Tài liệu Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật ppt

Hoàn thiện các quy định về xây
dựng pháp luật

Trong thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật (XDPL) đã góp
phần đặc biệt quan trọng vào việc tạo ra một môi trường pháp lý
thông thoáng, bình đẳng để ổn định xã hội, phát triển kinh tế.
Công tác XDPL được đẩy mạnh nhờ sự ra đời của hệ thống các
quy định về công tác xây dựng văn bản nói chung, văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL), trong đó Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) giữ vai trò trọng tâm. Những
quy định đó, một mặt đã tạo ra cơ chế bắt buộc, hạn chế đáng kể
sự tùy tiện, chủ quan duy ý chí của những chủ thể liên quan tới
hoạt động XDPL; mặt khác cũng góp phần mở rộng dân chủ
trong hoạt động XDPL ở nước ta. Tuy nhiên, vẫn còn những quy
định về XDPL bộc lộ một số điểm bất hợp lý, cần được nhanh
chóng khắc phục.
1. Phạm vi của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật BHVBQPPL năm 2008 đều
giới hạn phạm vi điều chỉnhL: một là, chỉ quy định về việc ban
hành VBQPPL; hai là, chỉ quy định cụ thể về hoạt động XDPL
của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Điều này đã tạo ra một
số bất hợp lý sau:
- Thứ nhất, các quy định trong Luật không phản ánh đầy đủ bản
chất của hoạt động XDPL. Hiện nay, trong khoa học pháp lý
nước ta, có quan niệm phổ biến coi hoạt động XDPL được tiến
hành bằng nhiều cách thức khác nhau: (i) xác định những tập
quán, tiền lệ nhất định được thừa nhận là pháp luật; (ii) ra văn
bản phê chuẩn các quy phạm được hình thành bởi các chủ thể

không có quyền ban hành VBQPPL; (3) ban hành các VBQPPL
để đặt ra các quy định cần thiết và (iv) ký kết các điều ước quốc
tế với các quốc gia khác (hoặc các chủ thể khác của luật quốc tế).
Ngay trong pháp luật thực định, cũng có nhiều quy định thể hiện
quan điểm thừa nhận tập quán pháp. Bộ luật Dân sự năm 2005
quy định: “Giao dịch dân sự có hiệu lực khi ( )mục đích và nội
dung của giao dịch dân sự không vi phạm điều cấm của pháp
luậtm, không trái đạo đức xã hội” (1); “Giao dịch dân sự có mục
đích và nội dung vi phạm điều cấm của pháp luật, trái đạo đức xã
hội thì vô hiệu ( ). Đạo đức xã hội là những chuẩn mực ứng xử
chung giữa người với người trong đời sống xã hội, được cộng
đồng thừa nhận và tôn trọng” (2); “Trong trường hợp pháp luật
không quy định và các bên không có thỏa thuận thì có thể áp
dụng tập quán, nhưng không được trái với những nguyên tắc quy
định trong Bộ luật này” (3); “Chỉ những tài sản có thể đem giao
dịch được và những công việc có thể thực hiện được mà pháp
luật không cấm, không trái đạo đức xã hội mới là đối tượng của
nghĩa vụ dân sự” (4). Trong Luật Thương mại năm 2005, có quy
định về “nguyên tắc áp dụng thói quen trong hoạt động thương
mại” (5) và “nguyên tắc áp dụng tập quán trong hoạt động thương
mại” (6). Về việc phê chuẩn các hương ước, quy ước làng xã, có
Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, ngày 19/6/1998 của Thủ tướng
Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước
của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; Thông tư liên tịch số 03
ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hoá Thông tin và Ban
thường trực Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam hướng dẫn
việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản,
thôn, ấp, cụm dân cư. Về ký kết các điều ước quốc tế, có Luật Ký
kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005. Về ban
hành VBQPPL có Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật

BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm
2004.
Như vậy, có thể thấy rõ, việc cấp có thẩm quyền thừa nhận tập
quán pháp hoặc phê chuẩn văn bản có tính quy phạm để nâng
chúng lên thành pháp luật mới chỉ có một số quy định sơ khai
trong những VBQPPL có hiệu lực pháp lý thấp. Do đó, cần
nghiên cứu để đưa vào Luật BHVBQPPL các quy định về việc
phê chuẩn đối với các văn bản có tính quy phạm của những chủ
thể không có quyền ban hành VBQPPL (như phê chuẩn nội quy,
quy chế của các Sở, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); việc
thừa nhận những tập quán trong xã hội nhằm biến chúng thành
pháp luật.
Thứ hai, sự chồng chéo, thiếu tập trung của các quy định về hoạt
động XDPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Vấn đề này bắt nguồn từ việc tồn tại song song hai đạo luật về
ban hành VBQPPL (7) khác nhau nên đã tạo ra sự phân tán,
không tập trung, trùng lặp, chồng chéo của các quy định về
XDPL. Thêm vào đó, sự bất hợp lý thể hiện ngay trong mối
tương quan về phạm vi điều chỉnh giữa hai đạo luật này. Theo
chúng tôi, muốn hợp lý thì Luật BHVBQPPL năm 2008 phải đổi
tên là Luật BHVBQPPL của các cơ quan trung ương.
Từ những phân tích trên, có thể thấy rõ tính cấp thiết của việc ban
hành một đạo luật mới trên cơ sở hợp nhất hai đạo luật này để
quy định đầy đủ, thống nhất về các vấn đề có liên quan tới việc
ban hành các VBQPPL ở tất cả các cấp từ trung ương đến địa
phương; đồng thời mở rộng phạm vi điều chỉnh của văn bản để
bao hàm cả vấn đề thừa nhận tập quán pháp hoặc phê chuẩn văn
bản có tính quy phạm. Và với những nội dung đó, tên gọi “Luật
BHVBQPPL” sẽ không còn phù hợp, mà nên là “Luật XDPL”.
2. Một số nội dung cụ thể về ban hành VBQPPL

2.1. Quy định về một số thể loại VBQPPL
Nếu so sánh với quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 thì
những quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 về thể loại
VBQPPL đã có sự tiến bộ vượt bậc. Tuy nhiên, theo chúng tôi,
vẫn còn một số điểm bất hợp lý, cần được tiếp tục nghiên cứu để
sửa đổi, bổ sung.
Thứ nhất, quy định về chỉ thị của ủy ban nhân dân các cấp
Việc loại bỏ thể loại chỉ thị ra khỏi hệ thống VBQPPL của các cơ
quan nhà nước ở cấp trung ương đã thể hiện sự đánh giá đúng
đắn, khoa học về bản chất của các chỉ thị. Trên thực tiễn, chỉ thị
thường được sử dụng để cơ quan ban hành đề ra các mệnh lệnh,
yêu cầu, buộc cấp dưới thực hiện. Với những nội dung này, chỉ
thị là hình thức văn bản cá biệt, được sử dụng trong quá trình
điều hành (văn bản điều hành) của cấp có thẩm quyền. Trong một
số trường hợp khác, chỉ thị mới được ban hành để đặt ra các chủ
trương, chính sách (văn bản chủ đạo)(8) và có thể phối hợp với
việc đề ra các mệnh lệnh, yêu cầu đối với cấp dưới. Những nội
dung đó của chỉ thị có sự khác biệt về bản chất nhưng thường rất
khó phân biệt, vì vậy đã xảy ra không ít trường hợp các bên có
liên quan không thống nhất quan điểm về một số chỉ thị cụ thể, từ
đó gây cản trở cho hoạt động điều hành của cơ quan nhà nước.
Do đó, việc loại bỏ chỉ thị ra khỏi hệ thống VBQPPL đã giúp cho
các cơ quan nhà nước không bị lẫn lộn giữa các chỉ thị có nội
dung cá biệt với những chỉ thị có nội dung là các chủ trương,
chính sách, từ đó tạo sự thống nhất trong những hoạt động có liên
quan tới việc ban hành loại văn bản này, như: lựa chọn quy trình
soạn thảo, thẩm định, đăng tải văn bản. Tuy nhiên, do sau khi
Luật BHVBQPPL năm 2008 được ban hành, nhưng Luật
BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004
chưa được sửa đổi, bổ sung nên hiện nay, chỉ thị vẫn được quy

