Tài liệu Kinh nghiệm quốc tế về giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực dầu khí và khai khoáng doc

Kinh nghi
ệm quốc tế về giám sát
của Quốc hội trong lĩnh vực dầu
khí và khai khoáng


Quốc hội Hoa Kỳ. Ảnh: ST
Vấn đề nghịch lý về tài nguyên
Trên thực tế, dầu khí và tài nguyên khoáng sản chưa hẳn đã có ảnh
hưởng tốt đến nền kinh tế của một số quốc gia giàu tài nguyên. Thay vì
góp phần xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế, doanh thu từ tài
nguyên thường dẫn đến tham nhũng ở quy mô lớn, kém phát triển, và
trong một số trường hợp là mồi lửa cho xung đột và chiến tranh. Chúng
ta thường thấy rằng sự giàu có tiềm năng tạo ra từ khí đốt, dầu mỏ và
lĩnh vực khai thác khoáng sản không có nghĩa là giảm được tỷ lệ đói
nghèo.
Điều này có thể được quy cho sự thiếu vắng các cơ quan điều hành
mạnh, có trách nhiệm, minh bạch và các khuôn khổ pháp lý để giúp
quản lý thu nhập từ tài nguyên một cách có hiệu quả. Ở những nước
này, nguồn thu lớn và sự kiểm soát lỏng lẻo của nhà nước đã tạo ra
động lực cho tham nhũng. Điều này làm suy yếu các mối quan hệ giữa
nhân dân và chính phủ. Trong những môi trường như thế này, các nhà
hoạch định chính sách có thể dễ dàng bị cám dỗ để cung cấp giải pháp
ngắn hạn cho các vấn đề kinh tế xã hội dài hạn để đổi lấy lợi ích về
kinh tế. Kết quả là, các nền kinh tế này ít phụ thuộc hơn vào nguồn thu
từ thuế và các lĩnh vực ngoài khai khoáng. Để các nguồn tài nguyên
thiên nhiên được sử dụng một cách có hiệu quả và cho các mục đích
phát triển, các cơ chế có trách nhiệm và minh bạch hơn cần được thông
qua và được hỗ trợ bởi một loạt các bên liên quan như chính phủ các
nước, các tập đoàn đa quốc gia, phương tiện truyền thông, các đảng

chính trị, các tổ chức xã hội dân sự (CSO) và, quan trọng nhất là các cơ
quan lập pháp.
Khuôn khổ chiến lược cho ngành công nghiệp khai khoáng
Việc quản lý tài nguyên thiên nhiên cần được áp vào các mục tiêu dài
hạn của đất nước về phát triển kinh tế, xã hội và chiến lược xoá đói
giảm nghèo. Điều này đảm bảo sự phát triển của tài nguyên thiên nhiên
tạo lợi ích tối đa cho người dân của đất nước trong khuôn khổ các mục
tiêu phát triển dài hạn.
Các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội dài hạn của một đất nước cần
được xác định rõ trong một khuôn khổ chiến lược. Khuôn khổ chiến
lược bao gồm xây dựng tầm nhìn phát triển cho đất nước, làm rõ vai trò
của khu vực khai khoáng bên trong chiến lược phát triển và thiết lập
khuôn khổ pháp lý để hỗ trợ nó. Mục tiêu tổng thể phải tối đa hóa lợi
ích của người dân trong hiện tại và cho các thế hệ tương lai. Một khuôn
khổ chiến lược cần vượt qua ngân sách hàng năm và gồm ngân sách
trung hạn, chiến lược đầu tư, tiêu dùng và cân bằng chi tiêu. Nó cũng sẽ
cho phép nguồn thu đóng góp vào chương trình phát triển kinh tế xã hội
và giảm nghèo của đất nước.
Trước khi việc khai thác tài nguyên bắt đầu, các nhà hoạch định
chính sách cần suy nghĩ thấu đáo rằng tại sao việc khai thác là quyết
định đúng cần thực hiện. Trong việc suy tính như vậy, họ cần đánh giá
các chi phí và lợi ích giữa việc khai thác và không khai thác. Một khi
quyết định khai thác được quyết, các hợp đồng sẽ được trao cho các
công ty thực hiện khai thác. Hoạt động của các công ty này phải được
liên tục theo dõi. Nhà nước cũng sẽ có các khoản thu dưới hình thức
thuế và thuế tài nguyên từ các công ty này. Cuối cùng, khi thu được lợi
nhuận, chúng nên được chi tiêu phù hợp với khung chiến lược phát
triển của đất nước. Trong khi đó, những tác động của nguồn thu từ việc
khai thác mỏ lên nền kinh tế vĩ mô phải được giám sát, các chính sách
phải được đề xuất để chống phản ứng phụ tiêu cực như sự mất cân đối

