Tài liệu Báo cáo " Thí điểm bỏ hội đồng nhân dân quận, huyện, phường - những vấn đề đặt ra " pptx

nghiên cứu - trao đổi
8 tạp chí luật học số 5/2011




ts. nguyễn thị thu hà *
gy 16/01/2009, U ban thng v
Quc hi ó thụng qua Ngh quyt s
724/2009/NQ-UBTVQH12 v danh sỏch gm
67 huyn, 32 qun (chim 16,58 % s qun,
huyn ca c nc) v 483 phng (chim
37,15%) trờn 10 tnh, thnh ph khụng t
chc hi ng nhõn dõn (HND). 10 tnh,
thnh ph thớ im gm Lo Cai, Vnh Phỳc,
Hi Phũng, Nam nh, Qung Tr, Nng,
Phỳ Yờn, Thnh ph H Chớ Minh, B Ra -
Vng Tu, Kiờn Giang, trong ú Thnh ph
H Chớ Minh l a phng thớ im nhiu
nht vi 5 huyn, 19 qun v 259 phng.
Vic tin hnh thớ im khụng t chc
HND huyn, qun, phng da trờn mt s
vn bn sau:
- Ngh quyt Hi ngh trung ng 5 khoỏ
X v y mnh ci cỏch hnh chớnh, nõng
cao hiu lc, hiu qu qun lớ ca b mỏy
nh nc (thỏng 7/2007).
- Ngh quyt ca Quc hi s 26/2008/NQ-
QH12 ngy 15/11/2008 v thc hin thớ im

khụng t chc HND huyn, qun, phng.
- Ngh quyt ca U ban thng v
Quc hi s 724/2009/NQ-UBTVQH12 ngy
16/01/2009 v danh sỏch huyn, qun, phng
ca cỏc tnh, thnh ph trc thuc trung ng
thc hin thớ im khụng t chc HND
huyn, qun, phng.
- Ngh quyt ca U ban thng v
Quc hi s 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngy
16/01/2009 iu chnh nhim v, quyn hn
ca HND v y ban nhõn dõn (UBND)
tnh, thnh ph trc thuc trung ng v quy
nh nhim v, quyn hn, t chc b mỏy
ca UBND huyn, qun, phng ni khụng
t chc HND huyn, qun, phng.
- Ngh nh ca Chớnh ph s 27/2009/N-CP
ngy 19/3/2009 v sa i, b sung Ngh
nh ca Chớnh ph s 107/2004/N-CP ngy
01/4/2004 quy nh s lng phú ch tch v
c cu thnh viờn UBND cỏc cp.
- Thụng t ca B ni v s 01/2009/TT-BNV
ngy 19/3/2009 hng dn trỡnh t, th tc
b nhim, min nhim, cỏch chc ch tch,
phú ch tch, u viờn UBND huyn, qun,
phng ni khụng t chc HND.
- Thụng t ca B ni v s 02/2009/TT-BNV
ngy 19/3/2009 hng dn trin khai thc
hin thớ im khụng t chc HND huyn,
qun, phng.
U ban thng v Quc hi ó thụng

qua ngh quyt iu chnh nhim v, quyn
hn ca HND tnh, thnh ph v quy nh
nhim v, quyn hn, t chc b mỏy ca
UBND qun, huyn, phng ni khụng t
chc HND. Theo ú, qun, huyn, phng
ni khụng t chc HND vn l mt cp
ngõn sỏch nhng l cp ngõn sỏch khụng
hon chnh.
N
* Ging viờn Hc vin hnh chớnh
Hc vin chớnh tr - hnh chớnh quc gia H Chớ Minh


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 5/2011 9
Qun, huyn, phng ni khụng t chc
HND vn cú nhim v lp v quyt nh
d toỏn ngõn sỏch nh nc trờn a bn; d
toỏn thu chi ngõn sỏch a phng, bỏo cỏo
UBND cp trờn trc tip trỡnh HND
quyt nh; phõn b d toỏn ngõn sỏch cp
mỡnh; iu chnh d toỏn ngõn sỏch a
phng trong trng hp cn thit; quyt
nh cỏc ch trng, bin phỏp trin khai
thc hin ngõn sỏch v bỏo cỏo UBND, c
quan ti chớnh cp trờn trc tip kt qu phõn
b v giao d toỏn ngõn sỏch a phng;
lp quyt toỏn thu chi ngõn sỏch a phng,
bỏo cỏo UBND cp trờn trc tip trỡnh
HND phờ chun.