định là một thể loại VBQPPL của ủy ban nhân dân các cấp. Thiết
nghĩ, khi chưa thể hợp nhất hai đạo luật này, cần sớm sửa đổi
Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân để
loại bỏ chỉ thị ra khỏi những hình thức VBQPPL của ủy ban nhân
dân. Có như vậy, mới bảo đảm được sự thống nhất của pháp luật,
mới kịp thời giải quyết được những vướng mắc phát sinh trên
thực tiễn về việc ban hành thể loại văn bản này.
Thứ hai, quy định về lệnh của Chủ tịch nước
Theo chúng tôi, việc quy định này không phù hợp với thực tiễn,
không phản ánh đúng bản chất pháp lý của thể loại văn bản này.
Trên thực tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố
luật, pháp lệnh. Về mặt lý luận, đã xuất hiện hai quan điểm trái
ngược nhau về tư cách của loại lệnh có nội dung này: một là, coi
lệnh là VBQPPL (với lý giải lệnh luôn gắn liền với luật, pháp
lệnh mà nó công bố, trong khi văn bản được công bố là VBQPPL
thì văn bản công bố cũng mặc nhiên là VBQPPL); hai là, xác
định lệnh là văn bản cá biệt (vì nội dung mang tính cá biệt, được
hình thành trên cơ sở các quy phạm pháp luật xác định thẩm
quyền của Chủ tịch nước). Thiết nghĩ, việc xác định tư cách văn
bản theo quan điểm thứ hai khoa học, hợp lý hơn, vì đã xuất phát
từ nội dung của văn bản để đánh giá (trong khi đó theo quy định
của pháp luật thì một trong những dấu hiệu bắt buộc của
VBQPPL là nội dung phải có quy tắc xử sự chung), còn quan
điểm thứ nhất chỉ dựa vào dấu hiệu mối quan hệ giữa hai văn bản
(văn bản công bố và văn bản được công bố), mà dấu hiệu này
không thể hiện bản chất của văn bản. Từ nhận định đó, chúng tôi
kiến nghị nên loại bỏ lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống
VBQPPL.
2.2. Quy định về việc đình chỉ việc thi hành VBQPPL
Những quy định về đình chỉ việc thi hành văn bản trong hai đạo

Luật BHVBQPPL có nội dung không hoàn toàn phù hợp với
nghĩa của từ đình chỉ (mà phù hợp với tạm đình chỉ) trong tiếng
Việt và trong khoa học pháp lý. Trong tiếng Việt, “đình chỉ là
ngừng lại, không tiến hành nữa” (9); “tạm” là không lâu dài (10).
Trên cơ sở nghĩa của những từ đó, trong khoa học pháp lý, tạm
đình chỉ được sử dụng với nghĩa tạm thời ngừng những hoạt động
nhất định (tạm đình chỉ vụ án, tạm đình chỉ thi hành án); trong
khi đó đình chỉ được sử dụng với nghĩa ngừng vĩnh viễn những
hoạt động đó (đình chỉ vụ án, đình chỉ thi hành án).
Do đó, cần thay từ “đình chỉ” trong hai đạo Luật BHVBQPPL
bằng “tạm đình chỉ” việc thi hành đối với VBQPPL để bảo đảm
tính hợp lý và sự thống nhất pháp lý của thuật ngữ. Điều đó cũng
phù hợp với tinh thần của quy định: “VBQPPL bị đình chỉ việc
thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ra quyết định huỷ bỏ thì văn bản hết hiệu lực, nếu
không huỷ bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực” (11).
2.3. Quy định về việc hủy bỏ VBQPPL
Các quy định về huỷ bỏ văn bản pháp luật được đặt ra trong rất
nhiều văn bản khác nhau, như: Luật BHVBQPPL (các điều 9, 80,
81), Luật Khiếu nại, tố cáo (các điều 38, 45, 53) Theo tinh thần
của các quy định đó, nếu xét về nội dung thì đối tượng huỷ bỏ là
văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về pháp lý, (gồm: văn
bản được ban hành trái thẩm quyền về nội dung và hình thức, văn
bản có nội dung trái pháp luật, văn bản vi phạm các quy định về
thủ tục); nếu xét về loại văn bản thì đối tượng bị hủy bỏ là toàn
bộ các loại văn bản pháp luật (văn bản chủ đạo, VBQPPL, văn
bản áp dụng pháp luật, văn bản điều hành, văn bản hành chính).
Trong các quy định về việc huỷ bỏ văn bản áp dụng pháp luật thì
việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện văn bản bị huỷ bỏ gây