trong phát triển các ngành sản xuất và sự suy giảm ngân sách của chính
phủ do chi tiêu không bền vững dựa trên thu nhập từ khai khoáng.
Khung pháp lý của quốc gia nên khích lệ công tác phòng chống thiệt
hại môi trường, đảm bảo dịch vụ y tế đầy đủ và các yêu cầu về an toàn,
v.v… Chính phủ phải tạo ra một môi trường kinh doanh thu hút đầu tư
tư nhân, một điều kiện tiên quyết cần thiết cho sự phát triển ngành công
nghiệp khai khoáng. Họ cũng phải đảm bảo phân phối công bằng các
khoản thu cho tất cả người dân.
Chức năng lập pháp của Quốc hội với ngành công nghiệp khai
khoáng
Thông qua chức năng lập pháp, Quốc hội có trách nhiệm soạn thảo
và xem xét các dự án luật, và thông qua dự luật cần thiết để quản lý tài
nguyên thiên nhiên có hiệu quả. Quốc hội có thể đề xuất dự luật để mở
rộng thương mại, khuyến khích hoặc tạo ưu đãi cho phát triển khu vực
tư nhân, đề xuất các khuôn khổ pháp lý giúp kiểm soát các công ty tư
nhân đang hoạt động trong nước. Ngoài ra, cơ quan lập pháp cũng có
thể đề xuất một dự luật đòi hỏi các công ty khai khoáng phải tiết lộ
doanh thu họ kiếm được như là một điều kiện để được niêm yết trên thị
trường chứng khoán. Điều này gần đây đã được thực hiện bởi Quốc hội
Hoa Kỳ vào năm 2010 với dự luật Dodd-Frank. Ở một số nước, các nhà
lập pháp đã tăng cường việc thực hiện Sáng kiến minh bạch Công
nghiệp khai khoáng (EITI) thông qua việc đảm bảo thực hiện theo pháp
luật. Quy trình phân bổ hàng năm cũng là một cách để các nhà lập pháp
có thể tác động đến việc quản lý lợi nhuận từ khai khoáng.
Luật dầu khí hay khoáng sản quy định các thủ tục cấp giấy nhượng
quyền, điều kiện khai thác, thuế tài nguyên, và các loại thuế khác. Cơ
cấu thuế doanh nghiệp và pháp luật liên quan đến việc làm và môi
trường cũng có ý nghĩa đối với việc quản lý ngành công nghiệp khai
khoáng. Khung pháp lý về quản lý tài nguyên thiên nhiên thường có
liên quan đan xen giữa các chính sách pháp luật (NDI, 2007). Thông