Ti nhng ni t chc thớ im, HND
tnh thnh ph trc thuc trung ng s giỏm
sỏt hot ng ca UBND, tũa ỏn nhõn dõn,
vin kim sỏt nhõn dõn huyn, qun; khi xột
thy cn thit cú th bói b mt phn hoc
ton b ngh quyt trỏi phỏp lut ca HND
th trn v xó thuc huyn; gii tỏn HND
th trn v xó thuc huyn trong trng hp
HND ú lm thit hi nghiờm trng n li
ớch ca nhõn dõn v trỡnh U ban thng v
Quc hi phờ chun trc khi thi hnh.
1. ỏnh giỏ kt qu thc hin thớ im
sau hn mt nm trin khai
* Nhng kt qu t c
Mt l vic khụng t chc HND
qun, huyn, phng mt s a phng
ó lm cho b mỏy tr nờn tinh gn hn,
gim bt tng nc, mt phn tit kim biờn
ch, tit kim kinh phớ. V c bn, mụ hỡnh
thớ im khụng lm thay i nhiu c cu
t chc, chc nng, nhim v ca UBND
ng thi vn duy trỡ c hiu qu hot
ng qun lớ nh nc.
Hai l khi khụng cũn HND cp qun,
huyn, phng, vic bu, min nhim, bói
nhim chc danh ch tch, phú ch tch v
cỏc u viờn UBND cựng cp tng ng
chuyn sang quy trỡnh b nhim, min nhim,
cỏch chc. Quy trỡnh phờ chun nhõn s c
gim gn, rỳt ngn thi gian, to thun li

cho cụng tỏc iu ng, luõn chuyn cỏn b;
nõng cao trỏch nhim, tng thm quyn t
quyt cho ch tch UBND cp trờn trong
vic chn la cỏn b. Cú th thy vic thc
hin quy trỡnh b nhim cỏc chc danh ch
tch, phú ch tch, u viờn UBND huyn,
qun, phng so vi quy trỡnh trc õy do
HND cựng cp bu nhanh v gn hn, do
cú s ch o, lónh o cht ch, thng
xuyờn ca cp u, cao trỏch nhim ca
ngi ng u trc khi gii thiu cp trờn
xem xột b nhim. Ch tch UBND, ngi
ng u UBND, chu trỏch nhim trc cp
trờn trc tip v cp phú v thnh viờn u
ban. iu ny cng to iu kin cho s iu
hnh tp trung ca c quan hnh chớnh cp
trờn vi cp di v thun li hn cho vic
iu ng, luõn chuyn cỏn b.
Mt khỏc, cụng tỏc cỏn b ó cú im
mi, ú l, vi cỏc chc danh UBND qun,
huyn, phng, vic b nhim cỏn b khụng
nht thit l ngi ca a phng.
Ba l ó bc u gim c mt s quy
trỡnh, th tc hnh chớnh, gim ti mt s lng
ỏng k cỏc vn bn ngh quyt ca HND,
phự hp vi mc tiờu ci cỏch hnh chớnh.