ra luôn được đặt ra. Ngược lại, đối với những văn bản bị huỷ bỏ
là VBQPPL thì pháp luật không quy định về vấn đề này.
Để lý giải cho sự khác biệt đó, các nhà làm luật và một số nhà
khoa học đã cho rằng, do các loại văn bản này có giới hạn tác
động khác nhau (về đối tượng, không gian và thời gian) nên nếu
sai trái thì hậu quả gây ra cho xã hội thường cũng rất khác nhau,
việc bồi thường thiệt hại trong trường hợp huỷ bỏ văn bản áp
dụng pháp luật là có thể thực hiện được, còn việc bồi thường thiệt
hại trong trường hợp huỷ bỏ VBQPPL là không thể thực hiện
được.
Tuy nhiên, nếu xem xét từ góc độ lý luận thì đã có quan điểm là
không nên áp dụng hướng huỷ bỏ (mà chỉ nên áp dụng biện pháp
bãi bỏ) đối với các VBQPPL (12). Quan điểm đó là hợp lý, nếu
được vận dụng để sửa đổi các quy định về việc huỷ bỏ đối với
VBQPPL, vừa tạo ra sự thống nhất trong cách hiểu, áp dụng trên
thực tiễn, vừa khắc phục được sự bất hợp lý khi huỷ bỏ VBQPPL
mà không phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với
những thiệt hại do việc tổ chức thực hiện văn bản gây ra (trong
khi việc huỷ bỏ những văn bản có nội dung cá biệt luôn được
pháp luật quy định về việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện
văn bản bị huỷ bỏ gây ra).
Để khắc phục tình trạng này, cần sửa đổi những quy định trong
pháp luật theo hướng không quy định việc huỷ bỏ VBQPPL.
Trong khi những nội dung này chưa được sửa đổi thì khi xử lý
VBQPPL khiếm khuyết, nếu cần phải chấm dứt hiệu lực của văn
bản vì có những vi phạm nghiêm trọng pháp luật hiện hành, thì
cấp có thẩm quyền chỉ nên bãi bỏ (mà không huỷ bỏ) văn bản đó.
(1) Điều 122. Bộ luật Dân sự năm 2005.
(2) Điều 128. Bộ luật Dân sự năm 2005.
(3) Điều 3. Bộ luật Dân sự năm 2005.

(4) Khoản 3.Điều 282. Bộ luật Dân sự năm 2005.
(5) Điều 12. Luật Thương mại năm 2005.
(6) Điều 13. Luật Thương mại năm 2005.
(7) Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân
năm 2004 và Luật BHVBQPPL năm 2008.
(8) Nguyễn Thế Quyền, Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà
nước khiếm khuyết, NXB Chính trị Quốc gia, 2009, Hà Nội, tr.
41.
(9) Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Hán Việt, NXB Từ điển Bách
khoa, Hà Nội, 2002, tr.229.
(10) Sđd, tr. 608.
(11) Điều 80, Luật BHVBQPPL năm 2008.
(12) Nguyễn Thế Quyền, Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà
nước khiếm khuyết, NXB Chính trị Quốc gia, 2009, Hà Nội, tr.
137-145.
(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 152-thang-8-2009
ngày 10/08/2009) TS. Nguyễn Thế Quyền, Đại học thương mại.