qua chức năng xây dựng pháp luật, các nhà lập pháp có thể hỗ trợ quá
trình cải cách sửa đổi các quy định nhằm tạo ra một môi trường thuận
lợi cho quản lý bền vững ngành khai khoáng. Hơn nữa, do tính chất đa
ngành của ngành khai khoáng, sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan
chính phủ khác nhau là cần thiết để tránh những khoảng trống pháp lý.
Quốc hội có thể sử dụng chức năng lập pháp của mình để xây dựng
pháp luật một cách toàn diện nhằm thiết lập một khuôn khổ pháp lý và
có những quy định chặt chẽ hơn cho ngành công nghiệp và xác định
tính phức tạp của các vấn đề mà việc quản lý toàn diện tài nguyên thiên
nhiên đòi hỏi.
Chức năng đại diện của Quốc hội với ngành công nghiệp khai
khoáng
Quốc hội có vị trí riêng biệt để hiểu và theo dõi những tác động của
các ngành công nghiệp khai khoáng lên người dân và hoạt động như
một cầu nối giữa các khu vực chính phủ, tư nhân, và xã hội dân sự.
Thông qua chức năng đại diện của mình, Quốc hội có thể đảm bảo
tiếng nói, mong muốn và lợi ích của công chúng được nghe, tôn trọng
và được khớp nối. Khi một nhà lập pháp đại diện cho cử tri ở nơi có
hoạt động khai khoáng thì coi như đã có sự quan tâm trực tiếp của
Quốc hội. Thông qua thực hiện tham vấn công chúng, phỏng vấn của
giới truyền thông, tiếp xúc cử tri, và các phương pháp khác, các nhà lập
pháp có thể tổng hợp thông tin phản hồi của công dân vào việc ra quyết
định liên quan đến lĩnh vực này và xây dựng nhận thức chung về những
thách thức và cơ hội liên quan đến quản lý tài nguyên thiên nhiên.
Quốc hội có thể dành một diễn đàn để tạo sự đồng thuận giữa các
bên về chính sách đối với ngành công nghiệp khai khoáng, và do đó
dành được sự ủng hộ rộng rãi trong nước. Làm được điều này là bởi
Quốc hội là một tổ chức đại diện dân chủ nhất trong một hệ thống nhà
nước. Cơ quan lập pháp đại diện cho người dân và các nhóm lợi ích,
chuyển tải các nhu cầu, nguyện vọng và mối quan tâm của họ đến cấp

độ quốc gia, ở đó chúng có thể được chuyển hóa vào luật trong quá
trình hoạch định chính sách. Cơ quan lập pháp không chỉ đại diện cho
những đa dạng và khác biệt trong một quốc gia, mà họ còn có vai trò
hòa giải giữa các lợi ích khác nhau mà họ là đại diện để đạt được thỏa
thuận về ngân sách và chính sách nhằm đáp ứng nhu cầu quốc gia, ngay
cả khi họ đại diện cho một vùng địa lý hoặc nhóm lợi ích cụ thể.
Chức năng giám sát của Quốc hội với ngành công nghiệp khai
khoáng
Một trong những chức năng chính của Quốc hội là giám sát các hoạt
động của hành pháp gồm: giám sát việc thực hiện pháp luật, giám sát
các chính sách của chính phủ, và các cơ quan chính phủ để nâng cao
hiệu quả hoạt động và trách nhiệm. Thông qua chức năng giám sát của
mình, Quốc hội có thể tiến hành điều tra để xem xét các vấn đề về
chính sách cụ thể xung quanh lĩnh vực khai khoáng. Quốc hội cũng có
thể tham gia vào việc kiểm tra và đánh giá các chính sách của chính
phủ, để đảm bảo các chương trình của chính phủ đang được thực hiện
có hiệu quả và hợp pháp, và kinh phí được hạch toán đúng. Những
nhiệm vụ này có thể được thực hiện thông qua việc sử dụng các công
cụ giám sát khác nhau bao gồm: đặt câu hỏi, điều trần ủy ban, và đưa ra
các đề xuất cải cách.
Các công cụ giám sát
Cơ quan lập pháp đã phát triển một số công cụ để hỗ trợ họ trong
việc thực hành giám sát. Các loại công cụ để Quốc hội thực hiện trách
nhiệm giám sát được xác định trong chương trình làm việc của quốc
hội.
Đặt câu hỏi: cơ quan lập pháp hàng tuần đều dành thời gian cho các
nghị sĩ đặt câu hỏi với các bộ trưởng.
Điều trần ủy ban: mục đích của các ủy ban của quốc hội chủ yếu là
để định hướng các câu hỏi vào các vấn đề cụ thể bao gồm việc đệ trình,
nghe nhân chứng, kiểm tra bằng chứng, thảo luận cụ thể các vấn đề rồi