nghiªn cøu - trao ®æi
10 t¹p chÝ luËt häc sè 5/2011

Bốn là khi không tổ chức HĐND quận,
huyện, phường, thẩm quyền của UBND và
chủ tịch UBND trong hoạt động quản lí trên
các lĩnh vực của địa phương được nâng lên,
nhất là trong việc điều hành ngân sách và
cung cấp dịch vụ công, góp phần tăng tính
chủ động cho UBND.
* Hạn chế, bất cập
Bên cạnh những kết quả đạt được, việc
thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện,
phường ở một số địa phương cũng xuất hiện
một số bất cập.
Một là khi không tổ chức HĐND quận,
huyện, phường, công tác giám sát đối với
hoạt động của UBND, toà án nhân dân, viện
kiểm sát nhân dân quận, huyện và UBND
phường không còn thường xuyên, chặt chẽ
như trước đây. Một số địa phương thực hiện
thí điểm lúng túng trong việc tìm kiếm
phương thức bảo đảm quyền đại diện, quyền
làm chủ của người dân thay thế cho vai trò
của HĐND trước đây. Đối với tổ chức Mặt
trận Tổ quốc (MTTQ) và các đoàn thể khác
ở địa phương, do chưa có những quy định
cụ thể nhằm điều chỉnh cơ chế giám sát nên
hiệu quả giám sát hạn chế. Có những vấn đề
do MTTQ và các đoàn thể phát hiện nhưng
lại không có điều kiện và cơ chế đề xuất kiến
nghị đối với cơ quan có thẩm quyền giải
quyết. Rõ ràng, chúng ta vẫn chưa có cơ chế

giám sát, kiểm tra hữu hiệu để thay thế chức
năng giám sát của HĐND đối với hoạt động
của UBND và các cơ quan tư pháp, nhất là
giám sát việc chi tiêu ngân sách nhà nước ở
địa phương, một trong những nhiệm vụ
quan trọng vào bậc nhất mà tất cả các cơ
quan phải thực hiện.
Hai là khi còn HĐND quận, huyện,
phường, do gần với địa bàn dân cư nên
những vấn đề ở cơ sở được HĐND quận,
huyện, phường nắm bắt nhanh, kịp thời và
chính xác hơn nên trong các cuộc tiếp xúc cử
tri và các kì họp HĐND, việc trả lời ý kiến,
kiến nghị của cử tri và chất vấn của đại biểu
HĐND được kịp thời và sát thực tế hơn.
Vướng mắc đặt ra tại các địa phương thực
hiện thí điểm hiện nay là khâu tiếp nhận ý
kiến của nhân dân. Nếu như trước kia, vấn
đề này thuộc thẩm quyền giải quyết của
HĐND quận, huyện, phường thì nay chưa có
đơn vị nào đứng ra làm đầu mối tiếp nhận,
tổng hợp dẫn đến tồn đọng kéo dài.
Trong khi đó, đối với đại biểu Quốc hội,
đại biểu HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, do vừa ở xa địa bàn, số lượng
đại biểu có hạn và chủ yếu là đại biểu kiêm
nhiệm, đồng thời do kéo dài nhiệm kì nên
việc tiếp xúc và trả lời cử tri cũng bị hạn chế
cả về số lượng và thời gian. Các kì họp của
HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,

do hạn chế về thời gian và điều kiện giám sát
UBND, toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân
dân các huyện nên không chất vấn trực tiếp
đối với các cơ quan này thay cho HĐND
huyện được như trước đây. HĐND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương do phải
“gánh” thêm phần việc của HĐND quận,
huyện, phường nhưng không được bổ sung
thêm cán bộ nên cũng gặp nhiều khó khăn.
Ba là khi không còn HĐND quận, huyện,
phường thì tức là không còn các kì họp của
HĐND quận, huyện, phường, cử tri sẽ không
có điều kiện theo dõi, giám sát hoạt động


