáo trình, sách báo và các cơng trình
nghiên cứu khoa học. Chính vì pháp luật khiếu nại chưa có quy định về đối
tượng khiếu nại nên dẫn đến thực trạng người khiếu nại cũng như người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại cịn khó khăn và có những sai lầm trong việc
xác định đối tượng khiếu nại. Do đó việc làm rõ khái niệm về đối tượng khiếu
nại là điều hết sức cần thiết trước khi nghiên cứu quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam.
Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “đối tượng” được hiểu “là sự vật làm
đích nhắm để hành động”1, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam thuật ngữ “đối
tượng” cũng được hiểu “là sự vật nhằm vào để nghiên cứu hoặc hành động”2.
Còn thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một
việc làm mà mình khơng đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”3, hay theo
Từ điển từ và ngữ Việt Nam cũng cho rằng “khiếu nại” là “đề nghị xem lại một
sự việc gây thiệt hại cho mình”4. Theo các khái niệm của từ điển, ta có thể hiểu
“đối tượng khiếu nại là sự vật làm đích nhắm để đề nghị cơ quan có thẩm quyền
xét một việc làm mà mình khơng đồng ý, cho là trái phép hay khơng hợp lý”,
hay cũng có thể được hiểu “đối tượng khiếu nại là sự vật nhằm vào để đề nghị
xem lại một sự việc gây thiệt hại cho mình”. Những khái niệm chúng ta hiểu
được bằng cách ghép các từ ngữ như trên chưa phản ánh rõ được bản chất của
đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại vì đó chỉ là những
thuật ngữ chắp ghép, khơng có sự liên kết với nhau, không thể hiện được rõ đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại có nội hàm, bản chất như thế nào.

Chính vì vậy, ta cần có một cách hiểu khái niệm đối tượng khiếu nại cụ thể hơn.
Khái niệm đối tượng khiếu nại cũng được một số giáo trình luật, các tài
liệu sách báo pháp lý đề cập tới, nhưng các giáo trình, tài liệu này chỉ đưa ra
1
2
3
4

Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Tự điển Bách Khoa, tr. 253.
Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 660.
Viện ngôn ngữ (2008), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 49.
Nguyễn Lân (2005), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. TP HCM, tr. 969.

7


khái niệm bằng cách liệt kê các loại đối tượng khiếu nại mà không định nghĩa
thế nào là đối tượng khiếu nại. Theo Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu
nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội có nêu khái niệm “Đối tượng khiếu
nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức”5. Tương tự như vậy, Tập bài giảng pháp luật về thanh tra và khiếu
nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh cũng khơng định nghĩa
đối tượng khiếu nại mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại: “Đối tượng
khiếu nại bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ
luật cán bộ, cơng chức”6. Ngồi ra, trong Hỏi đáp pháp luật về khiếu nại do
Thanh tra Chính phủ ban hành cũng chỉ nêu ra khái niệm theo kiểu liệt kê tương
tự: “Đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của
các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các
cơ quan hành chính nhà nước, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”7. Việc nêu
các khái niệm bằng cách liệt kê như vậy đã không chỉ ra một khái niệm cụ thể

của đối tượng khiếu nại, cũng như không định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu
nại. Với việc không đưa ra khái niệm cụ thể của đối tượng khiếu nại đã dẫn đến
hạn chế trong việc tiếp cận, phân tích những đặc điểm của đối tượng khiếu nại
dưới góc độ lý luận cũng như thực trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Vì vậy,
chúng ta cần nghiên cứu để đưa ra định nghĩa thế nào là đối tượng khiếu nại,
chứ không nên chỉ dừng lại ở việc liệt kê các loại đối tượng khiếu nại như vậy.
Trong các quy định của pháp luật đã có một số quy định chỉ ra các đối
tượng khiếu nại. Điều 74 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy
định: “Cơng dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”.
5
Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb Công an nhân dân, tr.
71.
6
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Tập bài giảng Pháp luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, tr. 97.
7
Thanh tra Chính phủ (2014), Hỏi đáp về pháp luật khiếu nại (Tài liệu tuyên truyền,phổ biến, giáo dục pháp
luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn).