đưa ra kết luận và kiến nghị.
Yêu cầu tài liệu: Các nghị sĩ hoặc ủy ban có thể liên tục yêu cầu Bộ
trưởng các Bộ cung cấp cho họ các tài liệu cần thiết và mới nhất để
thực hiện nhiệm vụ giám sát của mình.
Chất vấn trong kỳ họp: chất vấn trong kỳ họp đề cập đến quyền của
Quốc hội gửi các câu hỏi chính thức cho chính phủ.
Tranh luận ở Quốc hội: Một trong những đặc trưng của quốc hội là
tất cả các nghị sĩ đều bình đẳng trong phiên họp toàn thể, không phân
biệt về số lượng hoặc vị trí địa lý của cử tri của họ. Cuộc tranh luận
trong phiên họp toàn thể là cơ hội cho tất cả các nghị sĩ bày tỏ quan
điểm của họ về các vấn đề cụ thể, tăng cường sự quan tâm dựa trên
những phản hồi nhận được từ cử tri và tán thành một chương trình hành
động mới hơn.
Hệ thống ủy ban
Một công cụ giám sát quan trọng khác của Quốc hội là hệ thống ủy
ban. Cơ quan lập pháp sẽ làm được nhiều hơn khi họ phân chia nhiệm
vụ và trách nhiệm của mình cho các nhóm làm việc nhỏ hơn. Ủy ban có
thể là tạm thời (ad hoc), hoặc thường trực. Các ủy ban tạm thời được
thành lập để xem xét một dự án luật cụ thể hoặc để giải quyết một một
vấn đề riêng biệt và được giải tán khi công việc được hoàn tất. Thẩm
quyền của ủy ban thường trực có xu hướng phản ánh cấu trúc của nội
các chính phủ. Các Ủy ban giám sát khác có thể tập trung vào việc
giám sát cụ thể hoặc có thể chuyên trách về luật, quản lý hoặc các vấn
đề về dịch vụ trong cơ quan.
Hoạt động của Quốc hội: sử dụng hệ thống ủy ban để giám sát
ngành công nghiệp khai khoáng
Các chính sách đối với ngành công nghiệp khai khoáng có hiệu quả
nhất khi chúng được quản lý và theo dõi tốt, và khi kết quả được công
bố công khai. Thông qua công việc được tổ chức và điều phối ở Ủy
ban, nhà lập pháp có thể sử dụng quyền giám sát của mình để khẳng

định vai trò trong vấn đề đại diện và thực hiện chính sách một cách có
trách nhiệm. Một ủy ban về ngành công nghiệp khai khoáng là một
cách hiệu quả để các nhà lập pháp tổ chức và phối hợp tham gia trong
lĩnh vực này. Trong một số trường hợp, nhiệm vụ của các ủy ban có thể
chồng lên nhau. Trong những trường hợp này, sự phối hợp giữa các ủy
ban là rất hữu ích: thường là một số uỷ ban – như: ngân sách, dầu khí
hoặc khai thác mỏ, chống tham nhũng, đất đai, tài khoản công - có
phạm vi hoạt động chồng lên nhiều khía cạnh của lĩnh vực khai
khoáng. Trường hợp các bộ phận của ngành công nghiệp khai khoáng
không thuộc bất kỳ nhiệm vụ nào của ủy ban, thì điều chỉnh nhiệm vụ
của ủy ban có thể là cần thiết, hoặc các cơ quan lập pháp có thể thiết
lập ủy ban tạm thời, kiểm tra hoặc điều tra để điều tra các vấn đề cụ
thể. Trong mọi trường hợp, hiệu quả giám sát trong toàn ngành công
nghiệp khai khoáng đòi hỏi các hoạt động của các ủy ban được phối
hợp và thông tin được chia sẻ giữa các ủy ban. Các Ủy ban cần phải có
nhiệm vụ, vai trò và trách nhiệm rõ ràng cũng như các nghị sĩ cần có kỹ
năng tốt và nhân viên hỗ trợ có thể đưa ra các phân tích và thông tin
liên quan, chính xác.