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 5/2011 11
của HĐND, UBND và các cơ quan nhà
nước ở địa phương thông qua các phương
tiện thông tin đưa tin trực tiếp về các kì họp
HĐND. Đây là một trong những vấn đề cơ
bản được đặt ra. Quyền làm chủ của nhân
dân được thể hiện trên nhiều khía cạnh,
trong đó, việc theo dõi, giám sát các kì họp
của HĐND ở cơ sở là kênh quan trọng để
nhân dân nắm bắt thông tin và qua đó thể
hiện quyền làm chủ của mình.
Bốn là liên quan đến việc bầu hội thẩm
toà án nhân dân quận, huyện, trước đây do
HĐND quận, huyện bầu, tuy nhiên hiện nay

việc này là do HĐND tỉnh bầu. Vấn đề đặt ra
là hầu hết các đại biểu HĐND tỉnh không
biết rõ nhân sự mà chỉ tin vào sự giới thiệu
của Uỷ ban MTTQ tỉnh và toà án nhân dân
tỉnh đề bầu. Vậy thì chất lượng nhân sự cũng
khó mà có thể đánh giá được khi bản thân
các đại biểu HĐND cũng không biết rõ về
các đối tượng mình sẽ lựa chọn.
Mặt khác, trong khi tình hình giải quyết
khiếu nại tố cáo và yêu cầu cải cách tư pháp,
tăng thẩm quyền xét xử cho toà án nhân dân
cấp huyện đang đặt ra nhiều vấn đề và không
ít bức xúc chưa được giải quyết, việc không
tổ chức HĐND huyện có ảnh hưởng nhất
định tới quá trình kiểm tra, giám sát, nhất là
giám sát hoạt động của các cơ quan tư pháp
trên địa bàn. Không tổ chức HĐND cấp
huyện đã để lại một khoảng trống tương đối
lớn trong hoạt động giám sát, trong công tác
thẩm tra… Trước đây, công tác giám sát
hoạt động của các cơ quan tư pháp huyện do
HĐND huyện thực hiện. Khi không tổ chức
HĐND huyện, nhiệm vụ này được giao cho
HĐND tỉnh. Tuy nhiên, bộ máy HĐND tỉnh
và văn phòng vẫn giữ nguyên, nên mỗi kì
họp, thường trực và ban pháp chế HĐND
tỉnh chỉ có thể giám sát tại một số huyện chứ
không thể giám sát tất cả các cơ quan tư
pháp của các huyện.
Năm là một số quan điểm cũng lo ngại

cơ chế bổ nhiệm với việc tập trung khá lớn
quyền hạn của chủ tịch UBND cấp trên trong
việc chọn lựa cán bộ cấp dưới, nếu quy định
không chặt chẽ và không có cơ chế ràng
buộc trách nhiệm thì có thể xảy ra hiện
tượng chạy chức, chạy quyền, thiết lập "ê
kíp" cục bộ, địa phương chủ nghĩa.
Sáu là tại các huyện thực hiện thí điểm,
hoạt động của HĐND xã, thị trấn được giao
cho UBND huyện chỉ đạo nhưng do chưa có
văn bản hướng dẫn cụ thể nên việc điều hành
còn nhiều lúng túng, bất cập. Số lượng
HĐND cấp xã lớn, kì họp thường tập trung
vào khoảng thời gian nhất định nên phần lớn
không có lãnh đạo, đại diện UBND huyện
dự, thiếu sự định hướng của cấp trên trong
đường hướng chỉ đạo phát triển kinh tế-xã
hội… Bên cạnh đó, công tác phối hợp giám
sát thực hiện các chủ trương, nghị quyết của
cấp tỉnh với cấp xã cũng gặp nhiều khó
khăn, do số lượng cán bộ chuyên trách của
các ban HĐND tỉnh còn quá mỏng. HĐND
tỉnh chưa thể nối dài cánh tay tới tất cả các
cơ sở. Việc tiếp nhận và xử lí ý kiến, kiến
nghị của cử tri trên địa bàn cũng nhiều khi
không được thực hiện.
2. Một số đề xuất, trao đổi
Qua xem xét, đánh giá những kết quả đạt
được cũng như những vấn đề đặt ra khi