8


Trên cơ sở kế thừa quy định trên, tại khoản 1, Điều 30 Hiếp pháp năm 2013
cũng quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá
nhân”. Theo quy định tại Hiến pháp cho ta thấy, đối tượng khiếu nại được quy
định như vậy là rất rộng, bao gồm hành vi trái pháp luật của mọi cơ quan, tổ
chức, cá nhân, mọi người đều có quyền khiếu nại những việc làm trái pháp luật
của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để thể chế hoá quy định của Hiến pháp, Quốc

hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 (được sửa
đổi, bổ sung vào năm 2004 và năm 2005), và sau đó thay thế bằng Luật khiếu
nại số 02/2011/QH13 năm 2011. Tại khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại có quy
định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Quy định của Luật khiếu nại cho thấy đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại đã gói gọn lại cụ thể hơn, các chủ thể khiếu nại chỉ cịn có thể khiếu nại các
QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi các chủ thể khiếu nại
cho rằng các đối tượng khiếu nại này là trái pháp luật và xâm phạm quyền, lợi
ích hợp pháp của mình. Nhưng như đã nói, Luật khiếu nại khơng nêu khái niệm
đối tượng khiếu nại là gì mà chỉ liệt kê các loại đối tượng khiếu nại.
Qua những phân tích đó, trên cơ sở tìm hiểu khái niệm về đối tượng
khiếu nại theo ngôn ngữ học, sự định nghĩa của các học giả và quy định pháp lý,
theo quan điểm chúng tôi khái niệm “đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại” cần được hiểu như sau: “Đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại là
những hình thức của hoạt động quản lý hành chính nhà nước đáp ứng được
những điều kiện do pháp luật quy định bị cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại

9


yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục do pháp
luật khiếu nại quy định”.
1.1.2. Đặc điểm
Các loại đối tượng khiếu nại được pháp luật khiếu nại được quy định một
cách khái quát. Cho nên việc nghiên cứu đặc điểm của đối tượng khiếu nại sẽ

tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiểu rõ về đối tượng khiếu nại nói chung cũng
như là hiểu rõ hơn đặc điểm của quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
theo pháp luật khiếu nại. Từ những phân tích ở phần khái niệm trên, ta có thể
thấy đối tượng khiếu nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đối tượng khiếu nại là những hình thức của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước
Đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức, đây chính là những biểu hiện cụ thể của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, pháp luật cho
phép các chủ thể quản lý là những CQHCNN, người có thẩm quyền trong
CQHCNN thực hiện những hoạt động, hành vi nhất định để thực hiện công vụ
và các nhiệm vụ được giao, đó là việc ban hành các QĐHC, thực hiện những
HVHC tác động đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể trong đời sống xã hội.
Khi cá nhân, cơ quan, tổ chức bị ảnh hưởng bởi QĐHC, HVHC cho rằng các
QĐHC, HCHC đó là trái với quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại để xem xét. Khi đó các QĐHC, HVHC đó trở
thành đối tượng khiếu nại.
Thứ hai, đối tượng khiếu nại phải đáp ứng các điều kiện được pháp luật
khiếu nại quy định
Đối tượng khiếu nại là những biểu hiện cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính nhà nước, đó là những QĐHC, HVHC do CQHCNN, người có thẩm
quyền trong CQHCNN ban hành, thực hiện. Tuy nhiên, không phải tất cả các

10


QĐHC, HVHC đều là đối tượng khiếu nại mà để trở thành đối tượng khiếu nại
mà các QĐHC, HVHC phải thoả mãn những điều kiện nhất định do pháp luật
khiếu nại quy định. Pháp luật khiếu nại đã có những quy định khá chặt chẽ về