nghiªn cøu - trao ®æi
12 t¹p chÝ luËt häc sè 5/2011
không tổ chức HĐND quận, huyện, phường
ở một số địa phương, chúng tôi có một số ý
kiến như sau:
Thứ nhất, HĐND là cơ quyền lực nhà
nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho
tiếng nói của nhân dân ở địa phương. Rõ
ràng, không tổ chức HĐND tức là bỏ đi một
thiết chế dân chủ, thiết chế đưa chủ trương,
đường lối của Đảng vào cuộc sống, bỏ đi
một diễn đàn quan trọng phản ánh ý chí,
nguyện vọng của nhân dân và tiếng nói tập
trung của Mặt trận, các đoàn thể nhân dân ở
địa phương. Thời gian thí điểm của chúng ta
chưa nhiều, trong khi đó, một số ý kiến đánh
giá rằng bỏ HĐND khiến cho quyền đại
diện, quyền làm chủ của nhân dân được tăng
cường, theo chúng tôi là chưa đủ căn cứ
khoa học, không logic. Dân chủ, có thể bằng
hai cách, dân chủ trực tiếp và dân chủ gián
tiếp. Thông qua những lá phiếu của mình,
mỗi người dân sẽ bầu ra những đại biểu cho
mình, đại diện cho tiếng nói của mình trong
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Vấn đề này không phải chỉ ở Việt Nam thực
hiện, mà ở hầu hết các nước, nhân dân đều
bầu ra những đại biểu đại diện cho tiếng nói
của mình ở địa phương. Hội đồng dân cử là

cơ quan có thẩm quyền giám sát hoạt động
của thị trưởng, tỉnh trưởng. Theo định kì, hội
đồng dân cử sẽ họp và mọi người dân đều có
quyền tham dự, chất vấn và nghe trả lời chất
vấn. Tại các bang của Hoa Kỳ, ở từng thị
trấn của bang, đều có hội đồng dân cử. Thậm
chí, hội đồng có thể họp vào buổi tối để
người dân dễ dàng và thuận lợi cho việc
tham dự cuộc họp.
Thứ hai, việc giám sát hoạt động của
UBND quận, huyện, phường và các cơ quan
tư pháp quận, huyện sẽ thuộc về cơ quan
nào? Một số ý kiến cho rằng cơ quan đại
diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân
ở địa phương phù hợp nhất là MTTQ và các
thành viên MTTQ. Đã đã từng có ý kiến cho
rằng HĐND hoạt động hình thức thì hoạt
động giám sát của tổ chức Mặt trận liệu có
hình thức không? Hơn nữa, chức năng giám
sát HĐND là chức năng giám sát của cơ
quan quyền lực nhà nước, có thể đình chỉ
nếu phát hiện các sai phạm ở các quyết định
của UBND, còn chức năng giám sát của
MTTQ chỉ là chức năng giám sát của tổ chức
chính trị-xã hội của nhân dân, chỉ được
quyền kiến nghị. Chính vì có bản chất khác
nhau như thế nên nếu yêu cầu MTTQ thay
thế hoạt động giám sát của HĐND thì sẽ có
những bất cập, lúng túng.
Thứ ba, mặc dù hoạt động của cơ quan

dân cử các cấp không theo thể thức cấp trên-
cấp dưới nhưng rõ ràng, có hệ thống cơ quan
dân cử ở cả 4 cấp thì hoạt động sẽ đồng bộ;
bỏ đi một tầng nấc trung gian là HĐND
quận, huyện và HĐND phường thì tất yếu
hoạt động sẽ khó khăn hơn.
Thứ tư, có ý kiến cho rằng không tổ
chức HĐND quận, huyện, phường sẽ giảm
bớt đầu mối, giảm số lượng biên chế…
nhưng thực chất sẽ phải tăng cường nhân
lực và cơ sở vật chất cho cấp tỉnh rất nhiều.
Cụ thể, các ban HĐND tỉnh phải tăng số
lượng trưởng, phó ban chuyên trách, tăng
chuyên viên…


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 5/2011 13
Thứ năm, theo một số ý kiến, bước đầu
thực hiện thí điểm cho thấy sự lãnh đạo của
cấp uỷ Đảng đối với hoạt động của UBND
huyện, phường trực tiếp hơn, theo chúng tôi,
nhận định như vậy là chưa xác đáng. Bởi lẽ,
thí điểm hay không thí điểm đều không ảnh
hưởng đến sự lãnh đạo trực tiếp của cấp uỷ
Đảng đối với hoạt động của UBND cùng
cấp. Theo cương lĩnh và điều lệ của Đảng thì
không chỉ UBND mà HĐND, UBMTTQ và
tất cả các tổ chức chính trị-xã hội đều dưới
sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy cùng cấp.

Không thể nói vì HĐND, vì cơ quan đại diện
cho nguyện vọng và ý chí của nhân dân mà
sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy đối với
UBND bị hạn chế. Thực tiễn đã cho thấy khi
tất cả các tổ chức trong hệ thống chính trị
đều hoạt động tốt thì vai trò lãnh đạo trực
tiếp và toàn diện của cấp ủy cùng cấp đối với
cả hệ thống chính trị càng được khẳng định.
Theo chúng tôi, thời gian thực hiện thí
điểm là quá ngắn để đánh giá một cách
khách quan, toàn diện và cũng chưa lường
hết được những vấn đề phức tạp, vướng mắc
có thể phát sinh. Các chính sách luôn có độ
trễ, không thể chỉ một năm đã đánh giá được
đúng hay sai, điều đó chưa đủ để xem xét
một cách toàn diện một công việc hệ trọng,
nhạy cảm. Do vậy, cần tiếp tục thí điểm
thêm một thời gian nữa, giữ nguyên số lượng
các tỉnh, thành phố hiện đang thí điểm để từ
đó có thêm cơ sở lí luận, thực tiễn để đánh
giá chính xác chủ trương mới.
Xã hội càng phát triển, càng văn minh thì
quyền làm chủ của mỗi người dân càng được
nâng lên. Thành công của công tác thí điểm
không đơn thuần là mọi việc thông qua báo
cáo đánh giá đều tốt, đều trôi chảy và thuận
lợi, càng không phải là việc chỉ cảm nhận
theo xu thế để đồng tình ủng hộ hay không
đồng tình ủng hộ. Vấn đề quan trọng là qua
đánh giá để thấy cái được, cái chưa được; cái

có thể được và cả những cái không thể được.
Hơn tất cả là thông qua thí điểm để thấy
được những yếu kém trong quản lí điều hành
của chính quyền các cấp, xác định rõ nguyên
nhân là do thiết chế của bộ máy có vấn đề
hay do quá trình tổ chức thực hiện chưa tốt?
Trên cơ sở đó, nếu vì sự tồn tại của HĐND
với vai trò là cơ quan đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân
mà thiết chế bộ máy chính quyền hiện nay
có vấn đề thì phải có đầy đủ cơ sơ để lí giải
đồng thời đề xuất hướng cải cách để có một
thiết chế mới tiến bộ hơn. Nếu không phải
do thiết chế bộ máy thì chắc chắn là do quá
trình tổ chức thực hiện chưa đúng và chưa
tốt. Nếu như vậy thì cần phải nghiêm túc và
thẳng thắn rút kinh nghiệm để thực hiện cho
đúng và cho tốt.
Việc tổng kết để đưa ra những nhận định
đánh giá liên quan đến thiết chế của bộ máy
chính quyền của nhân dân, vì nhân dân là
vấn đề hệ trọng. Bởi vậy, bất luận ở cấp độ
nào cũng không thể chủ quan duy ý chí. Cần
phải hết sức thận trọng trước một việc hệ
trọng và nhạy cảm chính là một trong những
vấn đề mà Chỉ thị số 31-CT/TW của Bộ
chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng
ngày 12/03/2009 đã yêu cầu trước khi tiến
hành thực hiện thí điểm không tổ chức
HĐND huyện, quận và phường./.