những điều kiện nhất định đối với từng loại đối tượng khiếu nại, đó là những
quy định về điều kiện chủ thể ban hành hoặc thực hiện, điều kiện về hình thức
và nội dung của đối tượng khiếu nại. Đây là những điều kiện cần phải đáp ứng
đầy đủ thì những QĐHC, HVHC mới trở thành đối tượng khiếu nại. Việc quy
định các điều kiện đó đã làm cho đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại bị
giới hạn theo phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại.
Thứ ba, đối tượng khiếu nại được hình thành khi có u cầu của cá nhân,
cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi các đối tượng này
Cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong CQHCNN đã
ban hành những QĐHC, thực hiện những HVHC để thực hiện hoạt động quản
lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, một QĐHC được ban hành hay một HVHC
được thực hiện trên thực tế chưa phải là đối tượng khiếu nại, mà QĐHC, HVHC
ngồi có những đặc điểm trên thì cần phải có sự u cầu của cá nhân, cơ quan,
tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi QĐHC, HVHC đó thì mới trở thành đối
tượng khiếu nại. Nếu khơng có sự u cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu
tác động trực tiếp thì QĐHC, HVHC đó khơng phải là đối tượng khiếu nại mà
nó chỉ là những QĐHC, HVHC thông thường mà thôi. Cho nên đối tượng khiếu
nại được hình thành khi có u cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động
trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại đó. Đây là đặc điểm quan trọng để xác định
một đối tượng khiếu nại trên thực tế, giúp các chủ thể biết được đâu là một
QĐHC, HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ tư, đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết theo một trình tự,
thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định
Việc xem xét, giải quyết khiếu nại là hoạt động do người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại thực hiện và để đảm bảo thực hiện việc này thì cần phải có

11


những quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại thống nhất để người giải

quyết khiếu nại thực hiện thống nhất trong quá trình giải quyết khiếu nại. Để
đảm bảo việc đối tượng khiếu nại được xem xét, giải quyết bởi người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, pháp luật khiếu nại đã có những quy định về trình tự,
thủ tục xem xét và giải quyết khiếu nại, đó là những quy định về tiếp nhận
khiếu nại, xem xét khiếu nại, thụ lý khiếu nại, xác minh khiếu nại, kết luận, ra
quyết định giải quyết khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại,... Vì đây chính
là những quy định mang tính quy phạm của pháp luật khiếu nại nên nó khơng
những giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện hoạt động giải
quyết khiếu nại của mình mà cịn giúp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại có
căn cứ để giám sát, theo dõi quá trình giải quyết khiếu nại của người có thẩm
quyết khiếu nại và giúp hoạt động giải quyết khiếu nại được thực hiện hiệu quả.
1.2. Các đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại Việt Nam
Hiện nay, trong quy định của pháp luật khiếu nại khơng có điều khoản
nào quy định đối tượng khiếu nại bao gồm những loại nào mà điều này được
quy định lồng ghép tại các điều luật khác nhau, cụ thể theo quy định tại khoản 1
Điều 2 Luật khiếu nại có nêu các loại đối tượng khiếu nại bao gồm QĐHC,
HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, không phải tất cả
các QĐHC, HVHC và quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức có thể trở thành đối
tượng khiếu nại mà những đối tượng này phải thỏa mãn được các quy định theo
quy định của pháp luật khiếu nại.
1.2.1. Quyết định hành chính
Khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại quy định về đối tượng khiếu nại là quyết
định hành chính, theo đó: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành
chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể”. Tuy nhiên, trong phạm vi của Mục 1.2 chúng ta sẽ không đi sâu vào tìm

12

hiểu loại đối tượng khiếu nại này. Các quy định chi tiết về quyết định hành
chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại sẽ được phân tích cụ thể ở
phần sau của khóa luận.
1.2.2. Hành vi hành chính
Khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại có quy định về HVHC, theo đó: “Hành vi
hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Từ quy định trên có thể thấy
HVHC trở thành đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại khi đáp ứng được
các điều kiện sau:
Thứ nhất, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
Tương tự như đặc điểm chung của đối tượng khiếu nại, HVHC phải là
hành vi do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện. Chủ thể
thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã
bị giới hạn lại trong một nhóm chủ thể nhất định đó là các CQHCNN và cá
nhân có thẩm quyền trong CQHCNN. Theo quy định của pháp luật, các
CQHCNN bao gồm Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc
Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp
như sở, phòng, ban thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành hoặc theo
lĩnh vực. Cịn các cá nhân có thẩm quyền trong các CQHCNN được hiểu là cán
bộ, công chức làm việc trong các cơ quan kể trên.
Các CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ được giao chính là việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật và thực hiện các
nhiệm vụ do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phân cơng, ủy quyền. Ví dụ,
theo quy định tại Điều 71 Luật hộ tịch năm 2014 quy định trách nhiệm của
UBND cấp xã đó là “Thực hiện đăng ký hộ tịch theo quy định của Luật này”.
Tuy việc thực hiện những hành vi này là do những con người, những cán bộ,

13


công chức cụ thể trong UBND cấp xã thực hiện, nhưng theo quy định của pháp
luật thì hành vi này lại là hành vi do UBND cấp xã thực hiện. Như vậy, UBND
cấp xã đăng ký hoặc không đăng ký hộ tịch cho người dân là hành vi của cơ
quan này. Cịn hành vi của người có thẩm quyền trong CQHCNN là hành vi của
cá nhân cụ thể thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định
của pháp luật. Ví dụ, theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính, khi xử
phạt hành vi vi phạm hành chính, người có thẩm quyền phải lập biên bản vi
phạm hành chính thành hai bản và giao cho người vi phạm một bản (trừ trường
hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 Luật xử lý vi
phạm hành chính). Nếu người có thẩm quyền khơng lập biên bản thì hành vi
này có thể là HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Chủ
thể thực hiện hành vi hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại
có những nét tương đồng với chủ thể ban hành quyết định hành chính - đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại, do đó một số nội dung chúng tơi sẽ
phân tích cụ thể hơn trong Mục 1.4 của khóa luận này.
Thứ hai, hành vi hành chính được thể hiện dưới dạng hành động hoặc
không hành động
Hành vi là biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể, được thực hiện dưới hình
thức hành động hoặc khơng hành động8. Như đã phân tích ở trên, các CQHCNN
hoặc cá nhân có thẩm quyền trong CQHCNN luôn được phân công, giao trách
nhiệm làm những nhiệm vụ nhất định trong quá trình thực hiện chức trách của
mình. Và khi thực hiện các nhiệm vụ, cơng vụ được giao đó, các CQHCNN và
các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan đó đã thực hiện hành vi hành chính
dưới dạng hành động. HVHC dưới dạng hành động phải là những hành vi đã
xảy ra trên thực tế, có tác động đến đối tượng nào đó trên thực tế. Ví dụ: UBND
xã ĐG đã thực hiện việc cấp giấy khai sinh cho cháu H là con của anh K và chị
P theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, đó là HVHC ở dạng hành

8

Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 531.

14


động phù hợp với quy định của pháp luật. Ngoài ra cịn có những HVHC ở dạng
hành động nhưng lại trái với các quy định của pháp luật đó là những hành vi bị
pháp luật cấm thực hiện, hoặc chủ thể thực hiện hành động trái với với những
yêu cầu thực hiện của pháp luật. Các chủ thể khiếu nại có thể khiếu nại các
hành vi dưới dạng hành động của CQHCNN và các cá nhân có thẩm quyền
trong các cơ quan đó nếu cho rằng việc hành động của hành vi đó là trái với quy
định của pháp luật và hành vi đã thực hiện đó gây ảnh hưởng đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình. Ví dụ: khi làm thủ tục đăng ký kết hôn cho anh L và chị
H, mặc dù hồ sơ đăng ký của anh L và chị H đã đầy đủ, đúng với quy định của
pháp luật nhưng cán bộ thụ lý hồ sơ đăng ký kết hôn đã cố ý đặt ra những yêu
cầu, thủ tục ngoài những quy định của pháp luật để cố tình làm khó, hạch sách
người dân đến đăng ký kết hôn. Hành vi này của cán bộ thụ lý hồ sơ là hành vi
ở dạng hành động và trái với quy định của pháp luật, anh L và chị H có thể
khiếu nại lên Chủ tịch UBND cấp xã nơi anh chị đến đăng ký kết hôn để đảm
bảo quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Ngược lại, đối với các công việc, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật là
thuộc thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của mình mà các CQHCNN, cá nhân
có thẩm quyền trong các cơ quan đó khơng thực hiện, trốn tránh hay từ chối
thực hiện đều được xem là HVHC dưới dạng không hành động, tức là các cơ
quan, cá nhân đó đã khơng thực hiện những hành vi mà đáng lẽ ra họ phải thực
hiện. Chủ thể khiếu nại có thể khiếu nại các HVHC dưới dạng không hành động,
trái pháp luật đó để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Ví dụ, theo
khoản 2, Điều 27 Luật doanh nghiệp có quy định: “Cơ quan đăng ký kinh doanh

có trách nhiệm xem xét tính hợp lệ của hồ sơ đăng ký doanh nghiệp và cấp Giấy
chứng nhận đăng ký doanh nghiệp trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày
nhận hồ sơ. Trường hợp từ chối cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp thì
phải thơng báo bằng văn bản cho người thành lập doanh nghiệp biết. Thông
báo phải nêu rõ lý do và các yêu cầu sửa đổi, bổ sung hồ sơ”, khi anh T mang

15


hồ sơ của mình đến đển đăng ký doanh nghiệp, hồ sơ của anh đã đầy đủ và anh
đã hoàn thành đầy đủ các nghĩa vụ của mình nhưng khi hết thời hạn được quy
định như trên cơ quan đăng ký kinh doanh vẫn chưa xem xét hồ sơ và không
cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cho anh T mà khơng có lý do hay ý
kiến gì về việc không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cho anh T.
Thứ ba, hành vi hành chính phải liên quan đến mục đích nhiệm vụ, cơng
vụ được giao
Cơng vụ là hoạt động mang tính Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của
Nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức
và cá nhân9. Hoạt động công vụ chủ yếu do cán bộ, công chức thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật10. Hành vi do CQHCNN,
người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện là rất nhiều, nhưng không phải
hành vi nào cũng là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại mà chỉ những
hành vi liên quan đến cơng vụ trong q trình thực hiện cơng việc, nhiệm vụ
của mình mới là những HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu
nại. Đối với những hành vi không liên quan đến công vụ thì khơng phải là
HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ tư, hành vi hành chính phải trong hoạt động quản lý nhà nước không
thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phịng, an ninh, ngoại
giao theo danh mục do Chính phủ quy định và khơng phải là hành vi hành
chính mang tính nội bộ cơ quan

Ngoài những điều kiện trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại cần phải
lưu ý đến những khiếu nại không được thụ lý giải quyết theo quy định tại Điều
11 Luật khiếu nại. Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại quy định những loại HVHC
không được thụ lý giải quyết, bao gồm: “hành vi hành chính trong nội bộ cơ
quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi hành
9
10

Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Cơng an Nhân dân, tr. 210.
Điều 2 Luật cán bộ, công chức.

16


chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan
hành chính cấp dưới; hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong
các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy
định”.
Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành. Trong
đó, chấp hành là sự thực hiện trên thực tế các luật và văn bản mang tính chất
luật của Nhà nước, các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; và
điều hành là hoạt động dựa trên cơ sở luật để chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối
tượng quản lý11. Cho nên trong quản lý nhà nước, việc chấp hành các văn bản,
chỉ đạo của người đứng đầu cơ quan cũng như của cơ quan quản lý nhà nước
cấp trên có ý nghĩa rất quan trọng, nó tạo sự thống nhất về mặt tổ chức và hoạt
động của các CQHCNN. Chính vì vậy, pháp luật khiếu nại đã có quy định việc
khơng thụ lý các HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực
hiện nhiệm vụ, công vụ và những HVHC trong chỉ đạo điều hành của cơ quan
hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới.
Pháp luật khiếu nại cũng quy định việc không cho phép KN và GQKN

những HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng,
an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Bởi vì đây là những
vấn đề có ảnh hưởng rất lớn đến lợi ích chung của quốc gia nên pháp luật quy
định không được khiếu nại các đối tượng liên quan đến những lĩnh vực này để
đảm bảo những lợi ích đó.
1.2.3. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức
Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại có quy định về khái niệm quyết định kỷ
luật cán bộ, cơng chức, theo đó: “Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản
của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ
luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của
11

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia
Tp. Hồ Chí Minh, tr. 57.

17


pháp luật về cán bộ, công chức”. Quyết định kỷ luật cán bộ công chức cũng là
một loại QĐHC và để một quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trở thành đối
tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì quyết định kỷ luật cán bộ cơng
chức phải thoả mãn những điều kiện sau:
Thứ nhất, quyết định kỷ luật cán bộ công chức phải là một quyết định cá
biệt, phải bằng văn bản và tồn tại dưới hình thức “quyết định”
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại QĐHC có tính đặc
thù nên nó cũng có những điểm đặc trưng nhất định. Theo quy định tại khoản
10 Điều 2 Luật khiếu nại, quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức phải được thể
hiện dưới hình thức tên văn bản và có tên là “quyết định”. Pháp luật khiếu nại
quy định như vậy là hợp lý, bởi vì theo quy định của pháp luật về cán bộ, cơng
chức thì khi xử lý kỷ luật cán bộ cơng chức thì người có thẩm quyền phải ban

hành quyết định kỷ luật dưới dạng văn bản và tồn tại dưới hình thức “quyết
định”. Việc quy định đối tượng khiếu nại này phải đảm bảo điều kiện này là để
các chủ thể khiếu nại và chủ thể giải quyết khiếu nại phân biệt được đối tượng
khiếu nại này với các hình thức xử lý, đánh giá khác như xử lý hành chính, đánh
giá phân loại cán bộ, cơng chức hàng năm, vì các hình thức xử lý, đánh giá này
khơng phải là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Thứ hai, chủ thể khiếu nại là cán bộ, công chức
Cán bộ, công chức là những chủ thể được quy định trong Luật cán bộ,
công chức, Nghị định 06/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 25/01/2010 quy
định về những người là cơng chức và Nghị định 112/2011/NĐ-CP của Chính
phủ ngày 05/12/2011 quy định về công chức xã phường, thị trấn. Theo Điều 87
Luật cán bộ, công chức, khi cán bộ vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo
tính chất, mức độ vi phạm sẽ phải chịu một trong những hình thức kỷ luật là
khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm (việc cách chức chỉ áp dụng đối với
cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ). Và theo quy định tại Điều
79 Luật cán bộ, công chức thì khi cơng chức vi phạm quy định của pháp luật có

18


liên quan thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong những hình
thức kỷ luật như: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức,
buộc thôi việc (việc giáng chức, cách chức chỉ áp dụng đối với công chức giữ
chức vụ lãnh đạo, quản lý).
Khi bị xử lý kỷ luật đối với các hình thức xử lý kỷ luật trên, chỉ có cán bộ,
cơng chức mới có quyền khiếu nại đối với quyết định xử lý kỷ luật đó đến
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Các chủ thể khác không phải là cán
bộ, công chức bị xử lý kỷ luật theo quyết định xử lý kỷ luật thì quyết định kỷ
luật đó không phải là đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại.
Hơn nữa, quyết định kỷ luật phải liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp

pháp của cán bộ, công chức đi khiếu nại. Cho nên, người khiếu nại quyết định
kỷ luật cán bộ, công chức phải là cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật theo quyết
định xử lý kỷ luật cán bộ, cơng chức đó.
Thứ ba, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức do người đứng đầu cơ quan,
tổ chức quản lý cán bộ, công chức ban hành
Giữa người ban hành quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức với cán
bộ, cơng chức phải có mối quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức, mối quan hệ này
xuất phát từ quan hệ trong việc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc quan hệ quản lý. Và
những quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức hầu hết là những quyết định
mang tính nội bộ trong cơ quan, tổ chức. Do quyết định xử lý kỷ luật không chỉ
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, cơng chức mà còn ảnh
hưởng rất lớn đến các quan hệ khác như việc tổ chức và hoạt động của một cơ
quan, tổ chức cũng như những hậu quả khác, cho nên pháp luật quy định loại
quyết định này là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
Theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức, và khoản 10 Điều 3 Luật
khiếu nại thì quyết định kỷ luật cán bộ, công chức chỉ do người đứng đầu cơ
quan, tổ chức ban hành. Tuy nhiên, hiện nay chưa có một quy định chính thức
nào giải thích thế nào là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức”. Việc xác định ai là

19